Buscar

Faça como milhares de estudantes: teste grátis o Passei Direto

Esse e outros conteúdos desbloqueados

16 milhões de materiais de várias disciplinas

Impressão de materiais

Agora você pode testar o

Passei Direto grátis

Você também pode ser Premium ajudando estudantes

Faça como milhares de estudantes: teste grátis o Passei Direto

Esse e outros conteúdos desbloqueados

16 milhões de materiais de várias disciplinas

Impressão de materiais

Agora você pode testar o

Passei Direto grátis

Você também pode ser Premium ajudando estudantes

Faça como milhares de estudantes: teste grátis o Passei Direto

Esse e outros conteúdos desbloqueados

16 milhões de materiais de várias disciplinas

Impressão de materiais

Agora você pode testar o

Passei Direto grátis

Você também pode ser Premium ajudando estudantes
Você viu 3, do total de 150 páginas

Faça como milhares de estudantes: teste grátis o Passei Direto

Esse e outros conteúdos desbloqueados

16 milhões de materiais de várias disciplinas

Impressão de materiais

Agora você pode testar o

Passei Direto grátis

Você também pode ser Premium ajudando estudantes

Faça como milhares de estudantes: teste grátis o Passei Direto

Esse e outros conteúdos desbloqueados

16 milhões de materiais de várias disciplinas

Impressão de materiais

Agora você pode testar o

Passei Direto grátis

Você também pode ser Premium ajudando estudantes

Faça como milhares de estudantes: teste grátis o Passei Direto

Esse e outros conteúdos desbloqueados

16 milhões de materiais de várias disciplinas

Impressão de materiais

Agora você pode testar o

Passei Direto grátis

Você também pode ser Premium ajudando estudantes
Você viu 6, do total de 150 páginas

Faça como milhares de estudantes: teste grátis o Passei Direto

Esse e outros conteúdos desbloqueados

16 milhões de materiais de várias disciplinas

Impressão de materiais

Agora você pode testar o

Passei Direto grátis

Você também pode ser Premium ajudando estudantes

Faça como milhares de estudantes: teste grátis o Passei Direto

Esse e outros conteúdos desbloqueados

16 milhões de materiais de várias disciplinas

Impressão de materiais

Agora você pode testar o

Passei Direto grátis

Você também pode ser Premium ajudando estudantes

Faça como milhares de estudantes: teste grátis o Passei Direto

Esse e outros conteúdos desbloqueados

16 milhões de materiais de várias disciplinas

Impressão de materiais

Agora você pode testar o

Passei Direto grátis

Você também pode ser Premium ajudando estudantes
Você viu 9, do total de 150 páginas

Faça como milhares de estudantes: teste grátis o Passei Direto

Esse e outros conteúdos desbloqueados

16 milhões de materiais de várias disciplinas

Impressão de materiais

Agora você pode testar o

Passei Direto grátis

Você também pode ser Premium ajudando estudantes

Prévia do material em texto

O termo gestão pública, apesar de utilizado de modo bastante amplo, pode 
ser brevemente definido como o conjunto de atividades que envolvem a 
aplicação dos conhecimentos teóricos da administração, no setor público ou 
no processo de interação de outros atores com o setor público.
Sob a (multi)interdisciplinaridade da gestão pública, são colocados dife-
rentes enfoques, que vão desde uma perspectiva mais ampla de entender a 
relação entre o Estado e a sociedade até os mecanismos mais instrumentais.
Dentro da lógica política, a gestão pública deve mediar a expressão de von-
tades e encontrar valores para conduzir suas ações, traduzidas em políticas 
públicas. Nessa perspectiva, a análise da gestão pública, foco desta obra, é 
indissociável da análise do papel do Estado, historicamente assumido em 
diferentes contextos.
FU
N
D
A
M
EN
TO
S D
A
 G
ESTÃ
O
 PÚ
B
LIC
A
M
A
R
C
U
S V
IN
IC
IU
S G
O
N
Ç
A
LV
ES D
A
 SILVA
Código Logístico
58932
Fundação Biblioteca Nacional
ISBN 978-85-387-6537-0
9 7 8 8 5 3 8 7 6 5 3 7 0
Fundamentos da 
Gestão Pública
IESDE 
2019
Marcus Vinicius Gonçalves da Silva
© 2019 – IESDE BRASIL S/A. 
É proibida a reprodução, mesmo parcial, por qualquer processo, sem autorização por escrito do autor e do detentor dos 
direitos autorais.
Projeto de capa: IESDE BRASIL S/A. 
Imagem da capa: Fellip Agner/061 Filmes/Diego Grandi Shutterstock
Todos os direitos reservados.
IESDE BRASIL S/A. 
Al. Dr. Carlos de Carvalho, 1.482. CEP: 80730-200 
Batel – Curitiba – PR 
0800 708 88 88 – www.iesde.com.br
CIP-BRASIL. CATALOGAÇÃO NA PUBLICAÇÃO 
SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ
S581f
Silva, Marcus Vinicius Gonçalves da
Fundamentos da gestão pública / Marcus Vinicius Gonçalves da Silva. - 1. ed. - 
Curitiba [PR] : IESDE Brasil, 2019.
146 p. : il.
Inclui bibliografia
ISBN 978-85-387-6537-0
1. Administração pública. I. Título.
19-60838 CDD: 351
CDU: 351
Marcus Vinicius Gonçalves da Silva
Doutorando em Administração pela Pontifícia Universidade Católica do Paraná (PUCPR). 
Mestre em Planejamento e Governança Pública pela Universidade Tecnológica Federal do Paraná 
(UTFPR). Especialista em Gestão Pública pela Universidade do Centro-Oeste (Unicentro). Bacharel 
em Administração pela Universidade Estadual do Paraná (Unespar). Subtenente de Infantaria do 
Exército Brasileiro, formado pela Escola de Sargentos das Armas (ESA/1994).
Sumário
Apresentação 7
1 Introdução à gestão pública 9
1.1 Estado, governo e gestão pública 9
1.2 Serviços públicos 16
1.3 O controle na administração pública 18
1.4 Ética na administração pública 23
2 Organização do Estado e da administração pública 31
2.1 Organização político-administrativa do Brasil 31
2.2 Órgãos da administração pública 40
3 Modelos de gestão pública 49
3.1 Modelo patrimonialista 49
3.2 Modelo burocrático 51
3.3 Modelo gerencial 55
3.4 Governança pública 57
4 Políticas públicas no Brasil 65
4.1 Conceitos de políticas públicas 65
4.2 Tipos de políticas públicas 67
4.3 Modelos de análises de políticas públicas 71
4.4 O ciclo das políticas públicas 76
5 Orçamento público 89
5.1 O que é orçamento público? 89
5.2 O papel do orçamento na gestão pública 90
5.3 O processo orçamentário 92
5.4 O Plano Plurianual 97
5.5 As Leis de Diretrizes Orçamentárias 97
5.6 A Lei do Orçamento Anual 98
6 Lei de Responsabilidade Fiscal 103
6.1 A Lei de Responsabilidade Fiscal 103
6.2 Limites de gastos na LRF 106
6.3 Crimes e penalidades contra as Finanças Públicas 109
7 Empreendedorismo e inovação no setor público 115
7.1 O empreendedorismo no setor público 115
7.2 O gestor público empreendedor 120
7.3 A inovação no setor público 121
8 Indicadores de desempenho da gestão pública 129
8.1 Conceituando indicadores 129
8.2 O uso de indicadores na gestão pública 131
8.3 Fonte de dados para a elaboração de indicadores na gestão pública 134
8.4 O uso dos indicadores nas políticas públicas 135
8.5 O uso dos indicadores na gestão pública municipal 137
8.6 Tecnologias disponíveis para a tomada de decisão dos gestores públicos e o 
acompanhamento do desempenho no controle social 138
Gabarito 143
Apresentação
O termo gestão pública, apesar de utilizado de modo bastante amplo, pode ser brevemente 
definido como o conjunto de atividades que envolvem a aplicação dos conhecimentos teóricos da 
administração, no setor público ou no processo de interação de outros atores com o setor público.
Sob a (multi)interdisciplinaridade da gestão pública, são colocados diferentes enfoques, que 
vão desde uma perspectiva mais ampla de entender a relação entre o Estado e a sociedade até os 
mecanismos mais instrumentais.
Por fatores como pressão social por transparência, pelo bom uso dos recursos públicos e 
demanda institucional por melhores resultados, observa-se uma crescente complexidade nas 
organizações públicas. Tal complexidade tem exigido o uso de conhecimentos e ferramentas de 
melhoria gerencial, visando ao alcance dos objetivos organizacionais.
Dentro da lógica política, a gestão pública deve mediar a expressão de vontades e encontrar 
valores para conduzir suas ações, traduzidas em políticas públicas. Nessa perspectiva, a análise 
da gestão pública é indissociável da análise do papel do Estado, historicamente assumido em 
diferentes contextos.
Desse modo, a gestão pública deve ser (re)pensada em relação à sua evolução histórica e às 
tendências ou possibilidades de seu desenvolvimento futuro, permitindo, assim, a reflexão sobre o 
papel que se espera que o Estado desempenhe no momento atual.
Nesse contexto, apresentamos, no capítulo 1, um breve panorama dos conceitos e elementos 
do Estado, tratando ainda sobre a teoria da tripartição dos poderes, os Sistemas de Governo, o 
Controle e a Ética na Administração Pública. 
No capítulo 2, discutimos a organização político-administrativa do Brasil, os órgãos da 
administração pública e a redefinição do papel do Estado brasileiro, ocorrida nas últimas décadas, 
marcada pela descentralização do poder.
O capítulo 3 trata da evolução dos modelos mais recentes da gestão pública brasileira, que 
são o burocrático, o gerencial e a governança pública, os quais buscaram ajustar o status quo nas 
organizações públicas.
Na sequência, no capítulo 4, abordamos as políticas públicas no Brasil, bem como o 
envolvimento e a participação dos diversos atores que têm a capacidade de influenciar as 
decisões e ações públicas, quer sejam agentes públicos ou políticos, empresários do setor 
privado ou do terceiro setor e, sobretudo, o principal beneficiário das políticas públicas, o 
cidadão-usuário-cliente-colaborador.
No capítulo 5, trataremos sobre o orçamento público, instrumento utilizado pelos governos 
para gerenciar as receitas e despesas públicas, a fim de auxiliar o processo decisório sobre o destino 
Fundamentos da Gestão Pública8
do dinheiro público, de acordo com as demandas de serviços e políticas públicas que foram 
definidas pela sociedade, por meio das escolhas de seus representantes eleitos. 
No capítulo 6, abordamos a Lei Complementar n. 101/2000 (BRASIL, 2000), conhecida 
como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), considerada um marco na gestão pública brasileira, a 
qual estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. 
No capítulo 7, discutimos sobre o empreendedorismo e a inovação no setor público, 
considerados fundamentais nos atuais modelos de gestão pública na era do conhecimento.
Por fim, no capítulo 8, estudamos os indicadores de desempenho na gestão pública e as 
ferramentas que devem ser utilizadas rotineiramente para avaliar o desempenho em relação aos 
investimentos e às políticas de um órgão público.
Ao término da disciplina, esperamos que você tenha alicerçadas as bases para a formação 
profissional, que, na medida de seu interesse e dedicação, será futuramente complementada por 
meio do bom exercício de sua atividade profissional, desempenhado com responsabilidade, moral 
e ética.Estimamos sucesso em sua aprendizagem!
1
Introdução à gestão pública
As atividades desenvolvidas pelo setor público são de grande importância para o 
funcionamento eficiente da economia e, principalmente, para o atendimento das necessidades 
básicas de uma sociedade. Os termos gestão pública e administração pública têm sido utilizados 
como sinônimos, no entanto alguns autores optam pela primeira expressão, a fim de demarcar o 
rompimento com a administração pública tradicional, ao serem adotadas ferramentas da gestão do 
mundo dos negócios privado, ampliando, assim, seu significado.
Neste primeiro capítulo, em razão de utilizarmos a abordagem de autores renomados no 
estudo da res pública, serão utilizados ambos os termos. De modo amplo, a gestão pública pode ser 
definida como o conjunto de atividades que envolvem a aplicação dos conhecimentos teóricos da 
Administração e das Ciências Gerenciais no setor público ou no processo de interação com essa área.
Garson e Overman (1983) observam que a administração pública é um campo de estudos 
interdisciplinar, que captura, de um lado, as tensões entre uma orientação racional instrumental 
– voltada para a ampliação da eficácia e da eficiência – e, de outro, uma orientação política – que 
considera as questões dos valores e visa promover interesse público.
Para Tostes (2004, p. 94, grifos nossos), a administração pública,
em sentido institucional, é o conjunto de órgãos responsáveis pela consecução 
dos objetivos do governo; em sentido funcional, é o conjunto das funções 
necessárias aos serviços públicos em geral; e, em sentido operacional, é o 
desempenho perene e sistemático, legal e técnico dos serviços próprios do 
Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade.
1.1 Estado, governo e gestão pública
É comum haver certa confusão entre as concepções de Estado, governo e gestão pública. 
Assim, nesta seção, buscaremos clarificar o entendimento desses conceitos. Por Estado, entende-
se o conjunto de instituições públicas que representa, organiza e busca atender aos anseios da 
população que habita o seu território. No rol dessas instituições, podemos mencionar as escolas 
públicas, os hospitais públicos, os órgãos de segurança pública, dentre outras.
O conceito de Estado moderno está estreitamente vinculado à noção de poder 
institucionalizado, isto é, “o Estado se forma quando o poder se assenta em uma instituição, e 
não em um indivíduo. Assim, podemos dizer que no Estado moderno, não há poder absoluto, 
pois mesmo os governantes devem se sujeitar ao que está estabelecido na Lei” (CÂMARA DOS 
DEPUTADOS, s.d.).
res pública: do 
latim, significa 
coisa pública.
Fundamentos da Gestão Pública10
1.1.1 Elementos fundamentais do Estado
Para existir, o Estado necessita de alguns elementos. Vejamos quais são eles:
• Governo: sistema político que dirige um Estado com poder soberano. Utiliza-se do 
exercício do poder como mecanismo de controle da população para o cumprimento das 
normas como condição para a convivência social.
• Povo: conjunto de habitantes de determinado local.
• Território: extensão de terra que está sob a direção de um governo.
Alguns autores ainda acrescentam um quarto elemento:
• Soberania: poder absoluto de organizar-se e de fazer cumprir as suas decisões, inclusive 
pela força, se necessário. O Estado, por intermédio de seu governo, executa ações, 
programas e projetos, com a prerrogativa de limitar a ação dos indivíduos em prol do bem 
comum e até mesmo de empregar a força física (coerção) para fazer valer suas decisões.
Compõem o Estado, ainda, a Constituição, os servidores públicos, os bens públicos, a 
máquina pública etc. A sociedade precisa dessas instituições, que são estáveis e impessoais, que não 
devem estar sujeitas às mudanças de governo no processo eleitoral, e que precisam ser republicanas, 
isto é, pertencentes ao conjunto da sociedade, e não aos interesses de quem está no poder.
Dessa forma, nota-se que o  governo  é apenas uma das instituições que compõem o 
Estado e tem como função administrá-lo. Diferentemente dos Estados, que são estáveis, ele 
possui as características de ser transitório, apresentar-se de diferentes formas e mudar de um 
lugar para outro.
1.1.2 Teoria dos Três Poderes
Montesquieu (1689-1755), no seu livro Espírito das leis (1748), defendeu que o Estado 
deveria dividir seu poderes em três: Legislativo, Executivo e Judiciário. Assim, a cada Poder 
caberiam funções e atribuições do Estado.
Bastos et al. (2009) assinalam que a teoria da 
tripartição dos poderes inspirou a elaboração da 
Constituição dos Estados Unidos da América e teve o 
objetivo de não permitir interferências recíprocas nem 
a transferência ou delegação de poderes. A Revolução 
Francesa teve seu grande momento na Declaração dos 
Direitos do Homem e do Cidadão (1789), que serviu 
de preâmbulo à Constituição de 1791, primeira Carta 
Constitucional da Europa continental.
A Democracia Moderna, fundada no Estado 
Democrático de Direito e no constitucionalismo, não se 
utiliza da separação de poderes apenas para a divisão 
de funções, mas tem nela, também, um mecanismo de 
Figura 1 – Montesquieu
W
ik
im
ed
ia
 C
om
m
on
s
Introdução à gestão pública 11
autocontrole do Estado, permitindo a independência e a atribuição de fiscalização recíproca entre 
os poderes.
No Brasil, o art. 2º da Constituição Federal (BRASIL, 1988) assim estabelece: “São Poderes 
da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”. Veja, a 
seguir, uma breve descrição das funções de cada um deles.
• Poder Legislativo: tem o poder de legislar, isto é, de criar leis. Na maioria das repúblicas 
e monarquias, esse Poder é constituído por congressos, parlamentos, assembleias ou 
câmaras. Além disso, os legisladores têm a atribuição de fiscalizar as ações do Poder 
Executivo.
• Poder Executivo: tem como competência a gestão das ações e dos recursos públicos, 
visando ao bem comum.
• Poder Judiciário: tem o objetivo de julgar, dirimindo conflitos de interesses ou 
intervindo, se necessário, nos atos dos ocupantes do Legislativo ou do Executivo em 
relação ao cumprimento da legislação.
Conforme observamos, embora o poder do Estado seja uno, existe uma separação das 
funções entre os três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário). Assim, para atingir seus 
objetivos, o Estado se vale desses poderes, sendo que para dois deles os titulares são eleitos 
diretamente pela população: para o Poder Executivo, elegem-se o prefeito, o governador e o 
presidente da República; e, para o Poder Legislativo, nomeiam-se os vereadores, os deputados 
estaduais, os deputados federais e os senadores.
Quadro 1 – Poderes no Brasil
Níveis
Poder
Executivo Legislativo Judiciário
Federal
Presidente da República, 
vice-presidente e ministros de 
Estado
Congresso Nacional (Câmara 
dos Deputados e Senado 
Federal)
Supremo Tribunal Federal, 
Superior Tribunal de Justiça, 
Tribunais Regionais e Juízes 
Federais de 1ª instância
Estadual
Governadores, 
vice-governador e secretários
Assembleias legislativas
Tribunais e juízes estaduais 
de 1ª instância
Municipal
Prefeitos Câmaras municipais -
Fonte: Elaborado pelo autor.
A teoria da tripartição dos poderes busca assegurar a moderação em suas ações. Nesse 
sentido, um poder refrearia os abusos e as arbitrariedades de outro por meio dos chamados sistemas 
de freios e contrapesos (checks and balance systems).
O sistema de freios e contrapesos, ao mesmo tempo em que limita a atuação dos poderes, 
garante a total liberdade política dos indivíduos. Permite, do mesmo modo, a formação do Estado 
de Direito, na medida em que previne o abuso de governos e governados, submetendo-os às 
Fundamentos da Gestão Pública12
normas e aos processos legais, de acordo com os quais ninguém é obrigado a fazer ou deixar de 
fazer alguma coisa, senão em virtude de lei.
1.1.3 Governo
O governo pode ser entendido em três sentidos diferentes. Em sentido institucional, é oconjunto de poderes e órgãos constitucionais; em sentido funcional, é o complexo de funções 
estatais básicas; e, em sentido operacional, é a condução política dos negócios públicos.
Meirelles (1990, p. 61) faz uma distinção conceitual entre governo e administração:
governo é atividade política e discricionária; administração é atividade 
neutra, normalmente vinculada à lei ou à forma técnica. Governo é a conduta 
independente; administração é conduta hierarquizada. O governo comanda 
com responsabilidade constitucional e política, mas sem responsabilidade 
profissional pela execução; administração executa sem responsabilidade 
constitucional ou política, mas com responsabilidade técnica e legal pela 
execução. A administração é o conjunto instrumental de que dispõe o Estado 
para pôr em prática as opções políticas do governo (grifos nossos).
O termo  administração  envolve a atividade superior de planejar, organizar, dirigir e 
controlar como a atividade subordinada de executar. Por sua vez, a expressão  administração 
pública é utilizada comumente nos sentidos subjetivo e objetivo. Nesse contexto, Di Pietro (2002, 
p. 53) aponta como a administração pública atua:
Subjetivamente ou no sentido formal, a administração pública deve 
ser  entendida como sendo os entes que exercem atividade administrativa, 
tais quais as pessoas jurídicas, os órgãos e os agentes públicos incumbidos de 
exercer uma das funções tripartites da atividade estatal, qual seja, a função 
administrativa.
Objetivamente ou no sentido material, a administração pública designa 
a natureza da atividade exercida pelos entes citados acima – a função 
administrativa – predominantemente incumbida ao Poder Executivo, 
abrangendo o fomento, a polícia administrativa e o serviço público. (grifos 
nossos)
1.1.3.1 Sistemas de Governo
• Parlamentarismo: o chefe de estado ocupa a posição mais alta de representação, mas 
não participa das decisões políticas. Um chefe de governo, a convite do chefe de estado, 
compõe o governo. Se for aprovado pelo Parlamento, recebe o título de Primeiro-Ministro 
(Inglaterra), Chanceler (Alemanha) ou Presidente do Conselho (Espanha). Caso haja 
uma crise, o Parlamento tem o poder de substituir o chefe de governo.
• Presidencialismo1: é o sistema de governo do Brasil, em que o chefe do Poder Executivo 
cumpre um mandato de governo de quatro anos e acumula as funções de chefe de Estado 
e chefe de governo. Não há dependência alguma em relação ao Poder Legislativo.
1 No Brasil, foi realizado, em 21 de abril de 1993, um plebiscito que demandava escolher entre os sistemas de governo 
parlamentarismo ou presidencialismo. Com 55,67% dos votos válidos, foi consolidado o sistema de governo atual.
Introdução à gestão pública 13
No presidencialismo, é possível governar mesmo sem ter a maioria no Poder Legislativo. 
No Parlamentarismo, os membros podem escolher apoiar o chefe de governo, mas também 
podem optar por antecipar a eleição do novo chefe de governo. Assim, no parlamentarismo, o 
chefe do governo depende da maioria da Câmara para continuar no poder. No presidencialismo, 
os parlamentares buscam se aproximar do governo, seja por razões ideológicas ou pelo interesse 
em obter vantagens junto ao poder executivo. No Brasil, o cientista político Sérgio Abranches 
criou o termo presidencialismo de coalizão, que consiste no ato de fechar acordos e fazer alianças 
entre partidos políticos/forças políticas em busca de um objetivo específico.
1.1.4 Gestão pública
A administração pública inclui os três níveis de governo – federal, estadual e municipal 
– e visa essencialmente o bem comum (COSTIN, 2010). Ela abrange as atividades exercidas por 
entidades, órgãos e agentes incumbidos de atender concretamente às necessidades coletivas.
Na definição de Meirelles (2004, p. 64), a administração pública,
em sentido formal, é o conjunto de órgãos instituídos para a consecução dos 
objetivos do governo; em sentido material, é o conjunto das funções necessárias 
aos serviços públicos em geral; em acepção operacional, é o desempenho 
perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele 
assumidos em benefício da coletividade. Numa visão global, a administração é, 
pois, todo o aparelhamento do Estado pré-ordenado à realização de serviços, 
visando à satisfação das necessidades coletivas. (MEIRELLES, 2004 apud 
CAVALHEIRO; FLORES, 2007, p. 14, grifos nossos)
A natureza da administração 
pública é a de um múnus público, pois 
quem a exerce tem a incumbência de 
defesa, conservação e aprimoramento 
dos bens, serviços e interesses da 
coletividade.
Em sentido amplo, Matias-Pereira (2010, p. 10) entende que gestão pública
é todo o sistema de governo, todo o conjunto de ideias, atitudes, normas, 
processos, instituições e outras formas de conduta humana, que determinam: 
(i) como se distribui e se exerce a autoridade política; (ii) como se atendem 
aos interesses públicos. Assim, a gestão pública pode ser entendida como a 
estrutura do Poder Executivo, que tem a missão de coordenar e implementar as 
políticas públicas. Apresenta-se como um conjunto de atividades diretamente 
destinadas à execução concreta das tarefas consideradas de interesse público ou 
comum numa coletividade ou numa organização estatal.
Toda atividade do gestor público deve ser orientada para um único objetivo: o bem comum 
da coletividade administrada. Se o agente político se desvia desse objetivo, corrompe o mandato 
do qual está investido, porque seus eleitores confiaram-no a gestão como meio de se atingir o 
bem-estar social.
A palavra múnus tem origem no latim e significa 
dever, obrigação etc. O múnus público é uma 
obrigação imposta por lei, em atendimento ao poder 
público, que beneficia a coletividade e não pode ser 
recusado, exceto nos casos previstos em lei. 
Fundamentos da Gestão Pública14
Nascimento (2014, p. 3) destaca como características principais da nova gestão pública:
• a busca pela revitalização da função pública e a profissionalização dos 
servidores governamentais;
• a busca pela competência institucional, com ênfase na regulação e na 
proteção social;
• o foco em resultados, mediante avaliação permanente; 
• o direcionamento da administração para o cidadão-usuário; 
• a simplificação de procedimentos; 
• a transparência e o acesso às informações públicas;
• os arranjos institucionais que visam à representação dos interesses coletivos 
e ao controle social;
• a utilização, pelo Estado, de tecnologias emergentes de informação 
(e-government);
• a promoção de um empreendedorismo digital;
• a busca pela equidade e diminuição de desigualdades sociais patrocinadas 
pela ação governamental. (grifo do original) 
1.1.4.1 Princípios da Administração Pública
O art. 37 da CF/88 elenca os princípios que norteiam a administração pública:
• Legalidade: associa-se à gestão pública em todas as suas atividades, vincula os gestores 
públicos aos mandamentos da lei, sendo inafastáveis, sob pena de nulidade do ato 
administrativo e da responsabilização ao seu autor.
• Impessoalidade: as ações e políticas públicas devem ser iguais a todos os cidadãos, sem 
que gerem benefícios individuais ou sejam discriminatórios a determinadas classes ou 
grupos sociais.
• Moralidade: os atos e as atividades públicas devem obedecer aos princípios morais, ou 
seja, devem promover o melhor e o que é mais útil para o interesse público, sem visar 
satisfazer privilégios pessoais.
• Publicidade: refere-se à divulgação dos atos administrativos e de outros documentos 
elaborados pelo administrador público, com o objetivo de torná-los de conhecimento 
público, controlar suas ações e dar o início aos seus efeitos. O instrumento oficial destinado 
à publicação dos atos são, em geral, os Diários Oficiais.
• Eficiência: considerado o mais moderno princípio da função administrativa, visa investir 
mínimos recursos ao mesmo tempo em que gera resultados maximizados para a sociedade.
Os termos 
Legalidade – Impessoalidade – Moralidade– Publicidade – Eficiência
formam o acrônimo LIMPE 
1.1.4.2 Administração pública direta e indireta
A administração pública, de acordo com a Constituição Federal, está dividida em direta e 
indireta.
Introdução à gestão pública 15
Administração direta
Inclui os serviços desempenhados pela estrutura administrativa do chefe do Executivo 
(presidente da república, governador ou prefeito), dos ministérios (no nível federal) e das secretarias 
(nos níveis estadual e municipal). Estão presentes na estrutura da administração direta, portanto, 
os órgãos responsáveis pelo atendimento das necessidades básicas da população, como saúde, 
educação, lazer, assistência social, transportes, segurança pública, entre outras.
As principais características dos órgãos da administração direta são: (i) a ausência de 
personalidade jurídica própria, pois todos compõem o poder executivo; e (ii) o financiamento, 
por parte do orçamento público, de sua estrutura funcional e de suas ações. Considerados os três 
níveis, cada governo pode criar, extinguir ou juntar quantos órgãos julgar necessários para cumprir 
sua função e atender aos interesses da população.
Administração indireta
Compreende as entidades que possuem personalidade jurídica, patrimônio próprio e que 
estejam vinculadas à administração direta. Nesse caso, vinculação não significa subordinação, 
que só é aplicável dentro da administração direta, refletindo uma hierarquia (COSTIN, 2010). 
Portanto, essas entidades não estão ligadas diretamente ao chefe do poder executivo.
As entidades da administração indireta prestam serviços públicos apoiadas em legislação 
própria, sob regime de relações trabalhistas diferenciado em relação ao dos demais funcionários 
da administração direta (que ingressam por concurso público) no tocante às garantias e direitos 
vinculados à previdência social. Compreendem as autarquias, as fundações, as empresas públicas 
e as sociedades de economia mista (COSTIN, 2010; DIAS, 2017):
a) Autarquias:  são serviços autônomos, criados por lei específica, com 
personalidade de direito público, patrimônio e receitas próprios, que 
requerem, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira 
descentralizada (BRASIL, 1967). São exemplos de autarquias: o Instituto 
Nacional do Seguro Social (INSS), o Instituto Nacional de Colonização e 
Reforma Agrária (INCRA), o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos 
Naturais Renováveis (IBAMA), o Banco Central do Brasil (BCB), a Comissão 
de Valores Mobiliários (CVM), o Departamento Nacional de Infraestrutura de 
Transporte (DNIT), a Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL), entre 
outros (TCU, 2007).
b) Fundações: são as entidades dotadas de personalidade jurídica de direito 
privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o 
desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades 
de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido 
pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da 
União e de outras fontes (BRASIL, 1967). Constituem exemplos: a Fundação 
Nacional de Artes (FUNARTE), a Fundação Biblioteca Nacional, a Fundação 
da Universidade Estadual de Campinas (FUNCAMP), a Fundação Instituto 
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), a Fundação Universidade Federal 
de São Paulo (UNIFESP), a Fundação Nacional do Índio (FUNAI), a Fundação 
de Proteção e Defesa do Consumidor (PROCON), entre outras (TCU, 2007).
Fundamentos da Gestão Pública16
c) Empresas públicas: entidades dotadas de personalidade jurídica de direito 
privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, do Estado ou 
do município, criadas para explorar a atividade econômica que o governo 
se vê obrigado a exercer por conveniência administrativa ou econômica 
(BRASIL, 1967). São exemplos a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária 
(EMBRAPA), a Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária 
(INFRAERO), a Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB), o Banco 
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), a Caixa Econômica 
Federal (CEF), a Companhia Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT), entre 
outras (TCU, 2007).
d) Sociedades de economia mista: entidades dotadas de personalidade jurídica 
de direito privado, criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob 
a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em 
sua maioria à União ou a entidade da Administração Indireta (BRASIL, 1967). 
São empresas estatais submetidas à lei da S. A., constituídas com a finalidade 
de explorar atividade econômica de interesse do Estado para cumprir seus 
fins. Essas entidades se distinguem das empresas públicas pela participação de 
acionistas, desde que minoritários, na direção e na gestão de seus negócios. São 
exemplos: a Empresa Brasileira de Petróleo (PETROBRAS), a Central Elétrica 
Brasileira (ELETROBRAS), o Banco do Brasil (BB), entre outras (TCU, 2007).
1.2 Serviços públicos
Nas últimas décadas, os serviços públicos passaram a ser continuamente ajustados às 
demandas e às necessidades da economia e da sociedade, passando a intensificar a remodelação de 
seus serviços, produtos e estrutura organizacional, bem como privilegiar a gestão de pessoas dotadas 
de conhecimentos e capacidades decisórias voltadas para o futuro e para o destino da organização.
Matias-Pereira (2012, p. 10) afirma que o conceito de serviço público
é influenciado pela época e pela noção de Estado, bem como pela relação 
que existe entre este e a sociedade. As mudanças de paradigmas no campo 
tecnológico, econômico, político e socioambiental estão refletindo fortemente 
na noção de serviço público no mundo contemporâneo.
No Brasil – diferentemente do que ocorreu com outros sistemas, em que a titularidade foi 
transferida juntamente com a execução dos serviços –, os serviços públicos permanecem com a 
titularidade estatal.
A Constituição Federal de 1988 define os limites da titularidade estatal, estabelecendo que a 
delegação dos serviços deve ocorrer apenas pelas formas previstas na própria carta constitucional: 
por meio da concessão, da permissão e da autorização2. O controle maior do Estado sobre a 
execução dos serviços públicos se apresenta como forma de garantir proteção às atividades que se 
revestem de especial interesse público.
Para Meirelles (2004, p. 320-321), em um sentido amplo, serviço público é
2 Saiba mais sobre concessão, permissão e autorização em: https://www.migalhas.com.br/arquivos/2016/7/
art20160715-08.pdf.
https://www.migalhas.com.br/arquivos/2016/7/art20160715-08.pdf
https://www.migalhas.com.br/arquivos/2016/7/art20160715-08.pdf
Introdução à gestão pública 17
todo aquele prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas 
e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da 
coletividade ou simples conveniências do Estado. Fora dessa generalidade não 
se pode, em doutrina, indicar as atividades que constituem serviço público, 
porque variam segundo as exigências de cada povo e de cada época. Nem se 
pode dizer que são atividades coletivas vitais que caracterizam os serviços 
públicos, porque ao lado destas existem outras, sabidamente dispensáveis pela 
comunidade, que são realizadas pelo Estado como serviço público. 
Os serviços públicos devem ser universais, isto é, disponíveis a todos os cidadãos, 
independentemente da renda, da capacidade física ou do grau de instrução.
1.2.1 Classificação dos serviços públicos no Brasil
Os serviços próprios ou impróprios estão relacionados àqueles que são exercidos direta ou 
indiretamente pelo Estado. A forma direta ocorre quando os agentes executam a atividade, e a 
forma indireta, quando a realização da atividade é repassada a concessionários ou permissionários.
Para Meirelles (1999, p. 296) serviços próprios são:
aqueles que se relacionam intimamente com as atribuições do Poder Público 
(segurança, polícia, higiene, e saúde pública etc.) e para aexecução dos quais 
a Administração usa da sua supremacia sobre os administrados. Tais serviços, 
por sua essencialidade, geralmente são gratuitos ou de baixa remuneração, 
para que fiquem ao alcance de todos os membros da coletividade.
Os serviços impróprios não são assumidos pelo Estado, ao qual cabe apenas autorizar, 
regular ou fiscalizar sua execução. Esses serviços correspondem a atividades privadas, recebendo 
a denominação de serviço público por atenderem às necessidades gerais, dependendo, assim, de 
autorização do poder público.
Serviço impróprio é definido da seguinte maneira por Meirelles (1999, p. 296):
os que não afetam substancialmente as necessidades da comunidade, 
mas satisfazem interesses comuns de seus membros, e, por isso, a 
Administração os presta remuneradamente, por seus órgãos ou entidades 
descentralizadas (autarquias, empresas públicas, sociedades de economia 
mista, fundações governamentais), ou delega sua prestação a concessionários, 
permissionários ou autorizatários. Esses serviços, normalmente, são rentáveis 
e podem ser realizados com ou sem privilégio (não confundir com monopólio), 
mês sempre sob regulamentação e controle do poder Público competente. 
Cabe apontar que os serviços impróprios têm um grau de urgência de menor intensidade do 
que o dos serviços próprios.
1.2.2 Formas e meios de prestação dos serviços públicos
Em relação às formas e aos meios de prestação, o serviço público pode ser executado de 
maneira centralizada, descentralizada, outorga, desconcentrada ou direta, conforme Quadro 2.
Fundamentos da Gestão Pública18
Quadro 2 – Formas e meios de prestação dos serviços públicos
Centralizada
É de exclusiva responsabilidade do poder público a execução do serviço público, 
sendo que o exerce com seus próprios órgãos.
Descentralizada
O poder público transfere a outrem a titularidade ou a execução do serviço, sendo 
esta caracterizada com outorga ou delegação da execução, como as autarquias, as 
entidades paraestatais, as empresas privadas ou particulares, individualmente.
Outorga
A transferência do serviço é feita por meio de lei, enquanto a delegação configura 
a transferência mediante contrato (concessão) ou ato unilateral (permissão ou 
autorização).
Desconcentrada
É aquele em que a Administração Pública executa o serviço de maneira centralizada; 
no entanto, o distribui entre vários órgãos da mesma entidade, facilitando, assim, sua 
obtenção pelos usuários.
Direta
É aquela executada pelos meios da pessoa responsável por sua prestação. A 
execução indireta é a realizada por terceiros.
Fonte: Elaborado pelo autor.
Todo serviço público prestado pelas concessionárias e permissionárias deve obedecer às 
exigências de serviço adequado, previstas no art. 6º da Lei n. 8.987/1995 (BRASIL, 1995), quais 
sejam: regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua 
prestação e modicidade das tarifas.
1.3 O controle na administração pública
O controle na esfera administrativa basicamente representa a verificação do andamento 
das atividades em relação aos resultados originalmente esperados, sendo considerado, também, 
sinônimo de monitoramento.
A origem das características do controle como conhecemos é remota, visto que consiste em 
uma atividade realizada desde as civilizações antigas. Havia, tanto na Grécia quanto em Roma, a 
instituição de medidas consideradas ações de controle de atividades sociais, realizadas por meio da 
apuração dos responsáveis por determinadas atividades, além de fiscalização de contas públicas.
Na Idade Média, houve retrocessos nos aspectos sociojurídicos devido à fragmentação dos 
grandes impérios e à descentralização do poder nos feudos. Em seguida, houve a supressão de 
formas de controle da Antiguidade, com a “centralização do poder nas mãos dos monarcas e da 
instituição dos Estados absolutistas” (PIRES; NOGUEIRA, 2004, p. 246).
Durante o absolutismo, foram criados tribunais de contas nos reinos, mas com o único 
propósito de servirem aos interesses dos monarcas. Foi somente após a Revolução Inglesa, a 
Francesa e a Americana, com o estabelecimento do Estado de Direito, que surgiram efetivamente 
os controles da administração.
Por meio do Estado Democrático de Direito3, o controle passa a ser observado sob a égide dos 
interesses da sociedade – ou seja, o regime do governo muda de não democrático para democrático. 
3 Saiba mais sobre o Estado Democrático de Direito em: https://goo.gl/LjLM2E.
Introdução à gestão pública 19
Assim, além de estabelecer-se em princípios legais, o Estado Democrático de Direito representa 
o reconhecimento do poder emanado do povo e da serventia do Estado para os interesses e as 
necessidades da sociedade.
Dessa forma, Gasparini (2008, p. 947) afirma que o controle do Estado pode ser definido 
como “a atribuição de vigilância, orientação e correção de certo órgão ou agente público sobre a 
atuação de outro ou de sua própria atuação, visando confirmá-la ou desfazê-la, conforme seja ou 
não legal, conveniente, oportuna e eficiente”.
O controle da administração pública é um meio de forçar os órgãos e entidades a seguirem 
rigorosamente o ordenamento jurídico, especificamente, no cumprimento dos princípios da 
legalidade e das ações voltadas para o interesse público. Do mesmo modo, o controle tem a função 
de aferir a legitimidade e a eficiência dos atos administrativos públicos.
1.3.1 O controle na Constituição Federal de 1988
Com o advento da redemocratização do país e o fim do Regime Militar, em 1988 foi instituída 
uma nova Constituição, que expande a previsão sobre o controle das atividades do Estado, 
começando pelo artigo 31, no qual constam instruções a respeito do controle nos municípios 
brasileiros: “Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo poder legislativo Municipal, 
mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na 
forma da lei” (BRASIL, 1988).
Já em seus artigos 70, 71 e 74, a Constituição de 1988 estabelece o controle realizado no 
âmbito da União, tal como feito na Constituição anterior, expandindo a obrigatoriedade de 
prestação de contas para qualquer pessoa jurídica ou privada que gerencie recursos públicos, bem 
como estende tais instruções a todos os Estados, ao Distrito Federal e aos municípios brasileiros. 
Também prescreve que as denúncias a respeito de irregularidades ou ilegalidades podem ser 
realizadas por qualquer cidadão, associação, partido político ou sindicato.
Os artigos anteriormente citados expressam o monitoramento institucional das ações 
governamentais, ou seja, aquele controle realizado por organizações públicas ou privadas com o 
objetivo de verificação do cumprimento das normas e dos princípios que regem a administração 
pública.
O controle institucional4 é realizado principalmente pelo Congresso Nacional, com o 
auxílio do Tribunal de Contas, em nível nacional, e por cada poder em nível interno. No governo 
federal, o controle em nível interno é realizado pela Controladoria Geral da União (CGU). Já nos 
Estados e nos municípios, o controle institucional é feito principalmente pelos respectivos poderes 
Legislativos e pelos próprios órgãos públicos em nível interno.
No entanto, a principal inovação da Constituição de 1988 a respeito do controle foi o 
estabelecimento do controle social – em outras palavras, aquele realizado pela própria população. 
O documento elenca, assim, a participação social no controle público – em seu artigo 197, na 
4 Saiba mais sobre Controle Social na Administração Pública Federal em: https://www.cgu.gov.br/assuntos/controle-
social. 
Fundamentos da Gestão Pública20
área de saúde; no artigo 204, na área de assistência social; no artigo 216, na área de cultura, dentre 
outros –, fato que colaborou para a ampliação de instrumentos de controle para a sociedade.
De acordo com Matias-Pereira (2010, p. 195):
O controle social – realizado por meio da participação dos cidadãos e da 
sociedade organizadana gestão pública, na fiscalização, no monitoramento e no 
controle das ações da Administração Pública5 – apresenta-se também como 
uma atividade essencial para a prevenção da corrupção, fortalecimento 
da cidadania e da democracia.
Logo, percebe-se que o controle social contribui para a fiscalização da aplicação dos 
recursos públicos e para o desenvolvimento da democracia do país. Em conjunto com o controle 
institucional, a sociedade civil passa a ter o poder de controlar as atividades realizadas pelos seus 
representantes eleitos, bem como de realizar denúncias sobre irregularidades e ilegalidades.
1.3.2 Controle interno e externo
A função de controle na administração pública objetiva assegurar que os órgãos atuem em 
consonância com os princípios constitucionais, em particular os de legalidade, impessoalidade, 
moralidade, publicidade e eficiência.
1.3.2.1 Controle interno
O controle interno é estruturado sob princípios de ordem administrativa e jurídica, mas 
possui também características políticas, estando atrelado à missão da organização e ao seu 
planejamento estratégico.
O Departamento do Tesouro Nacional, por meio da Instrução Normativa n. 01, de 6 de abril 
de 2001, conceitua controle interno como o
conjunto de atividades, planos, métodos e procedimentos interligados, 
estabelecidos com vistas a assegurar que os objetivos dos órgãos e entidades 
da Administração Pública sejam alcançados, de forma confiável e concreta, 
evidenciando eventuais desvios ao longo da gestão, até a consecução dos 
objetivos fixados pelo Poder Público. (BRASIL, 2001, p. 68)
Os órgãos de controle interno das organizações públicas, previstos na Constituição 
Federal, são uma forma de controle institucional realizada por agentes internos à organização 
e têm como objetivo prevenir ações contrárias aos princípios da Constituição e às legislações 
infraconstitucionais.
Por isso, os agentes do controle interno precisam possuir informações sobre todos os 
órgãos incluídos na organização. Os cargos existentes na Controladoria-Geral, principalmente o 
de Controlador, demandam comprovada capacidade técnica e profissional para o exercício das 
funções. Basicamente, na Administração Pública brasileira, o controle interno está presente nos 
municípios, nos estados e na União.
5 A Administração Pública Societal: um instrumento de controle e participação social. Leia mais em: 
 http://www.periodicoseletronicos.ufma.br/index.php/rppublica/article/viewFile/9237/5511.
Introdução à gestão pública 21
Em cada ente, a Constituição prevê, em seu artigo 74, a existência de um sistema de controle 
interno dentro dos poderes Executivo (administração direta e indireta), Legislativo e Judiciário, 
prezando a harmonia e a independência dos poderes. É um sistema porque o controle interno 
transcende o órgão central instituído legalmente dentro de cada organização pública, passando a 
ser exercido, também, por todos os envolvidos na organização, como uma forma de autocontrole 
da administração pública (CAVALHEIRO; FLORES, 2007).
“A Controladoria-Geral da União (CGU) é o órgão de controle interno do Governo 
Federal responsável por realizar atividades relacionadas à defesa do patrimônio público e ao 
incremento da transparência da gestão, por meio de ações de auditoria pública, correição, 
prevenção e combate à corrupção e ouvidoria.” (BRASIL, 2019)
Dessa forma, o sistema de controle interno visa possibilitar aos cidadãos informações sobre 
as ações e as prestações de contas públicas, aplicando o conceito de accountability e, principalmente, 
respeitando os princípios constitucionais contidos no artigo 37: legalidade, impessoalidade, 
moralidade, publicidade e eficiência.
Os objetivos do controle interno devem estar alinhados aos objetivos da organização e aos 
interesses da sociedade civil, além de, conforme descreve a cartilha do Tribunal de Contas do 
Estado de Minas Gerais (TCEMG, 2012, p. 25):
• assegurar que não ocorram erros potenciais, através do controle de suas 
causas, destacando-se conhecer as receitas, despesas, resultados históricos, 
estrutura administrativa, pessoal, patrimônio, observar as normas legais, 
instruções normativas, estatutos e regimentos;
• acompanhar o desenvolvimento dos instrumentos de planejamento, como 
Planos Plurianuais (PPA), Lei das Diretrizes Orçamentárias (LDO), e Leis 
Orçamentárias Anuais (LOA);
• buscar o equilíbrio nas contas públicas e a correta aplicação administrativa e 
financeira dos recursos públicos;
• examinar os resultados quanto aos princípios da Administração, além de 
princípios de economicidade e eficácia;
• prevenir ocorrência de fraudes, desvios e desperdícios cometidos por gestores 
e servidores.
O controle interno alcançará a sua efetividade quando as suas práticas impedirem 
irregularidades que culminem na malversação dos recursos públicos ou em sua incorreta forma de 
destinação. Assim, ao regular o funcionamento da máquina pública, o controle interno satisfará às 
necessidades dos cidadãos.
1.3.2.2 Controle externo
Os órgãos de controle externo, como o próprio nome diz, representam órgãos que exercem 
atividades de controladoria de outras organizações, às quais não estão subordinados ou diretamente 
vinculados. Para Pardini (2004 apud LIMA, 2011, p. 9), controle externo:
Fundamentos da Gestão Pública22
é todo controle exercido por um Poder ou órgão sobre a administração de outros. 
Nesse sentido, é controle externo o que o Judiciário efetua sobre os atos dos 
demais Poderes. É controle externo o que a administração direta realiza sobre 
as entidades da administração indireta. É controle externo o que o Legislativo 
exerce sobre a administração direta e indireta dos demais Poderes.
Os órgãos de controle externo, junto aos órgãos de controle interno, complementam o 
conjunto de controles incidentes na Administração Pública federal.
Figura 2 – Órgãos de controle da Administração Pública
Ministério Público
Ações Civis
Públicas
Controle
Jurisdicional
Controle
Social
Controle 
Externo
Sociedade
TCU
Gestão Pública Controle 
Interno
Poder Judiciário
Fonte: Lima, 2011, p. 45.
No artigo 49 da CF/1988, são estabelecidas as competências exclusivas do Congresso 
Nacional, conhecidas como o exercício do controle direto, dentre elas:
V – sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder 
regulamentar ou dos limites de delegação legislativa;
[...]
IX – julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e 
apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo;
X – fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do 
Poder Executivo, incluídos os da administração direta;
[...]
XIII – escolher dois terços dos membros do Tribunal de Contas da União; [...] 
(BRASIL, 1988)
Com relação às competências do Tribunal de Contas da União (TCU), elas constam nos 
artigos 33, entre os artigos 71 e 75 e no artigo 161 da CF/1988, que contribuem para o controle 
parlamentar indireto, com destaque para:
• emitir parecer das contas anuais do governo da República;
• julgar as contas dos administradores responsáveis por bens públicos;
• apreciar questões a respeito de admissão, aposentadoria, reformas e pensões 
civis e Militares;
• realizar auditorias por iniciativa própria ou por solicitação do Congresso 
Nacional;
Introdução à gestão pública 23
• fiscalizar contas de empresas supranacionais;
• fiscalizar a aplicação de recursos da União repassados para Estados, Distrito 
Federal e municípios;
• Prestar informações ao Congresso Nacional sobre fiscalizações realizadas;
• aplicar sanções e determinar correções;
• apurar denúncias feitas por cidadãos, partidos políticos, sindicatos ou 
associações;
• sustar, se não houver atendimento, a execução de ato impugnado, 
comunicando ao Parlamento. (BRASIL, 1988)
O TCU possui múltiplos mecanismos e instrumentos que visam fiscalizar a aplicação dos 
recursos públicos federais.
1.4 Ética na administração pública
No Brasil, a ética no serviço públicoé um tema bastante delicado de se abordar, pois trata-se 
de um assunto que tem provocado muitas discussões em virtude do grande número de escândalos 
recorrentes em todo o país e provocados por agentes públicos e políticos.
Como estudamos, a principal finalidade do serviço público é promover o bem social; 
observa-se, entretanto, que muitas pessoas que trabalham nessa área têm se preocupado em buscar 
benesses pessoais, e essa é a principal discussão que existe em torno da ética no serviço público.
Llatas e Silva Júnior (2005, p. 11, grifos do original) observam que:
Moral vem do latim mores, que quer dizer costume, conduta, modo de agir, 
enquanto ética vem do grego ethos e, do mesmo modo, quer dizer costume, 
modo de agir. Essa identidade existente entre elas marca a tendência de serem 
tratadas como a mesma coisa. Porém a Moral não pode ser considerada 
como ciência, mas sim como objeto dela e, dessa forma, é por ela estudada e 
investigada.
Como sabemos, o ser humano não nasce com noções de caráter e costumes; essas 
características são adquiridas com o tempo, por influências da convivência em sociedade. A ética e 
a moral têm a ver com a realidade humana e o contexto das sociedades nas quais os seres humanos 
estão inseridos, porém ética e moral não são a mesma coisa.
Igualmente, Vasquez (1975, p. 12) conceitua ética como “a ciência que estuda o 
comportamento moral dos homens na sociedade”. Srour (2000) afirma que moral refere-se 
ao conjunto de valores, normas, regras de comportamento, códigos de conduta que as 
coletividades compartilham, sejam elas uma nação, uma categoria social, uma comunidade 
religiosa ou uma organização.
Nesse sentido, a ética é uma ciência, um campo da filosofia que estuda os assuntos morais, o 
modo de ser e agir dos seres humanos, seus comportamentos e o que motiva cada indivíduo a agir 
de determinada forma.
A moral expressa os costumes, os hábitos e os valores culturalmente estabelecidos das 
pessoas, que agem de acordo com os costumes e valores socialmente convencionados (BOFF, 2003).
Fundamentos da Gestão Pública24
Ética → Ciência da moral, isto é, uma esfera do comportamento humano.
Moral → Conjunto de regras (normativa) de uma sociedade, o qual orienta a 
convivência dentro dessa mesma sociedade.
Boff (2003, p. 37) defende que uma pessoa pode ser “moral (segue os costumes, até por 
conveniência), mas não necessariamente ética (obedece a convicções e princípios)”.
A atuação do servidor público é voltada para servir o cidadão. Essa é certamente uma 
vocação cuja rotina ética é requisito básico para aqueles que são aprovados em um concurso 
público, contratados temporariamente ou nomeados para o exercício de cargo em comissão. Ao 
servidor público é destinada a gestão da “coisa pública”. Seja por meio da elaboração das políticas 
públicas ou no desempenho de seu trabalho em níveis mais baixos na hierarquia, ao servidor cabe 
dedicar-se com zelo e moralidade à busca pelo bem comum.
No entanto, a conduta dos agentes na prestação do serviço público vem sendo alvo de 
críticas e insatisfação pela sociedade. Esse desmerecimento a respeito do comportamento dos 
administradores públicos e da classe política por parte da opinião pública tem ocorrido em âmbito 
nacional, nas esferas municipal, estadual e federal.
A ética no serviço público está intimamente associada com a conduta dos indivíduos que ocupam 
cargos públicos. Esses indivíduos devem agir em conformidade com determinado padrão ético, 
asseverando valores morais e outros princípios necessários para uma vida salutar no seio da sociedade.
Conduta → Manifestação de comportamento do indivíduo, a qual pode ser boa ou 
ruim dependendo do código moral e ético do grupo em que aquele se encontra.
Princípios → São norteadores que orientam as pessoas em diversas situações. 
Cada sociedade forma, ao longo de sua história, seus princípios. Os princípios são 
requisitos de otimização na aplicação das regras.
A disponibilização de serviços públicos de qualidade, que sejam eficientes e promovam o 
bem social, é suplantada por ações constantes de educação, valores familiares e de convívio social, 
da legislação, do sistema judiciário e prisional, que contribuirão para a formação de bons cidadãos 
e, consequentemente, de bons servidores públicos.
Essa formação moral e ética do cidadão proporcionada pelo Estado é que vai gerar pessoas 
éticas para trabalhar como servidores públicos, formando um grande ciclo. Em contrapartida, o 
servidor público deve assumir o compromisso de promover a igualdade social, de lutar para a criação 
de empregos, desenvolver a cidadania e de robustecer a democracia, colocando em prática virtudes 
que beneficiem o país e a comunidade em nível social, econômico e político (SECITEC, 2015).
De outro modo, temos a ética profissional, que estuda e regula o relacionamento do 
profissional com sua clientela, visando à dignidade humana e à construção do bem-estar no 
contexto sociocultural no qual exerce sua profissão (MONTEIRO; CHACON, 2005). Marques 
Introdução à gestão pública 25
(2018) descreve que a ética no ambiente de trabalho proporciona ao profissional um exercício 
diário e prazeroso de honestidade, comprometimento, confiabilidade, entre outros, que conduzem 
o seu comportamento e a tomada de decisão em suas atividades, cuja recompensa não é somente 
ser reconhecido pelo seu trabalho, mas também por sua conduta exemplar.
Ética Profissional → Conjunto de normas de conduta que deverão ser postas 
em prática no exercício de qualquer profissão. Seria a ação “reguladora” da ética 
agindo no desempenho das profissões, fazendo com que o profissional respeite seu 
semelhante quando no exercício da sua profissão (MONTEIRO et al., 2016, p. 30).
A ética profissional corresponde às condutas sociais e técnicas requeridas de determinada 
classe e exigidas dos membros pertencentes a ela.
1.4.1 Aspectos legais sobre a ética na administração pública federal
Desde meados da década de 1990, tem sido elaborada uma série de legislações sobre ética e 
temas afins no âmbito do Serviço Público federal, conforme se verifica no quadro a seguir.
Quadro 3 – Legislação sobre ética no Setor Público
Legislação Assunto
Decreto n. 1.171, de 22.06.1994 (1)
Aprova o Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do 
Poder Executivo Federal.
Decreto de 26.05.1999
Cria a Comissão de Ética Pública (vinculada ao presidente da 
república).
Código de Conduta da Alta Administração 
Federal, de 21.08.2000
Regulamenta: autoridades públicas abrangidas; declaração 
confidencial de informações (DCI); participação de autoridade 
pública em sociedade de economia mista, de instituição 
financeira ou de empresa que negocie com o poder público; 
favores de particulares; aceitação de presentes; conflito de 
interesses; conduta após a saída do cargo.
Resolução CEP n. 02, de 24.10.2000
Regula a participação de autoridade pública abrangida pelo 
Código de Conduta da Alta Administração Federal em seminários 
e outros eventos.
Resolução CEP n. 03, de 23.11.2000
Estabelece regras sobre o tratamento de presentes e brindes 
aplicáveis às autoridades públicas abrangidas pelo Código de 
Conduta da Alta Administração Federal.
Resolução CEP n. 08, de 25.09.2003
Identifica situações que suscitam conflitos de interesses e 
dispõe sobre o modo de preveni-los.
Decreto n. 6.029, de 01.02.2007 Institui o Sistema de Gestão da Ética do Poder Executivo Federal.
Resolução CEP n. 10, de 29.09.2008
Estabelece as normas de funcionamento e de rito processual 
para as Comissões de Ética instituídas pelo Decreto n. 1.171, de 
22 de junho de 1994, e disciplinadas pelo Decreto n. 6.029, de 1º 
de fevereiro de 2007.
Fonte: Brasil, 2014.
Nota: (1) O Decreto 1.171/1994 (BRASIL, 1994) é aplicável apenas aos servidores públicos dos órgãos da esfera federal do Poder Executivo 
(Administração Direta e Indireta).
Fundamentos da Gestão Pública26
Verifica-se que, dentre as normas elaboradas sobre ética, no ano de 1994, foi aprovadoo Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal, o qual 
estudaremos a seguir.
1.4.2 O que é um código de ética
Código de ética é um padrão que serve de guia para a conduta de determinado grupo. É 
um conjunto de princípios assumidos publicamente e que orientam determinadas atividades de 
acordo com os anseios sociais por honestidade, solidariedade e correção (ENAP, 2008, p. 10). Um 
código de ética não pode se abstrair ou se sobrepor à lei manifestamente, ou seja, não pode servir 
de indulto ou meio para legitimar comportamentos proibidos pela lei.
De modo análogo à empresa privada, as organizações públicas não poderiam deixar de 
adotar um documento que descreva os princípios e valores que devem orientar todos os servidores 
que prestam serviços para elas, direta ou indiretamente, de maneira clara, precisa e sistemática, 
bem como as normas éticas que todos devem aplicar no desempenho de suas funções.
Tal documento propõe transparência na condução do serviço e no aperfeiçoamento do 
engajamento ético, elucidando os valores e princípios da conduta do funcionário público. O 
Código de Ética do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal lista uma série de regras 
referentes ao conjunto de princípios éticos especificamente voltados à observância dos princípios 
da moralidade e probidade administrativa. No Quadro 4, são elencados alguns requisitos a serem 
observados no processo de elaboração de um código de ética.
Quadro 4 – Requisitos a serem observados no Código de Ética
→ Explicitar os valores afirmados por um grupo e, em seguida, dar uma concretude maior a eles por meio de normas 
que sirvam de instrumentos para realizar os valores afirmados.
→ Cuidar para não ser entendido, primariamente, como um instrumento disciplinar e repressivo.
→ Cuidar para que não esteja voltado exclusivamente para “quem não tem ética”. É bem provável que o inverso seja 
mais verdadeiro.
→ Articular princípios ou valores que frequentemente entram em choque, colocando-os sem perspectiva a fim de 
reconciliá-los ou priorizá-los. Isso pode ser útil na resolução de dilemas morais, vividos justamente por aqueles que 
procuram se conduzir eticamente.
Fonte: ENAP, 2008, p. 11.
Para a Escola Nacional de Administração Pública (ENAP, 2008), quando se tratar de 
entidade ou órgão público, quatro questões devem ser abordadas em um código de ética:
• A finalidade e as características mais gerais da entidade;
• As relações internas entre os seus servidores e outros colaboradores;
• As relações com outras entidades, públicas ou privadas;
• As relações com o cidadão.
Introdução à gestão pública 27
1.4.3 Comissão de Ética Pública
O Decreto n. 1.171, de 22 de junho de 1994, prevê que deverá ser criada, em qualquer órgão 
ou entidade que exerça atribuições delegadas pelo poder público − Administração Pública Federal 
da administração direta, indireta, autárquica e fundacional −, uma Comissão de Ética, integrada 
por três servidores públicos e respectivos suplentes (Art. 2º).
A Comissão de Ética é tratada nos incisos XVI, XVIII, XXII e XXIV do Decreto n. 1.171/94:
XVI – Em todos os órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta, 
indireta, autárquica e fundacional, ou em qualquer órgão ou entidade que exerça 
atribuições delegadas pelo poder público, deverá ser criada uma Comissão de 
Ética, encarregada de orientar e aconselhar sobre a ética profissional do servidor, 
no tratamento com as pessoas e com o patrimônio público, competindo-lhe 
conhecer concretamente de imputação ou de procedimento susceptível de 
censura.
XVII – (Revogado pelo Decreto nº 6.029, de 2007).
[...]
XXI – (Revogado pelo Decreto nº 6.029, de 2007).
XXII – A pena aplicável ao servidor público pela Comissão de Ética é a de 
censura e sua fundamentação constará do respectivo parecer, assinado por 
todos os seus integrantes, com ciência do faltoso.
XXIII – (Revogado pelo Decreto nº 6.029, de 2007).
XXIV – Para fins de apuração do comprometimento ético, entende-se por 
servidor público todo aquele que, por força de lei, contrato ou de qualquer ato 
jurídico, preste serviços de natureza permanente, temporária ou excepcional, 
ainda que sem retribuição financeira, desde que ligado direta ou indiretamente 
a qualquer órgão do poder estatal, como as autarquias, as fundações públicas, as 
entidades paraestatais, as empresas públicas e as sociedades de economia mista, 
ou em qualquer setor onde prevaleça o interesse do Estado. (BRASIL, 1994)
Conforme observamos nesta unidade, a ética no serviço público é pré-requisito fundamental 
para a confiança pública, constituindo-se em marco fundamental para a boa governança.
Considerações finais
A sociedade brasileira, mais exigente e vigilante em relação ao funcionamento do Estado, 
tem clamado por serviços públicos que promovam de modo efetivo seus direitos, elencados na 
nossa Carta Magna e financiados pela arrecadação de tributos, impostos e contribuições legalmente 
instituídos. É de fundamental importância o papel estratégico que serviços públicos amplos e de 
qualidade podem desempenhar no estímulo ao desenvolvimento econômico com equidade social. 
Assim, a gestão eficiente dos entes públicos, por meio da implantação de políticas públicas que 
proporcionem direitos e serviços primordiais, é um desafio que envolve a formação e a capacitação 
dos servidores públicos, sua percepção sobre o papel do Estado e o seu trabalho, além da estrutura 
organizacional e operacional das instituições.
Fundamentos da Gestão Pública28
Ampliando seus conhecimentos
• MAQUIAVEL, Nicolau. O Príncipe. 1532. eBooksBrasil. Disponível em: http://www.
ebooksbrasil.org/adobeebook/principe.pdf. Acesso em: 13 nov. 2019.
Quando queremos dizer que alguém é astuto ou ardiloso, costumamos dizer que 
é maquiavélico. O responsável por esse adjetivo é Niccolò Machiavelli (ou Nicolau 
Maquiavel) (1469-1527), nascido em Florença, na época do Renascimento. A obra foi 
escrita durante algumas semanas, em 1513, quando o autor estava em exílio, acusado de 
conspirar contra o governo, mas foi publicada postumamente em 1532. Na obra, o filósofo 
tece considerações a respeito de como se deve organizar os Estados e agir um governante, 
ressaltando de modo crítico ações que levaram a sucessos e insucessos.
• ÉTICA, corrupção, jeitinho brasileiro e exemplos – Mário Sérgio Cortella. 2017. 1 vídeo 
(6 min.). Publicado pelo canal Gualber Calado. Disponível em: https://www.youtube.
com/watch?v=OxO9mB6SqXY. Acesso em: 13 nov. 2019.
Assista ao interessante vídeo Ética, corrupção e jeitinho brasileiro, do escritor, professor e 
filósofo Mário Sérgio Cortella.
Atividades
1. Para que o Estado possa existir, são necessários alguns elementos. Cite quais são eles.
2. Quais são os princípios que norteiam a administração pública? Em qual artigo da CF/88 eles 
estão elencados?
3. Conceitue controle social.
Referências
BASTOS, I. L. G et al. Os princípios de governo, a natureza das leis e a tripartição de poderes segundo 
Montesquieu. In: Revista da Escola de Administração Pública do Amapá – Teorias Políticas e Gestão Pública, 
Escola de Administração Pública do Amapá, v. 1, n. 1, jan./dez., 2009.
BOFF, L. Ética e moral: a busca dos fundamentos. Rio de Janeiro: Vozes, 2003.
BRASIL. Decreto-Lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967. Diário Oficial da União, Poder Executivo, Brasília, 
DF, 27 mar. 1967. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Decreto-Lei/Del0200.htm. Acesso 
em: 13 nov. 2019.
BRASIL. Constituição Federal (1988). Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 5 out. 1988. 
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Brasília, DF, 5 de 
outubro de 1988.
BRASIL. Comissão de Ética Pública. Decreto 1.171, de 22 de junho de 1994. Disponível em: http://etica.
planalto.gov.br/sobre-a-cep/legislacao/etica30. Acesso em: 13 nov. 2019.
http://www.ebooksbrasil.org/adobeebook/principe.pdf
http://www.ebooksbrasil.org/adobeebook/principe.pdfhttps://www.youtube.com/watch?v=OxO9mB6SqXY
https://www.youtube.com/watch?v=OxO9mB6SqXY
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/DEL%20200-1967?OpenDocument
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm
Introdução à gestão pública 29
BRASIL. Lei n. 8.987, de 13 de fevereiro de 1995. Diário Oficial da União. Poder Legislativo, Brasília, DF, 
14 fev. 1995. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8987compilada.htm. Acesso em: 13 
nov. 2019.
BRASIL. Ministério da Fazenda. Secretaria Federal de Controle Interno. Instrução Normativa n. 01, de 6 
de abril de 2001. Brasília, DF, 2001. Disponível em: https://www.cgu.gov.br/sobre/legislacao/arquivos/
instrucoes-normativas/in-01-06042001.pdf. Acesso em: 13 nov. 2019.
BRASIL. Comissão de Ética Pública. Legislação. 2014. Disponível em: http://etica.planalto.gov.br/sobre-a-
cep/legislacao. Acesso em: 02 ago. 2019.
BRASIL. Controladoria-Geral da União. Institucional. 2019. Disponível em: https://www.cgu.gov.br/sobre/
institucional. Acesso em: 13 nov. 2019.
CÂMARA DOS DEPUTADOS. O Poder Legislativo no Brasil, um Estado republicano, democrático 
e representativo. s.d. Disponível em: https://www.camara.leg.br/internet/Eventos/diaparlamento/dia_
parlamento_material_apoio.pdf. Acesso em: 13 nov. 2019.
COSTIN, C. Administração pública. Rio de Janeiro: Elsevier, 2010.
DI PIETRO, M. S. Z. Direito Administrativo. 14. ed. São Paulo: Atlas, 2002.
DIAS, R. Gestão pública: aspectos atuais e perspectivas para atualização. Rio de Janeiro: Atlas 2017.
ENAP – ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. Ética e Serviço Público. 2008. Disponível 
em: https://repositorio.enap.gov.br/handle/1/3043. Acesso em: 13 nov. 2019.
GARSON, G. D.; OVERMAN, S. Public management research in the United States. New York: Praeger 
Publishers, 1983.
GASPARINI, D. Direito Administrativo. 13. ed. São Paulo: Saraiva, 2008.
LLATAS, M. V.; SILVA JÚNIOR, W. J. Algumas reflexões sobre ética nas organizações. Revista Organizações 
em Contexto, v. 1, n. 2, p. 9-24, 2005.
LIMA, L. H. Controle externo: teoria, jurisprudência e mais de 500 questões. Rio de Janeiro: Elsevier, 2011.
MARQUES, J. R. A importância da conduta ética no trabalho. Instituto Brasileiro de Coaching, 2018. 
Disponível em: http://www.ibccoaching.com.br/portal/comportamento/importancia-conduta-etica-
trabalho/. Acesso em: 13 nov. 2019.
MATIAS-PEREIRA, J. Manual de gestão pública contemporânea. 3. ed. São Paulo: Atlas, 2010.
MATIAS-PEREIRA, José. Manual de gestão pública contemporânea. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2012.
MEIRELLES, H. L. Direito Administrativo Brasileiro. 15. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1990.
MEIRELLES, H. L. Direito Administrativo Brasileiro. 24. ed. São Paulo: Malheiros, 1999.
MEIRELLES, H. L. Direito Administrativo Brasileiro. 29. ed. São Paulo: Malheiros, 2004.
MONTEIRO, W. S. et al. Ética: uma reflexão profissional. Revista Eletrônica de Educação do Norte de Mato 
Grosso, maio, v. 1, n. 1, 2016.
MONTEIRO, T. M. L.; CHACON, M. J. M. Um caso de ética profissional: a relação das empresas com os 
conselhos de contabilidade. In: X SEACON – Seminário Acadêmico de Contabilidade, 2005.
NASCIMENTO, E. R. Gestão pública. 3. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2014. 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8987compilada.htm
https://www.cgu.gov.br/sobre/legislacao/arquivos/instrucoes-normativas/in-01-06042001.pdf
https://www.cgu.gov.br/sobre/legislacao/arquivos/instrucoes-normativas/in-01-06042001.pdf
http://etica.planalto.gov.br/sobre-a-cep/legislacao
http://etica.planalto.gov.br/sobre-a-cep/legislacao
https://www.cgu.gov.br/sobre/institucional
https://www.cgu.gov.br/sobre/institucional
https://www.camara.leg.br/internet/Eventos/diaparlamento/dia_parlamento_material_apoio.pdf
https://www.camara.leg.br/internet/Eventos/diaparlamento/dia_parlamento_material_apoio.pdf
https://repositorio.enap.gov.br/handle/1/3043
Fundamentos da Gestão Pública30
PIRES, M. C. S.; NOGUEIRA, J. A. S. C. Controle da administração pública e tendências à luz do Estado 
Democrático de Direito. Rev. Faculdade Direito Universidade Federal Minas Gerais, v. 45, p. 243, 2004.
SECITEC – SECRETARIA DE ESTADO DE CIÊNCIA, TECNOLOGIA E INOVAÇÃO. Ética no serviço 
público. 2015. Disponível em: http://www.secitec.mt.gov.br/-/comissao-de-etica?inheritRedirect=true. 
Acesso em: 13 nov. 2019.
SROUR, Robert Henry. Ética empresarial. Rio de Janeiro: Campus, 2000.
TCEMG – TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS. Cartilha de Orientações sobre 
Controle Interno. 2012. 27 p. Disponível em: https://www.tce.mg.gov.br/img_site/Cartilha_Controle%20
Interno.pdf. Acesso em: 13 nov. 2019.
TOSTES, A. P. N. B. Organização Administrativa Brasileira. In: MOTTA, Carlos Pinto Coelho. Curso prático 
de Direito Administrativo. 2 ed. rev. atual. ampl. Belo Horizonte: Del Rey, 2004.
TCU – TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Decisão Normativa n. 88, de 28 de novembro de 2007. 
Disponível em: http://www.aeb.gov.br/wp-content/uploads/2018/01/DNTCU-2007-088.pdf. Acesso em: 13 
nov. 2019.
VASQUEZ, A. Ética. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1975.
http://www.secitec.mt.gov.br/-/comissao-de-etica?inheritRedirect=true
https://www.tce.mg.gov.br/img_site/Cartilha_Controle%20Interno.pdf
https://www.tce.mg.gov.br/img_site/Cartilha_Controle%20Interno.pdf
http://www.aeb.gov.br/wp-content/uploads/2018/01/DNTCU-2007-088.pdf
2
Organização do Estado e da 
administração pública
A redefinição do papel do Estado brasileiro, ocorrida nas últimas décadas, promoveu a 
construção de um novo arranjo federativo que pretendia ser marcado pela descentralização do 
poder. No entanto, o federalismo se desenvolveu no Brasil de modo diverso do que se projetou; 
inclusive, são verificados momentos em que o federalismo existiu apenas de modo formal, tamanha 
era a concentração de poder no ente federativo central e, portanto, discrepante em relação ao que 
se propunha com o federalismo.
Diante desse contexto, a atuação dos municípios se sobressai, a partir da promulgação da 
Constituição Federal de 1988, pois estes receberam destaque no cenário político-institucional 
à proporção que assumiram a execução de políticas públicas que outrora estavam a encargo da 
União ou dos Estados.
Ainda que haja preponderância de concentração de poder no ente central, com a Constituição 
Federal de 1988, houve a anuência integral da autonomia política, financeira e administrativa aos 
entes federativos, cada qual passando a desempenhar seu papel na federação brasileira.
Sendo assim, serão discutidos neste capítulo os arranjos político-administrativos e os papéis 
cabidos à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios.
2.1 Organização político-administrativa do Brasil
No processo de formação dos Estados, uns foram estruturados no espaço geográfico em 
torno de um núcleo de poder central; em outros houve a formação de vários polos de poder em um 
mesmo território. Tal heterogeneidade deu origem às formas de estado e ao modo como o poder 
político é distribuído geograficamente.
Há três formas de se classificar o estado: unitário, federado e confederado.
O Estado unitário é caracterizado pela centralização política ou concentração de poder em 
apenas um único órgão localizado em certo ponto do território, do qual emanam as normas que 
devem ser observadas em todo o território. No entanto, nada impede que, no Estado unitário, haja 
uma descentralização administrativa ou político-administrativa, a fim de melhor atingir o bem 
comum (RAMALHO, 2017).
O Estado confederado se caracteriza pela união dissolúvel de Estados soberanos, vinculados 
entre si por um tratado regido pelo Direito Internacional. Nesse tratado, estabelecem-se obrigações 
recíprocas a serem observadas pelos integrantes (RAMALHO, 2017).
O Estado federado assume várias características que lhe são peculiares, as quais serão 
analisadas de modo mais detido adiante. Porém, a fim de traçar uma primeira distinção, o Estado 
Fundamentosda Gestão Pública32
federado se apresenta composto de diversos entes dotados de autonomia político-administrativa e 
um único ente dotado de soberania (RAMALHO, 2017).
O Estado é a pessoa jurídica constituída por Povo, Território, Governo e Soberania.
Povo Governo
Território Soberania
Conforme Paulo e Alexandrino (2009, p. 254), o Estado “será federado (federal, complexo 
ou composto) se o poder político estiver repartido entre as diferentes entidades governamentais 
que coexistem em um mesmo território”.
O Estado representa a ideia de uma sociedade politicamente organizada em um limite 
territorial, com vistas ao bem-estar de todos. Nos termos do artigo 18 da Constituição Federal, 
“a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os 
Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição” 
(BRASIL, 1988).
Ainda, conforme o artigo 1º da CF/88, “a República Federativa do Brasil, formada pela união 
indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático 
de Direito” (BRASIL, 1988).
A fragmentação do território brasileiro em estados e municípios decorreu da necessidade 
de dividir a administração e o controle do país e das regiões. Nesse contexto, abordaremos, neste 
capítulo, como o Brasil é organizado, além das competências inerentes a cada ente federativo. É 
importante salientar que, durante a leitura, serão feitas indicações de outros artigos da Constituição 
Federal, que caberá a você realizar a consulta como atividade complementar.
Na organização político-administrativa do Brasil, a União, os Estados, o Distrito Federal e 
os Municípios são caracterizados como entidades autônomas, ficando a União com a função de 
exercer a soberania do Estado brasileiro no contexto internacional.
Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do 
Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, 
todos autônomos, nos termos desta Constituição.
§ 1º Brasília é a Capital Federal.
§ 2º Os Territórios Federais integram a União, e sua criação, transformação 
em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão reguladas em lei 
complementar.
§ 3º Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se 
para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territórios Federais, 
mediante aprovação da população diretamente interessada, através de plebiscito, 
e do Congresso Nacional, por lei complementar.
§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, far-
-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por Lei Complementar 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm
Organização do Estado e da administração pública 33
Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos 
Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, 
apresentados e publicados na forma da lei.
Art. 19. É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
I – estabelecer cultos religiosos ou igrejas, subvencioná-los, embaraçar-lhes 
o funcionamento ou manter com eles ou seus representantes relações de 
dependência ou aliança, ressalvada, na forma da lei, a colaboração de interesse 
público;
II – recusar fé aos documentos públicos;
III – criar distinções entre brasileiros ou preferências entre si. (BRASIL, 1988, 
grifos nossos)
Por meio da CF/88, o município passou a adotar diversas estruturas, pois ora se organiza 
segundo suas próprias normas, ora é organizado pelo Estado-membro. No entanto, ainda assim, 
é o município que assume, sempre, “todas as responsabilidades na ordenação da cidade, na 
organização dos serviços públicos locais e na proteção ambiental de sua área” (MEIRELLES, 2007, 
p. 35). Desse modo, os municípios são os principais responsáveis pelos espaços urbanos; situam-se 
nos estados, mas são autônomos em relação a eles.
Cidade diferencia-se do termo município, pois considera-se cidade 
a sede do município, onde se estabelece seu governo (prefeitura e 
câmara municipal). (BRASIL, 1938)
Atualmente, o número de municípios brasileiros é de 5.564, distribuídos nos 26 estados 
componentes da Federação. O Quadro 1 apresenta o número de municípios por unidade federativa.
Quadro 1 – Número de municípios por unidade federativa
UF Nº de municípios
Minas Gerais 853
São Paulo 645
Rio Grande do Sul 496
Bahia 417
Paraná 399
Santa Catarina 293
Goiás 246
Piauí 224
Paraíba 223
Maranhão 217
Pernambuco 185
Ceará 184
(Continua)
Fundamentos da Gestão Pública34
UF Nº de municípios
Rio Grande do Norte 167
Pará 143
Mato Grosso 141
Tocantins 139
Alagoas 102
Rio de Janeiro 92
Mato Grosso do Sul 78
Espírito Santo 78
Sergipe 75
Amazonas 62
Rondônia 52
Acre 22
Amapá 16
Roraima 15
UF: 26 Municípios: 5.564
1. O site do IBGE inclui o Distrito Federal como município, embora seja um 
estado-membro anômalo, uma vez que a Constituição da República veda que 
o seu território seja dividido em municípios. Entretanto, o governo do DF exerce 
uma competência tributária dupla, pois arrecada impostos próprios dos estados 
(ICMS) e dos municípios (IPTU). (TRIGUEIRO, 2015, p. 9)
Fonte: IBGE, 2010 apud TRIGUEIRO, 2015, p. 9.
Os municípios, assim como a União e os Estados-membros, possuem competências. Algumas 
delas são comuns, outras específicas, mas ambas devem estar de acordo com a  Constituição 
Federal e com a Constituição Estadual. Abordaremos mais à frente tais competências.
2.1.1 Dos estados federados
No Brasil, há 26 estados, sendo que os mais novos foram criados na Constituição de 1988. 
São eles: o estado do Tocantins, desmembrado de Goiás, os antigos territórios federais, Amapá e 
Roraima, e, finalmente, o arquipélago de Fernando de Noronha, que foi incorporado ao estado de 
Pernambuco.
Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que 
adotarem, observados os princípios desta Constituição.
§ 1º São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por 
esta Constituição.
§ 2º Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços 
locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória 
para a sua regulamentação.
§ 3º Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões 
metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por 
agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o 
planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum. (BRASIL, 
1988)
Cláusula pétrea
Dispositivo constitucional que não 
pode ser alterado nem mesmo por 
Proposta de Emenda à Constituição 
(PEC). As cláusulas pétreas inseridas 
na Constituição do Brasil de 1988 estão 
dispostas em seu artigo 60, § 4º. São 
elas: a forma federativa de Estado; 
o voto direto, secreto, universal e 
periódico; a separação dos Poderes; 
e os direitos e garantias individuais. 
(BRASIL, 2019)
Organização do Estado e da administração pública 35
UF Nº de municípios
Rio Grande do Norte 167
Pará 143
Mato Grosso 141
Tocantins 139
Alagoas 102
Rio de Janeiro 92
Mato Grosso do Sul 78
Espírito Santo 78
Sergipe 75
Amazonas 62
Rondônia 52
Acre 22
Amapá 16
Roraima 15
UF: 26 Municípios: 5.564
1. O site do IBGE inclui o Distrito Federal como município, embora seja um 
estado-membro anômalo, uma vez que a Constituição da República veda que 
o seu território seja dividido em municípios. Entretanto, o governo do DF exerce 
uma competência tributária dupla, pois arrecada impostos próprios dos estados 
(ICMS) e dos municípios (IPTU). (TRIGUEIRO, 2015, p. 9)
Fonte: IBGE, 2010 apud TRIGUEIRO, 2015, p. 9.
Os municípios, assim como a União e os Estados-membros, possuem competências. Algumas 
delas são comuns, outras específicas, mas ambas devem estar de acordo com a  Constituição 
Federal e com a Constituição Estadual. Abordaremos mais à frente tais competências.
2.1.1 Dos estados federados
No Brasil, há

Mais conteúdos dessa disciplina