ARTIGO PREGAO ELETRONICO

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MODALIDADE PREGAO: VANTAGENS E DESVANTAGENS DE SUA APLICACAO
TITLE
YONÁ MORAES DE SIQUEIRA
Pós-graduada em 
CENEBRA – Centro Educacional de Wenceslau Braz
Gerente de Relacionamento PF do Banco do Brasil
yona@bb.com.br
Resumo
Palavras-Chave: Licitações. Pregão. Vantagens. Desvantagens.
Abstract
Key-Words:
INTRODUÇÃO
LICITAÇÃO: CONCEITO
É um processo, procedimento administrativo que tem como uma das finalidades a escolha da proposta mais vantajosa para a administração pública, para o interesse público. Tem também a finalidade de dar a qualquer um a oportunidade de participar, de preenchidos os requisitos apresentar a melhor proposta e se escolhido possa contratar com o Poder Público. Serve como exercício do princípio da impessoalidade.
No Brasil, estão sujeitos à licitação aqueles previstos no artigo 1º, parágrafo único, da Lei 8.666/93.
Parágrafo único. Subordinam-se ao regime desta Lei, além dos órgãos da administração direta (União, Estados, Municípios e DF), os fundos especiais, as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios (tem dinheiro público – tem Tribunal de Contas – entes de cooperação- Sistema “S”).
Empresa pública e sociedade de economia mista estão mesmo sujeitas à licitação? Estão sim sujeitas à licitação, pois estão na lista do artigo 1º, parágrafo único, enquanto não vir o regulamento do artigo 173, §1º, CF. (Vide aula de empresa pública).
O que é fundo especial? Eles podem aparecer de duas maneiras no ordenamento brasileiro. Há o que foi criado com o objetivo de assistência, que receberá investimentos do Estado para desenvolver tal atividade, por exemplo, produção de leite, dar assistência aos produtores de leite, nesse caso funcionará como órgão da administração direta. Mas também pode aparecer como fundação pública, vai depender da lei criadora. Realmente o fundo especial não precisa vir neste artigo, foi uma impropriedade do legislador.
São modalidades de licitação: concorrência, tomada de preço, convite, leilão, concurso e pregão.
PREGÃO ELETRÔNICO: ASPECTOS CONCEITUAIS
O Pregão Eletrônico trata-se de uma das formas de realização da modalidade licitatória de pregão, apresentando as regras básicas do Pregão Presencial, com procedimentos específicos, caracterizando-se especialmente pela ausência da “presença física” do pregoeiro e dos demais licitantes, uma vez que toda interação é feita por meio de sistema eletrônico de comunicação pela Internet, possuindo como importante atributo a potencialização de agilidade aos processos licitatórios, minimizando custos para a Administração Pública, estando cada vez mais consolidado como principal forma de contratação do Governo Federal.
O uso e a aplicabilidade do Pregão, na forma eletrônica, como modalidade de licitação no âmbito da Administração Pública Federal proporcionou, desde o início, impacto nas contratações governamentais, representado em grandes vantagens aos entes públicos, notadamente em virtude de suas características de celeridade, desburocratização, economia, ampla divulgação e publicidade e eficiência na contratação.
Sobre os aspectos inovadores da utilização de meios tecnológicos e a comunicação à distância, e sua fixação histórico-legislativa, disponibilizados com a implementação de Pregões Eletrônicos, Palavéri (2005, p. 127) diz:
Com efeito, até a edição da primeira medida provisória do pregão, em 2000, não havia, em âmbito nacional, nenhuma norma disciplinando as licitações por intermédio de meio eletrônico, sendo que, na melhor das hipóteses, os órgãos públicos apenas disponibilizaram seus editais pela Internet, em seus sites, não os utilizando para nenhum outro fim.
É necessário destacar que o primeiro instrumento normativo a prever a possibilidade de realização do Pregão Eletrônico em nosso ordenamento jurídico foi a Medida Provisória nº 2.026/2000, em seu art. 2º, parágrafo único.
Ressaltando, que no dia 21 de dezembro de 2000, ainda sob a égide da sétima reedição da Medida Provisória nº 2.026/2000, foi editado o Decreto nº 3.697, que regulamentou o pregão em sua forma eletrônica, estabelecendo normas e procedimentos para a realização de licitações na modalidade pregão, por meio da utilização de recursos de tecnologia da informação, destinado à aquisição de bens e serviços comuns, no âmbito da União.
Com o intuito de otimizar o procedimento do Pregão, potencializando os mecanismos para a divulgação, publicidade, ampla participação, o parágrafo 1º do art. 2º, da Lei nº 10.520/2002, ratificando o que já havia sido previsto no art. 2º, parágrafo único da Medida Provisória nº 2026/2000, acima mencionado, consagrou a implementação do que se convencionou denominar Pregão Eletrônico, realizado por meio da utilização de recursos de tecnologia da informação, nos termos de regulamentação específica, a qual se deu à época através do Decreto nº 3.697, de 21 de dezembro de 2000, aplicando-se subsidiariamente o Decreto 3.555, de 8 de agosto de 2000, que trata do Pregão Presencial.
Destacando, que o Decreto nº 3.697/2000, ao dispor sobre o Pregão Eletrônico, não contemplava, de maneira abrangente, todos os passos do procedimento licitatório eletrônico, fazendo apresenta várias remissões ao Decreto nº3.555/2000, que disciplina o pregão presencial, o que às vezes provocava dúvidas na aplicabilidade dos dispositivos, notadamente após a conversão da Medida Provisória do pregão em Lei.
Além disso, não se pode esquecer a notável evolução do procedimento do Pregão, tanto na forma presencial e eletrônica, com relação ao momento pretérito em que o mesmo foi instituído através de medida provisória, o que evidenciava a premente necessidade de revisão do texto regulamentar, com a adoção de algumas alterações e inovações que o adequassem ao contexto atual do procedimento, compondo um sustentáculo para a otimização desta eficiente modalidade licitatória. Como resposta ao clamor pela adequação do regulamento, o Governo Federal editou o Decreto nº 5.450, de 31 de maio de 2005, que foi publicado no Diário Oficial da União do dia 1º de junho de 2005, o novo regulamento do Pregão Eletrônico, que finalmente veio atualizar seu procedimento e adequar as incongruências do tratamento normativo dado pelo Decreto nº 3.697/2002 relativamente aos dispositivos da Lei nº 10.520/2002, consagrando inúmeras inovações que repercutirão positivamente no amadurecimento desse procedimento, destacando-se com a mais relevante o dispositivo que instituiu a obrigatoriedade de adoção do Pregão, nas aquisições de bens e serviços comuns, adotando-se o Pregão Eletrônico de forma preferencial, a fim de consolidá-lo, definitivamente, como forma de licitação padrão na Administração Pública Federal.
VANTAGENS DO PREGAO ELETRÔNICO
O pregão eletrônico veio para acompanhar a crescente inovação tecnológica, no qual, o mundo está passando. Derrubando assim preceitos e paradigmas, nunca antes concebidos na história das contratações governamentais.
SCARPINELA apud Melo, 2009 afirma que “A instituição do Pregão como nova modalidade de licitação de observância obrigatória pela Administração Pública Federal aponta para uma modernização do sistema de licitação, objetivando conferir à Administração um meio mais econômico, célere e eficaz para as contratações, notadamente ao se estabelecer o Pregão Eletrônico como forma de realização preferencial, de forma a otimizar o rito procedimental, aumentando a competitividade entre os licitantes, alcançando fornecedores de diversas regiões do país, reduzindo os custos e os valores das propostas.”
É notório e de uma clareza que o pregão eletrônico atende ao princípio constitucional da eficiência, com a simples inversão de fases, simplificando e agilizando o processo licitatório. Possibilitando assim dentro dos limites estabelecidos pela lei que todos os participantes tenham suas propostas de preço analisadas,trazendo para o processo uma concorrência mais ampla e igualitária. Eliminando do início do processo licitatório as cansativos de demorados procedimentos de habilitação.
Encontra-se o princípio da economicidade no procedimento dos lances, onde cada empresa classificada pode reduzir seu preço para melhor atender a Administração e com procedimentos menos burocráticos é possível atender o princípio da celeridade.
Essa modalidade de licitação vem trazer uma plena transparência no processo licitatório, atendendo Lei Complementar nº 101/2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal, e velando pela probidade Administrativa e a responsabilidade com os gastos públicos, com a utilização de instrumentos preservadores do interesse público e coletivo. Sendo assim possível inibir e até mesmo extirpar a corrupção, por meio da transparência e da democracia nos processos de compras públicas. E somente com a modalidade pregão eletrônico nunca mais vermos superfaturamentos de obras e direcionamentos de compras para fornecedores corruptos.
“Segundo Silva (2008), a inversão das fases de habilitação e classificação dos licitantes, foi a grande inovação da modalidade de licitação na forma de Pregão Eletrônico. A habilitação dos licitantes consiste no recebimento das propostas e documentações dos licitantes. A habilitação deverá contemplar a capacidade jurídica, a capacidade técnica, a idoneidade financeira e a regularidade fiscal do licitante, conforme o art. 27 da Lei nº 8.666/1993 (Lei das Licitações)”. (MELO, 2009)
A inversão de fases foi uma inovação capaz de trazer celeridade ao processo licitatório. De modo que a documentação do licitante somente será apreciada no momento em que for declarado vencedor do certame, onde este terá apresentado a oferta de menor preço. Esse procedimento agiliza o certame, porque com a inversão, ao invés de serem abertos os envelopes de habilitação como em todas as outras modalidades, abre-se os envelopes de propostas de preço. Seguindo assim com os lanches verbais sucessivos a serem feitos pelo licitante que apresentou o menor preço e pelos demais que tenham apresentado preços até 10% acima, até que se classifique a proposta mais vantajosa para a Administração.
A celeridade e a economicidade andam juntas, dessa forma quanto maior celeridade no processo licitatório maior a economia processual e consequentemente uma maior eficiência do processo.
Para um melhor entendimento sobre a eficiência, Moraes (2004, p. 320) apud Melo (2009) ensina: Assim, princípio da eficiência é aquele que impõe à Administração Pública direta e indireta e a seus agentes a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela adoção dos critérios legais e morais necessários para a melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira a evitar-se desperdícios e garantir-se uma maior rentabilidade social.
A transparência dos atos Administrativos é de extrema relevância nos dias atuais. No processo eletrônico onde é possível acompanhar tudo de qualquer lugar, a modalidade pregão eletrônico, inova de forma gigantesca a possibilidade de transparência de seus atos, uma vez que nas outras modalidades exige-se a presença dos licitantes na disputa e já no pregão eletrônico o processo e feito todo pela internet.
Justen Filho (2000) apud Melo (2009) assegura que, no âmbito do pregão eletrônico, o processo é ainda mais célere e menos oneroso aos cofres públicos, facilitando ainda a fiscalização contra fraudes e atos de corrupção, já que o processo é todo informatizado.
A diferença de maior expressão na modalidade pregão é a disputa de lances, possibilitando assim uma maior economia a Administração Pública, com a redução dos preços dos produtos que estão sendo adquiridos.
Nas palavras de Scarpinella logo abaixo fica claro que o processo licitatório obteve com a implementação da modalidade pregão.
Para Scarpinella (2002, p.124) apud Melo (2009), a possibilidade de oferta de novos e sucessivos lances no pregão o torna mais célere que as demais modalidades de licitação, e, em função deste confronto direto entre os licitantes, a Administração em geral consegue celebrar melhores negócios. Para o autor, “a competição entre os interessados é benéfica para a Administração Pública e para seus fornecedores de bens e serviços.
A Lei 123/2006, introduziu mais uma vantagem na modalidade pregão, a oportunidade das ME e EPP concorrer com empresas maiores, com condições diferenciadas. Possibilitando as ME e EPP dar um lance menor no final da fase de lances, quando o seu último lance for maior até cinco por cento do menor lance da empresa vencedora, desde que essa empresa não seja uma empresa beneficiada pela Lei 123/2006. Essa medida possibilita um fomento a economia local, já que trouxe benefícios as micro e pequenas empresas, normalmente instaladas próximas a localidade.
Pode-se dizer que a não observância de limites de valores para a contratação, por meio da modalidade pregão é mais diferencial para com as outras modalidades. A exigência para realização do pregão é que os produtos ou serviços a serem licitados sejam bens e serviços comuns. Derradeiramente encontra-se vantagens até na fase de recursos, que deve ser manifestado, a intenção de recurso, já no final do certame. Sendo concedido pela lei um prazo para que seja apresentado de forma escrita as razões do recurso.
Complementarmente, nota-se que o pregão eletrônico é um processo feito com a mais pura transparência, já que a população pode acompanhar o trâmite do processo através da internet, uma vez que, os dados ficam disponíveis no site gerenciador, no caso do âmbito federal é o “Comprasnet”. Demonstrando que a rede mundial é método mais eficaz de divulgação dos atos públicos, no quesito transparência. Estudos realizados e estabelecidos pela doutrina e pela prática de pregoeiros, que noticiam suas experiências, exaltam, na prática dos pregões, além das vantagens decorrentes da adoção da nova modalidade que, em geral, são: a inversão de fases, habilitando apenas o proponente melhor classificado, a celeridade da fase externa da licitação, com o estabelecimento de prazo de publicação de 08 (oito) dias, julgamento instantâneo, apenas uma fase de recurso, economicidade e transparência; outros benefícios, traçando-se um comparativo entre as formas de condução do pregão, seja presencial ou através de meio eletrônico.
Há quem veja a participação de fornecedores sediados próximo à área de fornecimento como um fator facilitador para a entrega dos bens adquiridos ou execução dos serviços. Porém, este aspecto regionalista deve ser desconsiderado por tratar-se de forma inibidora de competitividade, considerando-se, ainda que nada impede que uma empresa sediada ao Norte do país forneça bens de acordo com o exigido em edital, com qualidade e preços vantajosos a um órgão licitante estabelecido no Sul. O que garante qualidade numa contratação são especificações bem determinadas e verificação de suas adequações às necessidades da Administração.
 	Durante os procedimentos licitatórios através de meio eletrônico, o pregoeiro também é imbuído da mesma responsabilidade, porém muitas das ações são realizadas pelo próprio sistema, como por exemplo, prévio credenciamento, ordenamento das propostas em ordem classificatória, controle do tempo da fase de lances, desempate de propostas e demais controles de etapas que são definidos automaticamente pelo sistema, inclusive a confecção de ata da sessão pública.
O pregão eletrônico proporciona, ainda, uma maneira de assegurar sem qualquer dúvida, o princípio da impessoalidade, pois não há identificação dos proponentes até que seja feita a aceitação das propostas melhores classificadas. Por esta mesma razão, os doutrinadores defendem a menor incidência da prática de conluios.
Em licitações cujo objeto compreenda diversos itens ou lotes, verifica-se que no pregão presencial utiliza-semuito mais tempo para a fase de lances, pois estes são realizados individualmente por cada proponente e apenas para um item de cada vez. Assim, é necessário que se esgotem as ofertas para determinado item ou lote e tenha-se a melhor proposta aceita para que se inicie a fase de lances para o item seguinte. O pregão eletrônico já possibilita a abertura da fase de lances para diversos itens ou lotes concomitantemente, o que demanda menos tempo da sessão para tal etapa, considerando-se ainda, que neste formato eletrônico estipula-se o tempo iminente e o aleatório, de no máximo 30 (trinta) minutos, para seu encerramento. Observe-se que no pregão presencial os lances encerram-se apenas com a falta de manifestações de melhores preços, independentemente do tempo que isto demande.
DESVANTAGENS DO PREGAO ELETRÔNICO
Diante de tantas vantagens fica difícil apontar alguma desvantagem ao processo licitatório pregão eletrônico. No entanto, ainda nos dias de hoje, o maior vilão encontrado nesse processo é a falha na conectividade, tanto da Administração quanto dos licitantes.
Porem já não ocorrendo com grande frequência, devido aos programas de redundância de conexões adotadas pelos órgãos da Administração Pública. Como já foi dito, o sistema que é utilizado pela Administração Pública no âmbito Federal é o fornecido pelo provedor Comprasnet em parceria com o Banco do Brasil.
Ainda enumerando as desvantagens, encontramos a impossibilidade de apresentação de amostras dos produtos que estão sendo adquiridos; a restrição de impor determinadas penalidades às empresas oriundas de outros Estados.
A autores que contestam os benefícios da inversão de fases e a veem como viés de burlar e direcionar o processo licitatório.
Para Scarpinella (2002, p. 121): a inversão de fases é [...] a perda na transparência do procedimento, uma vez que o condutor da licitação tenderia a ser mais flexível na análise dos documentos habilitatórios do proponente que sabidamente apresenta oferta favorável à Administração Pública. Ou de outra parte, mais rígido no caso de a proposta classificada em primeiro lugar consignar preço consideravelmente reduzido, tornando a proposta inexequível.”
Santana (2008, p. 35), questiona a economia do procedimento licitatório na modalidade pregão “... propaga-se inadvertidamente que a maior vantagem do pregão, seja ele presencial ou eletrônico, é de cunho econômico. Não é bem assim.” Essa afirmação está baseada na possibilidade das pesquisas de mercado não demostrarem a realidade de mercado. Partindo do pressuposto de que as empresas podem estar elevando os valores dos produtos nas pesquisas de preços, já com o intuito de fraudar o processo licitatório, objetivando futuras contratações. Com isso far-se-á necessário um cuidado redobrado na formação da estimativa de preço a ser utilizado no processo.
Também pode ser considerado uma desvantagem a limitação aos tipos de bens e serviços que são permitidos na aquisição da modalidade pregão. Sendo somente permitida a aquisição de bens e serviços comuns. Muitas das vezes dificultando a definição do seria “comum”, exigindo assim um conhecimento especifico do bens a ser adquirido. Trazendo um grande atraso no início do processo, a imensa dificuldade no enquadramento do bem. Diante disso várias contratações acabam sendo feitas por outros tipos de modalidade, demonstrando assim que essa problemática acaba atrasando a fase preparatório do processo. Já que a definição de bens e serviços comuns, tem que ser feita o mais detalhado possível, afim de se adquirir produtos de boa qualidade.
Outro ponto de muita controvérsia, é a questão a inexequibilidade dos preços apresentados na propostas e conforme a legislação serão desclassificadas as propostas com valor maior que o limite estabelecido ou com preços inexequíveis, assim considerados aqueles que não demonstrem sua viabilidade através de documentação que comprove que os custos dos insumos são coerentes com o mercado e que os coeficientes de produtividade são compatíveis com o objeto do contrato. Cabe ressaltar que tanto as propostas com valor muito elevado como as com valor considerado inexequível serão descartadas.
Posto isso, nota-se que as desvantagens não são de grande expressão, podendo ser entendidas como meras inconveniências e contratempos a serem solucionados. 
Ambas as formas de realização do pregão, como foi exposto, apresentam vantagens e desvantagens uma sobre a outra, porém há de se destacar que o saldo mais favorável refere-se ao pregão eletrônico. Houve grande avanço nos procedimentos das modalidades licitatórias até chegar-se ao pregão propriamente dito, mas através de sua realização utilizando meios de tecnologia de informação, denotou-se maior celeridade, competitividade, transparência com a publicidade de todos os atos, impessoalidade, moralidade e eficiência. A partir de sua utilização, a abrangência dos fornecedores passou a ser maior, a fase de lances mais ágil e constatou-se comprovada economia aos cofres públicos.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O Pregão Eletrônico trata-se de um inovador instrumento concebido pelo Governo Federal relativamente às alternativas e conceitos em licitações públicas até então vigentes, configurando-se em um verdadeiro corte epistemológico, uma quebra de paradigmas, sem precedentes, no contexto histórico de contratações governamentais de nosso ordenamento jurídico.
A instituição do Pregão como nova modalidade de licitação de observância obrigatória pela Administração Pública Federal aponta para uma modernização do sistema de licitação, objetivando conferir à Administração um meio mais econômico, célere e eficaz para as contratações, notadamente ao se estabelecer o Pregão Eletrônico como forma de realização preferencial, de forma a otimizar o rito procedimental, aumentando a competitividade entre os licitantes, alcançando fornecedores de diversas regiões do país, reduzindo os custos e os valores das propostas.
O Pregão Eletrônico representa uma desejável aplicação do princípio constitucional da eficiência, com a agilização e simplificação do procedimento licitatório, através de uma inversão de fases que lhe propicia maior e mais efetiva funcionalidade. Isto, na medida em que propicia, a todos os participantes do certame, a oportunidade de verem examinada e discutida a sua proposta, sem as prévias barreiras e delongas da habilitação.
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