A Federação brasileira

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A Federação brasileira
a repartição constitucional da competência tributária e o papel das
normas gerais
Ercias Rodrigues de Sousa
Publicado em 10/2002. Elaborado em 01/2002.
ALGUMAS PALAVRAS INTRODUTÓRIAS. O PLANO DE DESENVOLVIMENTO
DO TRABALHO
O presente trabalho tem como premissa a supremacia dos enunciados construídos a partir da
Constituição, sobre aqueles outros, erigidos em outros suportes físicos, de posição hierárquica
inferior.
De igual maneira, por tocar a repartição de competências, tão de perto, conceitos caros ao
legislador constitucional, como a legalidade, a segurança jurídica, a higidez do princípio
federativo e o direito de propriedade, deve ser motivo de vigilância, a adequação dos
enunciados construídos a partir dos comandos infraconstitucionais, aos princípios e limites
objetivos traçados no texto constitucional.
Assim, porque imperioso o atendimento dos valores constantes de tais enunciados, nos vem à
memória frase de GERALDO ATALIBA, para quem não existe ICM fora da Constituição .
Também, por constituir sistema de referência por nós adotado, remarcamos desde logo a
especial característica de que o direito - palavra com tantos sentidos - verte-se sempre em
linguagem; linguagem com função prescritiva de condutas, para o direito positivo, e
linguagem com função descritiva, no caso da ciência do direito. De tal premissa resultará a
preocupação em delimitar a linguagem com os olhos fitos em estrutura sintática a mais
rigorosa possível, ciente, no entanto, de que a riqueza semântica que caracteriza os termos,
embora se preste a facilitar a comunicação em geral, é sério óbice ao labor científico em sua
busca incessante, e por vezes inglória, de univocidade.
[1 ]
Partindo das premissas antes postas, percorreremos o que poderia ser denominado de teoria
geral, pois que alicerça os conceitos de Estado, de Federação e da repartição constitucional de
competências, deixando patente, já nesse ponto, a predileção pelas considerações em torno
dos conceitos constitucionais que marcam, no sistema brasileiro, o ato de tributar.
Assim, por imposição do sistema jurídico brasileiro, voltaremos sempre ao seio da
Constituição, buscando construir a partir desse suporte físico, a extensão dos conceitos
esgrimidos. Mesmo a busca de coerência nessa investigação, não desconhecerá a dificuldade
extrema que vem a ser a construção dos sentidos prescritivos, apanhados no suporte físico
constitucional. Tais empecilhos se verão ressaltados ao nos posicionarmos em torno, por
exemplo, do papel das normas gerais no direito constitucional tributário brasileiro. Neste
ponto, a busca por uma interpretação sistemática, nos levando a concluir que tal busca vem a
ser igualmente espinhosa, no que se vá escandir, em cada caso, o que seja sistemático, daquilo
que seria literal, pontual.
2. O ESTADO FEDERAL BRASILEIRO
Seção 2.1 – A federação na Constituição de 1988.
A forma federal do Estado tem, modernamente, inspiração norte-americana, embora lembre
Karl Loewenstein como origem, bem mais remota, as Ligas ou Sinoikias délica, anfictiônica,
helênica e Acaiana na Grécia Antiga, dentre outras.
Esse modo de ser do Estado tem como consectário o desatrelamento recíproco dos entes
políticos participantes, de modo a que sejam, a um só tempo, a diversidade e a unidade, no
que poderia constituir-se num paradoxo, não fosse a maturação experimentada pelo Estado
Federal e sua eficácia, ao conjugar em seus partícipes, a autonomia e a mútua dependência.
Esse binômio, aparentemente inconciliável, será fundamental para o melhor discernimento do
regime constitucional adotado pela Constituição Federal, no tocante às matérias postas ao
legislador nacional, em sede das chamadas normas gerais de direito tributário.
De fato, conhecem-se, em doutrina, duas grandes formas assumidas pelos Estados Federais,
em modalidades a que se tem denominado de Estados de Federação dualista ou
clássica e Estados de Federação Cooperativa.
No primeiro caso, o do Federalismo Dual, existe uma rígida repartição de competências, do
tipo horizontal. Vale dizer, cada ente federativo recebe da constituição um rol exaustivo de
competências. Inexistiria, em regimes assim, lugar para as chamadas competências residuais,
remanescentes, consagradas entre nós, por exemplo, nas disciplinas contidas nos artigos 24,
146 e 155, § 2º, XII, da Constituição Federal de 1988.
Com tal técnica, marcada pela repartição estanque de competências, fortalece-se a autonomia
dos entes parciais, tolhendo uma superposição do ente mais abrangente. Este foi o modo de
ser adotado pela federação americana até o advento da grande depressão de 1930. A partir
daí, por necessidade da implementação de uma política mais vigorosa de expansão dos
[2]
investimentos públicos, para fazer frente à drástica retração da atividade econômica,
entendeu-se urgente o municiamento do poder central – entenda-se União federal – a ele se
outorgando poderes de emissão de normas gerais em determinadas matérias.
Com o fortalecimento da estrutura central ganha-se efetivamente em agilidade, no tocante às
políticas públicas – macroeconômicas, macro-sociais - pois que além das competências
próprias, dispõe a União da chamada competência concorrente, por meio da qual edita
normas gerais sobre assuntos previamente delimitados. Karl Loewenstein lembra ser a
aglutinação de poderes em mãos da União, uma tendência do Estado Federal Moderno,
acompanhada do crescimento do intervencionismo em detrimento do liberalismo de outros
tempos.
Seção 2.2. A autonomia dos entes federais.
A federação repousa exatamente sobre o conceito de autonomia, pois que em nome da
unidade do Estado, outorga-se, em nível interno, a especial prerrogativa de que os entes
políticos venham a determinar suas ações, sempre segundo os limites constitucionalmente
postos. A extensão dessa autonomia é que comporta graus, variáveis quase que de
ordenamento para ordenamento, no ponto em que se albergue uma ou outra das formas
federais acima delineadas.
Tais caracteres, relativos à autonomia dos entes políticos, transparecem nítidos em vários
pontos da Constituição Federal de 1988 e, especialmente, nos termos dos artigos 1 e 18, cuja
redação assim se tem:
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e
Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como
fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania;
III - a dignidade da pessoa humana;
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V - o pluralismo político.
Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende
a União, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.
Seção 2.3. A distribuição constitucional de competências. A competência
tributária.
O pressuposto da autonomia dos entes federados nos conduz às características da federação,
apartando essa forma de Estado daquelas outras, politicamente centralizadas.
[3]
o 
Deste modo, aponta a doutrina o que seria a moldura do Estado Federal. Ensina ser da sua
essência a capacidade de auto-organização, por meio da edição de suas próprias
constituições; a participação da vontade parcial na formação da vontade geral e a
atribuição de funções, efetuada diretamente do Texto Constitucional Federal,
corolária, esta última, da própria idéia de autonomia política e administrativa.
No Estado brasileiroesses caracteres encontram-se presentes, com o que podemos afirmar
revestir ele a forma federal. Tal assertiva não desconhece, à evidência, as especiais
características que podem ser imprimidas à Federação, em cada Estado, como resultado dos
atributos da atividade constituinte originária, a que se reconhece ser inicial, autônoma e
incondicionada .
Deste modo, guardado algum núcleo de significação mínimo , observam-se variações de
forma entre federações diversas. No Brasil, como se ressalta freqüentemente, temos como
peculiaridade a situação do Município, gozando especial posicionamento, como ente federal,
segundo entendemos, ou como leciona JOSÉ AFONSO DA SILVA , componente da
federação, mas não entidade federativa.
No tocante à atribuição de competências, cuidam-se de poderes inerentes aos atos de legislar
e de administrar, no que tem sido denominado de competência legislativa e material. Tais
atribuições em muito se resumiriam no ato de legislar, por estar presa a administração pública
ao princípio da legalidade, não podendo desbordar de tais autorizações legislativas, no
desempenhar de seu mister.
Assim, no tocante às atribuições da União, temos em nível constitucional, os termos do artigo
21, caracterizadores da competência administrativa ou material; do artigo 22, outorgando a
esse ente político a competência legislativa privativa; do artigo 23, autorizando o exercício de
atribuições de desempenho comum às três esferas – geral, regional e local – e finalmente os
termos do artigo 24, consagrador da competência legislativa concorrente entre União,
Estados e Distrito Federal, não se olvidando o fato de que conquanto ausente, neste ponto, a
figura do Município, impõe-se análise sistemática, integradora daquele ente nessa modalidade
de competência, por força do que preceitua o artigo 30, inciso II, do mesmo Texto
Constitucional, que afirma ser de sua alçada a suplementação da legislação federal e
estadual, no que couber.
No tocante aos Estados e ao Distrito Federal, cuidam de tal outorga os termos do artigo 25 e
incisos. Finalmente, quanto às atribuições municipais, são aquelas trazidas pelo artigo 30 e
incisos, sobressaindo a dicção do inciso I, segundo o qual essa pessoa política legisla sobre
assuntos locais. Aliás, nessa seara, campeiam as mesmas perplexidades observadas em
torno da extensão do termo normas gerais, em questão mais à frente discorrida. Com
efeito, tem a doutrina e a jurisprudência tratado de modo casuístico o que vem a ser a
extensão da locução assuntos de interesse local, demonstrando sua difícil apreensão, a priori.
Como se remarcou linhas antes, tendo-se em conta a adoção, entre nós, do Federalismo
Cooperativo, encontramos matérias expressamente delegadas às chamadas normas
gerais, traduzindo a competência concorrente da União, Estados e Distrito Federal, como o
temos no rol contido no artigo 24 da Carta Magna e, no que aqui nos toca de perto, nos artigos
146 e 155, § 2º, XII, todos da Constituição Federal de 1988.
[4]
[5]
[6]
A extensão de tais poderes, notadamente quanto ao entendimento da natureza e contornos da
lei complementar, como veículo introdutório de normas, nesse campo, vem a ser assunto mais
adiante enfrentado, nessa monografia.
Seção 2.4. A competência tributária como homenagem à autonomia dos entes
políticos.
Como substância dessa autonomia de que desfrutam os entes federais, sobressai, para nós, a
repartição constitucional de competências em geral e, nesta, com especial destaque, a
atribuição constitucional da competência tributária.
A verdade dessa afirmação é inferida da análise, ainda que superficial, do que dispõe o título
VI - da tributação e do orçamento, e notadamente do que dispõe o capítulo I - do Sistema
Tributário Nacional .
Neste ponto, importante a transcrição dos dispositivos constantes dos artigos 145, 153, 155 e
156 daquele Texto Magno disciplinadores da competência tributária da União, Estados,
Distrito Federal e Municípios:
Art. 145. A união, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes
tributos:
I - impostos;
II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de
serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição;
III - contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.
Art. 153. Compete União instituir impostos sobre:
I - importação de produtos estrangeiros;
II - exportação, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados;
III - renda e proventos de qualquer natureza;
IV - produtos industrializados;
V - operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários;
V - propriedade territorial rural;
VII - grandes fortunas, nos termos de lei complementar.
Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre:
I - transmissão causa mortis e doação, de quaisquer bens ou direitos;
[7 ]
II - operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de
transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as
prestações e iniciem no exterior;
III - propriedade de veículos automotores;
Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre:
I - propriedade predial e territorial urbana;
II - transmissão inter vivos, a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza
ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como cessão de
direitos e sua aquisição.
III - serviços de qualquer natureza, não compreendidos no art.155, II, definidos em lei
complementar.
Seção 2.5. A competência tributária como corolária da atribuição
constitucional de encargos sociais aos entes políticos.
Embora nossas atenções tenham foco no tema jurídico estritamente tributário, não se
desconhece a vasta extensão de encargos sociais outorgados pelo Constituinte – e, por
conseguinte tornados jurídicos - aos entes políticos União, Estados, Distrito Federal e
Municípios.
Desse matiz são as incumbências a que alude o artigo 3º do Texto Constitucional, desdobradas
em tantos outros pontos da Carta Constitucional. Assim, são objetivos fundamentais da
República Federativa do Brasil: I - construir uma sociedade livre, justa e solidária; II -
garantir o desenvolvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir
as desigualdades sociais e regionais; IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de
origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
Esses objetivos fundamentais, que se ramificam no Texto Constitucional, como salientamos,
impõem um modelo que se distancia, data maxima venia daqueles que se filiam às escolas
do pensamento liberal, do Estado ausente das grandes necessidades sociais.
Estas considerações não são meramente políticas: novamente aqui, são jurídicas. Dí-lo o artigo
3º, transcrito. Se assim o é, importa a retirada de riqueza do particular, nos estritos termos
constitucionais, principalmente por meio do exercício da competência tributária, para fazer
face ao crescente campo de atribuições públicas, nos nascentes direitos difusos, coletivos
stricto sensu e individuais homogêneos, quer na qualidade de ente federal interno global, quer
como unidades federadas parciais - Estados, Distrito Federal e Municípios.
A intervenção social assim necessária se tem ressaltada por NORBERTO BOBBIO , ao
assentar ser supérfluo acrescentar que o reconhecimento dos direitos sociais suscita, além
do problema da proliferação dos direitos do homem, problemas bem mais difíceis de
resolver no que concerne àquela "prática" de que falei no início; é que a proteção destes
[8]
últimos requer uma intervenção ativa do Estado, que não é requeridapela proteção dos
direitos de liberdade, produzindo aquela organização dos serviços públicos de onde nasceu
até mesmo uma nova forma de Estado, o Estado Social.
Mais à frente, após discorrer sobre o incremento das atribuições do Estado - Poder Estatal -
na esfera social, em contrapartida à sempre pretendida abstenção do Estado, no tocante aos
direitos inerentes à liberdade (os chamados direitos negativos), conclui BOBBIO, de forma
cabal: não é verdade que o aumento da liberdade seja sempre um bem ou o aumento do
poder seja sempre uma mal.
Por esse modo de ver, a tributação - como resultado do poder de tributar - vem a ser
fomentadora desse papel social do Estado, instrumentalizado por meio da intervenção na
propriedade privada em hipóteses imprescindíveis à própria continuidade dessa
macroestrutura jurídico-político-social.
Reiteramos a existência de respeitáveis entendimentos que partem de sistema de referência
diverso; há quem negue, até, qualquer prestabilidade à própria existência do Estado. Não é
este, advertimos, o ponto de vista por nós adotado, pois que para nós o Estado não há de ser
máximo, não há de ser mínimo, há de ser, sim, presente, sempre que necessário. Esse grau de
necessidade é aferido a partir do suporte físico constitucional, no ponto em que atribui aos
entes públicos tarefas no seio social, naquela interação entre o sistema e o ambiente, a que
alude LUHMANN.
Neste ponto, a extrema distância entre os objetivos fundamentais da República Federativa do
Brasil e a realidade, vem em socorro da conclusão de ser necessária a atuação do Estado.
Cabais, inclusive, os novos acontecimentos envolvendo o recrudescimento da violência, na sua
forma organizada, o que impõe ao Estado o implemento de políticas públicas de combate
veemente à gritante disparidade de acesso aos bens da vida e, sem dúvida, a necessidade
urgente do aparelhamento dos Órgãos encarregados do controle de tais atividades.
Seção 2.6. A competência tributária dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios.
Transcrevemos, linhas atrás, a competência tributária contida no campo de atuação de cada
ente político.
Nossas atenções se voltam, neste ponto, aos limites da competência de Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios, salientando que no sistema constitucional adotado no Brasil, a
repartição constitucional outorgada a Estados e ao Distrito Federal apresenta muita
similaridade, dado o status jurídico paritário de ambos os entes. Contudo, as particularidades
de que desfruta o Distrito Federal conduzem a iguais peculiaridades no que tange a sua
competência tributária. Veremos a seguir algumas considerações a esse respeito.
Subseção 2.6.1 A competência tributária dos Estados
No sistema constitucional adotado no Brasil, cabem aos Estados os seguintes tributos:
- Imposto sobre a transmissão, causa mortis e doação, de quaisquer bens e direitos.
Aqui, partiu-se entre os Estados e os Municípios a competência que antes pertencia
exclusivamente aos primeiros, cabendo aos Municípios a competência para instituir, nos
moldes constitucionalmente postos, o tributo sobre as transmissões inter vivos, a título
oneroso, e aos Estados, também segundo os limites trazidos na Constituição Federal de 1988,
a tributação incidente sobre as transmissões causa mortis e doações;
- Imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de
serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as
operações e as prestações se iniciem no exterior.
A instituição desse tributo no Estado de São Paulo se deu por meio da Lei Estadual 6374/89 e
posteriores alterações.
- Imposto sobre a propriedade de veículos automotores, o IPVA.
No Estado de São Paulo, este tributo se teve instituído por meio da Lei 6.606, de 20.12.89.
Aliás, a instituição desse tributo, que surgiu por força da Emenda 27/85, ainda no anterior
regime constitucional, independe de previsão na própria Constituição do Estado-Membro,
como deixou assentada decisão prolatada na Representação 1353-GO, julgada pelo plenário do
Supremo Tribunal Federal, em 29.10.87. De igual modo, independe, segundo decidiu aquele
Excelso Pretório, da edição da Lei Complementar a que alude o artigo 146, III da atual Carta
de Leis, nos termos do aresto proferido no Agravo Regimental em Agravo de Instrumento
167777-SP.
Subseção 2.6.2 A competência tributária cumulativa do Distrito Federal
Como vimos de salientar, guarda o regime jurídico constitucional, como um todo, certa
similitude no tratamento dispensado aos Estados e Distrito Federal. De qualquer modo,
algumas particularidades marcam a estrutura constitucional dessa última pessoa política.
Isto é assim porque, nos termos do artigo 32 da Constituição Federal de 1988, o Distrito
Federal, vedada sua divisão em Municípios, reger-se-á por lei orgânica, votada em dois
turnos com interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços da Câmara
Legislativa, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição.
Deste modo, afora a denominação especial de sua Constituição, nos moldes do que se
estabeleceu para os Municípios - lei orgânica - veda-se a divisão do Distrito Federal em
Municípios. Coerente com isso preceituou o constituinte competir ao Distrito Federal, além
dos tributos próprios dos Estados - art. 145 - também aqueles inerentes aos Municípios,
segundo o que se contém no artigo 147, fini do Texto Constitucional.
Subseção 2.6.3 A competência tributária dos Municípios.
Conquanto ainda resida, em sede doutrinária, séria questão em torno da posição do Município
na federação, dúvidas inexistem de que goza essa pessoa política de autonomia política. Tal
autonomia se vê, em termos de atribuição legislativa, especialmente confirmada pela
possibilidade, constitucionalmente posta, de que tais entes instituam tributos. No tocante aos
impostos municipais, de rol exaustivo no Texto Maior, importantes são os termos do artigo
156 da Constituição Federal de 1988, cuja redação se viu transcrita linhas atrás.
Ercias Rodrigues de Sousa
Procurador da República. Procurador Regional dos Direitos do Cidadão em
Rondônia. Mestre em Direito do Estado pela PUC/SP
Seção 2.7. A excepcionalidade da atribuição de competência tributária própria
dos Estados, Distrito Federal e Municípios, à União, diante da eventual
existência de Territórios Federais.
Finalmente, a titulo de fechamento, nesse ponto, tem-se por excepcional disposição
constitucional, na primeira parte do já lembrado artigo 147, que competem à União, em
Território Federal, os impostos estaduais e, se o Território não for dividido em Municípios,
cumulativamente, os impostos Municipais; (...).
No tocante aos tributos Estaduais, dentre os quais se destaca o ICMS, tem então a União, nos
lindes acima vistos, a competência para sua instituição, nos territórios federais. Salientamos,
por oportuno, a inexistência, após o advento da Constituição Federal de 1988, de Territórios
Federais. Não obstante isto, as considerações acima estão longe de serem cerebrinas, tendo-se
em conta que a Constituição Federal expressamente consigna a possibilidade jurídica de sua
instituição. Assim:
Art. 18 (...)...
§ 2º Os territórios Federais integram a União, e sua criação, transformação em Estado
ou reintegração ao Estado de origem serão reguladas em lei complementar.
§3º Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para
se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou territórios federais, mediante
aprovação da população diretamente interessada, através de plebiscitos, e do
Congresso Nacional, por lei complementar.
Como se vê, inteira a possibilidade de criação de Territórios Federais e caso isso se dê, a
competência tributária dessas AutarquiasFederais estará a cargo da União. Em não
havendo a divisão desses Territórios em Municípios, também à União caberá a instituição, nos
seus limites, dos tributos municipais.
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Autor
[9]
Informações sobre o texto
Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)
SOUSA, Ercias Rodrigues de. A Federação brasileira: a repartição constitucional da
competência tributária e o papel das normas gerais. Jus Navigandi, Teresina, ano 7, n. 59, 1
out. 2002. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/3309>. Acesso em: 22 abr. 2014.