Desempenho do Poder Legislativo - Como avaliar

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DESEMPENHO DO PODER 
LEGISLATIVO: como avaliar? 
Magna Inácio
Fernando Meneguin 
Textos para Discussão 155 
Setembro/2014
 
SENADO FEDERAL 
DIRETORIA GERAL 
Luiz Fernando Bandeira de Mello Filho – Diretor-Geral 
SECRETARIA GERAL DA MESA 
Luiz Fernando Bandeira de Mello Filho – Secretário Geral 
CONSULTORIA LEGISLATIVA 
Paulo Fernando Mohn e Souza – Consultor-Geral 
NÚCLEO DE ESTUDOS E PESQUISAS 
Fernando B. Meneguin – Consultor-Geral Adjunto 
Núcleo de Estudos e Pesquisas 
da Consultoria Legislativa 
 
Conforme o Ato da Comissão Diretora nº 14, de 2013, compete 
ao Núcleo de Estudos e Pesquisas da Consultoria Legislativa 
elaborar análises e estudos técnicos, promover a publicação de 
textos para discussão contendo o resultado dos trabalhos, sem 
prejuízo de outras formas de divulgação, bem como executar e 
coordenar debates, seminários e eventos técnico-acadêmicos, de 
forma que todas essas competências, no âmbito do 
assessoramento legislativo, contribuam para a formulação, 
implementação e avaliação da legislação e das políticas públicas 
discutidas no Congresso Nacional. 
Contato: 
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URL: www.senado.leg.br/estudos 
ISSN 1983-0645 
 
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autores e não representa posicionamento oficial do 
Senado Federal. 
É permitida a reprodução deste texto e dos dados 
contidos, desde que citada a fonte. Reproduções para 
fins comerciais são proibidas. 
Como citar este texto: 
MENEGUIN, F. B.; MAGNA, I. Desempenho do 
Poder Legislativo: como avaliar? Brasília: Núcleo 
de Estudos e Pesquisas/CONLEG/Senado, Setembro/ 
2014 (Texto para Discussão nº 155). Disponível 
em: www.senado.leg.br/estudos. Acesso em 11 Set. 
2014. 
 
 
 
DESEMPENHO DO PODER LEGISLATIVO: como avaliar? 
RESUMO 
O estudo aborda criticamente as metodologias de avaliação do desempenho do Poder 
Legislativo e propõe uma abordagem global e dinâmica do funcionamento das 
instituições legislativas. Argumenta-se que as hipóteses sobre o caráter reativo dos 
legislativos – em particular nos países da América Latina – devem ser revistas com 
foco na dinâmica do trabalho legislativo em suas diferentes fases e instâncias 
decisórias. Nesta linha, propõe deslocar o core do conceito de “influência do 
legislativo” no processo decisório para o conjunto de ações legislativas, com vista a 
superar as abordagens centradas na produtividade legislativa. A estratégia de 
avaliação busca mensurar o desempenho do Poder Legislativo na produção legal, 
considerando as capacidades institucionais de cada Assembleia, a dinâmica 
processual da atividade legislativa e os resultados/impactos da produção legal. 
PALAVRAS-CHAVE: Poder Legislativo, metodologia de avaliação do desempenho, 
ações legislativas. 
 
 
SUMÁRIO 
1 INTRODUÇÃO..........................................................................................................5 
2 PRODUTIVIDADE COMO MÉTRICA DO DESEMPENHO DO LEGISLATIVO ...................7 
3 O DESAFIO DE AVALIAR O LEGISLATIVO: DIMENSÕES CRÍTICAS PARA UMA . 
ABORDAGEM GLOBAL DA INFLUÊNCIA NA PRODUÇÃO LEGAL ..............................11 
4 A CONSTRUÇÃO DO ÍNDICE DE DESEMPENHO LEGISLATIVO................................22 
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS.......................................................................................29 
REFERÊNCIAS .............................................................................................................30 
ANEXO .......................................................................................................................32 
 
 
DESEMPENHO DO PODER LEGISLATIVO: como avaliar?1 
Magna Inácio (Universidade Federal de Minas Gerais)2 
Fernando Meneguin (Senado Federal)3 
1 INTRODUÇÃO 
Avaliar o papel do Poder Legislativo no processo decisório persiste como um 
dos mais instigantes temas na área de estudos legislativos. Em parte, o desafio se renova 
com as mudanças nada triviais na dinâmica de produção de políticas públicas nas 
democracias contemporâneas. Se, por um lado, essas mudanças apontam para o 
aumento exponencial da atividade legislativa (POLSBY, 1975), por outro, isso se deu 
paralelamente ao incremento da atuação legiferante de outros atores e à importância 
cada vez maior das fases não legislativas de tomada de decisão (HUBER; 
MCCARTHY, 2006). 
Nesse quadro percebe-se a consolidação de uma visão restritiva de desempenho 
do Legislativo. Em boa medida, esta visão pode ser descrita em termos da preocupação 
crescente com os outputs do processo legislativo e a capacidade do Legislativo em 
moldá-los. Assim, a produtividade legislativa tornou-se a métrica do desempenho da 
instituição. 
 
1 O projeto reúne pesquisadores do Centro de Estudos Legislativos da Universidade Federal de Minas 
Gerais e consultores legislativos do Núcleo de Estudos e Pesquisas da Consultoria Legislativa do 
Senado Federal e da Assembleia Legislativa de Minas Gerais (ALMG). Da elaboração da metodologia 
proposta participaram, além dos autores deste artigo, Sabino Fleury, Guilherme Ribeiro, Flávia Pessoa 
Santos, Maria Regina Alves Guilmarães e Gabriela Mourão (ALMG). Contamos ainda com a 
colaboração de diversos consultores em diferentes momentos de seu desenvolvimento, aos quais 
agradecemos pelas sugestões e ponderações, especialmente aos consultores Legislativos Gustavo 
Ponce de Leon (SF) e José Alcione Bernardes Junior (ALMG). Também, agradecemos o apoio 
institucional da Escola do Legislativo da ALMG que viabilizou o trabalho de assistência à pesquisa 
realizada por Breno Gomes e Ana Clara Fernandes. 
2 Doutora em Ciência Política pela Universidade Federal de Minas Gerais (2006), com pós-doutorado 
pela University of Oxford (2012). Professora do Departamento e do Programa de Pós-Graduação de 
Ciência Política da UFMG. 
3 Doutor em Economia pela UnB. Consultor Legislativo e Diretor do Núcleo de Estudos e Pesquisas da 
Consultoria Legislativa. 
 
 
A importância desta métrica, tanto nos meios acadêmicos como nos 
jornalísticos, não pode ser dissociada da atuação ostensiva de outros atores 
institucionais na produção legal. Em diversas democracias, a expansão das ações 
governamentais e do aparato estatal dilatou a agenda legislativa do Executivo e, 
paulatinamente, dotou este Poder de recursos estratégicos para aprová-la (MOE, 2002; 
HOWELL; RUDALEVIGE, 2002; LAROUCA, 2006). Além das prerrogativas 
institucionais, as vantagens informacionais do Executivo e das burocracias alteraram as 
condições de influência deste Poder no processo legislativo. A construção de 
metodologias focadas no “sucesso legislativo” de cada Poder na aprovação de suas 
agendas sinaliza para o fortalecimento institucional do Executivo, redirecionando 
avaliação do desempenho do Legislativo nos mesmos termos. 
Esta abordagem de desempenho, focada na produtividade, tem limites claros 
quando se trata de lidar com as consequências substantivas das mudanças destacadas 
acima. Mais importante do que medir como esse novo cenário tem afetado o sucesso de 
cada agente na produção legal, cabe avaliar como essas mudanças redefinem as 
condições de exercício da influência política na arena legislativa. 
Este artigo pretende apresentar uma estratégia alternativa de mensuração do 
desempenho do Poder Legislativo. O objetivo principal é elaborar uma metodologia 
com foco nas condições institucionais e nos resultados efetivos observados nas casas 
legislativas, para além da produtividade legislativa. Neste momento, apresentaremos os 
fundamentos e o desenho da metodologia de avaliação do Legislativo e as simulações 
iniciais de aplicação do índice construído, com foco na atividade legislativa4. O artigoestá organizado da seguinte forma: na primeira seção, nós discutimos os limites do foco 
na produtividade e algumas metodologias alternativas recentes; na segunda, 
apresentamos as dimensões privilegiadas na estratégia de avaliação do Legislativo; na 
sequência, a terceira seção descreve a operacionalização da metodologia, em especial do 
índice de desempenho legislativo (IDL) e, na última seção, discutimos os resultados 
preliminares. 
 
4 A estratégia adotada pelo projeto consistiu em focalizar, nessa primeira etapa, a atividade legislativa 
desempenhada pela instituição. Embora esse recorte aponte para os limites dessa proposta em termos 
da abordagem global do desempenho do Legislativo – à medida que não inclui a atividade de controle 
horizontal – a sua adoção foi por razões meramente operacionais. A metodologia, como se verá 
adiante, está organizada em módulos, permitindo a incorporação da avaliação do desempenho do 
Legislativo no campo do controle político na etapa seguinte deste projeto. 
 6 
 
2 PRODUTIVIDADE COMO MÉTRICA DO DESEMPENHO DO LEGISLATIVO 
A avaliação do desempenho dos legislativos contemporâneos não é tarefa 
simples. A questão de Mezey (1968) sobre a influência do Legislativo na elaboração de 
políticas (how much policy-making power does a legislature have?) persiste como um 
ponto de partida importante para qualquer tentativa de mensuração deste poder. 
A questão interessa pela diversidade de respostas que tem suscitado. Como 
assinala Arter (2006), a produção sobre o tema tem focalizado dimensões específicas da 
atuação deste poder, dirigindo o foco da avaliação ora para a capacidade legislativa, ora 
para a operação efetiva dessa estrutura institucional ou, ainda, para os resultados que ela 
produz. O ponto central é que esses focos seletivos acabam por produzir uma visão 
fragmentada da dinâmica da organização legislativa, dificultando a modelagem sobre o 
conjunto das atividades parlamentares. 
Exemplo desta fragmentação são as avaliações focadas nos outputs do processo 
legislativo, que mobilizam uma noção de desempenho institucional centrada no 
problema da eficácia da atividade legislativa. Em boa medida, a avaliação concentra-se 
na capacidade da instituição, assumida como ator unitário, de perseguir e aprovar a sua 
agenda legislativa. 
Importa salientar que a mensuração da produtividade legislativa – 
operacionalizada como a proporção de proposições legislativas aprovadas no total 
daquelas apresentadas – ganhou centralidade na medida em que forneceu uma dupla 
medida de desempenho. Em primeiro lugar, por ser uma estratégia mais estrita de 
mensuração do sucesso legislativo do Parlamento na conversão de suas iniciativas em 
decisões. De forma geral, busca-se captar o impacto de movimentos diversos dos 
legisladores no processo decisório, como a extensão em que o Legislativo propõe e 
aprova as suas iniciativas legislativas; o volume de políticas públicas relevantes 
iniciadas e aprovadas pelo Legislativo e seu sucesso em proteger as suas decisões 
(derrubada de veto). Em segundo lugar, essa medida ganhou importância pela sua 
plasticidade, ou seja, a produtividade legislativa – focada na relação entre o volume de 
iniciativas legais e as decisões finais – permite avaliar o sucesso de qualquer agente 
legislativo5. O potencial de comparação do sucesso de diferentes atores na arena 
legislativa, decorrente deste foco na produtividade, pode ser assinalado como um 
 
5 Mesmo no contexto em que atores institucionais como o Executivo estão formalmente impedidos de 
iniciar proposições legislativas, como nos EUA. 
 7
 
elemento que fortaleceu essa visão restritiva de desempenho institucional no que se 
refere à atividade de legislar. 
A fragilidade dessa abordagem, assim como daquelas que focalizam uma única 
fase, está no fato de não captar a dinâmica de exercício da influência dos legisladores ao 
longo da cadeia decisória que o processo legislativo envolve. Os achados dos estudos 
comparados sobre os legislativos (MORGERSTEN; NACIF, 2002; DÖRING, 1995; 
POWER; ERA, 2006) reforçam esse ponto. Diferenças nos arranjos institucionais 
implicam modalidades distintas de distribuição de poderes e recursos legislativos entre 
os membros da instituição e entre os atores institucionais, com impactos não triviais 
sobre as escolhas acerca das principais arenas e os procedimentos mais estratégicos aos 
olhos desses competidores (Tsebelis, 2002). Mais recentemente, estudos sobre a revisão 
legislativa da agenda do executivo tem lançado luz sobre como o processo legislativo 
acaba por materializar a influência dos legisladores sobre a produção legal (MARTIN; 
VANBERG, 2005; CARROL; COX, 2005; FORTUNATO, 2010). 
A perspectiva adotada neste trabalho busca lidar com esses limites e alinha-se às 
tentativas de modelar a avaliação do Poder Legislativo de forma a captar os efeitos das 
variações institucionais. Dois supostos informam a proposta apresentada a seguir: 
primeiro, o desempenho varia de acordo com a matriz de incentivos e constrangimentos 
institucionais que define o contexto de atuação do Legislativo. Assume-se aqui que 
o core desta matriz é a distribuição dos poderes de agenda e de veto entre os 
atores institucionais (SHUGART; CAREY, 1992; ARGELINA; FIGUEIREDO, 1999; 
2008; CHEIBUB; ELKINS, 2009). Segundo, o desempenho é o resultado da 
combinação das macro e micro-instituições que, em cada caso, gera uma estrutura de 
incentivos sobre o processo decisório. Em outras palavras, para se entender como a 
influência do Legislativo se materializa é necessário deslocar o foco para essas 
oportunidades institucionais e a capacidade dos legisladores de aproveitá-las. 
Tais oportunidades decorrem de diferenças nas regras tanto no nível macro – do 
ordenamento da relação Executivo-Legislativo ou entre diferentes níveis de governo – 
quanto no nível micro-institucional, ou seja, às regras organização interna da arena 
parlamentar. Estas últimas expressam, em boa medida, soluções endógenas adotadas 
pelos Legislativos, sendo que as diferenças observadas entre Legislativos inseridos em 
um mesmo contexto institucional podem refletir diferentes condições políticas, de 
 8 
 
desenvolvimento institucional e de aprendizado organizacional. Este ponto é 
absolutamente crucial, como se haverá adiante, para a estratégia de avaliação proposta. 
Desde a distinção dos legislativos como arena ou como organizações 
transformadoras proposta por Polsby (1975), é recorrente que a pauta de avaliação do 
Legislativo tenha uma visão dual do desempenho, centrada na atuação pró-ativa ou 
reativa dessa organização na produção legal. 
O foco na dinâmica processual da atividade legislativa orientou parte importante 
das tentativas de comparação dos legislativos, seja com foco na alocação de poderes de 
agenda negativos ou positivos entre os Poderes e entre os agentes legislativos6. 
Um exemplo disso é a tipologia proposta por Cox e Morgenstern (2002) que identifica 
os legislativos latino-americanos como reativos, dados os amplos poderes de agenda do 
Poder Executivo na região. A despeito disso, Morgenstern (2002) busca identificar 
variações nesse desempenho mediante modalidades de hidden influence exercidas por 
essas organizações na região. O resultado é uma tipologia dos legislativos que transita 
de um desempenho “recalcitrante” ao “subserviente”, incluindo, como posição 
intermediária, aqueles que empreendem alguma modalidade de barganha com o 
Executivo7. A tipologia baseia-se em variáveis políticas e institucionais, diferenciando 
os legislativos em termos do desempenho de cada legislatura, sendo sensívelà 
reconfiguração política da assembleia a cada eleição. Neste contexto, o fluxo da 
atividade legislativa é moldado pela dinâmica de vetos bilaterais entre o Executivo e o 
Legislativo, sendo que o primeiro conta com forte controle da agenda decorrente de seu 
status de first-mover no jogo legislativo. 
A despeito de captar nuances da reatividade dos legislativos latino-americanos, 
esta estratégia acaba por se localizar no campo das teses que reservam o termo pró-
ativos aos legislativos com alta capacidade de iniciativa e produtividade legislativa, os 
quais obstam ou mitigam as vantagens do Executivo com o first-mover no jogo 
legislativo. 
 
6 Nos termos de Cox (2005, 2006) o poder de agenda negativo refere-se à capacidade de impedir que 
uma proposição seja considerada, enquanto o poder de agenda positivo remete à capacidade de colocar 
uma matéria na agenda e definir os procedimentos a partir dos quais ela será apreciada. 
7 As posições intermediárias dizem respeito aos legislativos workable, cujo apoio ao Executivo envolve 
algum tipo de negociação ou compromisso mútuo, e aos legislativos paroquiais, cujas barganhas com o 
Executivo envolvem algum tipo de demanda por pagamentos laterais. Incentivos eleitorais, partidários 
a distribuição de poderes constitucionais estão na base da diferenciação desses tipos. 
 9
 
Estudos recentes sobre o Poder Legislativo chamam a atenção para os fatores 
indutores de autonomia e de desenvolvimento de capacidades institucionais desta 
organização. Para além de escrutinar a distribuição de poderes de agenda e de veto entre 
os atores institucionais, esses trabalhos destacam os microprocessos de decisão 
legislativa, concentrando-se no downstream agenda power e seus efeitos na definição 
de fluxos alternativos de elaboração legislativa. O foco nas regras que regulam a 
discussão das matérias (DÖRING, 1995), nas atividades de emendamento e nos 
processos de votação (RASCH, 1995; CRISP; DRISCOLL, 2010; HURTADO e TORO, 
2010) tem avançado o entendimento sobre a dinâmica intraparlamentar de produção 
das leis. 
O índice de potência legislativa (IPIL), proposto por Garcia Montero (2009), é 
um exemplo disso. A principal contribuição é a de tentar abordar as conexões entre os 
condicionantes institucionais dessas microdinâmicas no contexto da relação Executivo-
Legislativo. Parte importante da inovação do IPIL decorre da inclusão dos traços 
organizacionais dos legislativos, além dos seus poderes formais, na mensuração da 
capacidade de influência dos parlamentares ao longo do ciclo de produção das leis8. 
Dentre essas características, o IPIL inclui indicadores relativos à concentração ou à 
dispersão de poderes no interior do legislativo, como as regras relativas à definição da 
agenda legislativa, ao fluxo do trâmite legislativo, etc. Segundo Garcia Montero, as 
taxas de sucesso e participação do Legislativo e do Executivo na produção legislativa 
podem ser parcialmente explicadas pela variação na distribuição de poderes formais e 
institucionais captada pelo IPIL9: 
“(...) cabe resaltar que el índice institucional elaborado (IPIL) muestra 
una relación claramente lineal con las dimensiones dependientes 
[suceso e participación legislativa], de modo que los Presidentes que 
mantienen valores altos en el índice son aquéllos más exitosos y con 
más influencia legislativa. Por el contrario, los Parlamentos que 
actúan en contextos institucionales afines a su influencia son los que 
mantienen porcentajes más altos de participación sobre la 
legislación.” Garcia Montero (2009:227) 
Esses resultados sinalizam para o fato de que a mensuração da hidden influence 
dos legislativos requer a incorporação de indicadores das variações no fluxo, sequência 
 
8 O que a autora denomina como fases de iniciativa, constitutiva, eficácia e de procedimento legislativo 
extraordinário. 
9 Sucesso legislativo refere-se à proporção de leis aprovadas no total de iniciativas propostas por um 
determinado poder. A participação legislativa diz respeito ao percentual de leis de autoria de um poder 
no total de leis aprovadas, o que tem sido tratado com dominância legislativa. 
 10 
 
e timing da produção das leis. Como salienta Alemán (2005) a atividade de 
emendamento em países da região aponta para um jogo muito mais complexo entre 
Legislativo e Executivo, inclusive devido ao papel estratégico das comissões 
parlamentares na materialização do poder de agenda desse último. A atenção a esses 
microprocessos permite localizar as oportunidades e a atuação dinâmica dos 
legisladores no processo legislativo, cujo protagonismo aponta para os limites de uma 
descrição dos legislativos como meramente reativos. 
Nessa direção, parece-nos fundamental alinhar dois tipos de preocupação na 
avaliação do desempenho do legislativo: (i) quanto poder tem o legislativo e (ii) como 
ele opera com o poder que detém. Para tanto, é necessário explorar a natureza 
multidimensional do desempenho do Legislativo. Tal abordagem implica desafios 
consideráveis, em especial, quanto à natureza exaustiva da estratégia de mensuração do 
desempenho e à comparabilidade de seus resultados. 
3 O DESAFIO DE AVALIAR O LEGISLATIVO: DIMENSÕES CRÍTICAS PARA UMA 
ABORDAGEM GLOBAL DA INFLUÊNCIA NA PRODUÇÃO LEGAL 
A multidimensionalidade do desempenho dos legislativos é o ponto de partida da 
estratégia de avaliação proposta. Três dimensões foram consideradas críticas e, no 
conjunto, elas permitem uma abordagem do desempenho do Legislativo sensível à 
natureza representativa desta instituição e a especificidade de sua dinâmica 
institucional. 
A primeira dimensão diz respeito ao grau de representatividade das instâncias 
decisórias no interior do legislativo. 
O caráter crítico dessa dimensão é, de forma recorrente, associado às barreiras 
erigidas à expressão de interesses e preferências políticas, decorrentes das regras 
eleitorais e de organização partidária. O foco nesse estudo limita-se às barreiras 
internas, ou seja, as regras e mecanismos que moldam a influência parlamentar (pós-
eleitoral) dos representantes eleitos nas diversas instâncias e fases do processo 
legislativo. Nesse sentido, busca-se dar maior atenção aos efeitos da distribuição de 
poderes de agenda e de veto entre os agentes legislativos (parlamentares, partidos, 
lideranças institucionais, etc.) sobre a representatividade do legislativo. 
Nosso argumento é sobre a relevância desse foco, uma vez que parte 
considerável dos trabalhos sobre o desempenho do legislativo salienta a importância dos 
 11
 
processos de racionalização da organização legislativa10, sem problematizar como isto 
afeta a representatividade da instituição. De forma geral, esses estudos enfatizam os 
ganhos em celeridade, capacidade de decisão e aumento da produtividade decorrentes 
da introdução de mecanismos de controle do tempo no plenário, da adoção de 
procedimentos restritivos das proposições legislativas (iniciativa, emendas, 
requerimentos) e de constrangimento aos movimentos obstrutivos e protelatórios por 
parte dos legisladores. 
Os ganhos de coordenação da ação legislativa, derivados desta estrutura 
racionalizada, são vistos como elementos decisivos na interação com o Executivo. Mas 
isso afeta a representatividade do Legislativo? Influencia participação dos diferentes 
grupos parlamentares no processo legislativo? O componente de desigualdade 
horizontal introduzido por essas mudanças não é ignorado11, mas os efeitos deste viés 
pró-maioria sobre a influência do Legislativo são apenas parcialmente explorados. 
A perspectiva adotada nesse trabalho é o de que a racionalizaçãoda organização 
legislativa e de seus procedimentos é uma condição importante para os legislativos 
contemporâneos, podendo ampliar a representatividade do legislativo na medida em que 
torne mais efetiva a sua participação no processo decisório. O ponto central é se, e 
como, a inalienabilidade da soberania do plenário (KREHBIEL, 1991; COX, 2006;) é 
preservada. Nesse trabalho, assume-se que as garantias institucionais de expressão de 
posições majoritárias e contramajoritárias nas diversas fases do processo legislativo são 
cruciais para isso. Assim, a influência do Legislativo no processo legislativo será maior 
na presença de condições institucionais que assegurem, do ponto de vista institucional, 
a expressão das posições da maioria e das minorias políticas, seja mediante o exercício 
da representação ou por meio da interação com os cidadãos. 
Com o objetivo de diferenciar o desempenho do legislativo por referência ao 
caráter mais ou menos representativo dessa organização, a metodologia inclui 
 
10 Este termo é utilizado para descrever mudanças na distribuição de poderes de agenda e de veto entre os 
legisladores nos parlamentos democráticos contemporâneos, em especial, a centralização desses 
poderes e o seu controle por agentes legislativos específicos, como partidos, presidentes de comissão, 
do Parlamento, etc. Como salienta Cox, esse processo indica a saída do estado de natureza do 
legislativo em direção a uma estrutura endogenamente verticalizada, com legisladores iguais em 
termos dos direitos de voto, mas desiguais em poderes de agenda (COX, 2006). 
11 “Eventually, the equilibrium reached is distinctly inegalitarian: there are office-holders with privileged 
access to the plenary agenda, who drive the important legislation; and there are non-office – holders 
with default access to the plenary agenda, who seek legislative accomplishment chiefly through 
alliance with office-holders (or by becoming office – holders themselves) and who exercise some 
residual but reduced power of delay”. (COX, 2006). 
 12 
 
indicadores relativos às regras que regulam a participação dos agentes legislativos ao 
longo do processo legislativo e nos diferentes centros com poder de agenda. 
Com relação a essa dimensão, foram selecionados cinco indicadores referentes à 
existência de regras constitucionais ou regimentais com impacto sobre (a) as condições 
de expressão e contestação por parte de minorias parlamentares e (b) a porosidade do 
Legislativo às demandas dos cidadãos em matéria legislativa. 
Quadro 1 – Indicadores do IDL – dimensão representatividade* 
 Indicadores 
1. Garantia institucional de estrutura de apoio à minoria 
2. Critério de distribuição das vagas nas comissões parlamentares 
3. Direito de voto separado assegurado às minorias política e partidária 
4. Previsão de iniciativa popular de projeto de lei 
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5. Previsão de ação legislativa proposta pela sociedade civil 
O primeiro indicador remete à previsão, dentro da estrutura organizacional do 
Legislativo, de suporte material (instalações físicas, verbas) e pessoal (staff, secretaria, 
etc.) ao(s) partido(s) na condição de minoria política12. O segundo indicador busca 
apreender a representatividade do Legislativo por referência à regra de distribuição, das 
vagas das comissões parlamentares permanentes entre as bancadas parlamentares. 
O critério da proporcionalidade partidária é visto com fator que contribui positivamente 
para a influência do legislativo ao preservar a paridade das bancadas representadas13. 
O terceiro se refere ao direito parlamentar de registro de posições contrárias em 
decisões legislativas, especificamente o voto em separado14. 
 
12 Em direção distinta de outros estudos que incluem a previsão de sessões deliberativas para apreciação 
de iniciativas dos parlamentares da minoria (Zennaro, 2005), optamos aqui pela inclusão de um 
indicador que capte a oferta rotineira de condições que amplifiquem a capacidade de intervenção e de 
coordenação da atividade parlamentar da minoria política. 
13 A previsão de vagas nas comissões para minorias que não obtêm assento em decorrência de reduzido 
número de membros, associada à paridade, amplia a representatividade da Casa. Assim, consideramos 
essa alternativa com valor máximo desse indicador. 
14 Os trabalhos de Mattson & Strom (1995) e Zennaro (2005) incluem a existência do direito das 
minorias de apresentar parecer em separado sobre matérias legislativas. 
 13
 
Os dois últimos indicadores dessa dimensão captam a existência de mecanismos 
institucionalizados de participação dos cidadãos na formação da agenda legislativa, 
mediante o direito de iniciar legislação (iniciativa popular de projetos de lei) ou propor 
ação legislativa mediante sugestões de projetos de lei, emenda, consulta pública, etc. à 
comissão parlamentar. 
A segunda dimensão privilegiada nessa proposta é a dimensão informacional da 
deliberação parlamentar. Este trabalho parte do suposto de que gaps informacionais 
obstam e redefinem o engajamento dos parlamentares na deliberação legislativa, 
impactando não só a atuação individual, mas a própria centralidade da instituição no 
processo decisório15. A inclusão dessa dimensão busca apreender a capacidade de 
influência do legislativo a partir das condições de produção e de circulação de 
informações capazes de reduzir as incertezas sobre as políticas (KREHBIEL, 1992). 
Uma tendência recorrente no tratamento dessa dimensão para fins de comparação 
dos legislativos é a de focalizar a presença de regras, estruturas e procedimentos indutores 
do desenvolvimento de expertise parlamentar (GILLIGAN; KREHBIEL, 1987; 1989; 
1997; KREHBIEL, 1991). Em boa medida, as análises atentas a essa dimensão 
concentram-se nos incentivos institucionais à especialização dos legisladores 
relativamente às áreas de policies e ao compartilhamento do conhecimento 
especializado, evitando o uso estratégico das mesmas pelos agentes legislativos. Cabe 
salientar, no entanto, que o grau em que os legislativos são capazes de promover a 
eficiência informacional16, mediante soluções endógenas à organização legislativa, é 
ainda um aspecto pouco explorado nos estudos comparados. Ou seja, permanece um 
problema empírico relevante mapear se, e por meio de quais agentes, o problema 
informacional é enfrentado nos legislativos. 
Com esse objetivo a proposta focaliza as regras, os mecanismos e as 
características organizacionais dos legislativos que ampliam a capacidade de emissão e 
 
15 Como extensamente discutido na literatura, sob certas condições, as incertezas políticas incentivam a 
delegação de poderes para outros atores institucionais, como o Executivo ou agências regulatórias. 
Epstein & O’Halloran, 1999. 
16 “Informational efficiency refers to the precision of the inference the legislature draws from the 
committee’s equilibrium behavior, that is, the clarity of the received signal. Maximal informational 
efficiency is obtained when the legislature can infer precisely the committee’s private information. 
Minimal efficiency is obtained when the committee’s actions contains no information whatsoever and 
thus fails to change the legislature’s beliefs. A committee is informative to the degree that the 
equilibrium is informationally efficient, that is, to the degree that the committee’s private information 
becomes public throughout the play of the game.” (Krehbiel, 1992: 269.) 
 14 
 
recepção de sinais informacionais pelos agentes legislativos, sejapor meio do incentivo 
ao desenvolvimento da expertise parlamentar, ou pela interação com os cidadãos. Para 
aferir o impacto desse desenho institucional sobre a microdinâmica legislativa, foram 
também considerados indicadores relativos à operação efetiva dessas regras. 
Assim, a hipótese subjacente a essa dimensão é que a influência do legislativo 
será maior quanto mais extensamente as suas atividades forem apoiadas em (a) um 
sistema de comissão parlamentar especializado e pró-ativo, com jurisdições definidas e 
capazes de instruir a decisão do plenário; (b) consultoria especializada prestada por staff 
próprio e profissional e (c) formas de interlocução com os agentes externos. 
No que tange ao sistema de comissão foram incluídos três indicadores acerca do 
formato do sistema comissional, que buscam apreender os incentivos institucionais à 
especialização – via delimitação das jurisdições de cada comissão e descentralização de 
suas atividades – e ao monitoramento de suas atividades pelos pares e pelo público 
externo. Além deste, três indicadores sobre a operação deste sistema nos ajudam a 
captar a efetividade deste arranjo, por exemplo, em termos da pró-atividade das 
comissões na superação dos gaps informacionais, mediante a realização de audiências 
públicas, e sua eficácia sobre a decisão do plenário, na forma de aprovação dos 
pareceres por elas emitidos. 
A análise acerca da profissionalização dos legislativos tem se apoiado 
extensamente em indicadores acerca da provisão individual de expertise parlamentar, 
favorecida por carreiras legislativas longas e recompensas à especialização, como a 
regra de senioridade17. Em consequência, é recorrente a visão da alta renovação 
parlamentar como um elemento mitigador da expertise parlamentar. A previsão, na 
estrutura organizacional, de órgãos de assessoria especializada à atividade parlamentar, 
prestada por quadro técnico próprio, é um traço destacado nas análises sobre a 
institucionalização dos legislativos (POLSBY, 1975; Squire, 2002), paralelamente à 
profissionalização dos próprios políticos (FISH; KROENING, 2009). Não é claro, no 
entanto, se, e como a provisão institucional de expertise relativiza o efeito da renovação 
parlamentar, propiciando condições de deliberação informada mesmo em ambientes de 
 
17 O Índice de Capacidades do Legislativo, proposto pelo IADB (2006), inclui indicadores deste tipo, 
além de uma medida sobre a força do sistema de comissão: a experiência legislativa, em média, do 
parlamentar; o percentual de parlamentares com educação superior; a percepção dos parlamentares 
sobre a importância do congresso para a carreira política e medidas de autopercepção dos 
parlamentares acerca de sua expertise. 
 15
 
alta circulação dos legisladores. Assim, optamos por apreender a provisão institucional 
de expertise por meio da existência de órgão próprio de consultoria legislativa. 
O terceiro componente desta dimensão refere-se à operação efetiva de 
mecanismos de interlocução com agentes externos: número de eventos institucionais e 
temáticos realizados, meios efetivamente utilizados para divulgação e prestação de 
contas das atividades parlamentares realizadas e ofertados para a participação remota 
dos cidadãos para apresentação de sugestões de ação legislativa. 
A última dimensão busca apreender a influência do legislativo a partir das 
microdinâmicas do processo legislativo e dos resultados que elas propiciam. Esta 
dimensão pode ser descrita como fluxo da atividade legislativa, uma vez que busca 
captar como a distribuição de poderes e direitos legislativos entre Executivo e 
Legislativo e entre as instâncias decisórias modelam a sequência e o encadeamento das 
fases do processo legislativo. 
Quadro 2 – Indicadores do IDL – Dimensão Informacional* 
 
Regras Resultados 
Existência de comissões temáticas 
permanentes (6) 
Número de comissões temáticas 
permanentes (7) 
Existência de subcomissões (8) Número de audiências públicas 
realizadas por comissões (6) 
Si
st
em
a 
co
m
is
si
on
al
 
Grau de abertura do trabalho das 
comissões (14) 
Proporção de pareceres de 
comissão mantidos (13) 
C
on
su
l-
to
ri
a 
es
pe
ci
a-
liz
ad
a Existência de assessoria técnico-
especializada prestada por 
profissionais do legislativo (12) 
 
Frequência de eventos 
institucionais temáticos destinados 
à discussão com a sociedade (10) 
Existência de instrumentos de 
participação remota (11) 
In
te
rl
oc
uç
ão
 e
 
pu
bl
ic
id
ad
e 
 
Mecanismos de publicidade das 
atividades parlamentares (15) 
 
A centralidade da dimensão informacional para a produção de decisões estáveis 
sob a regra majoritária tem sido demonstrada pela literatura de forma reiterada 
(WEINGAST, 1992; SHEPSLE e WEINGAST, 1995; DÖRING, 1995). Atenção 
 16 
 
especial é dada às regras que dotam determinados agentes legislativos da capacidade de 
moldar o processo legislativo, notadamente pelo controle de sua sequência e timing. 
A produção recente sobre as diferenças nos procedimentos e regras adotados pelos 
legislativos tem sinalizado para a diversidade dos movimentos permitidos aos 
legisladores e, por consequência, para a variação nas formas de exercício da influência 
do legislativo sobre a produção legal. 
A nossa proposta alinha-se a essa perspectiva. Propõe-se, assim, uma estratégia 
de avaliação global do processo legislativo, capaz de apreender as condições de 
dissenso e as oportunidades de negociação e/ou veto entre os agentes legislativos em 
cada fase decisória. Distanciamo-nos, assim, de uma abordagem do Legislativo como 
ator unitário ao tentarmos conectar sua influência na produção legal à competição entre 
múltiplos agentes no interior da arena parlamentar. 
O primeiro componente desta dimensão são os poderes de agenda do Executivo 
em matéria legislativa. Para avaliar a influência do Legislativo na produção legal é 
imprescindível tratar da distribuição deste tipo de poder entre os atores institucionais, 
particularmente a integração do Executivo ao processo legislativo. O foco na iniciativa 
legislativa não é novo, uma vez que deter essa prerrogativa implica vantagens 
estratégicas na definição da sequência e timing do processo decisório (FIGUEIREDO; 
LIMONGI, 1999; COX; MORGENSTERN, 2002). Garcia, na análise desagregada dos 
componentes do IPIL, chama a atenção para o grande impacto do que ela descreve com 
a fase de iniciativa para o sucesso legislativo de cada ator. O diferencial da influência do 
Poder Executivo, por exemplo, 
“En relación al peso de cada una de las etapas del procedimiento 
legislativo sobre la actividad legislativa, el estudio puso de manifiesto 
que la etapa de iniciativa incide de forma clara en los diferentes 
grados de éxito presidencial y de participación legislativa del 
Ejecutivo. Los escenarios institucionales que facilitan a los 
Presidentes la introducción de leyes y el control de los temas y 
cambios en la agenda legislativa aumentan sus tasas de éxito.” (Garcia 
Montero, 2009:271) 
Com relação a esse componente o IDL também inclui indicadores sobre a 
regulação dessa prerrogativa (normas constitucionais e regimentais) e os resultados 
derivados. A hipótese aqui é que a influência do Legislativo é maior quanto menos 
extensos forem os poderes de iniciativa do Executivo e as restrições ao emendamento 
destas proposições. 
 17
 
No tocante à iniciativa legislativa, os indicadores buscam avaliar o escopo do 
poder de iniciativa do Executivo (iniciativa exclusiva e poderes de decreto) e as 
provisões institucionais que dificultam a alteração de suas proposições peloslegislativos 
(restrições constitucionais e infraconstitucionais ao emendamento de matérias de 
iniciativa concorrente e privativa). Estes últimos nos indicam o grau de proteção em que 
as iniciativas do Executivo podem ser revestidas e os constrangimentos que acabam por 
interpor às estratégias dos legisladores (ARNOLD, 1996). Para captar os efeitos dessa 
capacidade potencial de proteção da agenda do Executivo, o IDL inclui indicadores 
sobre a sua efetividade, centrados no resultado do processo legislativo,relativos à 
definição do fluxo do processo legislativo, via regime de urgência, e ao grau de 
dominância legislativa do Executivo. 
Uma inovação do IDL é a de tentar relativizar esse desempenho do Executivo com 
base nas alterações das iniciativas do Executivo realizadas pelos legisladores18. No estudo 
do processo legislativo, a apresentação de emendas a proposições em tramitação, por 
parte de parlamentares individuais, lideranças partidárias ou comissões, indica a 
existência de interesses específicos, sejam eles distintos ou mesmo convergentes, do 
agente que iniciou o processo legislativo e dos demais atores legitimados para a 
intervenção em etapas subsequentes do processo. Em termos substantivos, importa 
considerar a natureza das emendas parlamentares. Uma vez admitida a possibilidade de 
emendamento, e excluídas as emendas corretivas de forma, é necessário estar atento às 
distintas modalidades das emendas. Elas podem ser aditivas, supressivas ou 
modificativas. Combinações específicas entre amplitude e natureza podem derivar de 
interesses distintos e gerar consequências diferentes nas relações políticas19. 
Quanto à amplitude, as emendas podem incidir sobre um (ou mais de um) item 
específico da proposição ou sobre a sua integralidade, caso em que substituem a 
proposta original. A escolha da forma de apresentação está sujeita a decisões políticas: 
um texto substitutivo muitas vezes facilita o processo de votação, dificultando a 
utilização de recursos de obstrução por parte do grupo que se opõe à iniciativa sob 
deliberação. Por outro lado, a apresentação de emendas a uma única proposição, 
 
18 Nesse sentido, não foram incluídos indicadores de obstrução ou bloqueio dessa agenda, mas apenas de 
modificação de seu conteúdo. 
19 Por exemplo, pode-se presumir que uma emenda supressiva tenda a indicar um conflito mais acirrado 
entre o autor original da proposição e o proponente da emenda do que uma emenda aditiva, que pode, 
muitas vezes, decorrer de uma convergência de interesses e representar a correção de uma omissão na 
proposta original. 
 18 
 
realizada por parte de vários atores, pode indicar uma mescla entre divergência e de 
convergência de interesses entre o ator que apresentou a proposição e os que pretendem 
modificá-la, dadas as naturezas específicas das emendas. 
No contexto do IDL, o processo de emendamento é analisado em conjunto com 
as prerrogativas constitucionalmente atribuídas ao Legislativo e Executivo no processo 
legislativo20. Alemán (2005) chama a atenção para o impacto das regras de 
emendamento sobre a dinâmica interna dos Legislativos, como mudanças substantivas 
no conteúdo das decisões em decorrência da latitude dos movimentos permitidos aos 
atores. Nessa direção, foram incluídas medidas de influência do Legislativo sobre a 
agenda do Executivo, ou seja, a sua capacidade de emendar os projetos de lei oriundos 
deste último e de aprová-los na forma de substitutivos. 
O segundo componente remete à dinâmica assumida pelo processo 
legislativo, particularmente no que diz respeito à relação entre o sistema comissional 
e plenário. A hipótese mobilizada aqui é: a influência do Legislativo aumenta na 
medida em que as decisões apoiam-se em um fluxo de deliberação que transita da 
apreciação das matérias por instâncias especializadas para a decisão em plenário. 
O IDL inclui dois indicadores sobre as regras de funcionamento destas instâncias 
(comissões parlamentares), relativos à precedência da deliberação pela comissão e à 
sua prerrogativa de conclusão terminativa (gatekeeping power). Com relação aos 
resultados, a avaliação do fluxo (e da centralidade das comissões) é captada por três 
indicadores. O primeiro deles mensura o volume de pareces ad hoc em plenário, em 
decorrência da não deliberação pela comissão no prazo regulamentar. Assumimos 
que a influência do Legislativo diminui na medida em que o recurso a tal expediente 
aumenta, pois este se baseia na supressão ou abreviação da deliberação parlamentar 
e no que isso possa implicar em se ter novos aportes de informação para a avaliação 
de mérito da proposição. Foram previstos, ainda, dois indicadores sobre a 
participação das comissões na formação da agenda legislativa, ou seja, o volume de 
iniciativas de autoria dessas instâncias no total de projetos de leis apresentados e no 
total de leis aprovadas. 
 
20 A Constituição brasileira de 1988, por sua vez, no art. 61, atribui a outros agentes que não os membros 
do Legislativo a faculdade de apresentação de proposições. E, mais do que isso, determina matérias em 
que a iniciativa é privativa desses agentes (presidente da República, tribunais), o que significa que há 
restrições intransponíveis para a iniciativa dos parlamentares. As prerrogativas do Executivo no 
processo legislativo brasileiro, inexistentes no Congresso norte-americano, determinam variações 
significativas na relação entre os poderes, quando comparados os dois países. 
 19
 
Quadro 3 – Indicadores do IDL – dimensão processo e produção legal 
 Regras Resultados 
Escopo da Iniciativa exclusiva do 
Executivo (17) 
Percentual de projetos do 
Executivo do total de leis 
aprovadas (16) 
Extensão do Poder de decreto do 
Executivo (18) 
 
Restrições constitucionais ao 
emendamento de matérias de 
iniciativa comum do Executivo (24) 
Percentual de projetos do 
Executivo emendados (23) 
Restrições constitucionais ao 
emendamento de matérias de 
iniciativa privativa do Executivo (25) 
Percentual de projetos do 
Executivo aprovados com 
substitutivo (29) 
Restrições infraconstitucionais ao 
emendamento de matérias de 
iniciativa comum do Executivo (26) 
Proporção de projetos que 
tramitaram em regime de urgência 
no total de projetos de autoria do 
Executivo (30) Po
de
re
s d
e 
ag
en
da
 d
o 
Ex
ec
ut
iv
o 
Restrições infraconstitucionais ao 
emendamento de matérias de 
iniciativa privativa do Executivo 
(27) 
Proporção que tramitaram em 
regime de urgência no total de 
projetos de projetos de autoria do 
Executivo aprovados (31) 
Apreciação prévia das matérias 
pelas comissões (19) 
Proporção de projetos com 
pareceres ad hoc por esgotamento 
de prazo (21) 
Previsão de Poder terminativo de 
comissões (20) 
Proporção de proposições de 
autoria das comissões no total de 
projetos de lei apresentados (22) 
Fl
ux
o 
in
te
rn
o 
 Proporção de projetos de autoria 
das comissões no total de leis 
aprovadas (23) 
Prerrogativa de definição de pauta 
de votação (32) 
 
Maioria necessária para alteração 
na ordem da pauta de plenário (33) 
 
 Frequência de utilização de votação 
simbólica (34) 
 Proporção de votações nominais 
provocadas por requerimento de 
deputados (35) 
Pr
oc
ed
im
en
to
 d
e 
V
ot
aç
ão
 
 Forma de divulgação dos resultados 
das votações nominais (36) 
Maioria necessária para rejeição de 
veto (37) 
Percentual de vetos derrubados (38) 
V
et
o 
e 
In
sis
tê
nc
ia
 
 Número de resoluções destinadas a 
sustar atos do Executivo (39) 
 20 
 
O controleda agenda legislativa e os procedimentos de votação consistem no 
terceiro componente desta dimensão. No contexto desta proposta, espera-se que a 
influência do Legislativo aumente na medida em que as prerrogativas de definição 
da ordem do dia e da pauta de votações são menos concentradas. Ou seja, há mais 
oportunidades de barganha e negociação entre os agentes legislativos. Assim, como 
o IPIL (2009), o IDL inclui um indicador relativo ao tamanho da maioria necessária 
para a modificação da ordem do dia e outro sobre o grau de concentração do poder 
de definir a pauta de votação, que parte deste a prerrogativa exclusiva do presidente 
da casa até formas mais colegiadas de decisão sobre essa agenda. No tocante aos 
resultados observados nessa etapa, o IDL busca captar a capacidade dos legisladores 
de alterar o contexto decisório a partir dos procedimentos adotados. Os efeitos do 
controle da pauta de votação sobre a aprovação das matérias podem ser mitigados 
por procedimentos de votação que aumentem os custos de decisão, por exemplo, via 
conversão de decisões simbólicas em nominais. Com o objetivo de mensurar o uso 
desse recurso pelos legisladores, o IDL inclui três indicadores sobre as votações em 
plenário: frequência do uso de votação simbólica, proporção de votações nominais 
provocadas por requerimento dos legisladores e o acesso do público aos resultados 
das votações. 
O último componente abarca a capacidade do legislativo de manter as suas 
decisões mediante a derrubada de vetos do Executivo às leis aprovadas. Além do 
indicador relativo à maioria requerida para derrubada de vetos, há um indicador 
sobre o desempenho do Legislativo nessa fase, ou seja, percentual de vetos 
derrubados. Além destas medidas da capacidade de insistência do Legislativo, o IDL 
inclui um indicador sobre a capacidade de este Poder sustar atos do Executivo que 
extrapolem as competências e as prerrogativas que lhes são conferidas. 
Na seção seguinte, nós apresentamos a metodologia de construção do IDL. 
Obviamente, o potencial do IDL para uma análise mais exaustiva dos legislativos 
supõe uma abordagem comparada. Neste momento, será conduzida apenas uma 
simulação do comportamento do índice, baseado em condições hipotéticas e um 
estudo de um legislativo subnacional no Brasil, a Assembleia Legislativa de Minas 
Gerais, a ALMG. 
Entre as assembleias estaduais, a ALMG destaca-se pela profissionalização 
de seus quadros técnicos e racionalização de suas estruturas organizacionais e, 
 21
 
principalmente, pela adoção de um conjunto de inovações institucionais que buscam 
ampliar os meios de interlocução entre legisladores e cidadãos. Segundo Anastasia 
(2001), estas inovações respondem pela redução das assimetrias de informação no 
interior do legislativo, propiciando um ambiente informacional mais plural e 
consistente de elaboração legislativa. Assim, a experiência da ALMG oferece a 
oportunidade de avaliarmos o desempenho com base nas regras – que são 
relativamente fixas para os legislativos estaduais no Brasil – e na operação efetiva 
da assembleia, à qual é informada não apenas pelos constrangimentos institucionais, 
mas também por recursos e incentivos relativos à dinâmica organizativa da Casa. 
Como o IDL pode ser decomposto em relação às regras e aos resultados, o caso da 
ALMG é de especial interesse uma vez que nos permitirá identificar se, em que 
medida, há esta congruência. Para fins dessa simulação, nós utilizamos os dados da 
ALMG relativos à legislatura de 2007-201121. 
4 A CONSTRUÇÃO DO ÍNDICE DE DESEMPENHO LEGISLATIVO 
No presente trabalho, conforme mencionado anteriormente, pretende-se aferir 
o desempenho legislativo em três dimensões: a representatividade das instâncias 
decisórias, que será denotada por x, as condições informacionais da deliberação 
legislativa, representada pela letra y, e o processo legislativo, denotado por z. 
Para a geração dos indicadores, foi organizado um instrumento de coleta de 
dados, composto por 39 questões que se distribuem por essas três dimensões na seguinte 
proporção: 
 representatividade das instâncias decisórias (x) – 5 
 condições informacionais da deliberação legislativa (y) – 10 
 processo legislativo (z) – 24 
Algumas perguntas constantes do questionário possibilitam a construção de 
indicadores binários, fornecendo resultado 0 ou 1. Em outros indicadores, no 
entanto, a pontuação varia entre 0 e 5. Esse número maior de pontos para 
determinada questão não significa que seja um indicador mais importante do que 
aqueles cuja cotação seja de apenas 0 ou 1. Para resolver esse dilema, o critério 
 
21 Agradecemos à Diretoria de Processo Legislativo da ALMG que viabilizou o trabalho de consulta e 
coleta dos dados legislativos para produção dos indicadores do IDL. 
 22 
 
adotado foi dividir os pontos de cada questão pelo máximo da pontuação daquele 
indicador, de forma que todas as perguntas, com a ponderação ao final, tenham 
valores entre 0 e 1. 
A metodologia desenhada para esta avaliação considera também que as três 
dimensões têm igual importância na aferição do desempenho legislativo. Dessa maneira, 
para que a ponderação não seja enviesada em função da diferença do número de 
questões em cada dimensão, propôs-se, de forma análoga ao realizado com as questões, 
dividir a pontuação conseguida pela casa legislativa em cada dimensão pelo total de 
pontos daquela dimensão. 
Dessa forma, o índice de desempenho legislativo (IDL) será uma função linear 
de x, y e z, podendo variar entre 0 e 3, sendo que sua fórmula é dada por: 
 
Na tabela a seguir, o valor do IDL foi simulado para seis casas legislativas 
hipotéticas, uma com a pior aferição possível, uma com exatamente a média em cada 
dimensão, três em situações intermediárias (perguntas binárias sendo todas positivas 
ou negativas e os demais indicadores valendo 50% ou 75%) e uma que seria a casa 
legislativa ideal conforme o modelo desenhado (máximo da aferição). 
Foi ainda calculado o IDL para uma experiência concreta, a da Assembleia 
Legislativa do Estado de Minas Gerais (ALMG). A despeito dos constrangimentos 
constitucionais interpostos à participação ativa dos legislativos estaduais na 
produção legal, a ALMG tem deliberadamente implementado inovações para 
potencializar a atuação parlamentar em face destes constrangimentos22. 
 
 
22 Um dos traços do sistema decisório vigente no Brasil atualmente é a forte concentração de 
competências legislativas nas mãos do legislador federal. Estes constrangimentos constitucionais 
reduzem significativamente o escopo da atuação legislativa dos legisladores estaduais. Ademais disso, 
o arranjo institucional brasileiro confere amplos poderes legislativos ao Poder Executivo, o que 
concorre para o esvaziamento ainda maior da atividade parlamentar em relação à elaboração 
legislativa. 
 23
 
Tabela 1 – Simulação para o Índice de Desempenho Legislativo (IDL) 
Casos 
A 
mínimo 
. 
B 
binárias=0 
50% 
C 
média 
. 
D 
binárias=1 
50% 
E 
binárias=1 
75% 
F 
máximo 
. 
ALMG 
Representatividade das instâncias decisórias (x) 
0,00 0,50 2,50 4,50 4,75 5,00 4,50 
Condições informacionais da deliberação legislativa (y) 
0,00 3,00 5,00 7,00 8,50 10,00 8,33 
Processo legislativo (z) 
Pontuação nas dimensões 
0,00 9,00 12,00 15,00 19,50 24,00 17,00 
Índice de Desempenho Legislativo 
(IDL = x/5 + y/10 + z/24) 
0,00 0,78 1,50 2,23 2,61 3,00 2,44 
Fonte: Assembleia Legislativa de Minas Gerais –ALMG, 2011. Elaboração própria. 
A visualização fica mais clara graficamente, conforme a seguir. Os valoresdo 
IDL em que os indicadores foram cotados no mínimo, no máximo e na média são 
previsíveis, uma vez que a função é linear. 
Gráfico 1 – Simulação para o Índice de Desempenho Legislativo 
 
Fonte: Assembleia Legislativa de Minas Gerais – ALMG, 2011. Elaboração própria. 
A Assembleia Mineira é tida, em âmbito nacional, como um Legislativo atuante 
e produtivo. Essa avaliação intuitiva é confirmada pelo índice de desempenho 
legislativo, pois o valor da avaliação da ALMG alcançou 81,3% do valor máximo do 
índice. 
No total dos 39 indicadores básicos, a ALMG obteve pontuação igual ao 
valor máximo possível em 24 itens. Inicialmente, é importante salientar a obtenção 
 24 
 
pela ALMG de pontuação máxima em quesitos relacionados à interlocução com a 
sociedade organizada e a atuação pró-ativa dos legisladores no emendamento dos 
projetos de lei oriundos do Poder Executivo, tanto em relação às regras quanto aos 
resultados observados. Uma pontuação inferior ao máximo foi observada em 15 
questões. Na dimensão relativa à representatividade das instâncias decisórias, a 
ALMG não registrou o máximo apenas em relação ao indicador sobre o critério de 
distribuição de vagas nas comissões permanentes. Na segunda dimensão, relativa às 
condições informacionais da deliberação parlamentar, o desempenho foi inferior ao 
máximo possível nos itens relativos à descentralização do trabalho das comissões e 
realização de eventos institucionais com a sociedade organizada. O maior número de 
itens nos quais a ALMG obteve desempenho inferior ao valor máximo estipulado diz 
respeito à terceira dimensão, que abarca a dinâmica do processo legislativo. 
Chama a atenção, neste caso, que o desempenho é afetado não só pelas regras – 
como é o caso da concessão de poderes de iniciativa exclusiva de determinadas 
matérias e o de editar decretos – mas também pela dinâmica que o processo 
legislativo assume na casa: alta proporção de votações nominais na última 
legislatura; reduzido número de votações nominais realizadas a partir de iniciativa 
dos próprios deputados; reduzido número de rejeição de veto e de projetos para 
sustar atos normativos expedidos pelo Executivo. 
 25
 
Tabela 2: Pontuação da ALMG nos 39 itens do IDL 
F 
Dimensões Questões (1) máximo 
ALMG 
1 1 1 
2 2 1 
3 1 1 
4 1 1 
Representatividade das Instâncias Decisórias 
(x) 
5 1 1 
6 1 1 
7 3 3 
8 1 0 
9 3 3 
10 3 1 
11 1 1 
12 1 1 
13 4 4 
14 4 4 
Condições Informacionais da Deliberação 
Legislativa (y) 
15 5 5 
16 3 3 
17 2 1 
18 4 3 
19 1 1 
20 1 1 
21 4 3 
22 4 1 
23 4 1 
24 1 1 
25 1 1 
26 1 1 
27 1 1 
28 3 3 
29 3 3 
30 4 3 
31 4 4 
32 3 0 
33 4 4 
34 3 0 
35 3 0 
36 2 2 
37 4 3 
38 3 1 
Processo e Produção Legislativos (z) 
39 3 2 
(1) Ver no anexo a relação das questões enumeradas nesta coluna. 
 26 
 
Além do índice de desempenho legislativo, conforme a metodologia explicada 
anteriormente, os mesmos indicadores podem ser aproveitados para avaliar 
distintamente o desempenho decorrente de regras e dos resultados, uma vez que, para 
cada uma das dimensões, os indicadores foram classificados como pertencentes às 
categorias regras ou resultados. 
Novamente, o denominador de cada dimensão é o número total de indicadores 
que ela inclui. A única diferença é que, neste ponto, os indicadores estão agregados 
conforme a natureza do indicador, ou seja, referem-se às regras que regulam a atividade 
legislativa ou aos resultados do processo de elaboração legal. A consolidação dos 
indicadores relativos às regras é feita no índice IRGR e daqueles referentes aos 
resultados, no IRST. 
O índice relativo às regras é fruto de 20 questões (sendo 5 relativas à 
representatividade, 4 relativas às condições informacionais e 11 relativas ao processo 
legislativo). Em complemento, o índice centrado em resultados é composto de 19 
questões (6 da dimensão de condições informacionais e 13 acerca do processo 
legislativo). Dessa maneira, as respectivas fórmulas são dadas por: 
 
 
O indicador baseado em regras varia de 0 a 3, de forma análoga ao índice geral; 
no entanto, o indicador baseado em resultados poderia receber um valor entre 0 e 2, pois 
é composto de somente duas dimensões (não há indicadores de resultado na dimensão 
de representatividade das instâncias decisórias). Para contornar essa diferença, aplica-se 
um multiplicador de 1,5 no índice de resultados para manter a semelhança. 
Importante enfatizar que, na formação do IDL, as três dimensões têm pesos 
iguais. Vale, no entanto, observar que os indicadores baseados em regras têm um 
pequeno sobrepeso na formação do IDL porque uma das dimensões, a 
representatividade das instâncias decisórias, possui questões que são integralmente 
relacionadas com regras. 
 27
 
A seguir, apresentam-se os valores conforme a distinção entre os indicadores 
relativos às regras e aos resultados, além de um gráfico para se comparar os índices 
entre si. 
Tabela 3 – Simulação para o Índice Centrado em Regras e Resultados 
Casos A B C D E F ALMG 
I 0,000 0,775 1,500 2,225 2,613 3,000 2,442 
I RGR 0,000 0,452 1,500 2,548 2,774 3,000 2,468 
I RST 0,000 1,375 1,500 1,625 2,313 3,000 2,256 
Fonte: Assembleia Legislativa de Minas Gerais – ALMG, 2011. Elaboração própria. 
 
Gráfico 2 – Simulação para os Índices relativos às Regras e aos Resultados 
 
Fonte: Assembleia Legislativa de Minas Gerais – ALMG, 2011. Elaboração própria. 
Uma observação interessante dessa comparação é o fato de que se pode 
perceber que as regras têm a capacidade de potencializar os resultados e, 
consequentemente, o desempenho geral. A separação dos indicadores também é útil 
para complementar a interpretação do índice geral, pois podemos ter as seguintes 
situações: pode haver uma Casa Legislativa cujo desempenho seja bom em 
decorrência de apresentar excelentes regras, apesar de os resultados não serem tão 
satisfatórios. Também pode acontecer a situação contrária: o Índice de Desempenho 
Legislativo ser relativamente razoável em virtude de a produtividade da Casa ser 
muito boa, apesar de as regras estruturais não proverem incentivos para a atuação 
assertiva do Legislativo na produção legal. 
 28 
 
Especificamente sobre a ALMG, tem-se que, em termos somente de regras, a 
Assembleia teve seu IDL cotado em 82,3% do máximo. Quando se atém apenas aos 
resultados, esse percentual cai para 75,2%, ou seja, o desempenho foi ligeiramente mais 
robusto em relação à estrutura institucional que organiza o trabalho legislativo na 
Assembleia. Apesar de pequena, esta diferença apontada pode ser apreendida com a 
distância entre a capacidade, um atributo relativo ao potencial de influência política, e a 
operação efetiva da Casa, que é afetada por outros condicionantes, endógenos ou 
exógenos ao processo legislativo. 
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS 
Como foi assinalado, um dos aspectos que diferencia o IDL é a tentativa de 
apreender o desempenho da assembleia a partir da combinação de traços institucionais e 
resultados obtidos nas diferentes fases do processo legislativo. A influência do 
Legislativo foi abordada a partir do grau de representatividade, da extensão e 
diversidade de seu ambiente informacional e das microdinâmicas deflagradas em 
diferentes etapas do processo legislativo. 
As regras reguladoras do processo decisório são, no contexto desta proposta, 
componentes do desempenho institucional, uma vez que refletem as macro e micro 
decisões sobre como desempenhar as funções atribuídas a este Poder em cada 
sistema. A confrontação entre regras e resultados, base da metodologia proposta, nos 
permite descontar do resultado final a capacidade de influência, potencializadapelas 
regras, que não é efetivamente mobilizada. Os indicadores sintéticos, construídos a 
partir das regras constitucionais ou regimentais que regulam o processo decisório, 
podem perder o seu poder discriminante justamente por não captarem as condições e a 
forma como estas regras formais moldam o comportamento legislativo. A combinação 
entre regras e resultados proposta pelo IDL busca minimizar essa deficiência. 
A correção deste viés contribui para explicitar a hidden influence dos 
legislativos, trazendo à tona os movimentos efetuados pelos legisladores. Esta inflexão é 
particularmente importante para qualificar a noção de legislativos reativos. Para além de 
salientar os constrangimentos ao ativismo parlamentar – de novo a questão de Mezey 
sobre quanto poder o Legislativo detém – cabe jogar luz sobre a forma pela qual os 
legisladores usam o poder que dispõem. A atenção a esse ponto é um passo decisivo em 
direção a metodologias de avaliação de desempenho com maior poder discriminante das 
variações efetivamente existente entre os legislativos. 
 29
 
REFERÊNCIAS 
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 30 
 
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 31
 
ANEXO 
MAPA DE INDICADORES: DESEMPENHO DO PODER LEGISLATIVO 
 
DIMENSÃO 1: REPRESENTATIVIDADE DAS INSTÂNCIAS DECISÓRIAS 
 
1. Existe alguma estrutura institucional para dar apoio parlamentar à minoria política? 
Sim (1) 
Não (0) 
 
2. Qual é o principal critério utilizado para a distribuição das vagas nas comissões 
permanentes? 
Igualmente distribuídas entre os partidos (0) 
Proporcionalidade partidária (1) 
Proporcionalidade partidária com reserva de vaga para as minorias parlamentares (2) 
 
3. Existe a possibilidade regimental de as minorias parlamentares, ou outras lideranças, 
apresentarem voto em separado? 
Sim (1) 
Não (0) 
 
4. Existe a possibilidade regimental de a população iniciar o processo legislativo, 
como no caso das proposições de iniciativa popular? 
Sim (1) 
Não (0) 
 
5. Existe a possibilidade regimental de entidade da sociedade civil propor ação 
legislativa? 
Sim (1) 
Não (0) 
 
DIMENSÃO 2: CONDIÇÕES INFORMACIONAIS DA DELIBERAÇÃO 
LEGISLATIVA 
 
6. Existem comissões legislativas permanentes e temáticas, com atribuições definidas 
regimentalmente? 
Sim (1) 
Não (0) 
 
7. Qual o número de comissões permanentes existentes ao final da última legislatura? 
1 a 3 comissões (0) 
Número de comissões = ______ 4 a 6 comissões (1) 
 7 a 9 comissões (2) 
 10 ou mais comissões (3) 
 32 
 
 
8. Existem subcomissões legislativas vinculadas às comissões permanentes? 
Sim (1) 
Não (0) 
 
9. Na última legislatura, quantas audiências públicas foram realizadas pelas comissões 
permanentes? 
Nenhuma (0) 
Número de audiências = ______ 1 a 10 (1) 
 10 a 30 (2) 
 Mais de 30 (3) 
 
10. Na última legislatura, houve a realização de quantos eventos institucionais temáticos 
com grupos organizados da sociedade? 
Mais de vinte (3) 
De dez a dezenove (2) 
De um a nove (1) 
Não houve (0) 
 
11. Há instrumentos de participação remota dos cidadãos, como possibilidade de 
oferecimento de sugestões pela internet? 
Sim (1) 
Não (0) 
 
12. Existe assessoramento técnico-especializado composto por servidores de carreira 
para a elaboração de pareceres e estudos para os parlamentares? 
Sim (1) 
Não (0) 
 
13. Em relação ao total de leis aprovadas,qual o percentual das que mantiveram o 
parecer da última Comissão, no decorrer da última legislatura? 
Nenhuma (0) 
% = _____ 0,1 a 10% (1) 
 10,1 a 30 (2) 
 30,1 a 50 (3) 
 Mais de 50 (4) 
 
14. A participação nas reuniões das comissões permanentes são: 
Privativas dos membros da comissão (0) 
Privativas com participação dos líderes partidários (1) 
Privativas com participação de todos os legisladores (2) 
Abertas somente aos meios de comunicação (3) 
Abertas ao público em geral (4) 
 
 33
 
15. Assinale as alternativas de divulgação das atividades parlamentares em 
funcionamento na Casa Legislativa durante a última legislatura? 
Relatórios periódicos ou atas impressos (1) 
Internet (1) 
Televisão (1) 
Rádio (1) 
Jornal institucionais (1) 
Somatório = ______ 
 
DIMENSÃO 3: PROCESSO LEGISLATIVO 
16. Qual o percentual de propostas legislativas oriundas do Poder Executivo aprovadas 
em relação ao total de propostas aprovadas na última legislatura? 
Mais de 75% (0) 
% = _____ De 50,1 a 75% (1) 
De 25,1 a 50% (2) 
Menos de 25% (3) 
 
17. O Executivo detém poderes de iniciativa exclusiva? 
Poderes de iniciativa exclusiva em diferentes áreas de decisão legislativa (0) 
Poderes de iniciativa exclusiva apenas em matéria orçamentária e administrativa (1) 
Não detém poderes de iniciativa exclusiva (2) 
 
18. O Poder Executivo detém poderes de legislar sem aprovação prévia do Poder 
Legislativo? 
 
Por ato normativo próprio, em situações de relevância e urgência, 
sem restrições 
(0)
Por ato normativo próprio, com validade limitada e em áreas 
previamente definidas, em situações de relevância e urgência e 
sujeito à aprovação pelo Legislativo 
(1)
Por ato normativo próprio, mediante delegação do legislativo, sem 
restrições 
(2)
Por ato normativo próprio, mediante delegação do Legislativo, com 
restrições 
(3)
Executivo não detém poderes de legislar por ato normativo próprio (4)
 
19. Normalmente as proposições tramitam nas comissões antes do Plenário? 
Sim (1) 
Não (0) 
 
20. Há comissões com poderes terminativos (que sustam a tramitação por algum tipo de 
vício) na apreciação das proposições? 
Sim (1) 
Não (0) 
 34 
 
 
21. Na última legislatura, qual o percentual de projetos de lei cujo parecer foi dado por 
relator ad hoc, em plenário, devido a esgotamento do prazo regimental para 
deliberação da matéria pela(s) comissão(ões) permanentes? 
Nenhum (4) 
% = _____ 0,1 a 10% (3) 
 10,1 a 30% (2) 
 30,1 a 50% (1) 
 Mais de 50% (0) 
 
22. Na última legislatura, em relação às proposições iniciadas, qual o percentual de 
projetos que foram de autoria das comissões? 
Não pode iniciar legislação (0) 
% = _____ Menos de 30% (1) 
De 30 a 49% (2) 
De 50 a 79% (3) 
Mais de 80% (4) 
 
23. Na última legislatura, em relação ao total de leis aprovadas, quantas foram de 
iniciativa das comissões? 
Nenhuma (0) 
% = ______ 0,1 a 10% (1) 
 10,1 a 30% (2) 
 30,1 a 50% (3) 
 Mais de 50% (4) 
 
24. Existem restrições constitucionais (Constituição Estadual, Lei Orgânica) para 
emendamento em matérias de iniciativa comum do Poder Executivo? 
Sim (0) 
Não (1) 
 
25. Existem restrições constitucionais (Constituição Estadual, Lei Orgânica) para 
emendamento em matérias de iniciativa privativa do Executivo? 
Sim (0) 
Não (1) 
 
26. Existem restrições infraconstitucionais (regimentos) para emendamento em matérias 
de iniciativa comum do Executivo? 
Sim (0) 
Não (1) 
 
27. Existem restrições infraconstitucionais (regimentos, LDO) para emendamento em 
matérias de iniciativa privativa do Executivo? 
Sim (0) 
Não (1) 
 35
 
 
28. Na última legislatura, qual foi o percentual de projetos emendados em relação ao 
total de projetos de autoria do Poder Executivo? 
Nenhum (0) 
% = _____ 1 a 10% (1) 
10,1 a 20% (2) 
Mais de 20% (3) 
 
29. Na última legislatura, qual o percentual de projetos aprovados na forma de 
substitutivo em relação ao total de autoria do Poder Executivo? 
Nenhuma (0) 
% = _____ 1 a 10% (1) 
 10,1 a 20% (2) 
 Mais de 20% (3) 
 
30. Na última legislatura, em relação ao total de proposições do Poder Executivo, qual o 
percentual de projetos que tramitaram em regime de urgência? 
Nenhum (4) 
% = _____ 0,1 a 10% (3) 
10,1 a 30% (2) 
30,1 a 50% (1) 
Mais de 50% (0) 
 
31. Na última legislatura, em relação ao total de projetos aprovados, quantos tramitaram 
em regime de urgência? 
Mais de 90% (0) 
% = _____ 70,1 a 90% (1) 
50,1 a 70% (2) 
25,1 a 50% (3) 
0 a 25% (4) 
32. A definição da pauta de votações é prerrogativa exclusiva da Presidência da Casa 
Legislativa? 
Exclusivo da Presidência da Casa Legislativa (0) 
Há certa influencia de outras lideranças (1) 
A pauta é uma decisão coletiva de todas as lideranças (2) 
A pauta é decidida pelo plenário (3) 
 
33. Qual é a maioria necessária para alterar a ordem de votação da pauta do Plenário? 
Não pode ser alterada pelo plenário (0) 
2/3 dos membros (1) 
2/3 dos presentes (2) 
Maioria absoluta dos membros (3) 
Maioria simples dos presentes (4) 
 
 36 
 
 37
34. Na última legislatura, a votação simbólica foi utilizada com qual frequência? 
Mais de 75% das votações (0) 
De 50,1 a 77% das votações (1) 
De 25,1 a 50% das votações (2) 
25% ou menos das votações (3) 
 
35. Na última legislatura, qual a proporção de votações nominais em Plenário que foram 
provocadas por requerimento de parlamentares ou partidos em relação ao total de 
votações nominais? 
Mais de 75% das votações (3) 
% = _____ De 50,1 a 75% das votações (2) 
De 25,1 a 50% das votações (1) 
25% ou menos das votações (0) 
 
36. A divulgação do resultado da votação nominal sobre proposições legislativas é feita 
através de quais meios? 
Não é realizada (0) 
Divulgado apenas nas atas das reuniões (1) 
É divulgado em atas e pelo website da casa legislativa (2) 
 
37. Qual a maioria necessária para a rejeição de veto: 
Sem possibilidade de rejeição (0) 
Rejeição requer maioria maior que 2/3 do quórum (1) 
Rejeição requer maioria de 2/3 do quórum (2) 
Rejeição requer maioria absoluta da assembleia ou maioria 
 extraordinária menor que 2/3 (3) 
Rejeição por maioria simples (4) 
 
38. Qual o percentual de vetos derrubados em relação ao total de leis vetadas? 
Mais de 75% (3) 
% = _____ De 50,1 a 75% (2) 
De 25,1 a 50% (1) 
Menos de 25% (0) 
39. Na última legislatura, qual foi o número de projetos de resolução apresentados 
visando sustar atos normativos expedidos pelo chefe do Poder Executivo? 
Nenhum (0) 
De 1 a 5 (1) 
De 6 a 10 (2) 
Mais de 10 (3) 
	1 Introdução
	2 Produtividade como métrica do desempenho do Legislativo
	3 O desafio de avaliar o Legislativo: dimensões críticas para uma abordagem global da influência na produção legal 
	4 A Construção do Índice de Desempenho Legislativo
	5 Considerações Finais
	Referências
	Anexo