NOÇÕES DIREITO FINANCEIRO

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Av. Cruz Cabugá, 1419 - Recife - PE - 50040-000 
https://portalesafaz.sefaz.pe.gov.br/ 
 
SUMÁRIO 
 
 
CONCEITUAÇÃO E COMPETÊNCIA ............................................................................ 2 
LEGISLATIVA ................................................................................................................. 2 
ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO ........................................................................ 3 
RECEITA PÚBLICA ........................................................................................................ 4 
3.1 Classificações das Receitas ................................................................................... 5 
3.1.1 Quanto à natureza ................................................................................................ 5 
3.1.2 Quanto ao poder de tributar .................................................................................. 6 
3.1.3 Outras classificações ............................................................................................ 6 
3.2 Classificação Legal da Receita Orçamentária.......................................................... 7 
3.3 Estágios da Receita ................................................................................................. 9 
3.3.1 Previsão ................................................................................................................ 9 
3.3.2 Lançamento .......................................................................................................... 9 
3.3.3 Arrecadação .......................................................................................................... 9 
DESPESA PÚBLICA ..................................................................................................... 10 
4.1 Classificação da Despesa Pública ........................................................................ 11 
4.1.1 Quanto à natureza .............................................................................................. 11 
4.1.2 Quanto à competência político-institucional ....................................................... 11 
4.1.3 Quanto à afetação patrimonial ............................................................................ 11 
4.2 Classificação Legal da Despesa Pública ............................................................... 11 
4.3 Estágios da Despesa Pública ................................................................................ 14 
4.3.1 Empenho ............................................................................................................. 14 
4.3.1.1 Empenho Ordinário .......................................................................................... 14 
4.3.1.2 Empenho por estimativa .................................................................................. 14 
4.3.1.3 Empenho Global .............................................................................................. 15 
4.3.1.4 Nota de Empenho ............................................................................................ 15 
4.3.2 Liquidação ........................................................................................................... 15 
ORÇAMENTO PÚBLICO .............................................................................................. 16 
5.1 Princípios Orçamentários ....................................................................................... 16 
5.1.1 Anualidade .......................................................................................................... 16 
5.1.2 Equilíbrio ............................................................................................................. 16 
5.1.3 Unidade ............................................................................................................... 16 
5.1.4 Universalidade .................................................................................................... 16 
5.1.5 Exclusividade ...................................................................................................... 17 
5.2 Leis Orçamentárias ................................................................................................ 17 
5.2.1 Plano Plurianual - PPA .................................................................................... 17 
5.2.2 Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO ............................................................... 18 
5.2.3 Lei Orçamentária Anual - LOA ............................................................................ 20 
5.3 Natureza Jurídica do Orçamento ........................................................................... 21 
5.4 Processo Legislativo Orçamentário........................................................................ 21 
5.5 Ciclo Orçamentário ................................................................................................ 22 
FISCALIZAÇÃO ORÇAMENTÁRIA (Controle da Administração Pública) .................... 22 
6.1 Controle Interno e o Externo .................................................................................. 22 
6.2 Tribunal de Contas ................................................................................................. 24 
6.2.1 Natureza jurídica dos Tribunais de Contas ......................................................... 26 
6.2.2 Composição do Tribunal de Contas .................................................................... 26 
6.2.3 Competências do Tribunal de Contas ................................................................. 27 
REFERÊNCIAS ........................................................................................................... 28 
 
 
 
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CONCEITUAÇÃO E COMPETÊNCIA 
LEGISLATIVA 
 
 
Antes de registrar os conceitos de direito financeiro é importante verificar em que norma 
constitucional há a previsão deste ramo do direito, uma vez que esta serve de 
embasamento para a doutrina jurídica propor conceituações. 
 
Segundo a Constituição Federal (art.24, inc. I) compete à 
União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar 
concorrentemente sobre Direito Financeiro. Cabendo à União 
estabelecer normas gerais que deverão ser seguidas pelos 
Estados e pelo Distrito Federal quando da elaboração da 
legislação complementar. 
 
Caso não exista a norma geral da União, os demais entes 
citados poderão exercer a competência legislativa plena (§ 3°, 
art. 24, CF). 
 
Sendo a União competente para legislar sobre normas gerais 
de Direito Financeiro, resta sabermos por meio de qual instrumento normativo essa 
competência será exercida? A resposta está no § 9°, do art.165, da CF, que dispõe: “- 
Cabe à Lei Complementar: I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, 
a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da 
lei orçamentária anual; II – estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da 
administração direta e indireta, bem como condições para instituição e funcionamento de 
fundos”. 
 
Então surge uma discussão no meio jurídico: esta lei complementar já foi editada ou 
não? Alguns defendem que a Lei de Responsabilidade Fiscal preenche esta lacuna. Já 
outros advogam que não, e para suprir esta carência legislativa, a Lei nº 4.320/1964 foi 
recepcionada pela Constituição Federal para servir de norte no campo do direito 
financeiro. 
 
Assim, materialmente a Lei 4.320/64 é uma lei complementar (apesar de ter sido 
aprovada originariamente como lei ordinária) e somente poderá ser modificada por outra 
lei complementar editada pela União e que trate de normas gerais de direito financeiro e 
orçamentos. A Lei 4.320/64 abrange a União, os Estados, o Distrito Federal e os 
Municípios. 
 
Por fim, dentro da competência legislativaem matéria financeira, resta lembrar que os 
orçamentos (PPA, LDO e LOA), bem como as leis que os modifiquem (créditos 
adicionais) deverão ser veiculados por lei ordinária de cada ente federativo. Ao tema 
voltaremos mais à frente. 
 
 Enfim, o que é o direito financeiro? 
 
Relacionaremos abaixo os conceitos de alguns autores: 
 
 
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Segundo Rubens Gomes de Souza (1975), "é a disciplina que estuda o ordenamento 
jurídico das finanças do Estado e as relações jurídicas por ele criadas no desempenho 
de sua atividade financeira". 
 
De acordo com Luiz Emygdio F. da Rosa Junior (2006), “Direito Financeiro é o ramo do 
Direito Público que estuda o ordenamento jurídico das finanças do Estado e as relações 
jurídicas decorrentes de sua atividade financeira e que se estabeleceram entre o Estado 
e o particular". 
 
Já Eduardo Marcial Ferreira Jardim (2008): “Direito Financeiro é o ramo do direito público 
composto pelo plexo de normas que disciplinam uma parcela da atividade financeira do 
Estado, no caso os campos da despesa pública, receita pública e orçamento público (...)” 
 
Kiyoshi Harada (2011) afirma que “Direito Financeiro é o ramo do Direito Público que 
estuda a atividade financeira do Estado sob o ponto de vista jurídico.” 
 
 
Podemos resumir tais conceitos da seguinte forma: o direito financeiro trata 
do regramento (conjunto de normas jurídicas) da Atividade Financeira do 
Estado. E estas normas cuidam desde o planejamento à execução de receitas e 
despesas. 
 
 
 
 
 
 
ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO 
 
 
 
Nos conceitos acima vimos que a Atividade Financeira do Estado é objeto do direito 
financeiro, ou seja, é elemento de estudo deste ramo especializado do direito. Vamos 
entender o que é esta atividade. 
 
O Estado, para fazer face às despesas que irão satisfazer as demandas da sociedade, 
impõe aos seus cidadãos (contribuintes) o dever de recolher tributos e contribuições. A 
toda esta operacionalização efetivada pelo Estado dá-se o nome de Atividade Financeira. 
 
Para a existência de um Estado, pressupõe-se, 
obviamente, uma população a ela vinculada. 
Esta população terá que transferir parte de suas 
rendas para que o Estado possa se manter, 
bem como fazer face aos gastos que trarão 
benefício direto para referida população, que 
terá demandas sempre ilimitadas. Por isso, é de 
grande importância um planejamento adequado 
do que se vai arrecadar e, principalmente, do 
que se vai gastar. 
 
 
 
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Desta forma, podemos entender a Atividade Financeira do Estado como o poder de 
arrecadar recursos (tributos, empréstimos etc.), planejar sua aplicação de acordo com as 
necessidades prioritárias da população e aplicá-los através de despesas previstas no 
orçamento. 
 
A atividade financeira corresponde, pois, à instrumentalização financeira do estado para 
atendimento das demandas da sociedade. Caracteriza-se, segundo Aliomar Baleeiro, 
pela efetivação de quatro atividades: OBTER, DESPENDER, GERIR e CRIAR os 
recursos indispensáveis às necessidades, cuja satisfação o Estado assumiu. 
 
Assim, a Atividade Financeira do Estado apresenta um caráter amplo que se preocupará 
com orçamento, receitas, despesas e créditos públicos. 
 
 
 
 
 RECEITA PÚBLICA 
 
 
 
O Estado dispõe de recursos ou rendas que lhes são entregues por meio de contribuição 
da coletividade (tributos) para fazer face às suas necessidades, cumprindo as suas 
precípuas funções. 
 
O conjunto desses recursos constitui a denominada receita pública e com ela o Estado 
vai enfrentar todos os encargos com a manutenção da sua organização, com o custeio 
de seus serviços, com segurança de sua soberania, com as iniciativas de fomento e 
desenvolvimento econômico e social, e com seu próprio patrimônio. 
No conceito de Ricardo Torres (1998) “receita pública é a entrada que, integrando-se ao 
patrimônio público sem quaisquer reservas, condições ou correspondência no passivo, 
vem acrescer o seu vulto, como elemento novo e positivo". 
Entre os recursos que o Estado aufere, temos as entradas que se incorporam de forma 
definitiva ao patrimônio e aquelas que são restituíveis no futuro. No primeiro grupo, 
temos as Receitas Públicas (strictu sensu); no segundo, temos os ingressos públicos, 
cuja característica é a restituibilidade futura, pois são simples movimentos de fundo. 
 
O quadro a seguir esclarece o assunto: 
 
 
 
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Logo, conclui-se que todo ingresso de dinheiro nos cofres públicos se chama ENTRADA, 
porém, nem toda entrada compõe a receita do Estado. 
 
 
 
 
 
As entradas podem ser de dois tipos: 
 
 
 
1. Entradas provisórias - são aquelas que não permanecerão nos cofres 
públicos. Exemplos: a caução, os empréstimos em geral e a fiança. 
 
2. Entradas definitivas - são as que se realizam por meio da cobrança de tributos e 
preços públicos (tarifas). Estes irão compor a receita do Estado. 
 
Além das entradas ou receitas definitivas e provisórias, há outras classificações que 
estudaremos a seguir: 
 
3.1 Classificações das Receitas 
 
A Receita da Administração Pública pode ser classificada de várias formas dependendo 
de cada autor. Abaixo uma das possíveis classificações: 
 
3.1.1 Quanto à natureza 
 
A Receita quanto à natureza é dividida em: 
 
Orçamentária, que é aquela que integra o orçamento (ou poderia integrar) e que o 
Estado pode dispor como propriedade sua. 
 
Exemplos: 
 
RECEITAS CORRENTES: 
 
Receita Tributária; 
Receita de Contribuições; 
Receita Patrimonial; 
Receita Agropecuária; 
Receita Industrial; 
Receita de Serviços; 
Transferências Correntes; 
Outras Receitas Correntes. 
 
RECEITAS DE CAPITAL: 
 
Operações de Crédito; 
Alienação de bens; 
Amortização de empréstimos; 
Transferências de Capital; 
Outras Receitas de Capital. 
 
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Extraorçamentária, a que não consta do orçamento e compreende as entradas em 
dinheiro ou créditos de terceiros, de que o Estado é devedor como simples depositário ou 
como agente passivo da obrigação. 
 
 
 
Exemplos: 
 
Depósitos; 
Operações de crédito por antecipação de receita; 
Restos a pagar do exercício, para compensar sua inclusão na despesa orçamentária; 
Valores arrecadados que se revestem de características de simples transitoriedade de 
classificação no passivo. 
 
3.1.2 Quanto ao poder de tributar 
 
Sob este aspecto, a receita é dividida conforme a discriminação constitucional das 
rendas, em: 
 
 
Federal – quando de competência da União; 
Estadual - quando de competência do Estado; 
Municipal – quando de competência do Município. 
 
3.1.3 Outras classificações 
 
 Receitas extraordinárias e ordinárias 
 Receitas derivadas e transferidas 
 Receitas gratuita, contratual e obrigatória 
 
Receitas são extraordinárias quando auferidas nas hipóteses de anormalidades, por 
exemplo, os impostos extraordinários autorizados pela Constituição Federal, no caso de 
guerra externa ou na sua iminência. 
 
Receitas ordinárias são aquelas arrecadadas regularmente em cada período financeiro. 
São as receitas periódicas previstas no orçamento público. 
 
O critério de classificação para as receitas extraordinárias e ordinárias decorre da 
periodicidade. 
 
Receitas derivadas são decorrentes da exploração compulsória do patrimônio do 
particular pelo Estado no exercício de sua soberania. São impostas de forma coercitiva 
às pessoas. 
 
As receitas derivadas subdividem em: 
a) reparações de guerra; 
b) penalidades;c) tributos – impostos, taxas, contribuição de melhoria, empréstimo compulsório e 
contribuições parafiscais ou especiais. 
 
 
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As receitas transferidas são as repassadas por outro ente público, que as arrecadou, 
pelo sistema de cobrança de tributos, preços públicos ou tarifas. 
 
A receita gratuita é aquela que o Fisco arrecada sem nenhuma contrapartida, por 
exemplo, a herança jacente. 
 
A receita contratual é a que decorre de um ajuste, como no contrato de compra e venda. 
 
A receita obrigatória é aquela arrecadada de forma vinculada, obrigatoriamente, como 
na cobrança de tributos. 
 
3.2 Classificação Legal da Receita Orçamentária 
 
De acordo com o art. 11, da Lei 4.320/64 a Receita é classificada da seguinte forma: 
 
1. RECEITAS CORRENTES: 
RECEITA TRIBUTÁRIA 
 IMPOSTOS 
 TAXAS 
 CONTRIBUIÇÕES DE MELHORIA 
RECEITA DE CONTRIBUIÇÕES 
RECEITA PATRIMONIAL 
RECEITA INDUSTRIAL 
RECEITA AGROPECUÁRIA 
RECEITA DE SERVIÇOS 
TRANSFERÊNCIAS CORRENTES 
OUTRAS RECEITAS CORRENTES 
2. RECEITAS DE CAPITAL: 
OPERAÇÕES DE CRÉDITO 
ALIENAÇÃO DE BENS 
AMORTIZAÇÃO DE EMPRÉSTIMOS 
TRANSFERÊNCIAS DE CAPITAL 
OUTRAS RECEITAS DE CAPITAL 
 
São Receitas Correntes as receitas tributárias, patrimoniais, agropecuárias, industriais, 
de serviços e diversas e, ainda, as transferências correntes, ou seja, os recursos 
financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinados 
a atender despesas classificáveis em Despesas Correntes. 
 
Receita Tributária é a resultante da cobrança de tributos que podem ser definidos como 
sendo a receita derivada que o Estado arrecada mediante o emprego de sua soberania, 
nos termos fixados em lei, sem contraprestação diretamente equivalente, e cujo produto 
se destina ao custeio das atividades gerais ou específicas que lhe são próprias. 
 
Os tributos são os seguintes: 
 
Imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de 
qualquer atividade específica, relativa ao contribuinte. A característica do imposto é que 
o mesmo é cobrado de modo coativo e independente de uma contraprestação imediata e 
direta do Estado. 
 
 
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Taxa é o tributo que tem como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a 
utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao 
contribuinte ou posto à sua disposição. Assim, a taxa, ao contrário do imposto, 
corresponde a uma contraprestação imediata e direta do Estado. 
 
Contribuição de melhoria é o tributo que tem como fato gerador o acréscimo do valor 
do imóvel localizado nas áreas beneficiadas direta ou indiretamente por obras públicas. 
 
As demais receitas correntes são as seguintes: 
 
Receita de Contribuições é resultante das contribuições sociais e contribuições 
econômicas (ex: Previdência e CIDE - Contribuição de Intervenção no Domínio 
Econômico); 
Receita Patrimonial, Agropecuária e Industrial são receitas originárias que resultam 
da exploração direta, por parte do Estado, de atividades comerciais, industriais, 
agropecuárias e, ainda, das rendas obtidas na aplicação de recursos. São receitas 
originárias tais como: aluguéis, juros, dividendos etc. 
Receita de Serviços é a derivada da prestação de serviços como, por exemplo, os 
serviços hospitalares. 
Transferências Correntes são recursos financeiros recebidos de outras pessoas de 
direito público ou privado, destinado ao atendimento de despesas correntes, podendo ser 
utilizadas também em Receitas de Capital. 
Outras Receitas Correntes são provenientes de multas, cobranças da dívida ativa, 
restituições e indenizações etc. e outras que não tenham classificação específica. São 
receitas que a doutrina classifica como derivadas. 
 
Em relação a este tópico é importante lembrarmos a existência do conceito de Receita 
Corrente Líquida (RCL) disposto no art. 2º, IV, da LRF. Este dispositivo parte do 
conceito de Receita Corrente para chegar à RCL. Ou seja, a RCL será a receita Corrente 
de cada ente (União, Estados e Municípios) com algumas deduções previstas na LRF, 
entre elas estão as transferências constitucionais e legais realizadas de um ente para 
outro. 
 
São Receitas de Capital as provenientes de recursos 
financeiros oriundos da constituição de dívidas (Operações 
de Crédito), da conversão em espécie de bens (alienação de 
bens) e direitos (amortização de empréstimos concedidos); as 
transferências de capital, ou seja, as decorrentes de recursos 
recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, 
destinadas a atender despesas classificáveis em despesas 
de capital e, ainda, as outras receitas de capital: 
 
Operações de Crédito - são receitas de capital provenientes 
de empréstimos e financiamentos, tais como: emissão de 
títulos da dívida interna e externa e contratos junto a 
organismos nacionais e internacionais. Objetivam a cobertura 
do déficit orçamentário. 
Alienação de Bens – representa a conversão em espécie de 
bens e direitos. 
Amortização de Empréstimos – constitui receitas 
decorrentes do retorno de valores anteriormente emprestados 
a outras entidades de direito público. 
 
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Transferências de Capital – indicam os recursos recebidos de outras pessoas, de 
direito público ou privado, quando destinados a atender despesas de capital. 
Outras Receitas de Capital – trata-se de classificação que englobará todas as demais 
receitas de capital não previstas nos itens anteriores. 
 
 
 
3.3 Estágios da Receita 
 
A receita pública flui para os cofres públicos dentro de uma sistemática evolutiva, tendo 
em vista a sequência operacional de que resulta o seu recebimento. 
 
Os estágios são os seguintes: 
 
Previsão 
Lançamento 
Arrecadação 
Recolhimento 
 
3.3.1 Previsão 
 
A previsão indica a expectativa da receita por parte da Fazenda Pública e configura o 
que se pretende arrecadar no exercício financeiro com o objetivo de custear os serviços 
públicos programados para o mesmo período. 
 
3.3.2 Lançamento 
 
É o ato da repartição competente que verifica a procedência do crédito fiscal, a pessoa 
que lhe é devedora e inscreve débito. 
 
3.3.3 Arrecadação 
 
É o ato pelo qual o Estado recebe os tributos, multas e demais créditos a ele devidos. 
Tais recebimentos são promovidos pelos agentes de arrecadação, que recebem os 
recursos dos contribuintes e os entregam ao Tesouro Público. 
O recolhimento é constituído da entrega do numerário, arrecadado pelos agentes 
públicos ou privados, às repartições ou ao banco oficial. É o momento a partir do qual o 
valor está disponível para o Tesouro do Estado. 
 
3.3.4 Recolhimento 
 
O recolhimento é constituído da entrega do numerário, arrecadado pelos agentes 
públicos ou privados, às repartições ou ao banco oficial. É o momento a partir do qual o 
valor está disponível para o Tesouro do Estado. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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 DESPESA PÚBLICA 
 
 
 
Despesa, gasto, dispêndio, desembolso, saída, aplicação, são expressões 
com significados parecidos que, quando se trata de Governos, representam 
os recursos utilizados pelos mesmos para atender sua função precípua, 
sempre com vista ao interesse da coletividade que representam, 
obedecendo ao disposto nas Constituições e Leis Orgânicas, na legislação 
em geral, bem como em contratos celebrados. 
 
 
Genericamente, é a soma dos desembolsos efetuados na Administração Pública para 
atender às necessidades da coletividade. 
 
Especificamente, ou restritivamente, é o desembolsode determinado valor, em moeda 
corrente (saída), pela autoridade competente (agente), nos limites de determinada 
autorização legislativa (leis, orçamento, créditos adicionais), para atender aos objetivos 
do governo (político/social). 
 
Dentro desta ótica, podemos dizer que existem desembolsos autorizados 
legislativamente que provocam uma redução patrimonial definitiva (resultando na 
existência de mutações patrimoniais), estes considerados como DESPESA PÚBLICA 
efetivamente, e outros que se tratam de meras devoluções de valores recebidos 
anteriormente, que não provocam nenhuma alteração patrimonial. 
 
Vejamos alguns conceitos ofertados pela doutrina especializada: 
 
Aliomar Baleeiro (1981) traz duas definições de despesa pública, uma no sentido amplo 
e a outra no sentido estrito. A primeira assevera que despesa pública “designa o conjunto 
dos dispêndios do Estado, ou de outra pessoa de direito público, para o funcionamento 
dos serviços públicos”. Já no sentido estrito: “é a aplicação de certa quantia em dinheiro, 
por parte da autoridade ou agente público competente, dentro duma autorização 
legislativa, para execução de fim a cargo de governo”. 
 
No dizer de Ricardo Torres (2007), “despesa pública é a soma dos gastos realizados 
pelo Estado para a realização de obras e para a prestação de serviços públicos”. 
 
Por outro lado, o autor Kiyoshi Harada (2011) registra que: “o importante é ressaltar que 
a despesa pública há de corresponder, invariavelmente, a um dispêndio relacionado com 
uma finalidade de interesse público, que é aquele interesse coletivo, encampado pelo 
Estado”. 
 
Destes conceitos podemos extrair alguns elementos constantes, que são: 
a) Saída de numerário dos cofres públicos; 
b) Figura de um agente com autoridade competente para realizar o desembolso deste 
numerário; 
c) Previsão legal para o desembolso (lei, orçamento, créditos adicionais etc.); 
d) Atendimento aos objetivos governamentais. 
 
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4.1 Classificação da Despesa Pública 
 
4.1.1 Quanto à natureza 
 
Ordinárias – são aquelas vocacionadas a satisfazer as necessidades públicas 
permanentes, bem como as que, embora não rotineiras, sejam previstas e consignadas 
na lei orçamentária. Exemplo: despesa corrente e de capital. (JARDIM, 2008). 
 
Extraordinárias – visam ao atendimento de necessidades imprevistas, imprevisíveis e 
urgentes, a exemplo das despesas decorrentes de guerra, comoção interna e 
calamidade pública. (JARDIM, 2008). 
 
Especiais – têm por finalidade de atender a necessidades novas, surgidas após a 
aprovação do orçamento. Conquanto imprevisíveis, diferem das extraordinárias por não 
serem dotadas da mesma urgência, imanente àquelas. (JARDIM, 2008) 
 
 
 
4.1.2 Quanto à competência político-institucional (âmbito de responsabilidade) 
 
 
Federal – quando da competência da União; 
Estadual – quando da competência do Estado; 
Municipal – quando da competência do Município. 
 
4.1.3 Quanto à afetação patrimonial 
 
Efetivas – provocam redução definitiva do patrimônio, ex. despesas correntes. 
 
Por mutações patrimoniais – provocam alterações compensatórias, ou seja, uma 
permuta entre os elementos patrimoniais, ex. despesas de capital como investimentos. 
 
4.2 Classificação Legal da Despesa Pública 
 
Já a classificação legal decorre do previsto nos artigos 12 e 13, da Lei nº 4230/64, que 
cataloga as despesas em dois tipos: 
 
1. Despesas Correntes 
2. Despesas de Capital 
 
 
Por sua vez, as duas espécies têm subdivisões: 
 
 
Despesas Correntes: 
 
 De custeio 
 De transferências correntes 
 
 
 
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São as despesas de CUSTEIO que atendem às necessidades da própria 
Administração que as realizam diretamente com o objetivo de manter os 
serviços anteriormente criados, inclusive as obras de conservação e 
adaptação de bens imóveis e as TRANSFERÊNCIAS CORRENTES, onde 
a Administração transfere o poder de realizá-las a outras entidades 
(públicas ou privadas) ou destinam recursos a atividades que não trazem 
retorno direto ao órgão, ex. inativos. 
 
Dentre as Transferências Correntes encontram-se as Subvenções 
Sociais e Econômicas. De acordo com os artigos 16 e 17 da Lei 
4.320/64, a concessão de subvenções sociais visará a prestação 
de serviços essenciais de assistência social, médica e 
educacional, sempre que a suplementação de recursos de 
origem privada aplicada a esses objetivos, revelar-se mais 
econômica. Somente à instituição, cujas condições de 
funcionamento forem julgadas satisfatórias pelos órgãos oficiais de 
fiscalização, serão concedidas subvenções. 
 
Quanto às subvenções econômicas, estas se destinam a cobrir 
déficits de manutenção das empresas públicas e autarquias (art. 18, 
da Lei 4.320/64). Também, consideram-se como subvenções econômicas as dotações 
destinadas a cobrir a diferença entre os preços de mercado e os preços de revenda, pelo 
Governo, de gêneros alimentícios ou outros materiais e, ainda, as dotações destinadas 
ao pagamento de bonificações a produtores de determinados gêneros ou materiais. 
 
De acordo com o art. 19, da Lei 4.320/64 a Lei de Orçamento não consignará ajuda 
financeira, a qualquer título, a empresa de fins lucrativos, salvo quando se tratar de 
subvenções cuja concessão tenha sido expressamente autorizada em lei especial. Neste 
aspecto a LRF também inovou fazendo mais algumas exigências. De acordo com o art. 
26 desta Lei “a destinação de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir necessidades 
de pessoas físicas ou déficits de pessoas jurídicas deverá ser autorizada por lei 
específica, atender às condições estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias e estar 
prevista no orçamento ou em seus créditos adicionais”. 
 
Luiz Emygdio da Rosa Junior, em sua obra Manual de Direito Financeiro e Direito 
Tributário (1981), afirma que “as despesas correntes são verdadeiras despesas 
operacionais e, por isso mesmo, economicamente improdutivas.” 
 
Para exemplificar as despesas correntes de custeio temos o pagamento efetuado aos 
funcionários públicos civis e militares. Para as despesas correntes de transferências, 
temos o pagamento a funcionários aposentados. 
 
 Sendo assim, as despesas correntes de custeio remuneram os serviços e os bens 
necessários ao desempenho do serviço público, enquanto que as despesas correntes de 
transferência são os dispêndios destituídos de contraprestação de serviços e de bens. 
 
Despesas de Capital, ao contrário, têm natureza econômica produtiva, por implicar 
mutações no patrimônio público. São as que contribuem diretamente para a formação ou 
aquisição de bens de capital (novos ou em utilização) ou para a redução de obrigações 
de longo prazo. Provocando, em grande parte das vezes, ao lado de uma redução 
patrimonial (pela saída em moeda), uma mutação positiva em igual valor que se 
incorpora ao patrimônio. 
 
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Elas se dividem em: 
 
de investimentos 
de inversões financeiras 
de transferência de capital 
 
Classificam-se como investimentos as dotações para o planejamento e execução de 
obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis considerados necessários à 
realização destas últimas, bem como para os programas especiais de trabalho, de 
aquisição de instalações, equipamentos e material permanente e constituição ou 
aumento do capital de empresas que não sejam de caráter comercial e financeiro. 
 
Em relação à parte de investimentos a Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe algumas 
novas exigências. De acordo com o art. 44 é vedada a aplicação da receita de capital 
derivada da alienação de bens e direitos queintegram o patrimônio público, para o 
financiamento de despesa corrente, salvo se destinada por lei aos regimes de 
previdência social, geral e próprio dos servidores públicos. Já o art. 45 determina que a 
lei orçamentária e as de créditos adicionais só incluirão novos projetos após 
adequadamente atendidos os em andamento e contempladas as despesas de 
conservação do patrimônio público, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes 
orçamentárias. 
 
As despesas de investimentos, segundo Eduardo Jardim (2008), “são aquelas 
despendidas em obras públicas, em que o Estado procura conservar ou aprimorar o 
patrimônio público.” 
 
Classificam-se como inversões financeiras, as dotações destinadas a aquisição de 
imóveis ou de bens de capital já em utilização, bem como para a aquisição de título 
representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espécie, já 
constituídas, quando a operação não importe aumento de capital. Também, a 
constituição ou aumento de capital de entidades ou empresas que visem a objetivos 
comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias ou de seguros. 
 
As despesas de inversões financeiras têm caráter reprodutivo, assim como a aquisição 
de imóveis que possam propiciar rendas e a concessão de empréstimos. 
 
São transferências de capital as dotações para 
investimentos ou inversões financeiras que 
outras pessoas de direito público ou privado 
devam realizar, independentemente de 
contraprestação direta em bens ou serviços, 
constituindo essas transferências auxílio ou 
contribuições, segundo derivem diretamente da 
Lei de Orçamento ou de Lei especial anterior, 
bem como as dotações para amortização da 
dívida pública. Outrossim, de acordo com o art. 
21, da Lei 4.320/64, a Lei de Orçamento não 
consignará auxílio para investimento que se 
devam incorporar ao patrimônio das empresas 
privadas de fins lucrativos. Observe-se também 
o disposto no art. 26, da Lei LRF, acima citado. 
 
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As despesas de transferência de capital compreendem as duas modalidades citadas, 
mas assim classificadas quando são efetuadas por outras pessoas de direito público ou 
privado. 
 
Nos termos do art.15, da Lei 4.320/64, a discriminação da despesa far-se-á, no mínimo, 
por elementos. 
 
Para efeito de classificação da despesa, considera-se material permanente de duração 
superior a dois anos (§ 2º, do art. 15, da Lei 4.320/64). 
 
4.3 Estágios da Despesa Pública 
 
São as fases percorridas pela despesa pública, desde sua inclusão no orçamento até o 
seu pagamento. São elas: 
 
4.3.1 Empenho 
 
Consiste na reserva em dotação específica, devidamente autorizada, de valores a serem 
utilizados no pagamento das obrigações do Estado ou Município. Ainda, “é o ato da 
autoridade competente, que cria para o Estado a obrigação de pagar, pendente ou não 
de implemento de condição”, (art. 58, da Lei 4.320/64). 
 
Existem três tipos de empenhos (art. 60, da Lei 4.320/64): Ordinário, Estimativa e Global. 
 
4.3.1.1 Empenho Ordinário 
 
É utilizado para as despesas normais que não tenham característica especial. Nesta 
modalidade de empenho, é efetuada a maioria dos gastos que os órgãos e repartições 
são obrigados a realizar, exatamente pela sua característica básica de despesa normal. 
 
Quando na execução do orçamento público, são conhecidos todos os elementos 
necessários à caracterização da despesa (razão social ou nome do credor; importância 
exata de despesa; motivação etc.), o empenho a ser utilizado deve ser o ordinário. 
 
4.3.1.2 Empenho por estimativa 
 
Este tipo de empenho é utilizado nos casos em que não se pode determinar o valor exato 
da despesa (art. 60, § 2º, da Lei 4.320/64). 
 
Existem determinadas despesas em que é praticamente impossível você determinar os 
seus valores antecipadamente. Ex.: luz, água, telefone, contratos com cláusulas de 
correção monetária etc. 
 
Para este tipo de despesa deve-se utilizar o empenho por estimativa. 
 
Quando no momento do pagamento da despesa constatar-se que o valor empenhado 
não foi suficiente, faz-se o complemento através de um empenho ordinário. Caso 
contrário, ou seja, o valor empenhado seja maior que o valor pago, emite-se uma nota de 
anulação de empenho pela diferença, retornando à dotação orçamentária. 
 
 
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No caso de pagamento de empenhos por estimativa que sejam realizados mais de uma 
vez, a cada parcela será emitida uma nota de subempenho. 
 
Subempenho é o documento que reduz, do valor empenhado por estimativa, a 
importância paga após se conhecer o valor efetivamente gasto. 
4.3.1.3 Empenho Global 
 
É utilizado para despesas contratuais e outras sujeitas a parcelamento (§ 3º, do art. 60, 
da Lei 4.320/64). 
 
Quando existir uma determinada despesa onde se conheça o valor exato a ser pago, 
contudo em mais de uma parcela, deve-se emitir um empenho global. É o caso, por 
exemplo, de aluguéis e contratos com pagamentos parcelados onde não existam 
cláusulas de reajustamento. 
 
4.3.1.4 Nota de Empenho 
 
É o documento que formaliza a emissão do Empenho (Ordinário, Estimativa e Global), 
sendo distinta deste. São características suas de acordo com o art.61 da Lei 4.320/64: 
 
 Indica o nome do credor; 
 A especificação e a importância da despesa; 
 Dedução da despesa da dotação própria. 
 
4.3.2 Liquidação 
 
É o processo de confirmação do direito do credor aos valores devidos pelo Estado ou 
Município. 
 
Consiste em verificar, através de análise documental, se o credor tem direito líquido e 
certo contra o Estado. A liquidação tem por fim verificar (§ 1º, do art. 63, da Lei 
4.320/64): 
 
 A origem e o objeto do que se deve pagar; 
 A importância exata a pagar; 
 A quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação. 
 
E continua no § 2º do mesmo artigo afirmando que a liquidação da despesa, por 
fornecimento feito ou serviços prestados, terá base: 
 
 O contrato, o ajuste ou o acordo respectivo; 
 A nota de empenho; 
 Os comprovantes da entrega do material ou da prestação efetiva do serviço. 
 
4.3.3 Pagamento 
 
Estágio final da despesa pública, formalizado através de despacho de autoridade 
competente (sempre em documentos processados pelos serviços de contabilidade), 
determinando o pagamento da despesa que deve ser feita, preferencialmente, através de 
cheque nominal ou ordem bancária podendo, excepcionalmente, ser realizada através do 
regime de adiantamento (arts. 64 e 65, da Lei 4.320/64). 
 
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De acordo com o art. 62, da Lei 4.320/64, o pagamento da despesa só será efetuado 
quando ordenado, após sua regular liquidação. 
 
 
 
ORÇAMENTO PÚBLICO 
 
 
O art. 165 da Constituição Federal disciplina que existem três peças orçamentárias de 
planejamento, quais sejam: 
 
Plano Plurianual - PPA 
Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO 
Lei Orçamentária Anual - LOA 
Mas vamos estudar inicialmente os princípios orçamentários. 
 
5.1 Princípios Orçamentários 
 
Para nortear a elaboração e execução dos Orçamentos anuais, a doutrina estabelece 
alguns princípios básicos, quais sejam: 
 
5.1.1 Anualidade 
 
De acordo com este princípio a LOA deverá vigorar por um ano (art. 2º, da Lei 
4.320/64).Este princípio está vinculado diretamente à definição de exercício financeiro 
constante do artigo 34, da Lei Federal 4.320/64, ou seja, é considerado, no Brasil, para 
fins de execução do Orçamento, o ano civil (1º de janeiro a 31 de dezembro). Contudo, 
caso a legislação permitisse, poderíamos ter a anualidade entre meses diferentes, como 
por exemplo, de julho de um ano a junho do ano seguinte.5.1.2 Equilíbrio 
 
De fácil entendimento, este princípio define o fato do total das receitas e despesas, 
previstas no orçamento, serem iguais. Evita-se, desta forma, déficit ou superávit na 
previsão do orçamento. 
 
5.1.3 Unidade 
 
Este princípio estabelece que as receitas e despesas devem formar uma única peça 
orçamentária. Desta forma, o orçamento anual é integrado pelo orçamento fiscal (OF), 
orçamento de investimento das estatais (OI) e pelo orçamento da seguridade social 
(OSS)  (LOA) = OF+ OI + OSS – documento único (vide § 5º, do art. 165, da CF). 
 
5.1.4 Universalidade 
 
Para atender as demandas sociais, o orçamento deve conter todas as receitas e 
despesas previstas para o ano, sem dedução alguma. Contudo, é bom frisarmos, que ao 
contrário das despesas que para serem gastas devem constar obrigatoriamente do 
orçamento, as receitas poderão ser arrecadadas mesmo que não previstas originalmente 
(Súmula 66, do STF). 
 
 
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5.1.5 Exclusividade 
 
Segundo este princípio, a Lei Orçamentária deve conter apenas as previsões de receitas 
a serem arrecadadas e autorizações de despesas a serem gastas pelo órgão público. 
Contudo, existem duas exceções a este princípio previstas no artigo 7º, da Lei Federal 
4.320/64, são elas; autorização para que o Poder Executivo abra no orçamento créditos 
suplementares e autorização, também, para que o Poder Executivo realize operações de 
crédito, inclusive por antecipação de receitas. 
 
5.1.6 Não-afetação das Receitas 
 
Este princípio afirma que as receitas públicas de impostos devem ser gastas livremente, 
sendo recolhidas a um caixa único e não possuindo despesas a elas vinculadas. 
Contudo, como afirmam alguns autores, e prevê a Constituição Federal em seu art. 167, 
IV, e § 4º, existem algumas exceções a este princípio, como por exemplo, a destinação 
de recursos públicos vinculados ao ensino (art. 212, da Constituição) e à Saúde (Emenda 
Constitucional nº 29/2000), bem como repartição das receitas públicas, tais como IR, IPI, 
ICMS etc. 
 
5.2 Leis Orçamentárias 
 
Como foi tratado anteriormente, a Constituição Federal prevê no art. 165, caput, que são 
três as leis orçamentárias. Vamos estudar cada uma elas a seguir. 
 
5.2.1 Plano Plurianual - PPA 
 
O PPA é um plano de médio prazo, através do qual se ordena as ações de governo que 
levem a obtenção dos objetivos e metas fixados por um período de quatro anos para os 
governos Federais, Estaduais e Municipais (inicia-se no segundo ano do mandato e 
termina no primeiro ano do mandato seguinte). 
 
Observe-se, ainda, que no §1°, do art.165, da Constituição Federal a Lei que instituir o 
plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, diretrizes, objetivos e metas da 
administração pública para as despesas de capital e outras decorrentes para as 
relevantes aos programas de duração continuada. E nenhum investimento cuja duração 
ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano 
plurianual ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. 
 
 
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Não existe modelo oficial para apresentação do PPA. Cada ente governamental cria o 
seu modelo observando os preceitos na Constituição Federal de 1988. 
 
Principais características do PPA: 
 
a) É um projeto de Lei, de iniciativa privada do Poder Executivo; 
b) A União deverá enviar ao Congresso Nacional o projeto até 31 de agosto do primeiro 
ano de mandato do chefe do Poder Executivo. O Congresso Nacional deverá devolvê-lo 
ao Executivo até o encerramento da sessão legislativa (art. 35, do Ato das Disposições 
Constitucionais Transitórias - ADCT); 
c) No caso do Estado de Pernambuco e Municípios, o projeto deverá ser encaminhado 
até o dia 5 de outubro do primeiro ano de mandato do Poder Executivo, e devolvido até 5 
de dezembro do mesmo ano (EC 31/08). Também, anualmente até essa data, serão 
encaminhadas ao Poder Legislativo as propostas de alteração do PPA. (Art. 124, da 
Constituição Estadual - CE); 
d) Duração de quatro anos; 
e) Inicia-se no segundo ano do mandato do chefe do Poder Executivo municipal, 
estadual e federal; 
f) Deve conter a previsão para as despesas de capital para o período, bem como as 
despesas correntes derivadas; 
g) Deve conter os programas de duração continuada, com prazo de duração superior a 
um ano; 
h) Os investimentos com duração superior a um ano deverão constar no PPA 
originalmente ou incluídos posteriormente através de lei. 
 
5.2.2 Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO 
 
A LDO é um documento que orienta a elaboração do Orçamento Anual, adequando-o, 
também, ao plano plurianual. 
 
Portanto, como define o § 2°, do art. 165, da Constituição Federal, a Lei de Diretrizes 
Orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da Administração Pública, incluindo 
as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração 
da Lei Orçamentária Anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e 
estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Principais características da LDO: 
 
a) É um projeto de lei, de iniciativa privativa do Poder Executivo; 
b) No caso do Governo Federal, o Chefe do Poder Executivo deverá 
encaminhar o projeto ao Congresso Nacional até o dia 15 do mês 
de abril. Este deverá devolvê-lo até o final da primeira sessão 
legislativa (30 de junho) sob pena da mesma não ser interrompida 
(Art. 35, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - 
ADCT e art. 57 da CF); 
c) Com relação ao Estado de Pernambuco e Municípios, a LDO 
deverá ser encaminhada até primeiro de agosto de cada ano e 
devolvido para sanção até o dia 31 do mesmo mês (art. 124, da 
Constituição Estadual, alterado pela EC 31/08); 
d) Orientará a elaboração da LOA; 
e) Deverá estar de acordo com o previsto no PPA; 
f) Disporá sobre as alterações na Legislação Tributária; 
g) Definirá a política de Aplicação das Agências Oficiais de Fomento 
(Banco do Nordeste, Banco Nacional de Desenvolvimento - BNDES, 
Caixa Econômica Federal - CEF etc.); 
h) Ressalvadas as Empresas Públicas e Sociedades de Economia 
Mista, a LDO autorizará a concessão de qualquer vantagem ou 
aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração na 
estrutura de carreira bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, 
pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações 
instituídas e mantidas pelo poder público. 
 
Com o surgimento da Lei de Responsabilidade Fiscal o papel da LDO foi reforçado, 
acrescentando-lhe importantes funções, inclusive com atribuições de ordem econômica. 
 
É na LDO que deverão estar estabelecidas as metas de resultado a que se propõe o 
governo demonstrando como será a condução da política fiscal para os próximos 
exercícios. 
 
A LRF, artigo 4º, determina o seguinte conteúdo para a LDO: 
 
 Dispor sobre o equilíbrio entre receitas e despesas 
 Definir forma e critérios de limitação de empenhos 
 Dispor sobre normas relativas ao controle de custos e a avaliação dos resultados 
dos programas financiados com os recursos dos orçamentos; 
 Dispor sobre as demais exigências para transferências de recursos às entidades 
públicas e privadas. 
 
Já o art. 5º, da LRF, determina que a LDO deverá conter a forma de utilização e o 
montante de reserva e contingência definidos com base na receita corrente líquida. 
 
A Lei de Responsabilidade Fiscal exigiu ainda a elaboração dos seguintes anexos: 
 
Anexos de Metas Fiscais – emque serão estabelecidas metas anuais relativas a 
receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública a ser 
observado no exercício financeiro a que se refere, além de sinalizar com metas fiscais 
para os dois exercícios seguintes. 
 
 
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Anexos de Riscos Fiscais – onde serão avaliados os passivos contingentes e outros 
riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem 
tomadas, caso se concretizem. 
 
As metas de resultado – primário e nominal – deverão ser observadas quando da 
elaboração da proposta orçamentária e servirão de orientação para a necessidade de 
limitação de empenho, quando da execução orçamentária, prevista na LRF. 
 
De acordo com o art. 13, da LRF, após 30 dias da publicação dos orçamentos, as 
receitas previstas serão desdobradas em metas bimestrais de arrecadação. Se verificado 
que ao final de um bimestre a realização da receita não comportará o cumprimento das 
metas de resultados, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio, 
limitação de empenho, segundo os critérios fixados na LDO. 
 
5.2.3 Lei Orçamentária Anual - LOA 
 
A LOA deve ser elaborada, como vimos, de acordo com o PPA e a LDO. O orçamento 
(ou LOA) é o documento aprovado pelo Poder Legislativo, que prevê as receitas a serem 
arrecadadas e as despesas a serem gastas no exercício, compreendendo, segundo o 
§5°, do art. 165, da Constituição Federal, o seguinte: 
 
1. o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades 
da administração direita e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder 
Público; 
2. o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, 
detenha a maioria do capital social com direito a voto; 
3. o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela 
vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações 
instituídos e mantidos pelo poder público. 
 
Principais características da LOA: 
 
a) É um projeto de lei, de iniciativa privativa do Poder Executivo; 
b) Com relação ao Governo Federal a LOA deverá ser encaminhada ao Congresso 
Nacional até o dia 31 de agosto pelo Chefe do Poder Executivo e deverá ser devolvida 
até o final da sessão legislativa (art. 35, do Ato das Disposições Constitucionais 
Transitórias - ADCT); 
c) No caso do Estado de Pernambuco e Municípios, o Chefe do Poder Executivo deverá 
encaminhá-la até o dia 05 de outubro, sendo, devolvida para sanção até 05 de dezembro 
(art. 124, da Constituição Estadual alterado pela Emenda nº 31/08); 
d) Deverá seguir as orientações da LDO e do PPA; 
e) Qualquer despesa para ser realizada deve constar da LOA (exceção aos créditos 
extraordinários); 
f) Poderá conter autorização para abertura de créditos adicionais suplementares bem 
como para a realização de operações de crédito, ainda que por antecipação de receitas; 
g) O projeto de LOA deverá ser encaminhado juntamente com mensagem do Chefe do 
Poder Executivo que conterá exposição circunstanciada da situação econômico-
financeiro, documentada com demonstração da dívida fundada e flutuante, saldo de 
créditos especiais, restos a pagar e outros compromissos financeiros exigíveis; 
exposição e justificação da política econômico financeira do Governo; justificação da 
receita e despesa, particularmente no tocante ao orçamento de capital. 
 
 
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5.3 Natureza Jurídica do Orçamento 
 
Dependendo do Ordenamento Jurídico, o Orçamento poderá ser visto sob vários 
aspectos. No caso do Brasil, em virtude do nosso Ordenamento Jurídico o Orçamento é 
uma lei ordinária, com vigência adstrita a um exercício, que autoriza despesas e faz a 
previsão das receitas a serem arrecadadas. É importante frisar que a Lei Orçamentária é 
uma Norma Programática que não cria direitos subjetivos. 
 
5.4 Processo Legislativo Orçamentário 
 
A elaboração do projeto de lei de matéria 
orçamentária (PPA, LDO, LOA e créditos 
suplementares e especiais) é da competência 
do Poder Executivo, como determinam os arts. 
84, XXIII e 165, da Constituição Federal, que 
deverá enviá-lo ao Poder Legislativo. 
 
 
 
Recebido o Projeto, o Poder Legislativo poderá 
aprová-lo, emendá-lo ou rejeitá-lo. Lembrando 
que, no caso da União, a apreciação deste 
projeto dar-se-á em conjunto pelas duas casas legislativas, ou seja, Câmara dos 
Deputados e Senado Federal (art. 166, da CF). A sessão é conjunta (Sessão do 
Congresso), mas a apuração dos votos é separada (votam primeiro os Deputados e 
depois os Senadores). 
 
Ressalvem-se aqui, os créditos extraordinários que são abertos através de medida 
provisória no caso da União, e decreto no caso dos Estados e Municípios. 
 
No caso de emendas ao Projeto da LOA, estas não poderão alcançar os recursos 
previstos para pessoal e seus encargos, serviços da dívida e transferências 
constitucionais. Também terão que estar compatíveis com o PPA e com a LDO, bem 
como terão que estar relacionadas com correção de erros ou omissões do Projeto, ou 
com dispositivos do próprio projeto de Lei Orçamentária Anual (art. 166, § 3º da CF). 
 
No caso de veto, emenda ou rejeição ao Projeto da LOA, os recursos que ficarem sem 
despesa correspondente poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos 
especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa (art. 166, § 
8º, da CF). 
 
O Poder Executivo poderá encaminhar mensagens retificadoras aos projetos de lei 
referentes ao PPA, LDO e LOA, desde que não iniciada a votação da matéria que se 
pretende alterar na comissão mista de orçamento. Após a votação dos projetos, 
seguindo estas regras especiais, aplicam-se as demais regras do processo legislativo 
comum (sanção, veto, promulgação, publicação – vide art. 66, da CF). 
 
Caso o Projeto não seja enviado, será considerado pelo Poder Legislativo como proposta 
a LOA vigente (art. 32, da Lei 4.320/64). Alguns autores entendem que esta regra não foi 
recepcionada pela Constituição de 1988, sendo o Executivo, sob pena de 
responsabilidade, obrigado a elaborar o Projeto de Lei de Orçamento. 
 
 
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Finalmente, é proibida a edição de medidas provisórias sobre matéria 
orçamentária (PPA, LDO, LOA e créditos adicionais) excetuando-se os créditos 
extraordinários, nos termos do artigo 62, §1º, I, d, da CF. 
 
Possui, portanto, o Orçamento, uma tramitação diferenciada, restrições à propositura de 
emendas e existência de prazos para a sua elaboração, apreciação e aprovação. 
 
5.5 Ciclo Orçamentário 
 
Depois do exposto acima, temos as seguintes fases que constituem o ciclo orçamentário: 
 
1ª fase: ELABORAÇÃO da proposta orçamentária pelo Poder Executivo. Durante esta 
fase o Executivo recebe dos demais Poderes, do Ministério Público e do Tribunal de 
Contas as suas propostas parciais para a devida consolidação da proposta orçamentária 
do ente, a ser enviada ao Legislativo. Nesta fase também são realizadas as consultas 
populares (orçamento participativo); 
 
2ª fase: APRECIAÇÃO E VOTAÇÃO dos projetos de leis orçamentárias do Poder 
Legislativo; 
 
3ª fase: EXECUÇÃO do orçamento com a arrecadação de receitas e realização de 
despesas = EXERCÍCIO FINANCEIRO; 
 
4ª fase: CONTROLE – avaliação interna e exame das contas pelos órgãos competentes, 
especialmente: Poder Legislativo, Tribunal de Contas e Controle Interno. 
 
O Exercício Financeiro é o período durante o qual será executado o orçamento público, 
arrecadando-se as receitas previstas e aplicando-se as despesas fixadas, destinadas a 
serviços e programas. Na AdministraçãoPública o exercício financeiro coincide com o 
ano civil. 
 
 
 
FISCALIZAÇÃO ORÇAMENTÁRIA (Controle da Administração 
Pública) 
 
 
 
 
6.1 Controle Interno e o Externo 
 
 
A fiscalização orçamentária da Administração Pública é exercida através do Sistema de 
Controle. 
 
O controle da Administração Pública é a função de fiscalizar os poderes e órgãos 
públicos quanto às questões da natureza administrativa e financeira exercidas pelos 
mesmos. 
 
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Vimos anteriormente que os três Poderes e as demais entidades públicas têm os seus 
orçamentos específicos e próprios. Estes se encontram consignados na lei orçamentária, 
que é administrada pelo Poder Executivo. 
 
A função administrativa, que é atividade típica do Poder Executivo, está subordinada à 
lei. Sendo este poder responsável pela administração do orçamento, deverá observar 
também os ditames legais para o controle e a fiscalização orçamentária. 
 
No dizer de Kiyoshi Harada (2011): “Controlar a execução orçamentária significa 
acompanhar e obter condições para, se for o caso, aperfeiçoar os meios de arrecadação 
da receita pública de um lado, e adotar medidas de contenção dos gastos, de outro lado, 
ainda no decorrer do exercício”. 
 
As determinações legais que tratam do sistema de controle e fiscalização orçamentária 
prescrevem dois tipos de controle, que são: o interno e o externo. 
 
Importante anotar que os três Poderes, Executivo, Legislativo e Judiciário, devem 
observar estas prescrições legais. 
 
Na Constituição Federal temos os arts. 70 a 75, que cuidam especificamente da 
fiscalização contábil, financeira e orçamentária. 
 
Nestas normas constitucionais estão disciplinados os mecanismos de controle externo e 
interno afetos aos três Poderes e demais entidades públicas ou entidades privadas que 
tratem com bens públicos. 
 
O controle interno é aquele exercido por cada um dos Poderes na missão de autotutela 
da legalidade e da eficácia da gestão financeira. 
 
A Constituição Federal determina que o Poder Executivo, o Legislativo e o Judiciário 
devem manter sistema de controle interno. 
 
A existência do controle interno tem como objetivo avaliar o cumprimento das metas 
previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos 
da União (art. 74, I, da CF). 
 
Cabe ainda ao controle interno comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à 
eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e 
entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por 
entidades de direito privado (art. 74, II, da CF). 
 
E mais, o controle interno deve ser exercido sobre as operações de créditos, avais e 
garantias, bem como dos direitos e haveres da União (art. 74, III, da CF). 
 
Conclui-se que o controle interno é simétrico ao externo no que se referem às 
finalidades, objetivos e métodos. 
 
E diferente do controle externo, o interno se exerce durante a própria execução 
orçamentária, uma vez que ele representa o bom andamento da gestão econômica e 
financeira. 
 
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Na realidade o controle interno pode ser prévio, concomitante ou 
posterior. 
 
Já o controle externo tem atenção especial na Constituição 
Federal, sendo disciplinado detalhadamente no art. 71 e seus 
incisos e parágrafos, além da previsão contida no art. 49, inciso X. 
 
O controle externo é aquele exercido pelo Poder Legislativo com o 
auxílio do Tribunal de Contas (art. 71, da CF). 
 
No âmbito federal, temos o Congresso Nacional com o Tribunal de 
Contas da União. Já na esfera estadual, de acordo com o art. 30, 
da Constituição Estadual, temos a Assembléia Legislativa e o 
Tribunal de Contas do Estado. 
 
O controle externo prévio foi abolido a partir da Constituição 
Federal de 1988, por implicar interferência do Poder Legislativo e 
do Tribunal de Contas sobre a ação do Executivo e retardar a 
execução dos contratos. Em substituição temos o ccoonnccoommiittaannttee 
representado pelo sistema de sustação dos atos ilegais, existente na Constituição 
anterior e mantido na atual (art. 71, IX e X) (TORRES, 2007). 
 
Já o controle externo posterior ocorre quando se verifica a ilegalidade ou abuso de 
despesa, por ocasião do julgamento das contas dos administradores em geral. Nestes 
casos, cabe ao Tribunal de Contas aplicar aos responsáveis as sanções previstas em lei. 
 
A Constituição Federal, no art. 71, listou onze incisos para que o controle externo seja 
exercido pelo Poder Legislativo com o auxílio do Tribunal de Contas, dentre eles se 
destaca: 
Apreciação das contas prestadas anualmente pelo Chefe do Executivo; 
Julgamento das contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e 
valores da Administração direta e indireta. 
 
 
6.2 Tribunal de Contas 
 
O Tribunal de Contas da União teve origem com o Decreto nº 966-A, de 07-11-1890, na 
gestão de Rui Barbosa como Ministro da Fazenda. Em seguida, ingressou na primeira 
Constituição Republicana de 1891 (art. 81). 
 
O Tribunal de Contas tem relevância constitucional, pois sua existência está prevista no 
art. 71 e seguintes, da Constituição Federal de 1988. 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Ricardo Torres (2007) afirma que “O 
Tribunal de Contas, a nosso ver, é 
órgão auxiliar dos Poderes 
Legislativo, Executivo e Judiciário, 
bem como da comunidade e de seus 
órgãos de participação política (...)”. 
 
O mesmo autor justifica, dentro deste 
conceito, cada atuação da Corte de 
Contas: “(...) auxilia o Legislativo no 
controle externo, fornecendo-lhe 
informações, pareceres e relatórios; 
auxilia a Administração e o Judiciário 
na autotutela da legalidade e no 
controle interno, orientando a sua 
ação e controlando os responsáveis 
por bens e valores públicos; auxilia a 
própria comunidade, eis que a CF aumenta a participação do povo no controle do 
patrimônio público e na defesa dos direitos difusos”. 
 
Já Eduardo Jardim (2008) diz: “Tribunais de Contas são órgãos que, no âmbito de suas 
atribuições, auxiliam o Poder Legislativo a exercer o controle externo do orçamento 
público. Exercem função de cunho administrativo, daí a feição de Cortes Administrativas 
e não Judiciais”. 
 
Em face do sistema federativo adotado pelo Brasil, além do Tribunal de Contas da União, 
há os Tribunais de Contas Estaduais e o do Distrito Federal e em alguns municípios, os 
Tribunais de Contas Municipais ou Conselhos de Contas Municipais. Neste último caso, 
temos os exemplos dos Estados do Rio de Janeiro e São Paulo. 
 
 
 
 
Atualmente a Constituição Federal proíbe a criação de tribunais, 
conselhos ou órgãos de contas municipais (art. 31, § 4º). 
 
A principal função do Tribunal de Contas é fiscalizar a aplicação dos recursos públicos, 
porém, outras funções existem e estão previstas na Constituição Federal. 
 
 
É bom lembramos que a competência de fiscalização dos Tribunais de Contas está 
limitada a origem da aplicação dos recursos. Ou seja, recursos federais são de 
competência do TCU, recursos estaduais e dos municípios são competência dos TCE’s 
(como vimos acima, podem existir dois Tribunais de Contas no Estado, um para os 
Municípios e outro para o Estado). Podendo, ainda, existir um Tribunal de Contas 
Municipal para fiscalização da aplicação dos recursos no âmbito daquele Município. 
 
 
 
 
 
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6.2.1 Natureza jurídica dos Tribunais de Contas 
 
É um órgão público com autonomia administrativa não estando subordinado a nenhumdos três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário). Entretanto, por determinação 
constitucional e por competência técnica, o Tribunal de Contas auxilia o Legislativo em 
alguns aspectos, em especial, no julgamento das contas anuais prestadas pelos chefes 
do Poder Executivo. 
 
Característica importante é que os Tribunais de Contas não têm Personalidade Jurídica, 
mas possuem Capacidade Processual ou Postulatória, ou seja, podem atuar em juízo, 
ativa ou passivamente, em defesa de suas atribuições. 
 
Também é pacífico que os Tribunais de Contas têm autonomia administrativa, mas a 
doutrina defende que há, também, a autonomia financeira. 
 
6.2.2 Composição do Tribunal de Contas 
 
A composição do Tribunal de Contas, em termos de números, são: 
 
Nove (09) ministros no Tribunal de Contas da União (TCU); 
Sete (07) conselheiros nos Tribunais de Contas dos Estados (TCEs); 
Cinco (05) conselheiros nos Conselhos de Contas Municipais. 
 
Em relação aos requisitos pessoais para ser membro do Tribunal de Contas da 
União, são os seguintes (art. 73, §1º, da CF): 
 
 Mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade; 
 Idoneidade moral e reputação ilibada; 
 Notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou 
de administração pública; 
 Mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional 
que exija os conhecimentos mencionados no inciso anterior. 
 
Também pelo art. 73, da CF, a escolha deve recair sobre brasileiros. 
 
O Presidente da República escolhe três (03) ministros e os membros do Congresso 
Nacional (deputados federais e senadores) escolhem seis (06), conforme o § 2º, do art. 
73, da CF. 
 
No caso do Estado de Pernambuco, temos que o Tribunal de Contas do Estado 
(TCE) é composto de sete (07) Conselheiros, também escolhidos dentre brasileiros, 
cujos requisitos são idênticos aos da Constituição Federal. (art. 32, da Constituição 
Estadual de Pernambuco). 
 
No entanto, quem escolhe são: 
 Governador do Estado, em número de três (03) conselheiros e, 
 Assembléia Legislativa, em número de quatro (04). (art. 32, § 2º, da 
Constituição Estadual de Pernambuco). 
 
 
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6.2.3 Competências do Tribunal de Contas 
 
Como já foi dito as competências do Tribunal de Contas da União estão previstas no art. 
71, da CF. Já no Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco, estas atribuições estão 
relacionadas no art. 30, da Constituição Estadual. 
 
Uma competência que merece destaque, por afetar a vida profissional dos servidores 
públicos, é a de que os atos de admissão de pessoal e as concessões de 
aposentadorias, reformas e pensões passam pelo crivo dos Tribunais de Contas (art. 71, 
III, da CF). 
 
Vale ressaltar que os Tribunais de Contas julgam contas dos administradores públicos, a 
doutrina assevera que as decisões destas Cortes são de natureza administrativa, logo, 
podem ser submetidas ao controle do Poder Judiciário. 
 
Também de suma importância a previsão contida no art. 74, §2º, da CF, que diz: 
“Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na 
forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da 
União”. 
 
Assim, a Constituição Federal reforça que a nossa democracia é participativa e 
representativa, em face de conferir aos cidadãos o direito de agir perante as Cortes de 
Contas contra supostos abusos praticados pelos administradores públicos. 
 
 
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REFERÊNCIAS 
 
 
BRASIL. Constituição Federal Brasileira de 1988. Disponível em: 
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em: jun. 
2012. 
 
FÜHRER, Maximiliano R. E; FÜHRER, Maximilianus C. A. Resumo de direito tributário. 
22. ed. atual. São Paulo: Malheiros, 2011. 
 
HARADA, Kiyoshi. Direito financeiro e tributário. 20. ed. rev. São Paulo: Atlas, 2011. 
 
JARDIM, Eduardo M. F. Manual de direito financeiro e tributário. 9. ed. rev. atual. São 
Paulo: Saraiva, 2008. 
 
PERNAMBUCO. Constituição do Estado de Pernambuco de 1989. Disponível em: 
<http://www.alepe.pe.gov.br/downloads/legislativo/ConstituicaoEstadual.pdf>. Acesso 
em: jun. 2012. 
 
TORRES, Ricardo L. Curso de direito financeiro e tributário. 14. ed. Rio de Janeiro: 
Renovar, 2007.