Apostila base do Estatuto da Cidade

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40Estatuto da Cidade
Estatuto da Cidade
SUMÁRIO
Lei nº 10.257/2001 – Introdução, 5
Propriedade – Teorias, 6
Propriedade – Características, 7
Propriedade – Características: Aderência e Limitação, 8
Estudo Normativo do Estatuto da Cidade, 9
Análise Constitucional do Direito Urbanístico, 10
Instrumentos Decorrentes do Estatuto da Cidade, 11
Competência Legislativa em Relação ao Direito Urbanístico, 12
Competência Legislativa dos Estados e Municípios em Relação ao Direito Urbanístico, 13
Instrumentos da Política Urbana, 14
Interpretação das Normas de Direito Urbanístico, 16 
Capítulo 2 	Do Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsória (arts. 5º e 6º), 18
Do Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsória – Conceito e Introdução, 18
Do Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsória – Objetivos, 19
Do Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsória – Procedimento, 20
Do Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsória – Notificação, 20
Do Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsória – Observações Finais, 21
Capítulo 3 	IPTU Progressivo no Tempo, 23
IPTU Progressivo no Tempo – Previsão Legal e Conceito, 23
Limites, 24
IPTU Progressivo no Tempo – Natureza, 24
IPTU Progressivo no Tempo – Constitucionalidade do Instituto, 25
IPTU Progressivo no Tempo – Aplicação do Instituto, 26
Capítulo 4 	Desapropriação com Pagamento em Títulos, 28
Desapropriação com Pagamento em Títulos – Conceito e Incidência, 28
Fundamentos, 29
Desapropriação com Pagamento em Títulos – Requisitos Específicos, 29
Desapropriação com Pagamento em Títulos – Valor da Indenização, 30
Desapropriação com Pagamento em Títulos – Título da Dívida Pública, 31
Desapropriação com Pagamento em Títulos – Observações Finais, 32
Capítulo 5 	Usucapião Especial de Imóvel Urbano (arts. 9º ao 14), 34
Conceito e Fundamentos, 34
Usucapião Especial de Imóvel Urbano (Pro Morare), 35
Usucapião Especial de Imóvel Urbano (Pro Morare) – Observações Gerais, 35
Usucapião Coletivo – Conceito e Requisitos, 36
Usucapião Coletivo – Observações Finais, 37
1. Lei nº 10.257/2001 – Introdução
O estatuto da cidade trabalha com o conceito de propriedade.
Propriedade é um direito complexo, concedido a um titular, para que este possa usar, gozar, dispor e reivindicar determinada coisa.
O titular da propriedade possui tais atributos, acima mencionados.
O direito de propriedade é complexo porque concede ao titular diversos atributos, o proprietário poda usar, gozar e dispor e reivindicar.
Usar a coisa consiste em utilizá-la fisicamente, executando os benefícios que a propriedade lhe concede.
Gozar da coisa consiste em beneficiar-se de frutos e produtos que esta pode conceder. Ex.: Locar um apartamento.
O direito de disposição dá-se quando o titular pode alienar, emprestar, enfim, dispor da coisa.
Outro atributo dá-se com a reivindicação, ou seja, o titular poderá reivindicar quando, por exemplo, terceiros estejam na posse ilícita do bem.
Ademais, a coletividade tem o dever de abstenção, e todos têm de respeitar a propriedade alheia. Ressalte-se que a coletividade não pode prejudicar a propriedade de outrem, tornando a relação jurídica complexa.
A doutrina entende que quando o titular da propriedade estiver na possibilidade de utilizar de todos os atributos, este terá o domínio da coisa, a propriedade plena.
O domínio da coisa é a concentração de todos os atributos da propriedade em seu titular. Se a pessoa pode usar, gozar, dispor e reivindicar, é sinal de domínio da coisa, mas se loco para alguém, não tenho domínio, nem propriedade plena. Uma vez que a coisa está locada a terceiro, outra pessoa está usando, não há todos os atributos na titularidade, já que está faltando o uso.
Revisando a aula: é importante memorizar o conceito de propriedade, que gera ao seu titular os atributos de usar, gozar, dispor e reivindicar, que são atributos da propriedade. Quando esses requisitos são preenchidos, o proprietário tem o domínio e a propriedade plena. A propriedade é uma relação complexa devido aos atributos do titular.
Exercício
1. 	Julgue se a assertiva está correta ou incorreta:
 A propriedade é uma relação complexa que concede a seu titular o uso, o gozo e a disposição de determinada coisa.
2. Propriedade – Teorias
Existem algumas teorias em relação à propriedade, tendo em vista a relação complexa.
A primeira é a Teoria da Ocupação, que entende que proprietário é aquele que ocupa determinada coisa. Dizem que quando o indivíduo vem ao mundo, ninguém é dono de nada, então basta que ocupe para que seja proprietário. Atualmente esta teoria é considerada arcaica.
A segunda é a Teoria da Lei, criada por Montesquieu, na qual estendeu-se que a propriedade só existe porque a lei concede ao titular o direito de propriedade. Para os adeptos da teoria, se não fosse a lei, ninguém seria dono de nada. Essa teoria se baseia na positivação de normas pelo Estado, sendo que é ele quem concede a determinado titular o direito de propriedade. 
A terceira é a Teoria do Trabalho, também chamada de Teoria da Especificação, que dispõe que o proprietário é aquele que desempenha atividade na coisa. Essa teoria determina que através do trabalho a pessoa produz riqueza, e assim, quem tem riqueza, tem propriedade.
Sendo o trabalho a origem da riqueza humana, quem tem trabalho, tem propriedade. Tal teoria, não é levada em consideração pela doutrina.
Por fim, temos a Teoria da Natureza Humana.
Dizem os adeptos que a propriedade faz parte de um direito fundamental do ser humano, trazendo a ideia de que quando este ser ganha vida, possui direito de propriedade, uma vez que este direito é fundamental e constitucionalmente protegido. Essa teoria traz ainda que para que o ser humano possa exercer todos os atributos da sua personalidade, é necessário que ele tenha propriedade, como forma de garantir a dignidade humana.
Para os adeptos dessa teoria, independentemente de lei que conceda alguma titularidade, se você veio ao mundo, você tem direito à propriedade.
É a teoria adotada pela doutrina majoritária, entendendo-se que para que haja dignidade humana, é preciso que haja direito de propriedade.
Assim, nota-se que faz parte do Direito Natural, pois o ser humano tem direito de sobreviver com dignidade.
Entre os adeptos dessa teoria, podemos mencionar o Carlos Roberto Gonçalves.
Essa teoria permite que o intérprete faça uma análise dos dispositivos infraconstitucionais sobre a propriedade, sob o viés constitucional. Ou seja, apesar de estar no Código Civil, é direito inerente ao ser humano, segundo a Constituição.
É importante mencionar que a jurisprudência dos tribunais superiores também acata a teoria da natureza humana.
Exercício
	2. 	Julgue se a assertiva está correta ou incorreta:
 	De acordo com a doutrina moderna, a propriedade é um direito fundamental do ser humano.
3. Propriedade – Características
A primeira característica da propriedade é que ela é absoluta, ou seja, é oponível erga omnes.
Assim, o titular pode proteger sua propriedade contra invasão de terceiros, uma vez que a coletividade possui dever de abstenção, de respeitar a propriedade alheia, já que a propriedade é um direito complexo.
A segunda é que a propriedade é exclusiva, possui apenas um titular. O condomínio não quebra a exclusividade, pois todos os proprietários podem usar, gozar, dispor da coisa ou reivindicá-la, ou seja, não há limitação aos atributos da propriedade.
Observe-se que o titular pode afastar terceiros de sua propriedade, uma vez que possui todos os atributos necessários.
A terceira característica é a perpetuidade, ou seja, o direito de propriedade existe até a morte do titular, perdurando enquanto durar a vida do titular.
Há duas consequências: A propriedade integra o indivíduo, podendo ser transferida aos herdeiros com sua morte (transferência causa mortis).
A segunda consequência é que a perpetuidade pode sofrer intervençãodo Estado, podendo ocorrer a desapropriação, diante de normas de direito público.
Exercício
3. 	Julgue se a assertiva está correta ou incorreta:
 A propriedade tem como característica o caráter absoluto, ou seja, o titular não sofre nenhum tipo de restrição em face de normas ou contratos.
4. Propriedade – Características: Aderência e Limitação
A característica da aderência traz que a propriedade acompanha seu titular; é como se a propriedade o seguisse em qualquer lugar que ele vá.
Se a propriedade acompanha o proprietário, este sofre duas consequências. A primeira é que da aderência nasce o direito de sequela, ou seja, se o titular tem a propriedade acompanhando sua pessoa, pode persegui-la onde quer que ela esteja. Ex.: caso um proprietário tenha sua propriedade irregularmente transferida a terceiro, como titular da coisa, pode ir atrás do bem, inclusive se aquele que o adquiriu estava de boa-fé, consistindo, assim, o direito de sequela.
O bem tem aderência à pessoa do proprietário, podendo este entrar com ação alegando o direito de sequela.
Em relação ao terceiro de boa-fé, este poderá discutir a responsabilidade civil contra quem lhe vendeu de forma irregular.
A segunda consequência é a existência da ambulatoriedade, ou seja, o titular pode ir atrás da coisa, mas irá pegá-la da forma que ela se encontrar, inclusive com ônus que possam estar gravados. Ex.: caso o proprietário empreste determinado imóvel durante oito meses, e nesse período, a pessoa que tomou emprestado não pagou o IPTU, quando ela se retira há o ônus da ambulatoriedade, e o proprietário não pode se livrar do IPTU que não foi pago.
Tudo isso decorre da aderência da propriedade ao seu titular.
A propriedade é, ainda, limitada. O titular pode usar sua propriedade, mas o exercício do direito de propriedade deve respeitar as limitações assumidas em contrato, bem como as limitações legais. Ex.: é assumir, perante terceiros, mediante contrato, que não utilizará a propriedade depois de determinado horário, caso nela funcione um bar. Ademais, a lei pode colocar limites no exercício da propriedade.
O Estatuto da Cidade coloca limitações em relação ao direito de construção, sendo esta uma limitação legal. Ex.: a proibição de construção de prédio com mais de três andares, caso prejudique o meio ambiente.
A função social da propriedade constitui outra limitação que será analisada mais à frente.
Exercício
	4. 	Julgue se a assertiva está correta ou incorreta:
 	O direito de sequela é sinônimo de ambulatoriedade e decorre da aderência da propriedade em seu titular.
5. Estudo Normativo do Estatuto da Cidade
O Estatuto da Cidade é uma lei federal que tem como finalidade dar conteúdo às normas programáticas constitucionalmente previstas, que trabalham em conjunto com o direito urbanístico.
Os arts. 182 e 183 da CF/1988 estabelecem um programa a ser seguido pelo município de forma a garantir o crescimento das cidades de forma organizada e sustentável.
As normas constitucionais que trabalham o direito urbanístico são normas programáticas.
O primeiro escopo da lei do estatuto da cidade é trabalhar a função social da propriedade, que hoje não pode mais ser analisada de acordo com o caráter individualista como era no Código Civil de 1916. A função social da propriedade consiste em servir ao seu titular, assim como todo o corpo social.
O segundo escopo é regulamentar o uso e a construção da cidade, seu crescimento, e assim o faz, através da criação de normas que regulamentam o direito de construir dentro de um perímetro urbano.
O terceiro escopo traz que o Estatuto tem por objetivo a proteção e o equilíbrio ambiental no que tange ao direito de construir. Garante o crescimento da cidade de forma sustentável. Ex.: o crescimento na vertical, de forma desorganizada das cidades, pode alterar o clima.
O Estatuto da Cidade é uma lei federal que tem como finalidade organizar 
e regulamentar o desenvolvimento urbano dentro de limites estabelecidos pela Constituição Federal, esboçando um caráter protetivo.
Exercício
5. 	Julgue se a assertiva está correta ou incorreta:
 O direito urbanístico no Brasil é garantido por normas constitucionais e infraconstitucionais, como o Estatuto da Cidade.
6. Análise Constitucional do Direito Urbanístico
O direito urbanístico é uma matéria prevista na Constituição Federal, tendo em vista a preocupação com o desenvolvimento das cidades, assim como o seu crescimento.
A Constituição Federal faz a primeira previsão do direito urbanístico no Brasil e estabelece regras e princípios, os quais formam um programa urbanístico, metas que os municípios deverão alcançar através de suas legislações.
Abaixo da Magna Carta tem-se o Estatuto da Cidade, o qual é uma lei federal que trata do assunto.
O Estatuto trabalha com regras e princípios, bem como com a organização da cidade já construída e com futuras construções, para que haja um crescimento organizado.
De forma a garantir o cumprimento das normas previstas no Estatuto, há necessidade de ser criado o plano diretor, que consiste em lei municipal que tem por finalidade regulamentar alguns elementos do Estatuto da Cidade.
Portanto, o plano diretor é uma lei municipal e dá efetividade àquilo previsto no Estatuto.
Ressalte-se que juntamente com o plano diretor, o município trabalha diversas legislações decorrentes do direito urbanístico, como os atos administrativos municipais, os quais visam a implementação de determinadas normas, decorrentes do plano diretor, ou do Estatuto da Cidade.
Existem alguns institutos previstos no Estatuto da Cidade que são regidos por outros diplomas normativos. O Estatuto é uma norma multidisciplinar, ou seja, trabalha com diversos ramos do Direito. Ex.: desapropriação é uma norma de direito público decorrente do direito administrativo. Pode-se mencionar também como exemplo, o fato de ser realizado o estudo de impacto ambiental no momento da autorização para construção dentro do perímetro urbano.
Pode-se concluir, assim, que o Estatuto da Cidade não se enquadra nem no ramo do Direito Público e nem no ramo do Direito Privado. É o chamado Direito Híbrido.
Exercício
	6. 	Julgue se a assertiva está correta ou incorreta:
 O Estatuto da Cidade tem como finalidade garantir a participação social no crescimento e desenvolvimento urbano.
7. Instrumentos Decorrentes do Estatuto da Cidade
O Estatuto da Cidade trouxe algumas inovações e modificações, bem como foram criados instrumentos a fim de que se trabalhe o direito urbanístico.
O primeiro instituto criado foi o de regulamentação de normas constitucionais, ou seja, de como garantir o direito de propriedade e sua função social.
Regulamentou, ainda, a desapropriação em virtude do descumprimento da função social.
A lei criou também projetos de cooperação social, ou seja, a possibilidade de participação social, através de opiniões de associações, conselhos de bairro, ou pessoas de modo individual, na criação de obras urbanísticas e na organização da cidade.
Ademais, a Lei nº 10.257/2001 também criou novos institutos que até então não existiam, como a possibilidade da utilização e parcelamento de imóvel de forma compulsória. Assim sendo, caso o imóvel não esteja sendo utilizado, o poder público pode forçar o proprietário a cumprir com a função social, utilizando-se dos institutos mencionados.
Ainda, garantiu normas de proteção ambiental, justamente uma das principais preocupações do Estatuto. Um exemplo seria o meio ambiente artificial, o qual também é protegido pelo diploma legal.
O quinto instrumento criado pelo Estatuto da Cidade é o estabelecimento de metas e projetos para as novas edificações, colocando limites no direito de construir.
Como sexto instrumento tem-se a criação de projetos de reorganização de edificações antigas, criando normas que devem ser seguidas pelos proprietários e municípios.
Ressalte-se que a lei aqui estudada trabalha com normas constitucionais e, dessa forma, jamais poderia contrariar as normas dispostas na Constituição Federal, ou seja, dentro doslimites principiológicos.
É preciso entender que o Estatuto da Cidade não pode contrariar, mas pode ampliar as normas e valores previstos na Constituição Federal, uma vez que esta traz limites mínimos de proteção, enquanto as normas infraconstitucionais poderão ampliá-la. Dessa forma, o Estatuto pode trazernormas mais protetivas do que a própria Constituição.
Exercício
7. 	Julgue se a assertiva está correta ou incorreta:
 	O Estatuto da Cidade tem legitimidade para ampliar a proteção constitucional ao direito urbanístico limitado.
8. Competência Legislativa em Relação ao Direito Urbanístico
Os arts. 182 e 183 da Constituição Federal trabalham a política urbana, que são normas programáticas. Todas as demais normas em relação ao direito urbanístico visam regulamentar esses dois artigos, uma vez que trabalham a política urbana e o crescimento organizado das cidades.
Ainda, o art. 21, XX, da CF também traz o direito urbanístico em seu bojo, enfatizando a competência da União para instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano.
O art. 5º, XXIII, da Constituição Federal prescreve a função social da propriedade como direito fundamental no Brasil.
Ademais, o art. 170, III, também da Magna Carta estabelece que a função social da propriedade seja também um princípio da ordem econômica.
Nota-se que, assim, a função social da propriedade é um direito fundamental, por ter previsão no art. 5º, XXIII, da CF, bem como um princípio da ordem econômica, por estar no art. 170, III, da Constituição Federal.
Outrossim, o art. 6º da Constituição Federal trabalha o direito à moradia como um direito social.
Quanto à competência legislativa para fins de direito urbanístico, tem-se que a União possui legitimidade para estabelecer normas gerais acerca do assunto.
Normas gerais de direito urbanístico são aquelas que criam uma estrutura normativa do instituto urbanístico e, além disso, criam princípios aplicáveis a tal instituto. Assim, a União só pode criar a norma-base em direito urbanístico, bem como os princípios aplicáveis.
Exercício
8. Analise a seguinte afirmativa em relação à constitucionalidade do Estatuto da Cidade:
 A Constituição Federal estabelece valores que garantem a constitucionalidade do Estatuto da Cidade e normas infraconstitucionais de direito urbanístico.
9. Competência Legislativa dos Estados e Municípios em Relação ao Direito Urbanístico
O art. 3º do Estatuto da Cidade menciona quais as competências legislativas da União em relação à política urbana.
O Estatuto também considera a União legítima para estabelecer normas gerais em relação ao direito urbanístico.
Já no que diz respeito à competência dos municípios, têm-se duas correntes:
A de Victor Carvalho Pinto é a corrente minoritária, entendendo que os municípios, com base no art. 30, II, da Constituição Federal, somente podem criar normas suplementares à legislação estadual e federal, em relação ao direito urbanístico.
A segunda corrente, do professor José Afonso da Silva, considerada majoritária, entende que o direito dos municípios decorre do art. 30, I, da CF, ou seja, compete aos municípios legislar sobre assuntos de interesse local.
Esta corrente é considerada mais correta por trabalhar com valores adotados hoje pela Constituição, em relação à competência do município de estabelecer normas de direito local.
Ainda, o princípio da subsidiariedade reforça a ideia trazida por José Afonso da Silva. Consiste no princípio de que as normas serão aplicadas por instituições e poderes que estejam mais próximos à realidade, o qual teve origem norte-americana, mas é amplamente adotado nos países da União Europeia. As normas serão aplicadas por instituições e poderes que estão mais próximo da realidade. Em relação ao direito urbanístico, o município é o poder que está mais próximo da realidade das pessoas.
Ressalte-se que a primeira corrente não deve ser totalmente desconsiderada, pois gera o raciocínio de uma interpretação normativa constitucional do mesmo dispositivo considerado pela segunda corrente, devendo ser mencionada nas provas. Porém, deve-se adotar a segunda teoria, tendo em vista ser majoritária.
Ainda que haja o raciocínio possibilitando a elaboração de normas de direito urbanístico pelos municípios, isso se estende ao Distrito Federal, uma vez que este também possui legitimidade para tal normatização.
As normas criadas pelos municípios e pelo DF são limitadas ao raciocínio constitucional, bem como ao Estatuto da Cidade.
Exercício
9. 	Em relação à competência da União, justifique a afirmativa seguinte:
 O art. 3º do Estatuto da Cidade estabelece competência normativa à União para diretrizes gerais em relação ao direito urbanístico e nenhum outro programa é possível.
10. Instrumentos da Política Urbana
O art. 4º do Estatuto da Cidade trabalha os instrumentos utilizados pelos municípios para garantir a política urbana.
Como conceito, tem-se que instrumentos são mecanismos estabelecidos pelo Estatuto da Cidade que visam garantir a política urbana, a proteção do meio ambiente e a função social da propriedade.
Para colocar em pauta o programa estabelecido pela Constituição, é necessário que o poder público tenha mecanismos de atuação e intervenção na propriedade privada, de forma a regulamentar o exercício da propriedade, mecanismos estes trazidos pelo art. 4º do Estatuto da Cidade.
Portanto, tais instrumentos, de acordo com Betânia de Moraes Alfonsin, possuem caráter meramente exemplificativo, tendo em vista o fato de que o Estatuto da Cidade não tem poder de limitar o Poder Público.
Ela entende que a propriedade não pode ser exercida de acordo com o liberalismo jurídico clássico do Código de 1916, uma vez que hoje a propriedade não pode mais ser vista de maneira individualizada, levando-se em conta sua função social. Nota-se que o Estado recebe do Estatuto da Cidade instrumentos para que possa intervir na propriedade individual. Trata-se de normas de intervenção de Direito Público, uma vez que manifestam o poder soberano do Estado na intervenção das relações privadas.
Segundo Diógenes Gasparini, o Estado não está aniquilando o direito de propriedade, instrumentalizando a regulamentação do uso da propriedade de acordo com os valores do próprio Estatuto.
O professor Edimur Ferreira de Faria entende que, nesse caso, em virtude da função social da propriedade é como se os indivíduos, titulares da propriedade, recebessem do Estado uma concessão de uso, a qual é limitada pelos instrumentos de política urbana.
Vejamos os instrumentos de política urbana do art. 4º do Estatuto da Cidade:
Art. 4º “Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:
– planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social;
– planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões;
– planejamento municipal, em especial:a) plano diretor;
disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo;
zoneamento ambiental;
plano plurianual;
diretrizes orçamentárias e orçamento anual;
gestão orçamentária participativa;
planos, programas e projetos setoriais;
planos de desenvolvimento econômico e social;IV – institutos tributários e financeiros:
imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana – IPTU;
contribuição de melhoria;
incentivos e benefícios fiscais e financeiros;V – institutos jurídicos e políticos: a) desapropriação;
servidão administrativa;
limitações administrativas;
tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano;
instituição de unidades de conservação;
instituição de zonas especiais de interesse social;
concessão de direito real de uso;
concessão de uso especial para fins de moradia;
parcelamento, edificação ou utilização compulsórios;
usucapião especial de imóvel urbano;
direito de superfície;
direito de preempção;
outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso;
transferência do direito de construir;
operações urbanas consorciadas;
regularização fundiária;
assistência técnica e jurídica gratuitapara as comunidades e grupos sociais 
menos favorecidos;
referendo popular e plebiscito;
demarcação urbanística para fins de regularização fundiária;
legitimação de posse.”
Exercício
10. Julgue se a assertiva está correta ou incorreta:
 Os mecanismos de política urbana são atribuídos aos municípios pelo Estatuto da Cidade e têm caráter exaustivo no art. 4º do mesmo Estatuto.
11. Interpretação das Normas de Direito Urbanístico
O primeiro instrumento são os planos nacionais, regionais e estaduais de desenvolvimento econômico e social. Tais planos garantem a aplicabilidade do Estatuto da Cidade e as normas constitucionais são protegidas. Conforme a sociedade se desenvolve economicamente e socialmente, essas normas passam a merecer uma maior aplicabilidade.
O planejamento das regiões é o segundo instrumento, valendo para as regiões metropolitanas, microrregiões e municípios.
O terceiro é a criação de institutos tributários e financeiros, ou seja, o Poder Público pode criar tributos até mesmo com característica extrafiscal, o que significa que caso a propriedade seja exercida de forma indevida, o município pode instituir o IPTU progressivo, com a finalidade de estimular o proprietário a desenvolver alguma atividade, e não com a finalidade de arrecadar aos cofres públicos.
Outro instrumento são os estudos prévios de impacto ambiental e também de impacto de vizinhança.
A interpretação das normas de direito urbanístico deve se basear nas normas constitucionais. Contudo, o art. 4º, § 1º, traz que: “Os instrumentos mencionados neste artigo regem-se pela legislação que lhes é própria, observado o disposto nesta Lei.” O Estatuto da Cidade trabalha com vários institutos emprestados de outros direitos, não tendo regulamentado nenhum deles, uma vez que serão regidos por outros direitos. Ex.: o contrato de superfície é regido pelo Direito Civil, não tendo o Estatuto da Cidade o modificado.
O professor Nelson Rosenvald, trabalha a interpretação conforme o Estatuto da Cidade, ou seja, se o Estatuto tem a previsão de um instrumento de política urbana, este deve ser interpretado de acordo com as normas da Constituição Federal, não podendo haver interpretação isolada do instituto.
Exemplo: A desapropriação para fins de função social da propriedade deve ser analisada como uma desapropriação punitiva, pois o Poder Público está tirando-a de um proprietário tendo em vista a falta da função social, nos termos da Constituição.
Exercício
11. Julgue se a assertiva está correta ou incorreta:
 A interpretação das normas do Estatuto da Cidade deve ser levada em consideração, segundo os princípios e valores constitucionais, de acordo com a doutrina majoritária.
8Estatuto da Cidade
24Estatuto da Cidade
Estatuto da Cidade23
1. Do Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsória – Conceito e Introdução
Os arts. 5º e 6º do Estatuto da Cidade criam institutos em que o Poder Público poderá impor ao proprietário de um imóvel urbano que exerça a função social da propriedade, caso esta não esteja sendo utilizada.
São instrumentos estabelecidos no Estatuto da Cidade de forma a impor ao proprietário de determinado imóvel urbano a construir, utilizar ou parcelar o bem.
A regra visa garantir a função social da propriedade.
Utilizar o imóvel é dar a ele determinada finalidade; é conceder uma função.
Edificar é construir, ou seja, é a realização de construção para fins de lazer, comerciais, culturais, religiosos, entre outros.
Parcelamento compulsório é a obrigação estabelecida na lei para que determinado imóvel seja utilizado em condomínio.
O Estatuto da Cidade cria instrumentos para que o Poder Público faça cumprir a função social da propriedade, sendo estes a edificação, utilização ou parcelamento.
Diógenes Gasparini entende que pode haver imóvel edificado, porém, que não esteja sendo utilizado em nenhuma circunstância, o que afeta a sua função social. Assim, não necessariamente um imóvel inútil deverá ser um imóvel não edificado.
Ainda, entende o professor, que determinado imóvel utilizado para fins ilícitos também será considerado inutilizado, sendo a interpretação do conceito de inutilizado, bem mais abrangente que a estabelecida no dispositivo.
O Estatuto da Cidade criou os institutos compulsórios, contudo, para aplicabilidade desses institutos é necessário que exista um plano diretor no município, que estabelecerá quais imóveis serão submetidos aos instrumentos.
Ocorre que a lei municipal específica irá estabelecer, ainda, quais serão as regras aplicadas aos instrumentos de parcelamento, edificação e utilização compulsória.
Em suma, o Estatuto da Cidade criou os institutos do parcelamento, edificação e utilização compulsória. Porém, para sua aplicabilidade é necessário que exista o plano diretor municipal, que estabelece as áreas que serão atingidas. Por fim, ainda se faz necessário lei específica municipal, que estabelecerá as normas de aplicação dos institutos.
Exercício
12. Julgue se a assertiva está correta ou incorreta:
 A aplicabilidade da edificação compulsória depende de criação de lei específica, cuja competência decorre do Prefeito Municipal.
2. Do Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsória – Objetivos
O primeiro objetivo é garantir a função social da propriedade, sendo este também o mais importante. Ao se estabelecer que determinado proprietário tem um prazo para começar o desenvolvimento, a administração garante que a função social será atendida.
O segundo objetivo dos institutos compulsórios é a valorização da região em torno do imóvel que está ineficiente.
Quando a Administração Pública utiliza os institutos compulsórios, está garantindo uma valorização do serviço público naquela localidade. Assim, os serviços ganham em efetividade, e é uma forma indireta de valorização, até mesmo do próprio serviço prestado pela Administração.
Quem estabelece a função social da propriedade e a utilização dos institutos do parcelamento, edificação e utilização compulsória, é a Administração Pública e não o proprietário. É a Administração Pública que determina o instrumento que será utilizado.
Exercício
13. Julgue se a assertiva está correta ou incorreta:
 	A edificação compulsória decorre do poder de polícia do Estado.
3. Do Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsória – Procedimento
Os institutos foram criados pelo Estatuto da Cidade. Para sua aplicação, é preciso que haja um plano diretor eficiente, o qual irá estabelecer as áreas que serão objeto de utilização, parcelamento e edificação compulsória.
Ainda, é preciso que haja criação de lei específica municipal, conforme já visto, que estabelecerá as regras de aplicação dos institutos.
Após a criação de tal lei, para que um dos institutos seja aplicado, é preciso que haja notificação prévia do proprietário do imóvel omisso.
Essa notificação visa afastar qualquer tipo de alegação de boa-fé, como também, serve para dar ciência do problema ao titular do imóvel omisso. Também, estabelecerá o que será feito no imóvel, qual providência será adequada àquele bem.
A função será determinada pelo plano diretor, antecipado de pesquisas em relação a qual é o projeto mais eficiente para aquela região.
Outra observação que deve ser feita é em relação à natureza jurídica dessa notificação, que consiste em um ato administrativo municipal, uma vez que existe manifestação de vontade do município.
Sendo assim, esse ato administrativo é abrangido pelos atributos do ato administrativo, como a presunção de legitimidade e veracidade e pelo atributo da imperatividade.
Enviada a notificação, esta será registrada para que dê publicidade à função estabelecida pelo município para aquele determinado imóvel.
Ressalte-se que a obrigação é um direito real, ou seja, se o imóvel for vendido para terceiro, este deverá cumprir a função atribuída ao bem.
Exercício
14. Julgue se a assertiva está correta ou incorreta:
 A utilização compulsória do imóvel urbano independe de notificação prévia ao titular do imóvel omisso.
4. Do Parcelamento,Edificação ou Utilização Compulsória – Notificação
Conforme já estudado, a notificação tem como finalidade dar ciência, bem como levar ao conhecimento do proprietário qual será a função que deverá ser atribuída à propriedade.
A notificação é dirigida ao proprietário titular do imóvel urbano, se for pessoa física. Se o imóvel pertencer a uma pessoa jurídica, deverá ser dirigida à pessoa que tem função de gerência ou administração.
Se essa regra não for respeitada, somente haverá nulidade se houver vício de ineficiência da notificação, ou previsão em lei. Ex.: notificação entregue para pessoa diversa do gerente ou administrador, ainda que de forma diversa da prevista no ordenamento, se o titular da propriedade ou gerente ou administrador da pessoa jurídica tomar ciência, a notificação cumpriu sua finalidade, não havendo nulidade.
Se a notificação for realizada pessoalmente e o titular não for encontrado por três vezes, será feita por edital, fato este que não está na lei.
O Estatuto da Cidade não estabeleceu os prazos e condições referentes ao edital. Nesse sentido, Diógenes Gasparini entende que será feita apenas uma publicação, salvo se a lei específica municipal estabelecer forma diversa.
A notificação estabelecerá prazos, cientificará o indivíduo para que este apresente o projeto referente à função determinada (edificação, parcelamento, utilização).
O prazo será determinado por lei específica, mas não poderá ser inferior a um ano.
Apresentado o projeto a Administração Pública irá analisá-lo, podendo até mesmo determinar diligências, como estudo de viabilidade, por exemplo.
Aprovado o projeto, o titular possui um prazo para começar a executar a função, não podendo tal prazo ser inferior a dois anos.
Exercício
15. Julgue se a assertiva está correta ou incorreta: O prazo para apresentação do projeto, de acordo com o Estatuto da Cidade, é de dois anos, na hipótese de edificação compulsória.
5. Do Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsória – Observações Finais
Os institutos estabelecidos nos arts. 5º e 6º da lei aqui estudada possibilitam intervenção do Estado em um direito privado e individual. O proprietário quando adquire a propriedade tem autonomia da vontade em seu terreno. Contudo, com a possibilidade do poder público intervir, impondo a função social do bem, o titular do imóvel perde parte de sua autonomia privada.
Autonomia privada em relação aos institutos compulsórios é o princípio decorrente da intervenção do Estado, no exercício de um direito de propriedade.
Nova roupagem de autonomia da vontade.
Os prazos estabelecidos pelo Estatuto da Cidade, pela lei específica se referem à apresentação e execução do projeto.
Sendo assim, não existe prazo para que a Administração Pública analise o projeto. A doutrina entende que somente haverá prazo para análise do projeto se este estiver estabelecido em lei específica. Ex.: se a lei específica não estabelece prazo para finalizar a obra, não se pode exigir prazo para término.
Normas ambientais, leis de construção, entre outros diplomas, serão observadas na análise dos projetos apresentados. Assim, nota-se que será feita uma análise completa para aquele objeto, bem como para seus resultados.
Exercício
16. Julgue se a assertiva está correta ou incorreta:
É consequência da autonomia privada a possibilidade da Administração Pública Municipal impor parcelamento compulsório de imóvel urbano.
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1. IPTU Progressivo no Tempo – Previsão Legal e Conceito
As leis específicas podem estabelecer as condições dos institutos compulsórios, conforme já visto anteriormente.
Se o indivíduo é notificado e não apresentou projeto, ou apresentou o projeto e este foi recusado, ou, ainda, não realizou a função estabelecida na notificação, de acordo com os arts. 7º do Estatuto da Cidade e 182, § 4º, II, da CF, poderá haver incidência do IPTU progressivo no tempo.
É o instituto utilizado pela Administração Pública em que o imposto que incide sobre a propriedade urbana sofre um aumento progressivo no tempo, de forma a forçar o titular da propriedade a respeitar a função social do imóvel.
É uma forma indireta de coerção estatal, pois é como se fosse uma punição indireta em relação àquele que não executa atividade alguma em sua propriedade.
Os institutos compulsórios têm origem no poder de polícia municipal. O IPTU progressivo no tempo tem origem no chamado poder extroverso do Estado, que consiste no poder que o Estado tem de impor sua vontade, ainda que de forma indireta, para fazer valer o interesse coletivo.
Quando o poder extroverso do Estado se manifesta em direito urbanístico, se reflete também no IPTU progressivo no tempo.
É necessário ressaltar que é preciso que a Administração Pública utilize os institutos compulsórios antes de utilizar o IPTU progressivo no tempo.
Diante do regime jurídico administrativo, o IPTU progressivo no tempo é uma forma da Administração Pública fazer valer sua vontade. Além de ser um poder extroverso, tem origem no regime jurídico administrativo quando este concede à Administração Pública vantagens que outros não têm.
Exercício
17. 	Julgue se a assertiva está correta ou incorreta: 
 A Administração Pública municipal pode utilizar do instituto IPTU progressivo no tempo em qualquer hipótese e de forma ilimitada.
2. Limites
O IPTU progressivo no tempo é uma prerrogativa limitada, ou seja, a Administração Pública não possui autonomia plena para sua aplicação.
O primeiro limite é o quantitativo. A Administração Pública pode aumentar a alíquota do IPTU anualmente, porém, existe limitação quantitativa.
O limite quantitativo consiste em que a administração pública pode aumentar anualmente a alíquota do IPTU desde que respeite duas regras. A primeira é que o aumento de um ano para o outro não pode ultrapassar o dobro do valor inicial.
Supondo que a alíquota do IPTU seja de 1% em 2003, em 2004 ela pode chegar a 2%. Em 2005 pode chegar até 4% e assim sucessivamente.
Ocorre que, em 2007 será de 15%, que é o limite máximo e, em conformidade com a legislação, o aumento progressivo só poderá ocorrer por cinco anos.
De acordo com o exemplo acima, se em 2007 o proprietário continuar inerte, a Administração Pública poderá cobrar os 15% por prazo indeterminado ou poderá desapropriar o imóvel.
O IPTU progressivo no tempo é criado e regulamentado por lei municipal específica, nos mesmos moldes dos institutos trabalhados anteriormente.
Exercício
18. Julgue se a assertiva está correta ou incorreta:
 O IPTU progressivo no tempo, com base no interesse público, pode ultrapassar o percentual de 15%.
3. IPTU Progressivo no Tempo – Natureza
O IPTU progressivo no tempo é um tributo, que incide sobre a propriedade urbana imóvel e sua natureza é de tributo extrafiscal. Isso porque, seu objetivo não é arrecadação de recursos para que o Estado execute serviços e obras em favor da coletividade, mas sim forçar o indivíduo a finalizar uma postura inadequada.
Os professores Hely Lopes Meirelles e Victor Carvalho Pinto entendem que o tributo possui natureza extrafiscal, mas não é uma punição por ato ilícito. É um instrumento que o Poder Público tem de apropriar a conduta em relação à função social.
Assim, são várias as consequências geradas por esse raciocínio. O primeiro é que, se não é uma punição, mas sim adequação social, o IPTU progressivo no tempo não gera para a pessoa o direito de exercer o contraditório e a ampla defesa.
Outra situação é que o IPTU progressivo no tempo possui limites temporais e quantitativos. Não tem prazo para que seja aplicado, cinco anos é o prazo para aumento da alíquota, porém, após esse prazo, a Administração pode continuar executando o instituto.
Poderá, caso entenda ser ineficiente, executar a desapropriação. Note-se que diante dessa situação, a desapropriação tem natureza discricionária, pois pode substituir o IPTU progressivo no tempo.
O termo inicial da contagem do IPTU progressivo é o exercício tributário seguinte àquele em que severificou a prática da omissão do proprietário no exercício da propriedade. O termo final também ocorrerá no próximo exercício tributário, ou seja, no ano seguinte.
Exercício
19. Julgue se a assertiva está correta ou incorreta:
 O IPTU progressivo no tempo tem função extrafiscal, possibilitando ao titular o direito de defesa contra a Administração.
4. IPTU Progressivo no Tempo – Constitucionalidade do Instituto
A CF veda que o Poder Público utilize os tributos de forma confiscatória, ou seja, que a alíquota seja tão alta que a propriedade do indivíduo possa ser afetada pela carga tributária. O princípio da vedação do confisco está previsto no art. 150, IV, da Constituição.
Segundo Hugo de Brito Machado, é da finalidade dos tributos e impostos extraficais, obrigar alguém a tomar determinada postura, e que a alíquota de 15% do IPTU progressivo não gera confisco da propriedade, por ter natureza extrafiscal e não arrecadatória.
De acordo com a doutrina majoritária, tem-se como finalidade obrigar alguém a ter determinada postura e, assim, não há tributo com natureza arrecadatória.
O STF entende que o valor alto da alíquota de alguns tributos extrafiscais não pode ser analisado de acordo com o princípio acima mencionado.
Para Hugo de Brito Machado, é o poder judiciário que vai analisar se há confisco, pois é um contexto jurídico indeterminado.
A análise confiscatória do tributo é feita dentro de toda a carga tributária nacional e não individualmente.
O STF entende, ainda, que a vedação do confisco se aplica em relação à multa, ou seja, ela não pode ter um valor demasiadamente alto.
A utilização do IPTU progressivo no tempo é um exercício regulamentado e limitado; há condições para que se garanta a boa-fé objetiva, devendo haver notificação prévia.
Exercício
20. Julgue se a assertiva está correta ou incorreta:
 	O IPTU progressivo no tempo é um tributo extrafiscal e que deve respeitar o princípio da vedação do confisco.
5. IPTU Progressivo no Tempo – Aplicação do Instituto
Se em determinado município imóvel urbano da própria Administração Pública não está sendo utilizado, sendo o bem pertencente ao Estado, indaga-se se é possível que o município institua IPTU progressivo no tempo.
De acordo com o professor Victor Carvalho Pinto, que se baseia no art. 150, VI, “a”, da CF, ele entende que não é possível que seja instituído IPTU progressivo no tempo contra os outros entes da federação, uma vez garantida a imunidade recíproca, que consiste em que os entes da federação não podem cobrar tributos entre si.
Assim, se um Estado tem dentro do perímetro urbano de um município um imóvel que não está sendo utilizado, este não pode forçar o Estado através do IPTU progressivo no tempo.
O Estatuto da Cidade, no § 3º do art. 7º estabelece impossibilidade de isenções ou de anistia relativas à tributação progressiva. Isso, porque o instituto se tornaria inviável se houvesse tal possibilidade.
A aplicabilidade exige que haja um plano diretor para que se aplique o IPTU progressivo no tempo, o qual dará efetividade ao Estatuto da Cidade.
A segunda condição é a necessidade da existência no município de um cadastro imobiliário atualizado, para que a Administração Pública consiga verificar a situação de cada imóvel.
Ainda, é necessário que exista a chamada planta de valores, que consiste em um documento municipal que irá averiguar o valor de cada imóvel e estabelecerá a base de cálculo da alíquota do valor progressivo.
Exercício
21. Julgue se a assertiva está correta ou incorreta:
 De acordo com a Constituição, o IPTU progressivo pode ser aplicado contra a União.
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