Apostila Planeamento Estratégico

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PLANEAMENTO REGIONAL E URBANO 
 
 
 
 
 
 
 
PLANEAMENTO ESTRATÉGICO 
 
- APONTAMENTOS DO CAPÍTULO II - 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
LICENCIATURA EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICO-PRIVADA 
FACULDADE DE DIREITO DA UNIVERSIDADE DE COIMBRA 
ANO LETIVO 2013/2014 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
DOCENTE: SARA MORENO PIRES 
Planeamento Regional e Urbano 
 
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  Sara Moreno Pires 
 
1. Origens do Planeamento Estratégico empresarial 
 
A palavra e o conceito de “estratégia” têm origem da palavra grega stratego, combinação de 
stratos (exército) com ego (líder). Tendo a sua origem no campo militar, pode-se definir como “a 
arte de conduzir um exército até à presença do inimigo e dirigir as operações de forma a atingir o 
objetivo desejado” (Guell, 1997:18).1 
O Planeamento Estratégico (PE) aplicado ao setor privado surgiu nos Estados Unidos no início do 
século XX, mais propriamente nos anos de 1920, como uma preocupação académica. Foi através 
de cursos sobre políticas empresariais oferecidos pela Harvard Business School, da Universidade 
de Harvard2 que os princípios estratégicos começaram a ser estudados tendo por objetivo melhorar 
a gestão das grandes empresas. Harvard, Ansoff e Steiner criaram e estruturaram os modelos de 
PE que até hoje servem de base para a formulação de estratégias nas organizações. Esses modelos 
pretendiam uma forma de planeamento mais dinâmico, adequando-se à complexidade crescente da 
envolvente externa. O planeamento tradicional, de longo prazo, com seu foco nas projeções feitas 
a partir das condições presentes, apresentava-se demasiado estático perante as mudanças 
evolutivas do mercado (Silva, 2001). 
A formulação de um processo de gestão empresarial estratégica foi posta em prática por F. 
Taylor, H. Fayol, Sloan e M. Weber por imperativos de competição, num processo ligado à 
tentativa de aumentar a produtividade da indústria, concretizando-se nas linha de montagem de 
Ford, na gestão por departamentos de Sloan e na administração científica de Taylor. “Ser 
competitivo estava associado à ideia da procura constante de inovação e à escolha e aplicação de 
estratégias adequadas, o que implicava determinar e formular prioridades articuladas no tempo e 
garantir uma permanente autoavaliação face à conjuntura externa.” DGOTDU (1996: 28). 
Em 1956, 8% das grandes empresas nos Estados Unidos já empregavam PE, subindo esta 
percentagem para 85% em 1966. Esta utilização aplicava-se somente nos setores mais externos das 
empresas, como o de vendas e formulação de negócios, não se repercutindo sobre as funções 
administrativas e a estrutura das empresas (Rosa, 2003). 
Foi com a General Eletric (GE) que o PE assumiu uma condição formal dentro das organizações, 
primeiro com a criação das Unidades Estratégicas de Negócios, estruturas descentralizadas com 
autonomia na definição de estratégias, operação em mercados externos e controlo de lucros e 
 
1 Rosa (2003: 1). 
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custos, em 1970, e cinco anos depois, com a incorporação do PE em toda a sua estrutura 
empresarial.3 A maioria das grandes organizações empresariais seguiu o exemplo da GE, e o PE 
difundiu-se por todo o mundo empresarial. 
O Planeamento Estratégico empresarial atingiu o seu auge no final dos anos de 1970. A partir de 
então iniciou-se um momento de críticas face aos diversos e contínuos erros/prejuízos de muitas 
empresas, coincidindo com a recessão dos primeiros anos da década de 1980. 
 
 
2. A Importância do Planeamento Estratégico no Setor Público 
 
A produção teórica em torno da aplicação do planeamento estratégico às organizações do setor 
público é relativamente escassa, sendo mesmo difícil de falar num corpo teórico próprio. Uma das 
primeiras referências teóricas data de 1988, quando J. Bryson publica o primeiro manual de 
aplicação da técnica, exclusivamente formulado para o setor público e organizações sem fins 
lucrativos. (Rosa, 2003) 
Para além disso, a maioria das referências bibliográficas existentes privilegiam a análise na ótica 
do processo, no terreno dos procedimentos, valorizando menos aspetos de conteúdo.4 
“A apropriação pelas organizações públicas dos referenciais e práticas do planeamento estratégico 
do setor privado é recente: início da década de 80 nos EUA, e segunda metade adiantada desta 
década, em grandes capitais europeias. Esta apropriação, que um autor como J. G. Padioleau 
inscreve num ‘movimento de racionalização da ação pública urbana’, corresponde ao 
reconhecimento de que as administrações públicas locais poderiam retirar vantagens da utilização 
de modelos gestionários das grandes empresas, para conduzir as suas cidades, bem como para 
escolher e acompanhar os programas (políticas de desenvolvimento, projetos e ações de renovação 
urbana...) que compõem essa ação pública” (Neves, 1996: 47). 
Num contexto económico e financeiro cada vez mais turbulento, onde são constantes a escassez de 
recursos (com a redução das transferências financeiras do Estado Central para as administrações 
locais), o aumento das atribuições de competências às administrações locais e o aumento da 
 
2 Bryson (1988: 30). 
3 Wilson, I. (1990), “The state of strategic planning”, in Technological Forescating and Social Change. n. 37, p. 103-110. 
4 Neves (1996: 45). 
 
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concorrência global entre cidades, os sistemas de planeamento tradicional não conseguem 
responder a esses desafios, pois: 
- “regulamentam muito mais do que estimulam; 
- concentram em organismos legalmente e democraticamente definidos o papel de motor e o 
poder da decisão mais do que repartem a responsabilidade na iniciativa e no consenso; 
- privilegiam a modificação da estrutura construída em detrimento da atividade social, 
económica e cultural da comunidade como forma de transformar a cidade; 
- arbitram conflitos de interesse no processo de participação mas dificilmente se constituem 
como plataformas para acordos de ações a empreender conjuntamente; 
- impõem-se na modelação do futuro mas são pouco ágeis na readaptação que as mudanças 
sempre exigem”. (DGOTDU, 1996: 28). 
 
A primeira experiência de trabalho de especialistas em planeamento estratégico na esfera do 
planeamento das cidades teve lugar, em 1981 – e sob iniciativa da comunidade de negócios –, em 
São Francisco, grande cidade a braços com uma profunda crise económica, traduzida na perda de 
população, na quebra do produto interno e na perda de posição no ranking das cidades americanas. 
Nas experiências seguintes figuram, entre outras5, Nova Iorque (à beira do colapso fiscal), e pelas 
capitais europeias, Amesterdão (à procura de recuperar o prestígio geoeconómico das atividades 
ligadas à exploração portuária), Birmingham (a braços com a crise social e económica derivada do 
envelhecimento da estrutura produtiva); Barcelona (com o objetivo de garantir um 
reposicionamento no contexto da integração na continuidade do sistema urbano europeu) (Neves, 
1996). 
Ou seja, as experiências conhecidas de recurso direto às “ferramentas” do planeamento estratégico 
por parte das administrações das grandes cidades refletem situações relativamente diferenciadas, 
mas com uma matriz comum: a necessidade da revitalização do tecido social e económico das 
cidades (que evoluem segundo ciclosde atividades e de formas de ocupação humana do espaço 
que se sustentam, crescem e definham em função das suas próprias forças, mas também em função 
de envolventes externas que condicionam, de modo positivo ou negativo, o perfil do ciclo). 
 
5 Numa pesquisa nacional publicada em 1990, o PE estava presente em 63% das cidades norte-americanas de pequeno e médio 
porte, entre 25 mil e um milhão de habitantes, e numa outra, publicada em 1995, resultou que 60% das agências governamentais 
norte-americanas já utilizavam o Planeamento Estratégico e 10% pretendiam utilizá-lo (Rosa, 2003). 
 
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“Para estas administrações, a formulação de estratégias de gestão ajustadas à sustentação e 
conquista de posições competitivas constituía um salto qualitativo nas suas vocações tradicionais” 
(Neves, 1996: 48). 
 
 
CC AIXA AIXA 1:1: CC ONCEONCE TUALIZAÇÃO DE TUALIZAÇÃO DE PP LANEAMENTO LANEAMENTO EE STRATÉGICOSTRATÉGICO ** 
 
Conceito de PETER DRUCKER, um dos decanos dos pensadores da área e grande influenciador do 
setor privado: 
“Planeamento estratégico é o processo contínuo de, sistematicamente e com o maior 
conhecimento possível do futuro contido, tomar decisões atuais que envolvem riscos; 
organizar sistematicamente as atividades necessárias à execução dessas decisões e, através 
de uma retroalimentação organizada e sistemática, medir o resultado dessas decisões em 
confronto com as expectativas alimentadas”. 
 
O QUE O PLANEAMENTO ESTRATÉGICO NÃO É 
(no pensamento de Peter Drucker) 
• o PE não é uma caixa de magia, nem um amontoado de técnicas. Drucker defende uma 
abordagem cognitiva, analítica e criativa para o PE em contraposição à utilização de inúmeras 
técnicas quantitativas, computacionais e de simulação. Ele diz que nenhuma dessas técnicas 
responde à pergunta “Qual é o nosso negócio?” ou “Qual deve ser o nosso negócio?”. 
• o PE não é uma previsão. Drucker não gosta da associação da previsão do futuro ao 
planeamento. Para ele o futuro é imprevisível e qualquer tentativa neste sentido é perda de tempo e 
esta incapacidade é cognitiva. A partir daí, ele cunha uma frase antológica: o planeamento 
estratégico é necessário exatamente porque não temos capacidade de prever. 
• o PE não opera com decisões futuras. Ele opera com o que há de futuro nas decisões atuais. A 
pergunta que Drucker coloca não é sobre o que a organização deverá fazer no futuro, mas o que ela 
deverá fazer no presente para ter um futuro. 
• o PE não é uma tentativa de eliminar riscos. Nem de diminuí-los. Trata-se de saber reconhecê-
los, compreendê-los e escolher, racionalmente, aqueles para os quais a organização está melhor 
preparada. O planeamento estratégico deve possuir esta capacidade. 
 
 
 
 
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Conceito de JOHN BRYSON, pioneiro na adaptação do planeamento estratégico para o setor público: 
“Defino planeamento estratégico como um esforço disciplinado para produzir ações e 
decisões fundamentais que moldam e orientam o que uma organização é, o que ela faz e por 
que faz”. 
 
 
O QUE O PLANEAMENTO ESTRATÉGICO NÃO É 
(no pensamento de John Bryson) 
• o PE não é uma panaceia. Bryson reforça com isso o valor da metodologia, dizendo que o PE é 
um conjunto de conceitos, procedimentos e ferramentas desenhados para ajudar líderes, 
administradores e planeadores a pensarem e agirem estrategicamente. E que, fundamentalmente, o 
PE não é um substituto para este pensar e agir, mas simplesmente uma forma de ajudar as pessoas a 
atingi-los. 
• o PE não é um substituto para a liderança. Para Bryson nada substitui uma liderança 
organizacional quando ela quer promover a melhoria da performance desta organização. O PE 
apenas ajuda na construção de acordos entre os principais decisores. 
• o PE não é sinónimo de criação de estratégias organizacionais. Para Bryson, assim como para 
Mintzberg, as estratégias são resultado da combinação das intenções com as emergências da 
implementação. 
 
*Fonte: Rosa (2003); Silva (2001) e Bryson (1995). 
 
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3. Os Modelos de Planeamento Estratégico 
 
Destacam-se duas grandes correntes na metodologia de “construção do exercício de reflexão 
estratégica”: a corrente clássica e a corrente interacionista. Elas diferenciam-se fundamentalmente 
pelo grau de detalhe que atribuem ao processo de obtenção de escolhas estratégicas por parte dos 
atores e pela importância dada à função implementação, que reflete quadros institucionais públicos 
estruturalmente distintos dos que enquadram relações de mercado (Neves, 1996). 
 
3.1- O Modelo Clássico do Planeamento Estratégico (Escola de Harvard) 
O modelo clássico de planeamento estratégico no terreno do setor público foi desenvolvido pela 
Universidade de Harvard com apoio da empresa Arthur Andersen, e aplicado originariamente por 
esta na cidade de S. Francisco (1981). A difusão deste modelo a várias outras cidades americanas 
ocorreu na base da iniciativa do US Department of Housing and Urban Development com o 
objetivo de explorar a aplicação às coletividades locais do exercício de ‘reflexão estratégica’, 
praticado pelas empresas (Neves, 1996). 
A definição de planeamento estratégico proposta pela empresa Arthur Andersen foi: 
“processo para gerir a mudança e para descobrir as visões do futuro 
mais promissoras das cidades e comunidades locais. Este processo 
consiste em analisar os pontos fortes, fracos, as ameaças e as 
oportunidades das cidades e das comunidades locais.” 
 (Neves, 1996: 46) 
O “Modelo Harvard”, como ficou conhecido, desenvolveu um ciclo estratégico de planeamento 
e formulou a sistemática do diagnóstico estratégico, um dos elementos mais importantes desse 
ciclo. Este diagnóstico, ou análise SWOT (Strengths and Weaknesses, Opportunities and 
Threats), como ficou mais conhecido, incorpora a análise da organização frente às dinâmicas 
ambientais, interna e externa, e constitui o principal recurso no desenvolvimento do pensamento 
estratégico. Ele compreende uma análise do ambiente interno à organização – através dos pontos 
fortes e fracos que uma cidade apresenta em cada uma das componentes de oferta do sistema 
funcional urbano (formação, estrutura social, base económica, sistemas de transporte, sistemas de 
telecomunicações, qualidade de vida, participação do cidadão, etc.), elementos estes participantes 
de uma dinâmica sob o controlo da organização –, e uma análise do ambiente externo à 
organização – através das ameaças e oportunidades à prossecução da missão, e pertencentes a uma 
dinâmica cuja capacidade de controlo da organização é mínima ou não existente (fatores geo-
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políticos, económicos, administrativos, sociais, tecnológicos, etc.) e que afetam a componente da 
procura do sistema funcional urbano (Rosa, 2003). 
O processo de planeamento estratégico proposto por Harvard inicia-se, então, com esse 
diagnóstico, que pretende efetuar o levantamento das questões chave num contexto de mudança. O 
ciclo estratégico pode ser sintetizado na figura seguinte, proposta por Mintzberg, transmitindo 
uma ideia de ação, de interatividade e de contínua avaliação e controlo, mesmo após a 
implementação. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
FIGURA 1 - Modelo Clássico do Planeamento Estratégico 
Fonte:Rosa, 2003 - Adaptado de Mintzberg, H. (1994), The rise and fall of strategic planning. Free 
Press, Nova Iorque, p.37. 
 
Análise EXTERNA Análise INTERNA 
Oportunidades 
e Ameaças 
Pontos Fortes 
e Pontos Fracos 
Competências 
Diversas 
Fatores-Chave 
de Sucesso 
Criação da 
Estratégia 
Avaliação e 
escolha da 
estratégia 
IMPEMENTAÇÃO 
DA ESTRATÉGIA 
Responsabilidade 
Social 
Valores 
de Gestão 
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A figura indica um eixo vertical-central representado pelo processo de formulação das estratégias, 
compreendendo as etapas de criação, avaliação e escolha e implementação. Este eixo é alimentado 
por quatro fluxos de informação e conhecimento. Os dois fluxos superiores representam o 
diagnóstico estratégico, com a análise externa à esquerda e a análise interna à direita e os dois 
fluxos laterais-centrais representam os objetivos e missão da organização. Os objetivos e a missão 
da organização são os elementos valorativos e contextualizadores no processo de definição das 
estratégias, que no modelo clássico estão inseridos no processo de formulação das estratégias 
(Rosa, 2003). 
O plano estratégico deve também concretizar, operacionalizar, as opções estratégicas identificando 
os recursos, financeiros e humanos, necessários à concretização dos objetivos. O plano tem assim 
uma dimensão operativa ligada a um ciclo financeiro controlado (Rosa, 2003). 
Os principais aspetos críticos deste modelo correspondem de alguma forma à sua imagem de 
marca excessivamente presa à matriz fundadora: de consultoria à gestão empresarial. Eles foram 
essencialmente: 
- no plano de ação (que concretiza detalhadamente as opções estratégicas selecionadas) 
quando são programados os recursos humanos e financeiros necessários à implementação 
do plano, estes surgem estreitamente ligados ao ciclo orçamental da instituição; esta 
solução, se, por um lado, tem a vantagem de ligar a gestão corrente a opções mais de 
longo-prazo, por outro envolve o risco de eventuais dilações temporais da concretização 
dessas opções, por razões de aperto orçamental de curto prazo; 
- o processo proposto por este modelo clássico obriga ao encontro de consensos entre um 
grande número de agentes; mas no entanto existe uma insuficiência da análise quanto aos 
mecanismos de produção de consensos na elaboração do plano estratégico, sobretudo no 
que atenta às especificidades próprias das organizações públicas (conflitos de tutela, 
culturas de intervenção, estrutura de motivações e objetivos de participação); 
- ausência de referências às modalidades de escolha das estratégias por parte dos 
intervenientes, nomeadamente na perspetiva de maximizar o binómio 
potencialidades/oportunidades e de minimizar o par debilidades/ameaças. 
 (Neves, 1996: 50,51) 
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3.2 - O Modelo Interacionista (Escola de Minnesota) 
O modelo interacionista surge inicialmente numa ótica de correção dos aspetos menos 
conseguidos do modelo anterior. Passa, desde logo, pelo reconhecimento da especificidade do 
papel das administrações e coletividades públicas – desde os elementos internos às atribuições 
e competências das instituições públicas, ao seu estatuto jurídico-legal, à envolvente política 
(ciclos eleitorais, natureza do mandato, etc.), a constrangimentos de dotações e execução 
orçamental, ao sistema de interesses em presença (que projeta sobre as instituições e a cidade 
expectativas e valores, cuja consideração para a construção de consensos é vital, tanto na ótica da 
mobilização dos atores-chave, como na ótica dos contributos para a descrição da organização no 
futuro), entre outros. 
O modelo desenvolvido pela escola de Minnesota (da qual se destaca o autor John Bryson), 
assumindo os pressupostos metodológicos do modelo clássico da Universidade de Harvard, 
reconhece uma conceção mais aberta da ação pública baseada na gestão estratégica dos atores, 
reforçando a importância do papel e do desempenho de todos esses atores no processo de 
planeamento (co-responsabilizando-os mesmo, no âmbito dos recursos disponíveis para a 
formalização do processo de planeamento). 
Para o modelo interacionista, o planeamento estratégico procura consensos que não estão 
estabelecidos à priori, pois só os objetivos mais gerais são passíveis de consensos. É nesse sentido 
que este modelo se esforça por encontrar problemas e soluções comuns no decorrer do seu 
processo, por ativar solidariedades de interesses e sentimentos (valores, ideologias, etc.) entre os 
parceiros da ação pública e por gerar situações de troca e de aprendizagem. Recorre, para tal, a 
diversas metodologias ou modalidades de “pedagogia” de planeamento estratégico (Guerra, 2000). 
 
Metodologia proposta por JONH BRYSON para o Setor Público6 
O fluxo com as etapas da metodologia proposta por John Bryson para o setor público foi 
publicado por primeira vez em 1987 na forma de artigo, sendo desenvolvido em livro um ano 
depois. Em 1995, Bryson reedita o livro de 1988 com diversas modificações, inclusive na própria 
metodologia, passando de oito para dez etapas. É sobre esta última edição que nos iremos debruçar 
com algum pormenor. 
O fluxo da metodologia, The Strategy Change Cycle, chamado por Bryson, reúne, ao mesmo 
tempo, os processos de planeamento e de administração estratégicas. 
 
6 Neste ponto vamos seguir de perto Rosa (2003); Silva (2001) e Bryson (1995). 
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A sequência das etapas é a seguinte: 
1. Acordo inicial sobre o processo de planeamento. 
2. Identificar o mandato da organização. 
3. Esclarecer os valores e a missão da organização. 
4. Avaliar os ambientes externo e interno da organização para identificar os riscos, 
oportunidades, pontos fortes e fracos. 
5. Identificar as questões estratégicas da organização. 
6. Formular as estratégias para gerir estas questões. 
7. Rever e adotar o plano estratégico. 
8. Estabelecer uma visão organizacional efetiva. 
9. Desenvolver um processo efetivo de implementação. 
10. Reavaliar as estratégias e o processo de planeamento. 
 
1- Acordo Inicial 
Esta primeira etapa trata do acordo inicial com as lideranças organizacionais, com o objetivo de 
viabilizar o processo. Tanto a participação dos patrocinadores, líderes e principais decisores da 
organização (em princípio, não se faz planeamento estratégico no setor público sem o desejo e a 
autorização dos responsáveis políticos diretos pela organização), como a clara compreensão do 
esforço do planeamento, seus objetivos, resultados e compromissos e suas etapas, são dois 
elementos fundamentais desta etapa. 
Por vezes é recomendável que o acordo inicial inclua um termo de compromisso devidamente 
firmado pelas autoridades. Daí a importância do segundo elemento, a clarificação do processo e 
das suas etapas. 
O acordo inicial não possui um tempo determinado e pode resultar de uma ou várias reuniões. A 
definição do grupo de coordenação, ou do líder do processo, que não é necessariamente o 
patrocinador político, é fundamental para o início dos trabalhos, já que este grupo possui a 
responsabilidade de reunir e sistematizar as informações e documentos da organização, através dos 
quais se executam os passos seguintes de esclarecimento do mandato e construção da missão. 
Grande parte do sucesso ou fracasso do processo de planeamento estratégico reside na qualidade 
do acordo inicial que deve, fundamentalmente: 
-encontrar os atores-chaves; 
- trabalhar e pensar estrategicamente o processo; 
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- focalizar o que é verdadeiramente importante para a organização; 
- considerar os recursos necessários. 
 
2 – Identificar o Mandato da Organização 
Frequentemente, não se tem claro aquilo que se pode, ou não, fazer dentro do espaço de atuação 
das organizações, especialmente no setor público, devido à rotatividade das lideranças eleitas (que 
muitas vezes assumem pela primeira vez a responsabilidade de conduzir uma determinada política 
pública), bem como dos técnicos indicados para cargos-chaves, quando não até mesmo pelos 
funcionários de carreira. 
O objetivo desta etapa é identificar e tornar claro o conjunto de leis, normas, políticas, estatutos e 
regimentos que, formalmente, através da cultura organizacional, determinam e delimitam as 
funções exercidas pela organização. 
 
3 – Esclarecer os Valores e a Missão da Organização 
O esclarecimento da missão não é mais do que a tentativa de dar resposta a perguntas como: quem 
é a organização? O que deve fazer e porquê? Como se deve comportar? A quem se dirigir?, etc. 
Ela é determinada, no modelo Bryson, após e em função da análise dos Grupos de Influência 
(Stakeholders7). Para Bryson ‘a chave do sucesso para organizações públicas e sem fins 
lucrativos (e para comunidades) é a satisfação dos Grupos de Influência-chaves’ (Bryson, 1995, 
p.27). 
 
4. Avaliar os Ambientes Externo e Interno (Diagnóstico Estratégico) 
 A avaliação dos ambientes externo e interno à organização é seu diagnóstico estratégico e é 
realizado através do modelo SWOT (já referido anteriormente pelo modelo clássico), ou seja, 
através da identificação das principais oportunidades e ameaças à consecução da missão vindas do 
ambiente externo, bem como, através da identificação dos pontos fortes e fracos das dinâmicas 
internas da organização. 
 
5 – Identificar as Questões Estratégicas 
As Questões Estratégicas são questões formuladas a partir do olhar dirigido aos resultados das 
etapas anteriores e representam o ‘coração’ do processo de planeamento estratégico, em torno das 
quais são formuladas e implementadas as estratégias. A sua formulação deve ser analisada 
 
7 Stakeholder é qualquer pessoa ou grupo de pessoas que possa influenciar ou ser influenciado pela organização – consumidores, 
empregados, proprietários, dirigentes, governos, ONGs, instituições financeiras, etc., etc. (Rosa, 2003) 
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cuidadosamente, para evitar a identificação de falsas questões. Uma falsa questão estratégica 
resulta num plano não estratégico. 
As questões podem ser diretas ou indiretas, individuais ou coletivas, e devem ser estabelecidas por 
ordem de prioridade. Para além disso, devem ser, igualmente, portadoras de uma coerência global, 
num horizonte de longo prazo e motivadoras de um consenso institucional alargado. 
Bryson chama atenção ainda para os três tipos de questão que costumam aparecer: as que 
requerem apenas monitorização; as que podem ser resolvidas dentro do próprio ciclo 
organizacional do planeamento estratégico e as que requerem um tratamento urgente e imediato. 
 
6. Formular as Estratégias 
A distinção entre formulação e adoção de estratégias é destacada por Bryson. Na formulação, as 
forças da criatividade estão envoltas num clima de cooperação de ideias. Na adoção, elas estão 
sujeitas ao clima de negociação estratégica, na procura de um consenso não necessariamente 
ditado pela cooperação. 
Bryson (1995, p.138) aponta um método para a formulação de estratégias “The Five Step 
Process” 8 que consiste na resposta a cinco perguntas dirigidas às Questões Estratégicas (Rosa, 
2003). 
“The Five Step Process” 
1. Quais são as alternativas, as mais genéricas possíveis, com as quais poderíamos 
encaminhar uma Questão Estratégica? 
2. Quais são as barreiras existentes para a realização destas alternativas? 
3. Que propostas específicas podemos apontar para encaminhar as alternativas ou 
superar suas barreiras? 
4. Que ações podem ser tomadas no curto prazo para implementar estas propostas? 
5. Quais os passos específicos que podem ser tomados para a implementação das 
propostas e quem são os seus responsáveis? 
 
Ao formular as estratégias, a organização deve voltar-se para a sociedade (o ambiente externo) e 
construir canais de atendimento e satisfação das necessidades e interesses dos grupos de influência 
que atuam sobre as políticas públicas a cargo da organização, assim como, procurar cumprir uma 
missão e um mandato, sem o qual resulta apenas a burocracia por si só. 
 
 
8 Spencer, L.(1989), Winning Through Participation, Dubuque, Kendall/Hunt, Iowa. 
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7. Rever e adotar o Plano Estratégico 
Uma vez concluída a formulação das estratégias, tem-se pronto o Plano Estratégico da 
organização. Começa, então, a etapa de ‘negociação estratégica’, que significa a procura de 
entendimento com os diversos grupos de influência de cada uma das estratégias sobre a sua 
implementação. Isto vale tanto para o ambiente interno, quanto para o ambiente externo. O plano 
estratégico é o instrumento de negociação. As estratégias efetivamente implementadas serão 
resultado desta negociação entre o pretendido e o possível. 
 
8. A visão de sucesso 
Enquanto a missão caracteriza os objetivos principais da organização, a visão de sucesso é uma 
visão de futuro, que mostra uma imagem da organização (ou da comunidade) quando da realização 
destes objetivos. É construída a partir da identificação de elementos descritores do ambiente 
organizacional ou comunitário sobre o qual é projetada (indicadores das metas e objetivos 
específicos). 
A Visão de Sucesso cria um ‘estado de tensão’ positivo entre o mundo como ele é e o que 
gostaríamos que fosse. Este estado de tensão, segundo Bryson (1995, p.158), pode servir também 
como uma fonte inspiradora que estimule e motive as pessoas a ver realizada com sucesso a 
missão da organização. 
 
9 – A implementação do plano 
Um Plano Estratégico é um plano para a ação. Mas não basta a formulação das estratégias desta 
ação. É necessário implementá-las através de programas e projetos específicos. Bryson (1995, 
p.175 - 180) apresenta alguns pontos gerais que devem nortear esta implementação, dos quais se 
destacam os seguintes: 
- será sempre resultado de uma negociação entre os grupos de influências, a começar pela 
definição dos orçamentos de cada um dos programas; 
- deve conformar e aglutinar pessoas e recursos na elaboração de programas e projetos para cada 
estratégia; 
- deve aproveitar e articular as novas iniciativas surgidas no processo de implementação, evitando 
o surgimento de competições desnecessárias e; 
- deve dar atenção aos conflitos de interesses dentro da organização, de modo que estes se 
ajustem aos interesses da implementação. 
 
 
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10. Reavaliar as estratégias e o processo de planeamento 
O objetivo desta última etapa é rever o que foi implementado para decidir os novos rumos do 
processo, mantendo as estratégias implantadas com sucesso e revendo as más. Este é o começo de 
um novo ciclo, abordando as questões residuais não resolvidas no primeiro ciclo, bem como as 
novas questões surgidas durante a implementação. 
Brysonapresenta um roteiro de orientação para as três situações de reavaliação das estratégias: a 
de manutenção, a de mudança e a de conclusão. Em todas elas, a reavaliação de estratégias 
aparece como resultado de um processo de mediação dos diversos ‘grupos de influências’ 
associados a cada estratégia. 
Na reavaliação de manutenção, a participação dos interessados leva a um fortalecimento da 
missão ou da visão de sucesso que alimenta a estratégia a ser mantida. 
Na reavaliação de mudança, trata-se de atender a aspirações desses grupos que não foram 
contempladas ou a revisão da missão, por inclusão de novas expressões, exigindo, então, novas 
reorientações nas estratégias implementadas. 
Na reavaliação de conclusão, Bryson sugere-a como um caso extremo da anterior, onde já não se 
trata mais de corrigir a direção dos esforços, mas sim de a eliminar, visto aquela direção não se 
continuar a justificar face à nova missão ou ao insucesso da implementação. 
 
Planeamento Regional e Urbano 
 
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  Sara Moreno Pires 
3.3 – Os resultados da “Reflexão Estratégica”9 
Segundo Mintzberg, no seu livro ‘The Rise and Fall of Strategic Planning’ (1994), os resultados 
de um processo de planeamento estratégico ocorrem em três níveis diferentes: a um nível 
individual (Pensar Estratégico); a um nível coletivo (Plano Estratégico); e, finalmente, a um nível 
institucional (Agir Estratégico). 
 
O PENSAR ESTRATÉGICO 
O primeiro grande resultado de um processo de PE é o ‘pensar estratégico’. Ele acontece ao nível 
individual, de cada participante, e significa, fundamentalmente, a capacidade cognitiva adquirida 
de superar a dicotomia entre a análise e a síntese. 
O ‘pensar estratégico’, adquirido durante o processo (coletivo e cooperativo) de elaboração do 
Plano, habilita a pessoa a ‘ver’ oportunidades que antes não ‘via’ e a perseguir uma realização (a 
missão e a visão) que antes não poderia imaginar. 
 
O PLANO ESTRATÉGICO 
O Plano Estratégico é o segundo grande resultado de um processo de planeamento estratégico. Ele 
resume, na forma de um pequeno, objetivo e denso documento, todos os resultados obtidos nas 
diversas etapas do processo. Ele é a ponte entre a etapa concluída, de alta densidade de cognição, e 
o processo de implementação, de alta densidade operacional. 
Numa interpretação analítica de um Plano, Mintzberg (1994: 351-357) aponta apenas dois papéis 
principais: o de servir de instrumento de comunicação (interna e externa) e o de servir como 
mecanismo de controlo. Em ambos se procura a coordenação das ações. 
Para alguns, o papel principal de um Plano Estratégico é o de ser uma agenda de compromissos 
para a organização política a que ele se destina, aglutinadora das pessoas e grupos de influência 
que participaram ou que possam ser envolvidos por estratégias formuladas. 
 
O AGIR ESTRATÉGICO 
MINTZBERG diz que o ‘agir estratégico’ é aquela atividade que consegue usar, da melhor forma 
possível, os dois resultados anteriores do processo de planeamento estratégico: o pensar e o Plano. 
O plano por si só, nada faz. É a combinação do ‘plano’ com o ‘pensar’ que resulta no ‘agir’. 
 
9 Rosa (2003), Silva (2001) e Mintzberg (1994). 
Planeamento Regional e Urbano 
 
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  Sara Moreno Pires 
O agir estratégico é, essencialmente, uma atividade pedagógica, mediadora entre todas as 
necessidades e oportunidades que encontramos quando agimos de forma orientada, guiados por 
uma Missão e/ou Visão de Sucesso. 
MINTZBERG (1994) caracteriza este agir através de três papéis que ele identifica no ‘planeador’: 
o de ‘achador’ de estratégias; o de analista; e, o de catalisador. 
No primeiro, o agir é sinónimo de atenção, procurando, tanto no passado como no presente da 
organização, explicações para as estratégias formuladas e implementadas, identificando aquelas 
que emergiram no processo. A justificativa é a de que ‘planos existem muito mais em função de 
um contexto do que de antecipações’. 
No papel de analista, o agir é sinónimo de controlo, procurando o tratamento e ordenamento das 
informações relevantes ao processo, a sua análise e suas implicações para poder detalhar as 
estratégias dentro da cultura da organização. 
No papel de catalisador, o agir é sinónimo de liderança, onde devem ser revelados os esforços de 
fazer os outros pensarem estrategicamente; de animar e valorizar a participação de cada um e de 
ser capaz de catalisar as vontades e oportunidades na definição da melhor estratégia. 
O sucesso deste agir está na capacidade de superar a dicotomia entre as atividades de análise e as 
de síntese, com uma grande carga de imaginação, criatividade e liderança. 
 
Planeamento Regional e Urbano 
 
 -17- 
  Sara Moreno Pires 
4. O Planeamento Estratégico como instrumento de gestão pública local 
 
4.1 – Elementos fundamentais da “Reflexão Estratégica” 
Pretende-se neste ponto salientar determinadas características inovadoras do planeamento 
estratégico, deixando de fora a preocupação pelo processo ou pelos procedimentos – 
característica dos modelos de planeamento estratégico estudados no ponto anterior. 
Independentemente da forma como esse processo se poderá revelar na prática, há determinadas 
características que o devem envolver para que se possa considerar um processo estratégico. Essas 
características são: 
 
Matriz política na origem do processo 
De um modo geral, os processos de planeamento estratégico são de iniciativa do poder político, 
sob protagonismo direto dos seus responsáveis máximos. A legitimidade política coloca-os numa 
posição privilegiada para desempenharem uma função de liderança, essencial para o sucesso do 
planeamento estratégico. Mas esta motivação deve resultar da necessidade de “alargar o mandato 
político” (normalmente de quatro anos) a um “mandato económico”, tornando-o consentâneo com 
um período mínimo necessário às adaptações do tecido urbano aos programas estratégicos. 
(Neves, 1996) 
 
Pressupostos de participação coletiva 
A origem política do processo de planeamento contribui para enfatizar a componente dos serviços 
públicos municipais na composição das equipas que desencadeiam e sustentam os procedimentos 
de elaboração dos planos estratégicos. No entanto, a natureza do planeamento estratégico sugere 
haver vantagens com o envolvimento de outros atores e agentes em todo o seu processo: 
 desde logo, responsáveis dos departamentos setoriais da administração central, regional 
e outros operadores públicos com competências e atribuições que tutelam as diversas áreas 
de intervenção estratégica; 
 entidades de intermediação de interesses do setor privado, que possibilitem o 
conhecimento de intenções de investimento e possibilidades de contratualização entre setor 
público e privado; 
 universidades, com fortes contributos no domínio técnico-científico e com grandes 
capacidades em termos de recursos humanos, físicos, de investigação e de prestação de 
serviços à comunidade; 
Planeamento Regional e Urbano 
 
 -18- 
  Sara Moreno Pires 
 da sociedade civil em geral, com especial atenção para organizações de índole social e 
cultural e associações de desenvolvimento com intervenção em áreas setoriais e 
horizontais (Neves, 1996). 
 
Atração de novos atores 
A necessidade de qualificar tecnicamente a elaboração dos planos estratégicos e 
simultaneamente a necessidade de os legitimar socialmente dá especial relevo à inclusão de outro 
tipo de atores, nomeadamente a imprensa e profissionais da comunicação (que dão maior visãopública ao processo) ou líderes de opinião (que mobilizam atores-chave e promovem o debate 
público mais abrangente) (Neves, 1996). 
 
Caráter Integrado 
Outro dos aspetos que distingue o planeamento estratégico é o facto de fazer prevalecer uma 
perspetiva global, em qualquer das fases do processo. Evidentemente que o contributo setorial e 
especializado não deixa de ser importante, mas deve emanar de necessidades de análise ou 
intervenção generalista. Na relação entre o trabalho integrado e a abordagem setorial poderá 
residir uma das chaves de sucesso do processo (DGOTDU, 1996). 
 
Mecanismos de cooperação 
Neste campo reside a importância das várias formas de cooperação entre entidades do setor 
público, setor privado e sociedade civil. Torna-se necessário gerar estruturas de concertação entre 
os diversos atores, que acompanhem todo o processo (não apenas de curto e médio prazo), isto é, 
estruturas de partenariado com a sociedade civil, quer no campo da expertise universitária ou de 
gabinetes de consultoria privados, quer no campo da participação de câmaras e comércio e 
indústria, sindicatos, artistas, intelectuais, etc. 
Os mecanismos de cooperação devem estar presentes tanto na fase de elaboração de planos 
estratégicos (grupos de trabalho, emissão de pareceres, colóquios, redes de cooperação e 
intercâmbio, etc.), como na fase da sua implementação (consórcios, concessões de exploração, 
sociedades de economia mista, etc.). (Neves, 1996) 
 
Avaliação de Resultados 
O normal desenvolvimento do ciclo contínuo que caracteriza o planeamento estratégico implica, 
para além da indispensável motivação dos agentes envolvidos, o estabelecimento de um sistema 
de acompanhamento e avaliação que produza informação regular e estabeleça grelhas de critérios, 
Planeamento Regional e Urbano 
 
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  Sara Moreno Pires 
ou um conjunto de indicadores, que permitam uma produção de elementos de apoio à revisão dos 
programas e ações estratégias em campo (Neves, 1996). 
 
4.2. O espaço de intervenção dos governos locais para o desenvolvimento urbano 
 
A atuação para um desenvolvimento urbano sustentável implica uma abordagem integrada de 
objetivos económicos, sociais e ambientais, de forma transdisciplinar, com uma perspetiva de 
longo prazo em termos de políticas públicas. O papel dos governos locais é preponderante neste 
domínio, enquanto agente de desenvolvimento local, com atribuições e competências 
regulamentadas10. Este facto faz com que a dimensão política e institucional seja determinante na 
condução destas estratégias. Devem ser igualmente responsáveis, todos os cidadãos e todos os 
atores do desenvolvimento que desempenhem papéis importantes no jogo de mudança em direção 
a um futuro sustentável (Rosa, 2003). 
Encarar o desenvolvimento sustentável nesta perspetiva conciliadora de objetivos, por vezes 
conflituosos entre si, torna-se uma tarefa difícil. A tradicional dominância da perspetiva 
económica, situação que leva à subvalorização das outras componentes, é disso um exemplo. O 
que significa que à complexidade da abordagem integradora é acrescentada outra problemática, 
associada à cultura organizacional. 
As respostas a estes desafios devem, pois, passar por uma mudança na estrutura e na cultura da 
organização municipal. Nos últimos anos, têm emergido conceções inovadoras de estruturação 
social e organizacional traduzidas no Novo Institucionalismo.38 Dennis Church (1991) referia que 
"o papel e conceito dos governos locais está agora na beira da revolução (...). Penso esta mudança 
como um passar de "sente-se, esteja quieto, vamos cuidar de si" para uma escola de governos 
locais que defenda "levante-se, envolva-se, trabalhe connosco" (citado em Rosa, 2003). 
A mudança na estrutura e cultura organizacional e societária passará pela sua flexibilização, por 
uma abertura institucional a toda a comunidade e passará por uma mudança de valores, 
expectativas e práticas, tornando possível a integração e a coordenação de diferentes políticas. É 
neste campo, que o desenvolvimento de um pensar e agir estratégico se tornam ‘armas’ para 
alcançar um desenvolvimento mais sustentável. 
 
10 Regime legal de transferências de atribuições e competências (Lei nº 159/99 de 14 de Setembro) e o quadro de competências e 
regime jurídico de funcionamento dos órgãos dos municípios e freguesias ( Lei nº 169/99 de 18 de Setembro). 
38 O Novo Institucionalismo emergiu das fundações filosóficas da "acção comunicativa" e do "estruturalismo" (Habermas, 1984; 
Giddens, 1984). Muitos autores (e.g., Innes, Healey, Forester) têm explorado as novas formas de estruturação social e restruturação 
de oportunidades das pessoas e das organizações, enquanto vivem as suas vidas nas suas comunidades (Healey et al., 1996 em 
Vasconcelos, 2001: 4) (Rosa, 2003). 
 
Planeamento Regional e Urbano 
 
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  Sara Moreno Pires 
4.3. Organização e estrutura do processo de planeamento estratégico 
 
A diversidade da organização do poder local nas cidades médias não aconselha modelos únicos na 
estrutura que sustenta o planeamento estratégico, antes sim, modelos flexíveis, ajustáveis a cada 
realidade local (Rosa, 2003). 
Algumas questões importantes foram levantadas no Guia para elaboração de planos estratégicos 
de cidades médias, editado pela DGOTDU (Direção Geral do Ordenamento do Território e 
Desenvolvimento Urbano)11 para permitir formular alguns caminhos possíveis, em direção a uma 
estrutura de planeamento inovadora, adequada a diferentes contextos. Essas questões foram, 
nomeadamente: 
 
 
As respostas a estas questões permitem tipificar algumas opções organizativas para a realização de 
Planos Estratégicos12: 
 
 
- Quanto à independência das ESTRUTURAS ORGANIZADAS do poder: 
 
 A solução interna ou municipal 
Plano da Câmara para a Cidade (Situação na qual o processo é conduzido pela Câmara 
Municipal, no seu todo ou em parte. Poderá justificar-se, caso seja absolutamente 
impossível levar a cabo uma solução alternativa mais alargada e participada. Os riscos de 
insucesso serão neste caso mais elevados.) 
 
 
 
 
 
11 O Guia original foi editado pela Comissão das Comunidades Europeias, Direcção Regional das Políticas Regionais, Programa 
RECITE, 1996. 
12 Vamos seguir de perto aqui a abordagem descrita no Guia para elaboração de planos estratégicos de cidades médias, editado 
pela DGOTDU, 1996. 
 
 A iniciativa do plano estratégico deve pertencer ao município OU à cidade? 
 
 As Câmaras Municipais possuem capacidade e representatividade que lhes permita 
assumir um Plano de e para a cidade? 
 
 O desenvolvimento da sociedade civil local será suficiente para tomar a seu cargo a 
responsabilidade de pensar e interferir eficazmente no futuro da sua cidade? 
Planeamento Regional e Urbano 
 
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  Sara Moreno Pires 
 A solução externa ou da cidade 
Plano da cidade para a cidade (Situação que é concetualmente mais adaptada ao processo 
de planeamento estratégico uma vez que, teoricamente, proporcionará um ambiente mais 
propício à participação, ao partenariado e à inovação). 
 
- Quanto à AUTONOMIA ORGANIZATIVA: 
 
 Recorrendo às estruturas estabelecidas (técnicas e políticas) 
 
 Criando estruturas específicas 
 
Conjugando estas diferentes opções podemos obter quatro situações-tipo, seguidamente 
apresentadas na Figura 2. Esta tipificação permite proceder ao seu enquadramento, pois elas não 
esgotam a diversidade de soluções possíveis, colocando-se as restantesem níveis intermédios. 
 
Figura 2 – Organização e estrutura do processo de planeamento estratégico 
 Fonte: Rosa, 2003 – Adaptado de DGOTDU, 1996. 
Autonomia 
organizativa 
Independência das estruturas face ao 
poder institucionalizado 
 
SOLUÇÃO MUNICIPAL 
AUTÓNOMA 
A2 
 
Constituição, no interior do 
‘edifício’, de uma nova estrutura de 
pessoal, com o único objetivo de 
concepção e gestão do plano 
estratégico 
 
 
SOLUÇÃO EXTERNA 
(da cidade) 
com participação da 
Câmara Municipal 
B2 
 
Solução externa com participação do 
município 
 
 
 
SOLUÇÃO MUNICIPAL 
INTERIORIZADA 
A1 
 
 
Plano concebido no quadro das 
competências e atribuições normais 
da Câmara Municipal 
 
SOLUÇÃO EXTERNA 
 (da cidade) 
com presença importante 
da Câmara Municipal – B1 
 
Solução externa com a presença 
importante da Câmara Municipal 
Planeamento Regional e Urbano 
 
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  Sara Moreno Pires 
A1 - SOLUÇÃO MUNICIPAL INTERIORIZADA 
Situação na qual todo o processo é conduzido pela Câmara Municipal e na qual o plano é 
concebido no quadro das suas competências e atribuições normais, com recurso aos Serviços 
Técnicos da Câmara e aos circuitos institucionais normais de decisão política. 
 
VANTAGENS: 
• Implicação direta e co-responsabilização dos diferentes serviços municipais em todas as fases 
do plano; 
• Boas expectativas de articulação entre os outros planos municipais e o plano estratégico; 
• Possibilidades de boa articulação ente as decisões políticas e as técnicas; 
• Inscrição imediata no plano de atividades municipal. 
 
DESVANTAGENS: 
• Riscos de maior burocratização de todo o processo; 
• Riscos de dificuldades de articulação funcional e de linguagem; conflitos internos entre os 
diferentes setores e serviços da C.M.; 
• Dificuldades acrescidas de fazer chegar o plano à cidade. 
 
 
A2 - SOLUÇÃO MUNICIPAL AUTÓNOMA 
Situação na qual todo o processo é conduzido igualmente pela Câmara Municipal, mas onde se 
constitui, no interior do Município, uma nova estrutura com o único objetivo de conceção e gestão 
do plano estratégico. 
 
VANTAGENS: 
• Possibilidade de criação de um grupo coeso na multidisciplinaridade e com maior capacidade 
prospetiva; 
• Desburocratização, maior eficácia e maior celeridade no processo de planeamento; 
• Maior envolvimento e responsabilização dos eleitos municipais; 
• Criação de um observatório da cidade. 
 
DESVANTAGENS: 
• Riscos de “elitização” do processo; 
• Riscos de distanciação entre o grupo de planeamento estratégico e os serviços municipais com 
eventuais rupturas; 
• Maior dificuldade de acesso ao circuito administrativo de decisão e execução. 
 
B1 – SOLUÇÃO EXTERNA COM PRESENÇA IMPORTANTE DA C.M. 
Num contexto de fraco dinamismo da sociedade civil a solução poderá passar pela constituição de 
uma nova estrutura para conceber e gerir o plano estratégico, envolvendo não somente a Câmara, 
mas também os diversos atores e entidades intervenientes no desenvolvimento da cidade. É à 
Planeamento Regional e Urbano 
 
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  Sara Moreno Pires 
Câmara Municipal que cabe a iniciativa e é ela que vai exercer um papel chave no 
desenvolvimento do processo. 
Neste caso justifica-se que evidenciemos a importância da dimensão institucional. Esta opção 
poderá ser concretizada através da constituição de um Gabinete de Cidade, exclusivamente 
composto por representantes institucionais (universidades, organizações económicas, organizações 
sociais e culturais, departamentos da administração regional e central, etc.), e ainda de um 
Conselho Consultivo, composto por indivíduos representativos, dinamizadores e formadores de 
opinião pública e, que possam representar o leque de opiniões existente na cidade no que diz 
respeito aos diversos domínios e áreas do plano consideradas estratégicas. 
 
VANTAGENS: 
• Base alargada de participação; 
• Estreita ligação e articulação com a C.M.; 
• Maiores possibilidades de suporte nos meios locais disponíveis ou disponibilizáveis no 
município; 
• Maiores probabilidades do plano se constituir como fator de dinamização da sociedade civil 
local. 
 
DESVANTAGENS: 
• Dependência da C.M. no processo de planeamento estratégico; 
• Riscos de dificuldades na articulação institucional com ausência de consensos; 
 
 
B2 - SOLUÇÃO EXTERNA COM PARTICIPAÇÃO DA CÂMARA MUNICIPAL 
Participação da C.M. numa organização com autonomia totalmente exterior à C.M., criada 
especialmente para desenvolver e implementar o plano estratégico. Face aos conceitos implícitos 
na conceção de planeamento estratégico, este será o cenário mais desejável, mas apenas possível 
em casos de forte mobilização e dinâmica dos diversos intervenientes institucionais e individuais 
na cidade. 
 
VANTAGENS: 
• Maior capacidade de mobilização de ideias e vontades; 
• Maiores probabilidades de obtenção de elevados graus de participação e partenariado; 
• Maior possibilidade de aproveitamento de sinergias. 
 
DESVANTAGENS: 
• Maiores dificuldades na operacionalização de todo o processo; 
• Riscos de quebra de ligação com os instrumentos, meios e recursos pré- existentes; 
4.4. Estruturas aplicáveis ao processo 
Planeamento Regional e Urbano 
 
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  Sara Moreno Pires 
 
Algumas das propostas de inovação institucional vão no sentido da criação de um novo conjunto 
de serviços municipais, como por exemplo, um Departamento Municipal de Apoio ao 
Desenvolvimento Sustentável, um Núcleo de Investigação ou Equipas Técnicas de Apoio, uma 
Infra-estrutura de Informação Integrada Municipal ou um ‘Gabinete da Cidade’. 
Estas propostas apoiam-se na promoção de interatividade entre todos os serviços municipais e 
entre todas as fases do processo de construção de políticas, nomeadamente a identificação dos 
problemas, definição de políticas, sua implementação, monitorização e avaliação, e sequente 
reformulação. 
 
 Departamento Municipal de Apoio ao Desenvolvimento Sustentável 
Este órgão poderá promover a integração e coordenação, na tomada de decisões, das diferentes 
políticas relacionadas com o desenvolvimento sustentável, entre os diversos serviços 
(departamentos, divisões, órgãos de staff). Poderá, igualmente, coordenar a sua intervenção com 
os organismos da administração central, resolver as tensões e conflitos que decorrem do próprio 
processo integrado de tomada de decisões e informar (para a tomada de decisões e das decisões 
tomadas) (Rosa, 2003). 
A integração e coordenação de políticas é uma tarefa complexa, não só devido à tensão que se cria 
entre os diversos objetivos de cada uma, mas também porque se procura apostar em novos 
caminhos que influenciem os comportamentos económicos e sociais, apostar em novos caminhos 
que alterem os padrões habituais de consumo, produção e organização. 
Integração, gestão de conflitos, quantidade e qualidade de informação são questões problemáticas 
sem resposta padronizada, relacionadas com a tomada de decisões políticas para um 
desenvolvimento sustentável, de natureza dinâmica e evolutiva (idem). Torna-se necessário a 
criação de um outro serviço, o Núcleo de Investigação, que apoie este Departamento Municipal. 
 
 Núcleo de Investigação ou Equipas Técnicas de Apoio 
Os governos municipais necessitam sempre de mais informação relativamente à mudança de 
comportamentos, às necessidades e às expectativas dos seus cidadãos, à forma como decorrem 
práticas que protegem o uso dos recursos materiais e energéticos, etc. (Rosa, 2003). 
Este núcleo torna-se assim fundamental na busca por mais e melhor informação, no sentido de dar 
a conhecer a qualquermomento os impactes das políticas e dos planos em implementação (idem.) 
Planeamento Regional e Urbano 
 
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  Sara Moreno Pires 
É uma estrutura com competências no trabalho de investigação e de estudos e ações específicas 
que possuam um carácter técnico e político – estudos setoriais, realização do marketing do plano, 
etc. (DGOTDU, 1996). E, enquanto estrutura permanente, torna-se num elo essencial na fase da 
avaliação e monitorização do plano estratégico. 
 
 Infra-estrutura de Informação Integrada Municipal 
Esta estrutura não é mais do que um esforço de sistematização de toda a informação que é 
produzida. No fundo trata-se de melhorar a qualidade do acesso à informação, para poder 
responder com oportunidade, precisão, fiabilidade e de forma estruturada às políticas municipais e 
aos cidadãos (por ex., criando-se locais de acesso e de apoio à utilização da internet, difundindo 
informação, promovendo a educação, etc.). Pode, e deve, incluir a opinião pública como forma de 
promover soluções interativas e o sentimento de cidadania (Rosa, 2003). 
Poderá adotar novos métodos de trabalho de forma a apoiar a gestão interna dos serviços e 
fomentar relações de parceria, colaboração e cooperação entre os diversos níveis de administração. 
É igualmente fundamental para apoiar a cultura e o marketing territorial promovendo a oferta de 
bens e serviços culturais na rede de domínio público, criando-se um novo serviço cultural de 
proximidade (idem). 
 
 ‘Gabinete da Cidade’ 
Espaço com funções importantes (ver Caixa 2) que servirá de apoio ao processo de planeamento 
estratégico. Na sua composição deve incluir representantes do município e dos principais agentes 
intervenientes no processo (DGOTDU, 1996). 
 
Planeamento Regional e Urbano 
 
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  Sara Moreno Pires 
CC AIXA AIXA 2:2: ‘G‘G ABINETE DE ABINETE DE CC IDADEIDADE ’’ –– FF UNÇÕES UNÇÕES PP RINCIPAISRINCIPAIS 
 Funções Descrição 
Informação e vigia 
Recolha, sistematização e difusão de informação sobre a cidade e suas 
dinâmicas, nomeadamente através da edição de um boletim; por outro lado, a 
função de vigia tem sobretudo a ver com a recolha do conjunto de informação 
que, sendo exterior à cidade, determina o desenvolvimento da própria cidade 
(por exemplo investimentos infraestruturais e empresariais, evolução de outras 
cidade do sistema regional, oportunidades de cooperação, etc.), e que o Gabinete 
terá de considerar na orientação das suas atividades. 
Concertação e 
negociação interna 
O Gabinete constitui, por excelência, o espaço de concertação, de negociação 
entre as principais forças vivas da cidade, o lugar onde se forjam os 
entendimentos necessários ao seu desenvolvimento; esta função é ela mesmo a 
razão fundamentadora da própria existência do Gabinete. 
Implementação 
coordenada 
A implementação do plano estratégico deve obedecer a critérios de coordenação 
que favoreçam a coerência das ações lançadas e a sua melhor rentabilização; 
competirá ao Gabinete assegurar, em permanência, a coordenação das atividades 
do Plano e as intervenções dos diferentes atores. 
Pensamento 
estratégico 
O ciclo do planeamento não se fecha com a formalização do plano, ele 
continuará numa dinâmica interativa entre a ação e as necessidades de 
reformulação do plano; o Gabinete de Cidade deverá assim ser um espaço 
importante de pensamento estratégico para permitir a alimentação do processo 
de planeamento encetado com a elaboração do plano. 
Observação 
O cumprimento da função anterior e o próprio sucesso do plano dependem, em 
grande medida, da eficácia do sistema de acompanhamento que venha a ser 
criado e que é fundamental para alimentar a função de observação; nestes 
termos, o Gabinete de Cidade deverá munir-se de um dispositivo de 
acompanhamento que lhe permita conhecer, com oportunidade e rigor, a forma 
como o plano estratégico está a ser implementado e, consequentemente, a forma 
de garantir a sua regulação. 
Representação e 
negociação com o 
exterior 
O Gabinete de Cidade terá também uma função de representação da cidade de 
um ponto de vista global, ou seja, integrando as diferentes facetas da sua vida 
económica, sócio-cultural e institucional; nesta medida ele assume uma 
legitimidade de representação e de defesa dos interesses da cidade, 
nomeadamente em matéria de negociação com agentes exteriores, 
particularmente com a Administração Central. 
 
Fonte: Rosa, 2003 – Extraído do Plano Estratégico de Viana do Castelo 
Planeamento Regional e Urbano 
 
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  Sara Moreno Pires 
4.5. Alguns instrumentos de apoio ao plano estratégico 
 
O processo dinâmico e evolutivo, no espaço e no tempo, do planeamento estratégico urbano, torna 
indispensável a articulação entre todos os tipos de planos, ao nível do planeamento local e regional 
(como os Planos de Atividade, Planos Financeiros, Planos Diretores Municipais, Planos Regionais 
de Ordenamento do Território, Planos Urbanísticos, Planos Estratégicos de Cidade, Concelhios e 
Regionais, Planos Municipais do Ambiente, etc.) e entre todos os instrumentos. 
Porém, no quadro da atuação municipal, a gestão casuística torna-se demasiado frequente: são, por 
vezes, delineadas metas sem se ter planeado de forma integrada e sem se ter atendido à 
disponibilidade de meios (recursos humanos, técnicos e financeiros). Condicionadas pelas receitas 
que se prevê obter durante o ano financeiro, as atividades municipais previstas em plano de 
atividades, têm tendência para resultar de um planeamento a curto prazo, situação muitas vezes 
reforçada pela aplicação da legislação em vigor e pela pressão dos munícipes: “Nesta situação de 
«aperto», em que os autarcas atuam tal qual bombeiros voluntários se tratassem, o amadorismo da 
gestão municipal conduz: 
- à absorção dos autarcas pelas tarefas de rotina em detrimento do seu papel de estrategas 
e diplomatas; 
- à subutilização dos recursos humanos disponíveis e à subvalorização da importância da 
informação enquanto suporte da decisão, que em vez de tecnicamente fundamentada é 
tomada por intuição. Afinal, «não há tempo para pensar, todo o tempo é pouco para 
executar” (Raul Lopes, citado em Rosa, 2003: 46). 
 
No sentido de abandonar esta forma de gestão contraditória com o espírito estratégico podem ser 
utilizados vários instrumentos. Alguns deles - na área do diagnóstico, financeira, de gestão e de 
monitorização – são exemplificados seguidamente: 
 
A) Instrumentos de diagnóstico 
“Enquanto suporte de concretização do diagnóstico e apoio à formulação do plano, podemos 
destacar o método dos cenários, que, desenhando as hipóteses fundamentais sobre a evolução das 
componentes (variáveis) do sistema e da estratégia dos atores envolvidos no processo de 
transformação da cidade e da sua integração numa lógica de rede, pressupõe a identificação da sua 
estrutura interna, assim como a identificação das dimensões de incerteza que o afetam 
(DGOTDU, 1996: 77) 
 
Planeamento Regional e Urbano 
 
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  Sara Moreno Pires 
 
B) Instrumentos financeiros 
Atualmente a gestão municipal têm ao seu dispor um conjunto de instrumentos, adequados à 
contabilidade orçamental ainda em vigor: o Plano de Atividades, definindo os objetivos 
prioritários e as ações municipais a prosseguir; o Orçamento, prevendo os recursos financeiros 
globais para financiamento das despesas de funcionamento e investimento; o Orçamento de 
Tesouraria, avaliando da liquidez do município; a Conta de Gerência, como documento de 
prestação de contas; e, o Relatório da Atividades,para avaliação do desempenho da atividade 
municipal (Rosa, 2003). 
Com a aplicação do novo modelo contabilístico POCAL para as autarquias desde 2001, o 
município poderá proceder à aplicação de modelos de gestão financeira através de técnicas de 
gestão (contabilidade de gestão e analítica), instrumentos de análise financeira e controlo (controlo 
de gestão, plano de tesouraria, sistemas de planificação e orçamentação, inventário e balanço) e 
instrumentos de avaliação da ação autárquica. Estes deveriam, em grande medida, passar pela 
análise da qualidade e pertinência da política local fiscal, ambiental, social e económica (idem). 
Por outro lado, há cada vez mais a necessidade de os governos locais gerarem as suas próprias 
receitas, implementando ações de investimento que estimulem a expansão da atividade económica, 
social e a qualidade de vida ambiental, sem estar dependentes das políticas e prioridades 
estabelecidas pela administração central. As autarquias devem assim recorrer à sua capacidade de 
gerar receitas próprias através de um conjunto diversificado de taxas, tarifas (distribuição de água, 
drenagem águas residuais, recolha, depósito e tratamento de resíduos sólidos, transportes coletivos 
de pessoas e mercadorias e distribuição de energia elétrica de baixa tenção) preços ou impostos 
locais (contribuição autárquica, imposto municipal sobre os veículos, derrama, etc.) (Rosa, 2003). 
 
C) Instrumentos de Gestão 
- Contratualização e negociação 
Instrumentos que a administração deve utilizar na gestão de conflitos e obtenção de consensos 
em todas as áreas de intervenção municipal, a curto e a longo prazo, entre interesses privados e 
públicos, atendendo aos direitos da administração e dos cidadãos (Rosa, 2003). 
 
- Informação e participação 
Um intercâmbio permanente de diálogo, informação, conhecimento, formação, experiências 
entre autarquias, agentes locais, instituições científicas, financeiras e tecnológicas, 
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  Sara Moreno Pires 
universidades e o cidadão em geral é também um instrumento indispensável de gestão num 
processo de desenvolvimento sustentável. Há, por isso, que criar todo um conjunto de serviços 
de apoio, promoção, assistência e incremento para informação dos agentes locais (Rosa, 2003). 
As redes de cooperação e intercâmbio desempenham também, aqui, um papel preponderante, 
baseado na ideia de que a conectividade é mais importante do que a proximidade (DGOTDU, 
1996; CES, 1997). 
 
- Marketing Territorial 
Procura, através de ações individuais e coletivas, atrair novas atividades, favorecer o 
desenvolvimento empresarial local e transmitir, na sua globalidade, uma imagem favorável da 
cidade. As dimensões do marketing territorial situam-se ao nível do mercado de implantação de 
empresas, da decisão de localização das firmas, da oferta proporcionada pelas cidades, das 
vantagens das redes de cidades no contexto da internacionalização dos mercados, e das relações 
cidades-empresas à escala local (Texier e Valla citados em DGOTDU, 1996). 
 
D) Instrumentos de Monitorização 
- Avaliação de impactes 
Componente que deve ser essencial às tomadas de decisão no tocante à avaliação social custos- 
benefícios, avaliação dos impactes na qualidade do ambiente ou na utilização dos recursos 
naturais, resultado da ação do Homem e ou da intervenção da administração local (Rosa, 2003). 
O programa de avaliação deve definir tanto os parâmetros de eficiência (temporal, física e 
financeira) e de eficácia (impactos intermédios e finais), como as questões pragmáticas e as 
relativas à informação necessária (DGOTDU, 1996). 
 
- Auditorias 
As auditorias ajudam ao desempenho de uma melhor integração das políticas que visem 
consolidar a sustentabilidade social, a eficiência do tecido económico local, a competitividade, 
a qualidade e protecção ambiental (Rosa, 2003). 
 
- Observatórios 
Os observatórios (assegurando a utilização de métodos específicos de sondagem de opinião) 
têm por objetivo sondar a dinâmica da cidade (face aos objetivos e ações do plano estratégico), 
quer interna, quer externamente, ao longo de todo o processo de implementação do plano. 
 
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  Sara Moreno Pires 
4.6. Considerações finais 
 
“A execução de um plano, por anormal que pareça, não é um ato adquirido na tradição da políticas 
públicas. Muitos planos estratégicos foram confundidos com estudos de prospetiva e marketing, 
ligados às modas vigentes nos modelos de gestão. Só o envolvimento de todos os atores oferece 
garantias de cumprimento de um plano que se define obrigatoriamente como proactivo” (Manuel 
de Forn, citado em Neves, 1996: 90). 
Contudo, não devemos mistificar o planeamento estratégico. Em termos técnicos, ele é um 
instrumento simples. Em contrapartida pode recorrer-se a modelos matemáticos, a complexos 
cálculos económicos, muito mais elaborados do que o planeamento estratégico. Mas o que suporta 
todo o processo de ‘reflexão’ sobre a cidade, e uma forte mobilização em torno da implementação, 
é a escolha da metodologia. A metodologia participativa e interativa entre os agentes permite dar 
corpo a novas atitudes e a um novo relacionamento público/privado. A mudança política e cultural 
municipal torna-se num eixo fundamental do agir estratégico, da mudança da cultura da 
quantidade para a cultura da qualidade (Ferreira, 1996). 
A construção do projeto resulta de uma emergente vontade coletiva de mudança, mas esta acaba 
por esbarrar muitas vezes com a falta de integração das componentes institucional, económica, 
social, ambiental. Os modelos de gestão geralmente adotados acabam por não ser verdadeiros 
sistemas integrados de gestão. 
Fazendo uma breve nota à experiência Portuguesa no campo do planeamento estratégico podemos 
apontar como fatores negativos: situações de falta de integração horizontal e vertical na atuação 
dos vários departamentos da administração pública central e local, o incumprimento da legislação, 
uma visão setorizada das realidades e necessidades, a confusão crescimento/desenvolvimento 
económico, o individualismo e o desrespeito pelos bens e serviços públicos, a não disponibilidade 
e não acesso à informação, a desresponsabilização, etc. (Rosa, 2003). 
No entanto, alguns fatores positivos são igualmente de referir: indícios de uma maior participação 
dos cidadãos e de todos os agentes da comunidade, a tendência para a descentralização, o fomento 
de parcerias e co-decisão e a crescente preocupação da trilogia eficiência económica, equidade 
social e territorial e escala ambiental (Rosa, 2003). 
 
 
 
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  Sara Moreno Pires 
Bibliografia Citada: 
 
- Bryson, John M. (1988), Strategic Planning for public and nonprofit organizations, Jossey-Bass: San 
Francisco; 
- Bryson, John M. (1995), Strategic Planning for public and nonprofit organizations. Jossey-Bass: San 
Francisco, Edição Actualizada; 
- CES, (1997), Colóquio “A Política das Cidades”, CES (Conselho Económico e Social), Lisboa; 
- DGOTDU (1996), Guia para a elaboração de planos estratégicos de cidades médias, coordenação de 
Jorge Silva, Oficina de Arquitectura: Lisboa; 
- Ferreira, A. F. (1996), “Planos Estratégicos das Cidades”, em CCRC, As Cidades Médias e o 
Ordenamento do Território, CCRC: Coimbra. 
- Guerra, Isabel (2000), “O planeamento estratégico das cidades”, em revista Cidades, Comunidades e 
Territórios, ISCTE, Dez 2000; 
- Neves, António Oliveira das (1996), Planeamento Estratégico e o ciclo de vida das grandes cidades – 
os exemplos de Lisboa e Barcelona,Celta Editora: Oeiras; 
- Quinta, Fernanda (2002), A Cultura da Avaliação no Planeamento Estratégico, APPLA, (Internet); 
- Rosa, Teresa (2003), Apontamentos de Planeamento e Gestão Estratégica, ESTGS: Santarém; 
- Silva, Daniel J. (2001), Uma abordagem cognitiva ao planeamento estratégico de desenvolvimento 
sustentável, Tese de Doutoramento (Internet);