PARECER ADMINISTRATIVO LOCAÇÃO DE IMÓVEL PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DISPENSA DE LICITAÇÃO

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PARECER
Processo Administrativo de Compra n.º 89/2016
Processo Licitatório nº 001/2016 c/c n.º 002/2016
Belo Horizonte, 02 de setembro de 2017.
EMENTA – LOCAÇÃO DE IMÓVEL PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - DISPENSA DE LICITAÇÃO – VIABILIDADE – EXISTÊNCIA DE NOVAS ELEIÇÕES
Sumário:
I - Da análise do caso em tela;								
II – Da conclusão;									
Prezados,
Em atendimento a honrosa consulta que nos foi solicitada, tecemos as seguintes considerações:
I - Da análise do caso em tela:
I. I – Da dispensa de licitação nos casos de compra de imóvel:
Primeiramente, urge salientar que a licitação é o processo (ou procedimento) pelo qual a Administração Pública convoca particulares, interessados em com ela celebrar um vínculo jurídico especial – cujo objeto pode ser uma alienação ou aquisição de bens, construção de obras, contratação de serviços ou a delegação de serviços públicos – para, através de um ambiente de competição, selecionar a melhor proposta aos interesses do órgão contratante, segundo regras prefixadas na lei e no instrumento convocatório.
Portanto, a licitação visa, basicamente, atingir dois objetivos: permitir que a Administração Pública selecione a melhor proposta ao seu conjunto de interesses e assegurar aos administrados o direito de disputar a participação nos negócios públicos. Dessa forma, resguardam-se dois interesses públicos relevantes: respeito ao Erário, quando se busca selecionar a oferta mais vantajosa através da competição (moralidade administrativa), e respeito aos princípios da isonomia e da impessoalidade, não sendo lícito estabelecer distinções injustificadas entre os administrados e entre os competidores.
Ao certame licitatório ainda incidem os princípios da legalidade, publicidade, moralidade, impessoalidade e eficiência (art. 37, caput, CF/88). O art. 3º da Lei nº 8.666/93, relaciona também a aplicação dos princípios da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e de outros correlatos (competitividade, padronização, contraditório e ampla defesa, sigilo na apresentação das propostas, adjudicação compulsória do vencedor, livre concorrência, etc.). 
Tal diligência, de logo, denota a preocupação do legislador em regular um instrumento de proeminente destaque na consolidação do Estado Democrático de Direito, rechaçando nepotismos e dirigismos em prol do interesse público.
Portanto, a regra, no direito brasileiro, é a obrigatoriedade de prévia licitação para celebração de contratos administrativos. Entretanto, a própria Constituição Federal atribui ao legislador a competência para definir os casos excepcionais em que a licitação não é realizada, conforme leitura do art. 37, XXI.
“XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações”.
A locação de imóvel pela Administração Pública está tratada na Lei das Licitações, na categoria de serviço, conforme artigo 6º, II:
“Art. 6º. Para os fins desta Lei, considera-se [...] II - Serviço - toda atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a Administração, tais como: demolição, conserto, instalação, montagem, operação, conservação, reparação, adaptação, manutenção, transporte, locação de bens, publicidade, seguro ou trabalhos técnico-profissionais; (grifos nossos)”.
Para os serviços, é prevista a obrigatoriedade da realização do certame licitatório, de acordo com o artigo 2º:
“Art. 2o As obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões, permissões e locações da Administração Pública, quando contratadas com terceiros, serão necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as hipóteses previstas nesta Lei”.
 	Portanto, sempre que haja possibilidade de concorrência, sem prejuízo ao interesse público, deverá haver licitação. A contratação direta, sem realização do prévio certame licitatório somente é admitida excepcionalmente, nas hipóteses trazidas na própria lei. A licitação é regra; a contratação direta, exceção.
Assim, excepcionalmente, a legislação autoriza a realização de contratação direta sem licitação. Podemos classificar a contratação direta em três figuras distintas: a licitação dispensada, a licitação dispensável e a inexigibilidade de licitação.
Previstos taxativamente no artigo 24 da Lei 8.666/93, os casos de dispensa envolvem situações em que a competição é possível, mas sua realização pode não ser conveniente e oportuna para a Administração à luz do interesse público. Assim, nos casos de dispensa, a efetivação da contratação direta é uma decisão discricionária da Administração Pública.
Nesse sentido, magistério de Celso Antônio Bandeira de Mello:
“Em tese, a dispensa contempla hipóteses em que a licitação seria possível; entretanto, razões de tomo justificam que se deixe de efetuá-la em nome de outros interesses públicos que mereçam acolhida.”
É de se inferir da transcrição acima que a dispensa de licitação, prevista no art. 24 da Lei 8.666/93, só deve ocorrer por razões de interesse público. Obviamente, nesses casos, a realização da licitação viria tão-somente sacrificar o interesse público, motivo pelo qual o legislador concedeu ao administrador a faculdade de dispensar o certame nos casos expressamente previstos.
Há, porém, dois aspectos preliminares que merecem ser considerados. O primeiro diz respeito à excepcionalidade, no sentido de que as hipóteses previstas no art. 24, traduzem situações que fogem à regra geral, e só por essa razão se abriu a fenda no princípio da obrigatoriedade. 
O outro diz respeito à taxatividade das hipóteses. Daí a justa advertência de que os casos enumerados pelo legislador são taxativos, não podendo, via de consequência, ser ampliados pelo administrador. Os casos legais, portanto, são os únicos cuja dispensa de licitação o legislador considerou mais conveniente ao interesse público.
 A lei previu, no artigo 24, inciso X, que é dispensável a licitação para a locação/compra de imóvel urbano pela Administração Pública, in verbis:
“Art. 24. É dispensável a licitação: 
(...)
X - para a compra ou locação de imóvel destinado ao atendimento das finalidades precípuas da administração, cujas necessidades de instalação e localização condicionem a sua escolha, desde que o preço seja compatível com o valor de mercado, segundo avaliação prévia”.
 Definido o objeto da contratação e as características do imóvel que atendem à necessidade da Administração, deverá ser realizada pesquisa no mercado sobre a oferta de imóveis que se enquadrem nas especificações. 
A Lei determina a dispensa de licitação para a compra de imóvel: (1) destinado ao atendimento das finalidades precípuas da Administração, (2) cujas necessidades de instalação e localização condicionem a sua escolha, (3) desde que o preço seja compatível com o valor de mercado, (4) segundo avaliação prévia.
Em primeiro lugar, a permissão para a contratação direta refere-se à imóvel destinado ao atendimento das finalidades precípuas da Administração. De acordo com Hely Lopes Meirelles:
“A dispensa se baseia no fato de que as características de localização, dimensão, edificação e destinação do imóvel seriam de tal forma, específicas, que não haveria outra escolha”.
Deve-se, portanto, efetuar pesquisa no mercado, para verificação da inexistência de outro imóvel que apresente condições de atender ao interesse público. Nesse sentido, é o entendimento do Tribunal de Contas da União . Exige a Lei que o preço do imóvel selecionado pela Administração seja compatível com o praticado no mercado. Portanto, deve-se proceder à avaliação prévia, de modo a se averiguar tal compatibilidade.
A ausência de avaliação prévia do preço de compra do imóveldestinado ao serviço público, visando a verificação de sua compatibilidade com o valor vigente no mercado, enseja a declaração da ilegalidade e irregularidade do contrato e aplicação de multa ao responsável.
Dessa forma, como esclarece Jorge Ulisses Jacoby Fernandes:
“Os processos administrativos de locação ou aquisição de imóvel deverão ser precedidos de avaliação prévia, a fim de comprovar a compatibilidade do preço a ser contratado com o preço praticado no mercado”.
 	Ademais, para a dispensa, lembra Marçal Justen Filho: 
“É necessário constar no processo os documentos que comprovem não haver outro imóvel similar e disponível. Deve-se também comprovar a impossibilidade de satisfazer o interesse público de qualquer outra maneira”. 
Assim, cabe à Administração, além de diligenciar a fim de comprovar o preenchimento dos requisitos para contratação direta com dados concretos, selecionar a melhor proposta possível, repudiando escolhas meramente subjetivas.
 Apesar da escolha da dispensa ser uma atividade discricionária, deve a Administração motivar seus atos, sob pena de desvio de finalidade e descumprimento das normas e princípios que regem a Licitação.
I. II – Da existência de hipoteca cedular: 
	No que tange ao fato do imóvel em questão ser objeto de hipoteca cedular, urge salientar que, tal hipoteca cuida-se de instituto de garantia, sendo um título de crédito que representa um financiamento lastreado em garantia real sobre determinado imóvel.
É unânime a jurisprudência ao dizer que todo e qualquer imóvel hipotecado pode ser objeto de compra e venda, desde que haja a anuência prévia do credor, Nos termos do artigo 1.475 do Código Civil c/c Artigo 51 do Decreto-lei nº. 413/69 que dispõe:
“A venda dos bens vinculados à cédula de crédito industrial depende de prévia anuência do credor, por escrito.”
c/c:
“O imóvel gravado com hipoteca cedular não há de ser considerado bem fora do comércio, ao contrário do que alegam os apelantes, sendo certo que ele pode perfeitamente ser alienado pelo proprietário, contudo, dada a especialidade da legislação que regula a matéria, exige-se, para que se efetive a transferência, a prévia anuência do credor” [14ª Câmara Cível, a Apelação Cível nº 1.0694.10.000510-7/001]
Desta forma, a hipoteca constante no imóvel, nada obsta no processo de compra e venda.
II – Da conclusão:
Diante o exposto, concluímos que o artigo 24, X, da Lei das Licitações prevê a dispensabilidade de licitação para os casos de compra ou locação de imóvel destinado ao atendimento das finalidades precípuas da Administração, cujas necessidades de instalação ou localização condicionem a sua escolha. Neste caso, pode-se considerar que, pelas características do imóvel (localização, tamanho, características, destinação) e as necessidades da Administração, ele se tornaria um "objeto singular", o que limitaria a necessidade de realização da licitação, contudo tal dispensa somente será permitida se ficar comprovado que determinado imóvel satisfaz o interesse público. Deve-se averiguar se suas características são relevantes e determinantes para o caso em questão, justificando a dispensa da licitação;
Que o Código Civil e o Decreto-Lei nº. 413/69 condicionam a venda de imóvel hipotecado tão somente a anuência prévia do credor, o qual restando comprovada torna-se favorável o negócio jurídico;
Que o lapso temporal entre a eleição para instituir nova Diretoria em nada obsta a compra do imóvel para nova sede, conforme _____________ (fundamentação jurídica);
	Por todo o exposto, o parecer é favorável no sentido da aquisição do referido imóvel. Sendo este nosso parecer, colocamo-nos a disposição para quaisquer esclarecimentos.
Cordialmente,
Thainá Scarídi, RA 11320456