Economia Brasileira Aula 04 Parte 01

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Aula Quatro – Parte 1 
 
Prezados (as) Alunos (as), 
 
 Neste quarto encontro optei em dar continuidade à abordagem relativa 
ao setor público. Digo isso porque na aula três abordamos diversos temas 
inerentes à intervenção do Estado no processo econômico, a exemplo da 
reforma tributária, previdência e o Federalismo Fiscal. 
 
O tema relativo à Lei de Responsabilidade Fiscal é de especial 
importância, haja vista que esta lei teve um grande impacto positivo sobre a 
condução das finanças públicas no país. Adicionalmente, e conforme será 
verificado ao longo da aula, a concessão de crédito a empresas públicas e a 
governos, realizada frequentemente pelo BNDES, passa pelo cumprimento de 
uma série de requisitos, entre os quais a necessidade de cumprimento de uma 
série de metas fiscais (nível de dívida pública) por parte dos entes 
governamentais e das próprias empresas públicas para obter o direito de 
recebimento de crédito. Ademais, segundo a própria norma legal, existe 
obrigatoriedade imposta pela LRF às concedentes de crédito (instituições 
financeiras), a exemplo do BNDES, de verificar o atendimento por parte de 
entes públicos dos requisitos impostos pela lei. 
 
Considerando a série de pontos que podem ser cobrados em prova pela 
CESGRANRIO, optei, por sensatez e prudência, em dividir a aula em duas 
partes, sendo a primeira disponibilizada hoje, dia 4 de novembro, e a segunda 
disponibilizada na próxima sexta-feira, dia 11 de novembro. Não adianta 
simplesmente disponibilizar a vocês uma aula com mais de 100 páginas e fazer 
com que vocês tenham que deglutir o assunto tudo de uma vez. Como o tema 
envolve uma norma legal, muitas vezes será necessária a conceituação 
jurídica, o que não é uma coisa tão comum em nosso dia a dia. Uma aula 
organizada, e que permita o adequado entendimento do assunto, com certeza 
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permitirá a vocês conhecer um pouco mais deste tão importante instrumento 
de condução das finanças públicas do país. 
 
 Nosso propósito nesta aula não é pormenorizar a Lei de Responsabilidade 
Fiscal, mas sim permitir a vocês uma leitura objetiva e dinâmica, direcionada à 
resolução das questões elaboradas tanto pela CESGRANRIO quanto por outras 
bancas. 
 
Numa análise das provas elaboradas pela CESGRANRIO para concursos 
do BNDES, verificamos que quando cobrado o tema por meio de questões, este 
fica restrito a apenas uma única questão. Isto naturalmente se deve a grande 
quantidade de pontos presentes no conteúdo programático. 
 
 Por fim, informo desde já o link referente à lei objeto de debate da aula 
de hoje. 
 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htm 
 
Em frente! 
 
 Um abraço, 
 
 Mariotti 
 
 
 
 
 
 
 
 
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1. Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF – Considerações Iniciais 
 
 Partindo do pressuposto de que podemos ter colegas que já tenham 
estudado um pouco mais a respeito da Lei de Responsabilidade Fiscal, gostaria 
de fazer algumas considerações importantes: 
 
A Lei Complementar n° 101 de 2000 - LRF não revoga a Lei nº 4.320/64. 
Os objetivos das duas normas são distintos. A Lei nº 4320/64 estabelece as 
normas gerais para a elaboração e o controle dos orçamentos e balanços, a 
LRF estabelece normas de finanças públicas voltadas para a gestão fiscal. Por 
outro lado, a Constituição Federal deu à Lei nº 4.320/64 o status de Lei 
Complementar. Não obstante, existindo algum dispositivo conflitante entre as 
duas normas jurídicas, prevalece a vontade da Lei mais recente. 
 
A LRF atribui à contabilidade pública novas funções no controle 
orçamentário e financeiro, garantindo-lhe um caráter mais gerencial. Com a 
LRF, as informações contábeis passarão a interessar não apenas à 
administração pública e aos seus gestores. A sociedade passa a tornar-se 
participante do processo de acompanhamento e fiscalização das contas 
públicas, mediante os instrumentos que a LRF incorpora para esta finalidade. 
 
1.1 Introdução 
 
Aos governos, divididos entre os três entes da Federação, União, Estados 
(assim como o Distrito Federal) e Municípios, cabe zelar pela manutenção do 
equilíbrio das suas contas. Esta preocupação, que se caracteriza na 
responsabilidade do poder público pelo controle das contas públicas, já era 
exarada a 2065 anos atrás (55 a. c.), nas palavras do Imperador Marcus 
Tullius de Roma: 
 
“O orçamento deve ser equilibrado. As Dívidas Públicas devem ser 
reduzidas, a arrogância das autoridades deve ser moderada e controlada. Os 
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pagamentos a governos devem ser reduzidos, se a Nação não quiser ir à 
falência. As pessoas devem novamente aprender a trabalhar, em vez de viver 
por conta pública.” 
 
Passados mais de 1944 anos, o ilustre Rui Barbosa, quando da 
Proclamação da República no Brasil, disse: 
 
“O lema do novo regime, deve ser, pois, fugir dos empréstimos e 
organizar a amortização, não contrair novas dívidas e reservar, ainda que com 
sacrifício nos seus orçamentos, quinhão sério ao resgate (...), o desequilíbrio 
entre a receita e a despesa é a enfermidade crônica da nossa existência 
nacional". 
 
Nos países e, em especial no Brasil, o controle da despesa pública tomou 
grande dimensão na última década, capitaneada pela crescente pressão 
popular diante do regime democrático de direito e pela preocupação dos novos 
agentes políticos com o excesso de gastos públicos. Com o fim do processo 
inflacionário, em que os próprios governos nacionais e subnacionais auferiam 
receitas provenientes do chamado imposto inflacionário, cresceu a necessidade 
de controle efetivo sobre os gastos públicos, uma vez que a própria geração de 
receita advinda do poder de império do Estado, e que antes funcionava como 
principal tampão para os consecutivos déficits das contas públicas, passou a 
ser alvo de críticas e manifestações populares de uma sociedade livre e 
participativa. 
 
Em nosso país o controle dos gastos públicos tomou grande vulto com a 
publicação da chamada Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, que estabeleceu 
rígido regramento para a gestão e o controle das contas públicas de todos os 
entes da Federação. O controle das contas passa pela adequada estimação das 
receitas e da fixação dos gastos, especialmente os relacionados às despesas de 
caráter continuado (despesas de pessoal) e as relacionadas com a dívida 
pública . 
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1.2 Histórico, propósitos e pressupostos da LRF 
 
 
A LRF foi estruturada tendo como base uma série de normas 
internacionais vinculadas às melhoras práticas de gestão fiscal. A chamada 
Fiscal Transparency, editada pelo Fundo Monetário Internacional– FMI, foi 
uma destas normas. No seu corpo foram estabelecidas as seguintes 
orientações: 
 
a) As funções de política e gestão devem ser bem definidas, informando ao 
público as atividades ocorridas, em ocorrência e a ocorrer; 
b) O orçamento deve especificar objetivos da política fiscal, estrutura 
macroeconômica, políticas orçamentárias e o risco fiscal; 
c) As informações orçamentárias devem ser de fácil análise, sendo 
apresentadas regularmente ao legislativo e ao público em geral. 
 
Nos itens “a”, “b” e “c” temos subjacente a própria noção do que 
definimos como o planejamento da administração pública, a partir da 
elaboração, discussão, votação e publicação dos instrumentos que norteiam as 
contas públicas, estes capitaneados pelo Planu PluriAnual - PPA, que 
caracteriza-se como o Planejamento Estratégico dos entes da Federação, a Lei 
de Diretrizes orçamentárias – LDO, responsável por orientar e subsidiar a 
elaboração do instrumento de planejamento operacional, qual seja a Lei 
Orçamentária Anual - LOA, que é o terceiro instrumento de planejamento da 
Administração Pública. 
 
Quando se fala em objetivos da política fiscal, deve ficar claro para a 
sociedade que o governo deve buscar objetivos específicos com os gastos que 
este realiza, de forma a minimizar as distorções existentes no país 
(distribuição da renda, pobreza, etc). Os riscos fiscais devem ser tratados de 
forma pormenorizada, conforme preconiza a própria LDO, evitando “surpresas” 
na condução e administração do orçamento. 
 
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Finalmente, se formos específicos em relação à letra “c” acima 
destacada, que afirma que as informações orçamentárias devem ser de fácil 
análise, com apresentação regular ao legislativo e ao público em geral, nos 
voltaremos à etapa final do chamado ciclo orçamentário, referente ao controle 
e avaliação dos resultados da execução orçamentária ano a ano. Aliás, ao se 
destacar a apresentação do resultado da efetivação do orçamento, não 
poderemos deixar de chamar atenção para uma nova “possível” e possível 
cobrança de questão de prova a respeito da LRF. Trata-se da Lei 
Complementar 137, de 27 de maio de 2009. Esta assim dispõe: 
 
“Acrescenta dispositivos à Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 
2000, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a 
responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências, a fim de 
determinar a disponibilização, em tempo real, de informações 
pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.” (negrito nosso). 
 
As alterações referem-se à inclusão dos artigos 48-A, 73-A, 73-B e 73-C. 
Apenas para fins de elucidação, pois voltaremos a tratar deste assunto quando 
da abordagem dos instrumentos de transparência na última aula, destacamos 
o conteúdo do artigo 48-A: 
 
“Art 48-A: Para os fins a que se refere o inciso II do parágrafo único do art. 
48, os entes da Federação disponibilizarão a qualquer pessoa física ou jurídica 
o acesso a informações referentes a: 
 
I – quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no 
decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização, com a 
disponibilização mínima dos dados referentes ao número do correspondente 
processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou jurídica 
beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório 
realizado; 
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II – quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita das 
unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinários.” 
 
Como se pode ver, tem se adotado, ao menos em tese, as orientações 
que visam facilitar o controle por parte da sociedade dos atos praticados pelos 
governantes, de forma a tornar efetiva a aplicação dos recursos escassos de 
nossa sociedade. 
 
Em complemento a esta abordagem inicial, destacamos algumas outras 
normas e diretrizes de gestão fiscal que conduziram a elaboração da LRF, em 
especial o chamado Tratado de Maastricht, no âmbito da antiga Comunidade 
Econômica Européia, hoje União Européia, e a Fiscal Responsability Act, da 
Nova Zelândia, que propugnaram em seu teor a redução da dívida fiscal em 
nível sustentado pelo crescimento econômico dos respectivos países 
envolvidos. 
 
1.3 Definições, princípios, objetivos e o planejamento a partir da 
LRF 
 
A responsabilidade preconiza a adoção por parte dos governos e dos seus 
executores, os governantes, do fiel cumprimento de suas funções 
administrativas. A chamada Responsabilidade Fiscal associa-se a este contexto 
ao relacionar a função do gestor público à efetiva administração recursos 
públicos arrecadados. A LRF insere-se nesse contexto ao definir-se como um 
marco legal que define regras claras e objetivas que devem ser seguidas por 
todos os gestores dos recursos públicos. 
 
O planejamento é a base de toda a elaboração da LRF. Um planejamento 
adequado da melhores condições de cumprir os demais dispositivos definidos 
na lei. A LRF estabelece regras, limites e diversos mecanismos de correção de 
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desvios, com trajetórias, prazos, formas de adequação e, por último, sanções 
institucionais, em caso de descumprimento da lei. 
 
A Lei Complementar 101/2000 estabeleceu limites máximos, por Poder 
(Executivo, Legislativo e Judiciário), para as despesas de pessoal, em 
percentual da Receita Corrente Líquida (RCL). No que tange ao endividamento, 
determina a relação máxima que os estados e os municípios podem apresentar 
da Dívida Consolidada Líquida (DCL) sobre a RCL. Não menos importante, 
destaca-se que a LRF proibiu o financiamento dos municípios e dos estados 
junto ao Banco Central, e os empréstimos da União e dos estados aos 
municípios. Os governos também ficam impedidos de levantar recursos por 
intermédio das entidades por eles controladas e de antecipar receitas em 
relação a fato gerador não ocorrido. 
 
A LRF ainda estabeleceu a necessidade de transparência na gestão fiscal, 
devendo ser apresentada ao beneficiário final das ações públicas, a sociedade, 
os resultados das políticas adotadas e executadas por meio dos orçamentos 
dos entes da federação. 
A elaboração da LRF foi baseada e fundamentada no art. 163 da CF, que 
assim dispõe: 
 
Art. 163. Lei complementar disporá sobre: 
 
I - finanças públicas; 
II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e 
demais entidades controladas pelo Poder Público; 
III - concessão de garantias pelas entidades públicas; 
IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública; 
V - fiscalização financeira da administração pública direta e indireta; 
VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; 
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VII - compatibilização das funções das instituiçõesoficiais de crédito da 
União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das 
voltadas ao desenvolvimento regional. 
 
Não pretendemos adentrar as nuanças deste dispositivo constitucional, 
dando apenas fundamentação para trabalharmos os princípios implícitos na 
LRF. 
 
1.4 Transparência 
 
Trata-se da principal novidade da LRF e que deveria sempre ter sido a 
principal preocupação dos governantes. A Lei destaca no seu corpo uma série 
de pontos que estão diretamente associados à transparência, dentre os quais 
destacamos: 
 
• A elaboração dos orçamentos de forma clara e condizente com os 
instrumentos utilizados para tal (Plano PluriAnual, Lei de Diretrizes 
Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual); 
 
• Relatórios de execução dos orçamentos aprovados ano a ano, com o 
objetivo de verificação e efetividade do que foi planejado; 
 
• Relatório de Gestão Fiscal, em que são categorizados as metas fiscais 
(gastos e receitas) e os riscos provenientes dos orçamentos e da dívida 
pública; e 
 
• Prestação de Contas ao poder legislativo a e própria sociedade, conforme 
destacamos no início da aula (Art. 48 da LRF). 
 
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1.5 Equilíbrio 
 
A noção trazida pela LRF é aquela referente ao equilíbrio das contas 
públicas, e não somente o relativo ao equilíbrio orçamentário. Trata-se do 
equilíbrio das chamadas “contas primárias”, traduzida em um resultado 
primário positivo. Significa, em outras palavras, que o equilíbrio a ser buscado 
é o equilíbrio auto-sustentável, ou seja, aquele que prescinde da constituição 
de dívidas por meio de operações de crédito para fechamento das contas 
públicas. 
 
1.6 Responsabilidade 
 
 A responsabilidade está diretamente associada à noção de obediência, 
uma vez que a LRF determina o cumprimento de metas de resultado das 
contas públicas, a obediência a uma série de limites, dentre os quais 
destacamos: 
 
• Realização de operações de crédito, inclusive por antecipação de receita 
orçamentária – ARO; 
• Limites de dívida consolidada, inclusive de dívida mobiliária; 
• Limites de despesa de pessoal e cumprimento para geração de despesa 
de pessoal, além das despesas de seguridade social; 
• Cumprimento de condições para renúncia de receitas; 
 
Na segunda parte da aula teceremos comentários específicos sobre cada 
um dos pontos que compõem o princípio da responsabilidade na administração 
das contas públicas. 
 
1.7 Objetivos da LRF 
 
São diversos os objetivos da LRF, conforme se pode depreender da 
pequena análise feita até agora. De todo modo, se pontuarmos o seu 
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principal objetivo, nos voltaremos ao caput do art. 1o da norma que assim 
consiste em: 
 
“estabelecer normas de finanças públicas voltadas para a 
responsabilidade na gestão fiscal”. 
 
Já o parágrafo 1 o estabelece a noção de responsabilidade na gestão 
fiscal: 
 
“1o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e 
transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar 
o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de 
resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no 
que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da 
seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de 
crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição 
em Restos a Pagar.” 
 
Conforme verificamos, a responsabilidade é a própria noção dos 
objetivos da LRF. Assim, pode-se afirmar que diversos pontos da LRF 
enfatizam a ação planejada e transparente na administração pública. A ação 
planejada nada é aquela baseada em planos previamente traçados que, no 
serviço público, são representados pelos instrumentos de planejamento (PPA, 
LDO e a LOA), estes sujeitos à apreciação e aprovação legislativa, o que 
garante o controle efetivo e a aprovação por parte da própria população, ao 
menos em tese, pela votação do poder legislativo. 
 
 1.8 Abrangência da LRF 
 
A LRF tem abrangência sobre a União, Estados, Distrito Federal e 
Municípios, conforme dispõe o parágrafo 2o do artigo 1o, uma vez que as suas 
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disposições são orientadas na melhoria e na eficiência da gestão fiscal de todos 
os entes da federação. 
 
“§ 2o As disposições desta Lei Complementar obrigam a União, os Estados, o 
Distrito Federal e os Municípios. 
 § 3o Nas referências: 
 I - à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, estão 
compreendidos: 
 a) o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os Tribunais 
de Contas, o Poder Judiciário e o Ministério Público; 
 b) as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e 
empresas estatais dependentes; 
 II - a Estados entende-se considerado o Distrito Federal; 
 III - a Tribunais de Contas estão incluídos: Tribunal de Contas da União, 
Tribunal de Contas do Estado e, quando houver, Tribunal de Contas dos 
Municípios e Tribunal de Contas do Município.” 
 
Destacamos agora uma questão recentíssima retirada da prova de 
Economista da Defensoria Pública da União – DPU, aplicada pelo CESPE: 
 
(ECONOMISTA/DPU – CESPE/2010) O conceito de responsabilidade 
fiscal diz respeito a diversos órgãos e entidades públicas. Assinale a 
opção que apresenta órgão ou entidade excluído desse conceito. 
a) Supremo Tribunal Federal 
b) Banco Central do Brasil 
c) Tribunal de Contas da União 
d) Senado Federal 
e) PETROBRAS 
 
 
 
 
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Comentários: 
 
Pela leitura do parágrafo 2o do artigo 1o da LRF, verifica-se que a única 
alternativa incorreta é a letra “e”, uma vez que a PETROBRAS é considerada 
uma SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA, sendo ainda uma empresa 
enquadrada como empresa estatal controlada não dependente, não 
estando assim abrangida pelas regras da impostas pela LRF. 
 
As empresas controladas são as sociedades cuja maioria do capital 
social com direito a voto pertença, direta ou indiretamente, a ente da 
Federação. (Ex: INFRAERO). Já uma empresa estatal dependente é aquela 
que, além de ser controlada, recebe do ente controlador recursos financeiros 
para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de 
capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de 
participação acionária. (Ex: EMBRAPA). 
 
Após a leitura da definição, surge a necessidade de atentar que este tipo 
de questão tenta na verdade confundir o concursando, uma vez que mistura o 
conceito de empresa controlada com estatal dependente. A PETROBRAS é uma 
empresa controlada pela União, mas não dependente, uma vez o pagamento 
de suas despesas com pessoal ou de custeio em geral não estão dispostas no 
orçamento fiscal. 
 
1.9 Efeitos no planejamento e (novo) processo orçamentárioA LRF teve importante papel modificativo no processo orçamentário dos 
entes da federação. Os três Poderes, o Ministério Público e os Tribunais de 
Contas passaram a publicar, com periodicidade quadrimestral e anual, 
demonstrativos fiscais indicando o volume de gastos com pessoal (em cada 
Poder ou órgão), além das despesas inscritas em restos a pagar. Essas 
informações eram desconhecidas das finanças públicas nacionais até então. 
 
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A Constituição Federal de 1988 promoveu o aumento da participação do 
poder legislativo no processo orçamentário, através da inclusão do Plano 
PluriAnual – PPA e da Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO. A LRF veio 
melhorar a noção trazida pela CF, uma vez que passou a conferir aos três 
instrumentos de planejamento da administração pública, PPA, LDO e 
Orçamento – LOA, um caráter integrado nos três níveis de governo. Nesse 
sentido, foi institucionalizado o regime de metas fiscais, fazendo com que o 
orçamento seja elaborado para cumprir as metas físicas do PPA e as metas 
fiscais da LDO. 
 
1.10 O PPA e a LRF 
 
O PPA é o instrumento de ação pública que deve orientar a política 
orçamentária por um período de quatro anos. O PPA estabelecerá, de forma 
regionalizada, diretrizes, objetivos e metas da administração pública para as 
despesas de capital e outras dela decorrentes e para as relativas aos 
programas de duração continuada. 
 
Grande parte dos autores afirma que a LRF praticamente silenciou-se em 
relação ao PPA, fazendo apenas a ressalva que o orçamento anual, 
representado pela LOA, deve ser elaborada de forma compatível com o PPA, 
com a LDO e com a própria LRF. 
 
Não obstante, entendemos que a LRF de fato deu menor importância ao 
PPA do que a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO, conforme veremos 
adiante. De todo modo, na subseção I, art 17, ao tratar das despesas 
obrigatórias de caráter continuado, a LRF criou a efetiva relação desta com o 
PPA. Diz o artigo que a despesa de caráter continuado é aquela despesa 
corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo 
que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período 
superior a dois exercícios. 
 
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Conforme se pode entender, uma despesa de caráter continuado 
encontra-se dentro do período de vigência PPA, motivo pelo qual devem ser 
seguidas regras rígidas impostas na LRF a respeito do tema. Na segunda parte 
da aula detalharemos as despesas de caráter continuado, de forma a 
entendermos quais são os requisitos impostos na responsabilidade fiscal para 
geração de despesas prolongadas. 
 
1.11 A LRF e a LDO 
 
Para a Lei de Diretrizes Orçamentárias coube uma série de funções 
imputadas pela Lei Responsabilidade Fiscal. O seu art. 4o estabelece que a lei 
de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2o do art. 165 da 
Constituição e: 
 
I - disporá também sobre: 
 a) equilíbrio entre receitas e despesas; 
 b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas 
hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9o e no inciso 
II do § 1o do art. 31; 
 c) (VETADO) 
 d) (VETADO) 
 e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos 
resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos; 
 f) demais condições e exigências para transferências de recursos a 
entidades públicas e privadas; 
 
A noção de equilíbrio entre receitas e despesas presente na LDO segue a 
mesma definição debatida dentro da análise dos princípios da LRF, qual seja a 
de que se trata do equilíbrio das chamadas “contas primárias”, traduzida em 
um resultado primário positivo. Significa, em outras palavras, que o equilíbrio 
a ser buscado é o equilíbrio auto-sustentável, ou seja, aquele que prescinde da 
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constituição de dívidas por meio de operações de crédito para fechamento das 
contas públicas. 
 
Os critérios de limitação de empenho (deixar de empenhar para que não 
seja necessário pagar), decorrem da necessidade em que a receita seja inferior 
a esperada, de modo a não comprometer as metas de resultado primário e 
nominal previstas para o exercício. Segundo a art. 9o da LRF, o qual trata de 
execução do orçamento, se verificado que, ao final de um bimestre, a 
realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de 
resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os 
Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes 
necessários, nos trinta dias subsequentes, limitação de empenho e 
movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela Lei de Diretrizes 
Orçamentárias. 
 
Vejamos mais uma questão retirada da prova de Economista do DPU 
aplicada pelo CESPE, mas que está formatada em múltipla escolha, de forma a 
se adequar ao tipo de questão cobrada pela CESGRANRIO: 
 
(ECONOMISTA/DPU – CESPE/2010) De acordo com a LRF, é correto 
afirmar que, se administração pública verificar, ao final de 
determinado bimestre, que a receita foi significativamente inferior à 
esperada, de modo que a sua realização poderá não comportar o 
cumprimento de metas de resultado primário ou nominal estabelecidas 
em anexo de metas fiscais daquele ano, os Poderes e o Ministério 
Público devem promover 
a) limitação de desembolsos financeiros, segundo critérios fixados pela lei de 
diretrizes orçamentárias. 
b) limitação de empenho e movimentação financeira, segundo critérios fixados 
pela lei orçamentária. 
c) limitação de empenho e movimentação financeira, segundo critérios fixados 
pela lei de diretrizes orçamentárias. 
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d) o reajuste da previsão da receita, para ajustá-la à nova perspectiva de 
arrecadação. 
e) limitação de desembolsos financeiros, segundo critérios fixados pela lei de 
diretrizes orçamentárias. 
 
Comentários: 
 
Conforme descrito anteriormente, ressaltado o art. 9o da LRF, se 
verificado que, ao final de um bimestre, a realização da receita poderá não 
comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal 
estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público 
promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias 
subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, 
segundo os critérios fixados pela Lei de Diretrizes Orçamentárias. 
 
Gabarito: letra “c”. 
 
O controle de custos de administração pública está intimamente 
relacionado ao equilíbrio das contas públicas, uma vez que os resultados 
primário e nominal são diretamente dependentes da geração de despesas. 
Quanto às normas relativas à avaliação dos programas financiados pelo 
orçamento, é importante destacar que se tratam de normas que possibilitem à 
administração pública aferir os resultados tanto dos programas que resultem 
em bens e serviços ofertados à sociedadediretamente (Programa de 
Aceleração do Crescimento – PAC), que, a princípio, são de mais fácil 
mensuração, já que possuem uma limitação no tempo, como também os 
programas que resultem em serviços típicos de Estado, aí incluídos o 
planejamento, a formulação de políticas setoriais, a coordenação, a avaliação 
ou o controle dos programas que gerem bens e serviços a mesma sociedade. 
 
A possibilidade explícita de serem desvirtuados os fins da transferência 
de recursos às entidades públicas e privadas, fez com que a LRF estabelecesse 
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regras rígidas a serem seguidas nestas situações, conforme previsto nos 
artigos 25 e 26 da própria Lei de Responsabilidade Fiscal. 
 
Vejamos assim mais uma questão cobrada em prova referente à LRF, fazendo 
esta menção direta ao que acabamos de debater e que procura simplesmente 
fazer uma pegadinha com o candidato: 
 
(ANALISTA CONTÁBIL/SEFAZ-CE – ESAF/2007) Nos termos da Lei de 
Responsabilidade Fiscal, a lei de diretrizes orçamentárias não disporá 
sobre o(a) 
a) promoção do equilíbrio entre receitas e despesas; 
b) estabelecimento de normas e critérios para a limitação de empenho pelos 
entes constantes do orçamento; 
c) definição das demais condições e exigências para transferência de recursos 
constitucionais e legais de recursos; 
d) definição de normas relativas ao controle de custos da administração 
pública; 
e) fixação de normas para a avaliação de resultados dos programas previstos 
no orçamento. 
 
Comentários: 
 
Numa análise rápida e objetivo das assertivas da questão, entendemos que 
todas estão corretas, pois de fato estão representadas diretamente pelo 
disposto no art. 4o da LRF. De todo modo, importa ressaltar que o termo 
“entes” previsto na assertiva “b” da questão, extrapola a noção dos critérios de 
limitação de empenho narrados no próprio artigo 9o da LRF. Diz o mesmo 
artigo: 
 
“...se verificado que, ao final de um bimestre, que a realização da receita 
poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou 
nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério 
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Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta 
dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo 
os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.” 
 
Perceba que se trata da limitação de empenho por parte dos poderes e 
do Ministério Público de um único ente, qual seja o da União, e não da 
limitação de empenho pelos demais entes da federação (Estados, DF e 
Municípios). 
 
1.12 A LRF e o Anexo de Metas Fiscais da LDO 
 
Conforme já destacado, a LRF promoveu o fortalecimento da LDO. 
Segundo a Lei que trata da responsabilidade fiscal, em seu parágrafo 1o do 
artigo 4o, deve integrar a própria LDO enviada ao Congresso Nacional, o 
chamado anexo de metas fiscais. 
 
“§ 1o Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias, Anexo de 
Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes 
e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e 
montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois 
seguintes.” 
 
Por meio de uma leitura rápida, verifica-se que no Anexo de Metas 
Fiscais - AMF serão estabelecidas metas anuais em valores correntes 
(referentes ao mesmo ano) e constantes (desconsiderando a variação do índice 
inflacionário) para um período de três anos. Essas metas correspondem às 
previsões para receitas e despesas, resultado nominal e resultado primário, 
além do montante da dívida pública, também para os três anos subsequentes, 
isto é, o exercício a que se referir a LDO e os dois seguintes. Verifica-se assim 
que a LDO tem um caráter muito maior do que meramente ser norteadora da 
elaboração do orçamento anual para o ano vindouro, uma vez que procura 
dimensionar o resultado das contas públicas para um período superior ao 
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exercício financeiro seguinte, de tal forma que o administrador das contas 
públicas terá como responsabilidade o cumprimento das metas ali estipuladas, 
utilizando-se para tal, inclusive, os atributos e recomendações exarados no art. 
9o da LRF, qual seja o relacionado à limitação de empenho das despesas. 
 
O AMF conterá ainda, conforme dispõe o parágrafo 2o do artigo 4o, o 
seguinte: 
 
I - avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; 
II - demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e 
metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, 
comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a 
consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica 
nacional; 
III - evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, 
destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de 
ativos; 
IV - avaliação da situação financeira e atuarial: 
 a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores 
públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador; 
 b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza 
atuarial; 
 V - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e 
da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado. 
 
A avaliação do cumprimento das metas de exercícios anteriores, ou seja, 
que se referem aos resultados pretéritos, deverão influenciar a elaboração das 
novas metas a serem alcançadas, ainda segundo a lei, “evidenciando a 
consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica 
nacional”. Entenda-se neste caso como objetivos atuais da política econômica 
nacional, o equilíbrio fiscal e o controle do endividamento em todos os níveis 
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de Governo, que pode, inclusive, ser alterado, desde que cumpridos todos os 
requisitos impostos pela própria LRF. 
 
O AMF deve apresentar a evolução do patrimônio líquido dos entes 
públicos, com especial cuidado quanto à destinação dos recursos originários 
das privatizações e alienações de ativos, uma vez que estes não devem 
integrar a chamada Receita Corrente líquida, objeto de abordagem posterior, 
dado que estas receitas são receitas de capital e como tal não integram 
também o resultado primário das contas públicas. 
 
O Anexo de Metas Fiscais incluirá, ainda, a avaliação da situação dos 
fundos de caráter previdenciário, utilizados em geral na complementação de 
aposentadorias, ou simplesmente no pagamento de pensões e serviços 
médicos utilizados pelos servidores e seus dependentes. No passado, recursos 
desses fundos eram utilizados com freqüência para finalidades diversas 
daquelas previstas em seus estatutos. Busca a LRF, desta forma, proteger os 
regimes próprios de previdência, assegurando a utilização dos seus recursos 
na finalidade específica e garantindo a sua viabilidadeeconômico-financeira. 
 
Finalmente, mas não menos importante, destaca-se que o AMF deverá 
apresentar as estimativas dos efeitos de incentivos fiscais ou qualquer tipo de 
renúncia que importe na perda de receitas próprias da União, dos Estados ou 
dos Municípios. A apresentação da margem de expansão das despesas de 
caráter continuado, definidas nos artigos 16 e 17, torna transparente os 
objetivos de longo prazo do administrador público, além da herança que uma 
administração poderá deixar para a sucessora. Certamente que a renúncia 
fiscal e as despesas de caráter continuado trarão impacto sobre a Receita 
Corrente Líquida e sobre o Resultado Primário. Na segunda parte aula, ao 
abordarmos o artigo 14 da LRF, referente à Renúncia de Receita, destacaremos 
os critérios que devem ser seguidos pelos administradores públicos. 
 
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Vamos à análise de mais uma questão elaborada por outra banca, meramente 
para fixarmos o conteúdo ora desenvolvido: 
 
(APO/MPOG – ESAF/2008) A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) 
atribuiu novas e importantes funções ao orçamento e à Lei de 
Diretrizes Orçamentárias. Nos termos da LRF, a Lei de Diretrizes 
Orçamentárias recebeu novas e importantes funções entre as quais 
não se inclui: 
a) mostrar as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual e 
respectivas receitas, sendo o financiamento da dívida demonstrado de forma 
separada nas leis de créditos adicionais. 
b) estabelecer critérios e formas de limitação de empenho, na ocorrência de 
arrecadação da receita inferior ao esperado, de modo a comprometer as metas 
de resultado primário e nominal previstas para o exercício. 
c) quantificar o resultado primário obtido com vistas à redução do montante da 
dívida e despesas com juros. 
d) dispor sobre o controle de custos e avaliação dos resultados dos programas 
financiados pelo orçamento. 
e) disciplinar as transferências de recursos a entidades públicas e privadas. 
 
Comentários: 
 
Conforme já comentado, a LRF atribui uma série de responsabilidades à 
LDO, em que além do disposto no art. 165 da CF, esta deve dispor sobre: 
 
 a) equilíbrio entre receitas e despesas; 
 b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas 
hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9o e no inciso 
II do § 1o do art. 31; 
 c) (VETADO) 
 d) (VETADO) 
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 e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos 
resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos; 
 f) demais condições e exigências para transferências de recursos a 
entidades públicas e privadas; 
 
 O parágrafo 1o do próprio artigo 4o estabelece que: 
 
§ 1o Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias, Anexo de 
Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores 
correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados 
nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que 
se referirem e para os dois seguintes. 
 
Perceba que o parágrafo não é explicito, nos moldes das demais 
assertivas, quanto à redução do montante da dívida e despesas com juros. Não 
obstante, importa mencionar que este é a própria intenção do parágrafo, uma 
vez que a ocorrência de conseqüentes resultados primários positivos 
(superávits), tende a gerar caixa extra ao governo com fins de realizar o 
pagamento dos juros da dívida pública além de, com sua sobra, caso exista, 
abater montante da dívida. 
 
Essa política, sistematizada por meio da LRF, surgiu do espectro de 
mudanças realizadas pelo país no controle do déficit primário, seguindo 
recomendação do Fundo Monetária Internacional quando da crise ocorrido no 
fim dos anos de 1990. Como se sabe, um dos principais motivos causadores da 
crise ocorrida foi a desconfiança por parte dos investidores internacionais, 
credores da dívida brasileira, quanto à capacidade de pagamento pelo país de 
sua dívida externa. Mudanças institucionalizadas em lei, nos moldes da 
realizada pela LRF, tende a melhorar a imagem do país no exterior, tornando a 
própria obtenção de recursos mais barata em termos da taxa de juros pagas 
pelos empréstimos tomados, haja vista o próprio risco associado ao não 
pagamento por conta da incapacidade do país de geração de caixa. 
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Diante da leitura da letra fria da Lei bem como da análise referente à 
assertiva “b”, fica clara que a opção incorreta é a letra “a”, uma vez que a LRF 
não atribui à LDO a função de demonstrar a discriminação das despesas 
relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, função esta atribuída pela 
LRF à LOA. 
 
Como lembrança, vale lembrar que o Anexo de Metas Fiscais – AMF 
estabelece metas fiscais. 
 
1.13 A LRF e o Anexo de Riscos Fiscais da LDO 
 
O anexo de riscos fiscais, presente no § 3º do art. 4º da LRF, 
estabelece o dimensionamento dos riscos que venham a impactar as contas do 
governo, sejam os referentes ao próprio orçamento, sejam aqueles relativos às 
dívidas. 
 
“§ 3o A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, 
onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de 
afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso 
se concretizem.” 
 
Verifica-se que os riscos fiscais estão associados a todos os 
compromissos assumidos pela administração pública que podem ter o seu 
valor alterado durante o período de vigência do próprio orçamento. 
 
O Anexo de Riscos Fiscais, presente na LDO, apresenta uma subdivisão 
entre os tipos de risco fiscal existentes. Trata-se da subdivisão tratada pela 
Portaria STN número 470, de 31 de agosto de 2004. Segundo a mesma 
Portaria, os Riscos Fiscais são subdivididos em Riscos Orçamentários e 
Riscos da Dívida. 
 
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Os Riscos Orçamentários são derivados da possibilidade de frustração 
de receita pública ou de geração de despesa se confirmar em montante 
superior ao estimado. No parágrafo 4o do artigo 4o da LRF consta a 
necessidade da União apresentar em anexo específico da LDO os objetivos das 
políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os parâmetros e as 
projeções para seus principais agregados e variáveis, e ainda as metas de 
inflação, para o exercício subseqüente. 
 
“4o A mensagem que encaminhar o projeto da União apresentará, em 
anexo específico, os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, 
bem como os parâmetros e as projeções para seus principais agregados e 
variáveis, e ainda as metas de inflação, para o exercício subseqüente.” 
 
 Verifica-se assim que em anexo específico da LDO é previsto, por 
exemplo, o crescimento do PIB para o ano vindouro. Esse crescimento traz a si 
associado uma previsão de arrecadação de receita tributária. Caso esse próprio 
crescimento não se configure, égrande a possibilidade de frustração de 
receita. Entende-se então que essa possibilidade de receita a menor deverá 
estar contida no Anexo de Riscos Fiscais – ARF por representar um risco 
orçamentário. 
 
Os Riscos da Dívida são os riscos derivados da Dívida Pública da União. 
Praticamente toda a dívida pública é associada ao pagamento de juros sobre a 
própria dívida constituída. Dessa maneira, em situações em que é grande a 
probabilidade de no ano vindouro ocorrerem alterações positivas nas taxas de 
juros, conforme previsão do próprio parágrafo 4o do artigo 4o da LRF destacado 
acima, este aumento de despesa deverá estar previsto no Anexo de Riscos 
Fiscais – ARF. 
 
Apenas para fins de complementação relativa aos Riscos Fiscais, destaca-
se que nestes também devem estar incluídos os riscos relativos à 
concretização de nova dívida derivada do julgamento de processos judiciais em 
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curso, nos moldes dos planos econômicos ocorridos no Brasil ao longo dos 
anos de 1980. De todo modo, as ações transitadas em julgado não 
devem estar representadas no ARF, uma vez que já se tratam de despesas 
a serem previstas na LOA para o ano seguinte na qual a LDO orienta. 
 
1.14 A Lei Orçamentária Anual - LOA e a LRF 
 
 A Lei Orçamentária Operacional é chamada de instrumento de 
planejamento operacional da administração pública. Esta recebeu importantes 
alterações promovidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal. A LOA deverá ser 
elaborada em compatibilidade com o PPA, com a LDO e com a própria LRF, 
contendo ainda o seguinte: 
 
a) anexo com o demonstrativo da compatibilidade da programação do 
orçamento com as metas da LDO previstas no respectivo Anexo de Metas 
Fiscais; 
 
Pegadinha! 
 
Muito importante destacar que a LOA conterá anexo com demonstrativo da 
compatibilidade do orçamento com as metas da LDO, previstas no AMF. 
Não se trata assim do mesmo Anexo de Metas Fiscais que deverá compor a 
própria LDO. Esse ponto pode ser sujeito à cobrança em prova, com o objetivo 
principal de confundir o concursando! 
 
b) demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, 
decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de 
natureza financeira, tributária e creditícia; 
 
Olha aí uma questão a respeito! 
 
 
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(Planejamento e Execução Orçamentária/Min. da Saúde – 
CESPE/2008) A LDO somente deve demonstrar, de forma 
regionalizada, o efeito decorrente de isenções, anistias, remissões, 
subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia. 
 
Comentários: 
 
A LOA é quem demonstrará de forma regionalizada o efeito de isenções, 
anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e 
creditícia. 
ERRADO 
 
Verifica-se assim que a LOA deverá conter demonstrativo de renúncia de 
receita e as medidas de compensação necessárias. Ao abordarmos ponto 
específico da LRF sobre este tema, tecermos maiores comentários a respeito. 
 
 
c) previsão da reserva de contingência, em percentual da Receita Corrente 
Líquida, destinada ao pagamento de restos a pagar e passivos 
contingentes, além de outros imprevistos fiscais; 
 
Os passivos contingentes constituem, entre outros pontos, ao pagamento 
de despesas relativas às sentenças judiciais transitadas em julgado. Refere-se 
pois aos passivos não destacados no anexo de riscos fiscais da LDO, em que 
neste são previstos os resultados derivados de ações em trânsito de 
julgamento. 
 
 
d) A LOA deverá apresentar as despesas relativas à dívida pública, 
mobiliária ou contratual e respectivas receitas, sendo o refinanciamento 
da dívida (e suas receitas) demonstrado de forma separada, tanto na 
LOA como nas leis de créditos adicionais; 
 
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Para que não haja dúvidas, este ponto já foi abordado em questão 
anterior, a qual dispunha sobre as atribuições e os componentes da LDO. Para 
fins de consolidação de entendimento, reapresentamos a mesma questão, 
cobrada no concurso de APO do MPOG de 2008: 
 
 
(APO/MPOG – ESAF/2008) A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) 
atribuiu novas e importantes funções ao orçamento e à Lei de 
Diretrizes Orçamentárias. Nos termos da LRF, a Lei de Diretrizes 
Orçamentárias recebeu novas e importantes funções entre as quais 
não se inclui: 
a) mostrar as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual e 
respectivas receitas, sendo o financiamento da dívida demonstrado de forma 
separada nas leis de créditos adicionais. 
b) estabelecer critérios e formas de limitação de empenho, na ocorrência de 
arrecadação da receita inferior ao esperado, de modo a comprometer as metas 
de resultado primário e nominal previstas para o exercício. 
c) quantificar o resultado primário obtido com vistas à redução do montante da 
dívida e despesas com juros. 
d) dispor sobre o controle de custos e avaliação dos resultados dos programas 
financiados pelo orçamento. 
e) disciplinar as transferências de recursos a entidades públicas e privadas. 
 
Comentários: 
 
 
Conforme disposto, a assertiva “a” está relacionada à LOA. 
 
 
e) É vedada a consignação na LOA de crédito com finalidade imprecisa ou 
mesmo com dotação ilimitada. Essa exigência reforça o previsto na 
própria Constituição Federal de 1988. 
 
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Esse regramento visa coibir a manipulação orçamentária, desvirtuando a 
própria noção de elaboração do orçamento baseado em programas, definido e 
estruturado segundo orientação estratégica do PPA e parametrizado pela LDO. 
 
f) Ainda segundo a LRF, em referência à LOA, não poderá existir nesta, 
dotação de investimento com duração superior a um exercício financeiro 
que não esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua 
inclusão, conforme disposto no § 1o do art. 167 da Constituição. 
 
O PPA é um instrumento de planejamento estratégico e como tal deve 
orientar a alocação das despesas que visam ampliar a capacidade de 
oferecimento de bens e serviços pelo governo. A restrição imposta pela LRF à 
LOA é relativa, e devido ao seguinte: O próprio PPA não é uma peça rígida, 
sendo sujeito a revisões anuais, nos moldes do que é definido pela literatura 
de PPA rolante ou flexível. Sendo assim, ao longo de sua vigência, podem ser 
consignados a estes novos investimentos, com prazo superior a um exercício 
financeiro, sendo assim necessário a sua operacionalização por meio da sua 
inclusão na LOA do ano vindouro. Outro ponto é que, estando a LOA em 
vigência, poderá ser incluída nesta dotação específica, por meio de lei de 
crédito adicional, crédito especial, uma vez que se tratam de recursos sem 
rubrica específica já criada no orçamento. 
 
Diante desta explanação, nota-se que objetivo da LRF com o parágrafo 
5o foi o de evitar a desestruturação e possível desvinculação dos instrumentos 
de planejamentoda administração pública, amarrando a geração de despesas 
que possam se estender por um período superior a um exercício financeiro. 
 
Finalmente, mas não menos importante, destacamos que a LRF atribui à 
LOA importante papel de monitoramento das atividades financeiras do Banco 
Central. Dispõe a LRF a respeito: 
 
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“§ 6o Integrarão as despesas da União, e serão incluídas na lei 
orçamentária, as do Banco Central do Brasil relativas a pessoal e encargos 
sociais, custeio administrativo, inclusive os destinados a benefícios e 
assistência aos servidores, e a investimentos.” 
 
Após a edição da Lei 9.650 de 1998, os servidores do BACEN tornaram-
se estatutários, de tal forma que as despesas com pessoal, encargos sociais e 
os investimentos no âmbito da Autarquia de caráter especial, passaram a ser 
custeadas pela União e previstas no orçamento anual. 
 
Em adição à regulação efetiva das atividades financeiras realizadas pelo 
Bacen, o artigo 7o da LRF dispôs sobre parte da sua relação com o Tesouro 
Nacional: 
 
“Art. 7o O resultado do Banco Central do Brasil, apurado após a 
constituição ou reversão de reservas, constitui receita do Tesouro Nacional, e 
será transferido até o décimo dia útil subseqüente à aprovação dos balanços 
semestrais. 
 
 § 1o O resultado negativo constituirá obrigação do Tesouro para com o 
Banco Central do Brasil e será consignado em dotação específica no 
orçamento. 
 § 2o O impacto e o custo fiscal das operações realizadas pelo Banco 
Central do Brasil serão demonstrados trimestralmente, nos termos em que 
dispuser a lei de diretrizes orçamentárias da União. 
§ 3o Os balanços trimestrais do Banco Central do Brasil conterão notas 
explicativas sobre os custos da remuneração das disponibilidades do Tesouro 
Nacional e da manutenção das reservas cambiais e a rentabilidade de sua 
carteira de títulos, destacando os de emissão da União.” 
 
O Banco Central faz parte da estrutura administrativa da União, tendo a 
responsabilidade de zelar pelo poder de compra da moeda e a supervisão do 
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sistema financeiro. Devido a estas atribuições, no âmbito de suas atividades, o 
BACEN necessita captar fundos junto ao Tesouro Nacional no sentido de dar 
curso as suas operações de política monetária. O resultado das negociações 
feitas entre a autoridade monetária e o mercado financeiro pode ser deficitária 
ou superavitária, tendo o Tesouro (a União) o dever de cobrir os déficits 
porventura existentes nas operações do próprio Bacen, e o direito de receber o 
resultado positivo decorrente destas mesmas atividades. 
 
Importa mencionar que, conforme dispõe o artigo 34 da LRF, não é 
permitido ao BACEN, desde 2002, realizar mais a emissão de títulos públicos, 
cabendo a este somente o direito de utilizar os títulos emitidos pelo Tesouro 
Nacional. Adiciona-se que, conforme dispõe exaustivamente o artigo 39 da 
mesma norma, o BACEN não pode refinanciar o Tesouro, a exceção da dívida 
mobiliária federal vincenda em sua carteira. 
 
Em conclusão à análise, destaca-se que o custo fiscal das operações do 
BACEN devem ser demonstradas trimestralmente, em acordo com o que dispor 
a LDO. Estes balanços conterão notas explicativas sobre os custos da 
remuneração das disponibilidades do Tesouro, uma vez que a conta única 
deste está no BACEN, e da manutenção das reservas internacionais e da 
rentabilidade da carteira de títulos que este possui, destacando de forma 
especial os referentes ao que a União faz contrapartida passiva. 
 
1.15 Regra de Ouro 
 
 O artigo 12 da LRF está disposto do capítulo III, referente à receita 
pública, o qual trata da previsão e da arrecadação da receita. Neste mesmo 
artigo, no seu parágrafo 2o consta o seguinte destaque: 
 
“§ 2o O montante previsto para as receitas de operações de crédito não 
poderá ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei 
orçamentária.” 
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 Este parágrafo trata do que denominamos de Regra de Ouro das 
Finanças Públicas, a qual afirma nas suas entrelinhas que o governo não 
deve utilizar recursos captados na forma de constituição de dívida para 
pagamento de despesas correntes, ou seja, despesas que não gerem 
contrapartida positiva no ativo do ente público. 
 
A Regra de Ouro ratifica em parte justamente o entendimento do 
Equilíbrio Auto-Sustentável debatido no início desta aula, no qual as 
receitas primárias (ou não financeiras) devem ser suficientes para fazer frente 
inicialmente às despesas primárias e, no melhor dos mundos, ao total de 
despesas previstas na LOA. 
 
Não obstante, destaca-se que a Constituição Federal já abordava tal 
tema, destacado no seu artigo 167, inciso III: 
 
“É vedada a realização de operações de crédito que excedam as 
despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos 
suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo 
Poder Legislativo por maioria absoluta." (negrito nosso) 
 
Destaca-se que o cumprimento do limite a que se refere o inciso III, do 
artigo 167 da Constituição, deve ser feito por meio da apuração das operações 
de crédito e das despesas de capital, conforme definição dada pelo artigo 32, 
parágrafo 3º, da própria LRF: 
 
“§ 3º Para fins do disposto no inciso V do § 1º, considerar-se-á, em cada 
exercício financeiro, o total dos recursos de operações de crédito nele 
ingressados e o das despesas de capital executadas, observado o seguinte: 
 
I - não serão computadas nas despesas de capital as realizadas sob a 
forma de empréstimo ou financiamento a contribuinte, com o intuito de 
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promover incentivo fiscal, tendo por base tributo de competência do ente da 
Federação, se resultar a diminuição, direta ou indireta, do ônus deste; 
 
II - se o empréstimo ou financiamento a que se refere o inciso I for 
concedido por instituição financeira controlada pelo ente da Federação, o valor 
da operação será deduzido das despesas de capital”; 
 
Com fins de verificação do cumprimento para o que determina o artigo 
167, inciso III da CF, e mediante determinação da LRF, artigo 32, inciso III, a 
Resolução 43 de 2001 do Senado Federal, republicada nos termos da 
Resolução no 3 de 2002, dispõe que as receitas de operações de crédito e as 
despesas de capital serão computadas: 
I - no exercício anterior, as receitas de operações de crédito nele 
realizadas e as despesas de capital nele executadas; e 
II - no exercício corrente, as receitas de operações de crédito e as 
despesas de capital constantes da lei orçamentária. 
 
Não serão computadas como despesas de capital para esta finalidade: 
 
I - o montante referente às despesas realizadas, ou constantes da lei 
orçamentária, conforme o caso, em cumprimento da devolução a que se refere 
o artigo 33 da Lei Complementar n° 101, de 2000, transcrito a seguir:“Art. 33. A instituição financeira que contratar operação de crédito com 
ente da Federação, exceto quando relativa à dívida mobiliária ou à externa, 
deverá exigir comprovação de que a operação atende às condições e limites 
estabelecidos. 
§ 1º A operação realizada com infração do disposto nesta Lei 
Complementar será considerada nula, procedendo-se ao seu cancelamento, 
mediante a devolução do principal, vedados o pagamento de juros e demais 
encargos financeiros. 
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§ 2º Se a devolução não for efetuada no exercício de ingresso dos 
recursos, será consignada reserva específica na lei orçamentária para o 
exercício seguinte. 
§ 3º Enquanto não efetuado o cancelamento, a amortização, ou 
constituída a reserva, aplicam-se as sanções previstas nos incisos do § 3º do 
art. 23. 
§ 4º Também se constituirá reserva, no montante equivalente ao 
excesso, se não atendido o disposto no inciso III do art. 167 da Constituição, 
consideradas as disposições do § 3º do art. 32”. 
 
II - as despesas realizadas e as previstas que representem empréstimo 
ou financiamento a contribuinte, com o intuito de promover incentivo fiscal, 
tendo por base tributo de competência do ente da Federação, se resultar na 
diminuição, direta ou indireta, do ônus deste; e 
 
III - as despesas realizadas e as previstas que representem inversões 
financeiras na forma de participação acionária em empresas que não sejam 
controladas, direta ou indiretamente pela União ou pelos demais entes da 
Federação, excetuando-se aquelas decorrentes da participação em organismos 
financeiros internacionais. 
 
Importante destacar, com fins de esclarecimento, que as receitas das 
operações de crédito efetuadas no contexto da gestão da dívida pública 
mobiliária federal somente serão consideradas no exercício financeiro em que 
for realizada a respectiva despesa. As operações de antecipação de receitas 
orçamentárias não serão computadas para os fins de cumprimento da Regra de 
Ouro, desde que liquidadas no mesmo exercício em que forem contratadas. 
 
Atenção! Muito cuidado, porque é no âmbito deste artigo que o BNDES se 
envolve diretamente. 
 
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1.16 A Regra de Ouro - Constituição Federal X Lei de 
Responsabilidade Fiscal 
 
Em medida acauteladora o STF suspendeu a eficácia do § 2º do art. 12 
da LRF. Isto se deveu a falta de ressalva prevista em norma de maior 
hierarquia, a qual diz que as operações de crédito poderão exceder os 
montantes de despesas de capital, desde que autorizadas mediante 
créditos suplementares1 ou especiais, com finalidade específica, e 
autorizadas por maioria absoluta, o que por si só já é uma restrição, dado 
o tratamento de maioria relativa para as leis de créditos adicionais “normais”. 
 
De todo modo, e com fins de consolidação de entendimento para as 
questões de concurso, ainda persiste a necessidade de atendimento da Regra 
de Ouro, conforme disposto no mesmo artigo 167, inciso III da Constituição 
Federal. 
 
Adicionando comentário final, destacamos que as empresas estatais não 
dependentes, ou seja, aquelas empresas controladas que não receba do ente 
controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou 
de custeio em geral ou de capital, não estão sujeitas às regras impostas pela 
Constituição Federal. 
 
 1.17 A Receita Corrente Líquida 
 
 A Lei de Responsabilidade Fiscal atribui à Receita Corrente Líquida - RCL 
o papel de ser um dos principais parâmetros na formação e estipulação dos 
vários limites imputados pela própria LRF, especialmente o relacionado às 
 
1
 Os crédito suplementares estão associados aos créditos destinados ao reforço de caixa de rubricas já existentes no 
orçamento. Já os créditos especiais estão associados à rubrica contábil não existente no orçamento. Finalmente, o 
credito extraordinário, está associado ao atendimento de despesas com caráter de urgência, a exemplo de casos de 
calamidade pública e guerras. 
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despesas de pessoal, eterna algoz do enfermo das contas públicas do nosso 
país. 
 
 A RCL já era utilizada como parâmetro para os limites de gastos com 
pessoal, conforme dispunha as leis Complementares 82 de 1995 e 96 de 1999, 
mais conhecidas como leis Camata I e II, em homenagem à Rita Camata, 
Deputada Federal responsável por suas proposições. 
 
 No âmbito da LRF, a apuração da Receita Corrente Líquida encontra-se 
disposta no artigo 2o, juntamente com outros importantes conceitos a serem 
narrados a posteriori. Segundo o inciso IV do artigo 2o, a RCL é composta 
pelos seguintes itens de receita somados: 
 
• Tributárias; 
• de Contribuições; 
• Patrimoniais; 
• Industriais; 
• Agropecuárias; 
• Serviços; 
• Transferências Correntes; e 
• outras Receitas Correntes. 
 
Considerando que o parâmetro de análise é a Receita Corrente Líquida, 
desta deve ser feitas algumas deduções, dispostas em função do Ente da 
federação responsável pela apuração: 
 
Na União: 
 
1. Os valores transferidos aos Estados e Municípios por determinação 
constitucional ou legal, nos moldes do Fundo de Participação dos 
Estados – FPE e do Fundo de Participação dos Municípios – FPM; 
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2. Contribuições do empregador e do trabalhador e demais segurados 
para a seguridade social (alínea a do inciso I e inciso II do art. 195, 
e no art. 239 da Constituição); 
3. Contribuições para o programa de integração social – PIS e para o 
Programa de Formação de Patrimônio do Servidor Público – PASEP 
(artigo 239 da Constituição); 
4. Contribuição dos servidores para o custeio do seu sistema de 
previdência e assistência social; 
5. Receitas provenientes da compensação financeira entre os diversos 
regimes de previdência social (artigo 201, parágrafo 9o da 
Constituição Federal). 
 
Nos Estados: 
 
1. Parcelas entregues aos Municípios por determinação constitucional 
(Fundo de Participação dos Municípios dentro da receita 
administrada pelo Estado); 
2. Contribuição dos servidores para custeio do seu sistema de 
previdência e assistência social; 
3. Receitas provenientes da compensação financeira entre os diversos 
regimes de previdência social (artigo 201, parágrafo 9o da 
Constituição Federal). 
 
Nos Municípios: 
 
1. Contribuição dos servidores para custeio do seu sistema de 
previdência e assistência social; 
2. Receitas provenientes da compensação financeira entre os diversos 
regimes de previdência social (artigo 201, parágrafo 9o da 
Constituição Federal). 
 
Abra o olho!!! 
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Destaca-se que os municípios, diferentemente dos demais entes(União e 
Estados), não necessitam deduzir o item “parcelas entregues por for força de 
determinação constitucional”. Na verdade, como estas parcelas referem-se tão 
somente as receitas arrecadas pela União e pelos Estados, destinadas aos 
Fundos de Participação de Municípios – FPM, não há que se falar mesmo de 
dedução destas, simplesmente porque não existe ente abaixo dos municípios. 
Outro ponto é que, somente no caso da União, devem ser deduzidas da 
receita corrente as parcelas devidas por determinação legal. 
 
Distrito Federal e os Estados do Amapá e de Roraima: 
 
1. Recursos transferidos pela União na forma dos incisos XIII e XIV, 
do artigo 21, da CF e do artigo 31 da Emenda Constitucional 19, 
para custear as despesas de pessoal. 
 
Ainda na apuração da Receita Corrente Líquida, devem ser deduzidos por 
todos os entes da federação os valores pagos e recebidos em decorrência da 
chamada Lei Kandir (Lei Complementar 87, de 13 de setembro de 1996), 
assim como aqueles relativos ao FUNDEF (artigo 60, ADCT, CF). 
 
Vejamos assim um quadro resumo do cálculo da receita corrente líquida: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Tabela Demonstrativa 
 
 
 
Pegadinhas!!! 
 
A RCL deve ser apurada considerando-se o somatório das receitas 
arrecadas no mês em referência e os onze anteriores, excluídas as 
duplicidades. Para fins de consolidação, o mês de referência é o mês 
imediatamente anterior àquele em que a RCL estiver sendo apurada. 
Este entendimento é derivado da Portaria STN número 589/2001, em seu 
artigo 6o, parágrafo único. 
 
Outro ponto diz respeito ao período de apuração. Não se trata de esta 
apuração ser necessariamente igual ao ano civil (de janeiro a dezembro), 
sendo apurado em janeiro do ano seguinte. Exemplo: se desejarmos verificar a 
RCL em dezembro de um determinado exercício financeiro, devemos contar as 
receitas arrecadadas desde dezembro do exercício anterior até o mês de 
novembro (mês da referência). 
 
Vou usar mais uma questão para fixar o conteúdo: 
 
(ANALISTA CONTÁBIL/SEFAZ-CE – ESAF/2007) Com base na Lei 
Complementar n. 101/2000, a receita corrente líquida compreende o 
somatório de todas as naturezas de receitas correntes, deduzida(s): 
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a) as transferências a Estados, Distrito Federal e Municípios destinadas ao 
custeio do Sistema Único de Saúde. 
b) as parcelas entregues por Municípios aos Estados e Distrito Federal por 
determinação constitucional. 
c) a contribuição dos trabalhadores e empregadores para o custeio do regime 
geral da previdência social. 
d) as receitas correntes próprias arrecadadas pelas autarquias e fundações 
públicas. 
e) as contribuições dos entes públicos para os fundos de pensão das empresas 
estatais. 
 
Comentários: 
 
Pela análise das assertivas dispostas entre as letras “a” e “e”, verifica-se que 
somente a letra “c” representa uma das deduções que devem ser feitas pelos 
entes da federação com fins de apuração da Receita Corrente Líquida, 
conforme disposição do artigo 2o da LRF. As compensações financeiras da 
previdência referem-se às situações que em um servidor público ingressou em 
um cargo estadual e lá permaneceu por 5 anos. No sexto ano este mesmo 
servidor prestou concurso e entrou em exercício no serviço público federal, 
optando em se aposentar por este serviço devido à remuneração financeira. Se 
aposentando em nível federal, o estado deverá repassar à União o equivalente 
a contribuição feita pelo servidor durante os 5 anos em que esteve trabalhando 
no Estado. 
 
Gabarito: letra “c”. 
 
1.18 Renúncia de Receita 
 
 Conforme verificamos, a Receita Corrente Líquida constitui um 
importante parâmetro estabelecido pela LRF para que a Gestão das Contas 
Públicas seja eficiente. 
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 A Lei de Responsabilidade Fiscal prevê no seu artigo 11, referente à 
previsão e à arrecadação das receitas públicas, que constituem requisitos 
essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva 
arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da 
Federação. Assim, numa conclusão prévia, pode-se interpretar que a não 
instituição e arrecadação de tributos consubstanciam-se na irresponsabilidade 
da gestão fiscal. Mas como se aferir se o administrador público está sendo 
irresponsável na gestão das Finanças Públicas? Para isso existe uma série de 
parametrizações de genéricas a específicas impostas pela própria LRF, como o 
destacado no artigo 12 da Lei. 
 
 Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, 
considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de 
preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e serão 
acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da 
projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia 
de cálculo e premissas utilizadas. 
 
 Pela leitura deste artigo conclui-se que o legislador impôs regras rígidas 
para previsão de receitas, de tal modo que ficam limitadas as possibilidades de 
superestimação destas ou mesmo de subterfúgio para renunciar receitas 
devido à subestimação dos parâmetros orientadores estabelecidos pela LRF. 
Destaca-se, no entanto, que podem ocorrer variações significativas na previsão 
dos parâmetros do artigo 12, como no caso de crescimento econômico inferior 
à previsão feita. Este resultado impacta diretamente a arrecadação das 
receitas, uma vez que a carga tributária do país é essencialmente progressiva, 
ou seja, na medida em que a renda cresce, a arrecadação de tributos cresce 
mais que a própria renda. De forma contrária, quando a renda cai, a 
arrecadação cai proporcionalmente mais do que a própria renda. 
 
 Em situações de frustração de receita, a própria LRF já atribui 
responsabilidade ao administrador público, uma vez que veda, a partir do 
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parágrafo único do artigo 11, a realização de transferências voluntárias aos 
demais entes da federação que não atendam ao disposto no caput do mesmo 
artigo, quando referentes aos impostos. 
 
“Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal 
a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da 
competência constitucional do ente da Federação. 
 Parágrafo único. É vedada a realização de transferências voluntárias para 
o ente que não observe o disposto no caput, no que se refere aos impostos.” 
 
 Alguns outros pontos da LRF ainda abordam o aspecto da 
previsão de receitas, a começar pela menção feita no parágrafo 2o do 
artigo 12, que afirma que a reestimativa de receitas por parte do poder 
legislativo só será admitida se comprovado erro ou omissão de ordem 
técnica ou legal. Afora o aspecto de discussão do orçamento, dentro da idéia 
do ciclo orçamentário, em que