Da Organização do Estado

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DIREITO CONSTITUCIONAL II
Aula Extra . Da Organização do Estado
– Organização do Estado
	
 	Como visto no tópico sobre Princípios Fundamentais, a Constituição Brasileira adotou como forma de Estado a federação, sendo assim, a República Federativa do Brasil é dotada de um modelo de descentralização política com a conseqüente repartição constitucional de competências entre as entidades federadas autônomas integrantes da federação. Dessa forma, o poder político não permanece concentrado na entidade central, sendo dividido entre as diferentes entidades federadas dotadas de autonomia que, por sua vez, são unidas por um vínculo de indissolubilidade e não podem, pois, exercerem o chamado direito de secessão. 
	
 	A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende, nos termos do artigo 18 da CF/88, a União Federal, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal. Assim, pode-se afirmar que a federação brasileira é dotada de quatro entidades políticas autônomas, quais sejam a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal que se organizam em torno do Estado Soberano que se perfaz na República Federativa do Brasil. Nessa estrutura, não há que se falar em subordinação hierárquica entre as entidades políticas que compõem o Estado Federado, pois todas se encontram no mesmo patamar hierárquico e exercem autonomamente as competências que lhes são conferidas pela Constituição Federal. Diante disso, pode-se afirmar, ainda, que a federação brasileira é horizontal.
	
 	E, ainda, a República Federativa é a única titular da soberania, sendo pessoa jurídica reconhecida pelo direito internacional e os entes federados, União, Estados, Municípios e Distrito Federal, são pessoas jurídicas de direito público interno que gozam apenas de uma autonomia traduzida na capacidade de auto-organização e legislação própria, auto-governo e auto-administração concedidas pela Constituição Federal.
	
 	Há que se falar, também, na figura dos territórios federais que, no entanto, não são entidades federativas autônomas, mas apenas integram a União como mera divisão administrativo-territorial (autarquia federal), sem nenhuma autonomia política.
Criação, divisão, desmembramento e fusão de Estados e Municípios
	Novos Estados-membros e Municípios podem ser criados ou mesmo passar por um processo de divisão, desmembramento ou fusão, mas, para tanto, devem ser observados os procedimentos que se seguem:
Estados (art. 18, § 3º, CF/88): aprovação da população diretamente interessada, por meio de plebiscito e, depois, aprovação do Congresso Nacional, por meio de lei complementar.
Municípios (art. 18, § 4º, CF/88): estudos de viabilidade municipal; aprovação da população diretamente interessada, por meio de plebiscito e, por último, aprovação de lei estadual, dentro do período determinado em lei complementar federal.
Bens da União vs. bens dos Estados-membros 
Art. 20, CF/88 -  São bens da União: (relação meramente exemplificativa)
I -  os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;
II -  as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei;       
III -  os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;       
IV -  as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II;       
V -  os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva; VI -  o mar territorial;       
VII -  os terrenos de marinha e seus acrescidos;       
VIII -  os potenciais de energia hidráulica;       
IX -  os recursos minerais, inclusive os do subsolo;       
X -  as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos;       
XI -  as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.  
§ 1º É assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da administração direta da União, participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração.   
§ 2º A faixa de até cento e cinqüenta quilômetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres, designada como faixa de fronteira, é considerada fundamental para defesa do território nacional, e sua ocupação e utilização serão reguladas em lei. 
Art. 26, CF/88 -  Incluem-se entre os bens dos Estados:       
I -  as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União;
II -  as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, excluídas aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros; 
III -  as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União;   
IV – as terras devolutas não compreendidas entre as da União.    
Sistema de Repartição de Competências: 
 	A CF/88 ao estabelecer a distribuição de competências e atribuições entre as quatro entidades federativas que compõem a Federação Brasileira adotou o seguinte critério, a predominância do interesse. Assim, o auto-governo, a auto-legislação e a auto-administração serão exercidos pelo ente federativo de acordo com o que for de seu interesse predominante, seja local, regional ou nacional. Atenção, fala-se em interesse predominante e não exclusivo do ente federativo. 
 	A distribuição de competências se dá, pois, da seguinte forma:
1 – UNIÃO: interesses predominantemente nacionais (arts. 21 a 24)
2 – ESTADOS: interesses predominantemente regionais (art. 25)
3 – MUNICÍPIOS: interesses predominantemente locais (art. 30)
4 – DISTRITO FEDERAL: interesses predominantemente regionais + locais (art. 32)
UNIÃO: Pessoa jurídica de direito público interno, com competências legislativas e administrativas enumeradas no texto constitucional, sendo entidade federativa autônoma em relação aos Estados, aos Municípios e ao Distrito Federal. Todavia, é também da competência da União o exercício das prerrogativas da soberania do Estado Brasileiro ao representar a República Federativa do Brasil nas relações internacionais. É ela que representa o Estado Federal perante outros Estados Soberanos. Mas, atenção, a União não se confunde com a República Federativa do Brasil, pois esta é o todo, o Estado Federal, pessoa jurídica direito público internacional, integrada pela União, pelos Estados, Municípios e pelo Distrito Federal e aquela é apenas uma das entidades federativas autônomas integrantes da federação.
 	As competências da União, listadas no capítulo sobre a Organização do Estado, podem ser traduzidas exemplificativamente no seguinte quadro:
	Artigo
	Entes da Federação
	Natureza
	Classificação
	Observações
	21
	União
	Administrativa, executiva ou material
	Exclusiva
	Indelegável
	22
	União
	Legislativa
	Privativa
	Delegável – (art. 22, parágrafo único: a União pode delegar aos Estados e ao Distrito Federal, através de lei complementar questões específicas desse artigo)
	23
	União, Estados, Municípios e
Distrito Federal
	Material
	Comum / Paralela / Cumulativa
	Art. 23, parágrafo único: Termos de Cooperação serão fixados em Lei Complementares para reger a competência comum.
	24
	União, Estados
e
Distrito Federal
	Legislativa
	Concorrente
	Acompetência concorrente será exercida de acordo com os §§ 1º ao 4º do artigo 24.
► As competências materiais da União (exclusiva e comum) são administrativas, trazendo a idéia de um “fazer”, de um “agir”, portanto, começam sempre com verbos, ações, quais sejam, “manter”, “permitir”, “decretar”, “explorar”, entre outros. Já as competências legislativas (privativa e concorrente) trazem a idéia de que a União disporá sobre algum assunto e têm início sempre com substantivos, quais sejam, “serviço postal”, “desapropriação”, “emigração’, entre outros.
► O Distrito Federal, apesar de ser uma entidade federativa autônoma, em alguns aspectos é tutelado pela União, pois é esta que organiza, mantém e legisla sobre o Poder Judiciário e o Ministério Público do Distrito Federal (art. 21, XIII c/c art. 22, XVII). Além disso, é a União, ainda, que organiza e mantém a Polícia Civil, a Polícia Militar e o Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal (art. 21, XIV).
ATENÇÃO: Recentemente foi promulgada Emenda à Constituição retirando das competências da União a organização, manutenção e legislação sobre a Defensoria Pública do Distrito Federal, alocando-as, por conseguinte, entre as competências do próprio Distrito Federal.
EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 69, DE 29 DE MARÇO DE 2012 
	
	Altera os arts. 21, 22 e 48 da Constituição Federal, para transferir da União para o Distrito Federal as atribuições de organizar e manter a Defensoria Pública do Distrito Federal.
As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do art. 60 da Constituição Federal, promulgam a seguinte Emenda ao texto constitucional:
Art. 1º Os arts. 21, 22 e 48 da Constituição Federal passam a vigorar com a seguinte redação:
"Art. 21. ...................................................................................
..........................................................................................................
XIII - organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério Público do Distrito Federal e dos Territórios e a Defensoria Pública dos Territórios;
..............................................................................................." (NR)
"Art. 22. ...................................................................................
..........................................................................................................
XVII - organização judiciária, do Ministério Público do Distrito Federal e dos Territórios e da Defensoria Pública dos Territórios, bem como organização administrativa destes;
..............................................................................................." (NR)
"Art. 48. ...................................................................................
...........................................................................................................
IX - organização administrativa, judiciária, do Ministério Público e da Defensoria Pública da União e dos Territórios e organização judiciária e do Ministério Público do Distrito Federal;
..............................................................................................." (NR)
Art. 2º Sem prejuízo dos preceitos estabelecidos na Lei Orgânica do Distrito Federal, aplicam-se à Defensoria Pública do Distrito Federal os mesmos princípios e regras que, nos termos da Constituição Federal, regem as Defensorias Públicas dos Estados.
Art. 3º O Congresso Nacional e a Câmara Legislativa do Distrito Federal, imediatamente após a promulgação desta Emenda Constitucional e de acordo com suas competências, instalarão comissões especiais destinadas a elaborar, em 60 (sessenta) dias, os projetos de lei necessários à adequação da legislação infraconstitucional à matéria nela tratada.
Art. 4º Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação, produzindo efeitos quanto ao disposto no art. 1º após decorridos 120 (cento e vinte) dias de sua publicação oficial.
Brasília, 29 de março de 2012.
► Os Territórios federais são descentralização administrativa da União e, portanto, é esta que detém a competência de organizar, manter e legislar sobre o Poder Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria Pública dos Territórios federais (art. 21, XIII c/c art. 22, XVII).
► Quando o artigo 22, XVII dispõe ser da competência da União legislar privativamente sobre a “organização administrativa destes” ela diz respeito apenas aos Territórios federais e não ao Distrito Federal. Assim, a competência para dispor sobre a organização administrativa do Distrito Federal é dele próprio e não da União.
► Atenção: art. 22, XX – Compete a União legislar privativamente sobre sistemas de consórcios e sorteios.
Súmula Vinculante 02 - “É inconstitucional a lei ou ato normativo estadual ou distrital que disponha sobre sistemas de consórcios e sorteios, inclusive bingos e loterias.” 
► A competência legislativa concorrente envolve expressamente a União, os Estados e o Distrito Federal. Os Municípios, portanto, não estão elencados nesta competência.
Artigo 24: O exercício da competência legislativa concorrente se dá de acordo com o disposto nos § § 1º ao 4º do artigo 24. Sendo assim, tem-se que:
§§ 1º e 2º - Sobre todos os assuntos elencados no artigo 24, a União tem competência exclusiva para legislar dispondo tão somente sobre normas gerais e cada Estado e o Distrito Federal têm competência para criar as suas próprias normas sobre cada um desses assuntos, mas apenas complementando o disposto na norma geral da União, exercendo, pois, uma competência suplementar. Não há que se falar em delegação da União aos Estados ou ao Distrito Federal para o exercício da competência suplementar, pois se trata de uma competência conferida a estes pela própria CF/88.
§ 3º - Se a União for omissa e não exercer a sua competência exclusiva para editar as normas gerais, os Estados e o Distrito Federal já estão prontamente autorizados pela CF/88 a suprirem a omissão legislativa da União e editarem normas próprias abrangendo os aspectos gerais e suplementares dos assuntos abordados no artigo 24, exercendo, pois, uma competência supletiva e legislando de forma plena. Não há que se falar em delegação da União aos Estados ou ao Distrito Federal para o exercício da competência supletiva, pois se trata de uma competência conferida a estes pela própria CF/88.
§ 4º - Se após o exercício da competência supletiva pelos Estados e pelo Distrito Federal, a União, por sua vez, observando o § 1º, legislar dispondo sobre normas gerais e se estas forem contrárias às normas gerais dos Estados e do Distrito Federal, essa superveniência de norma geral federal irá suspender a eficácia das normas gerais estaduais e distritais tão somente naquilo que for contraditório.
► Competência Privativa vs. Competência Concorrente: Para que não haja confusão entre ambas as competências, é preciso salientar que a privativa é uma competência apenas da União e, se for o caso, esta pode delegar aos Estados e ao Distrito Federal o exercício de alguns pontos dessa competência através de lei complementar e que a concorrente é uma competência ao mesmo tempo dos Estados e do Distrito Federal nos moldes acima expostos. Além disso, é importante frisar o seguinte:
1 – A competência da União para legislar sobre normas gerais de efetivos e material bélico (22, XXI) e sobre normas gerais de licitação e contratação em todas as modalidades (22, XXVII) é privativa, não se confundindo com a competência da União para dispor sobre as normas gerais dos assuntos enumerados pela competência concorrente (24).
2 – Competência para legislar sobre os ramos do direito: civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho (competência privativa – art. 22); tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico (competência concorrente – art. 24). Assim, atenção, o direito tributário se enquadra na concorrente, mas o processo tributário se enquadra na privativa;o direito penal se enquadra na privativa, mas o penitenciário está previsto na concorrente.
3 – E, ainda, atenção para não confundir o seguinte:
	Privativa (art. 22)
	Concorrente (art. 24)
	I – Penal
	I – Penitenciário
	I – Processual
	XI – Procedimentos em matéria processual
	XXIII – Seguridade Social
	XII – Previdência Social, no que tange ao regime estatutário
ESTADOS: Os Estados são entes autônomos da federação e organizam-se pelas Constituições (poder constituinte derivado decorrente) e pelas leis (por meio das respectivas Assembléias Legislativas) que adotarem, observando simetricamente os princípios da Constituição Federal.
Competências: Além de os Estados participarem das competências comum e concorrente da União e, ainda, poderem receber delegação legislativa da competência privativa da União, eles são dotados das seguintes competências:
Estados (art. 25):
§ 1º - Competência remanescente, subsidiária. (“São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição”).
§ 2º - Competência Privativa (exploração local de gás canalizado)
§ 3º - Competência Exclusiva (criação de Regiões Metropolitanas, aglomerados urbanos, microrregiões).
DISTRITO FEDERAL: O Distrito Federal não se confunde com os Estados nem com os Municípios, mas, assim como estes, se configura como um ente federativo autônomo, sendo regido por sua Lei Orgânica e pelas respectivas Leis Distritais (ambas aprovadas pela Câmera Legislativa), desde que observados simetricamente os princípios dispostos na Constituição Federal. Está proibida a divisão do Distrito Federal em Municípios (art. 32, “caput”,CF/88)
Competências: O Distrito Federal, além de participar das competências comum e concorrente da União e, ainda, poder receber delegação legislativa da competência privativa da União, é dotado da seguinte competência:
Distrito Federal (art. 32):
§ 1º - Competência legislativa reservada. ( O DF pode exercer as competências legislativas reservadas aos Estados e aos Municípios).
MUNICÍPIOS: A CF/88 elevou o Município à categoria de ente autônomo da Federação, sendo este regido por sua Lei Orgânica e pelas respectivas leis municipais (ambas aprovadas pela Câmara Municipal), desde que observados simetricamente os princípios dispostos na Constituição Federal e também os previstos na Constituição do respectivo Estado.
Competências: Os Municípios, além de participarem da competência comum da União, exercem também as seguintes competências:
Municípios (art. 30):
I – Competência Legislativa, Exclusiva (assuntos de interesse local).
II – Competência Legislativa suplementar (para complementar a legislação federal e a estadual no que couber).
III a IX – Competências enumeradas (criar distritos, instituições e arrecadar seus próprios tributos, entre outras). 
► A competência para legislar sobre a criação, organização e supressão de distritos é do Estado. Mas, a competência para criar, organizar e suprimir um distrito em especial é do próprio Município (art. 30, IV).
► O Município não está incluído expressamente na competência concorrente entre União, Estados e Distrito Federal, mas o artigo 30, II da CF/88 concedeu a ele uma competência legislativa suplementar, podendo, então, o Município legislar complementando as leis estaduais e federais no que couber e para atender os seus interesses locais. Isso faz com que o Município possa, portanto, legislar com competência suplementar sobre as matérias elencadas pela competência concorrente.
Intervenção: 
Considerando que a forma de estado adotada pela CF/88 é a federação, como visto, caracterizada pela existência de entidades federativas autônomas e enquadradas em um mesmo patamar de hierarquia (federação horizontal), a regra que se estabelece sobre a possibilidade de interferência de uma entidade da federação sobre outra, na verdade, é a regra da “não-intervenção”.
No entanto, muitas vezes, para garantir o próprio equilíbrio da federação e preservar o cumprimento de determinados princípios constitucionais, a intervenção é possível, mas só é possível excepcionalmente dentro das hipóteses taxativas e únicas previstas no texto constitucional. 
Assim, a intervenção consiste em medida excepcional de supressão temporária da autonomia de determinado ente federativo e sempre se dá da seguinte forma: é o ente maior que tem legitimidade para intervir sobre o ente imediatamente menor do que ele. Dessa forma, a União está legitimada excepcionalmente a intervir sobre os Estados, o Distrito Federal e os Municípios de Territórios Federais, enquanto os Estados estão legitimados a intervir sobre os seus respectivos Municípios. A União, portanto, não tem legitimidade para intervir sobre os Municípios localizados nos Estados-membros, por não serem imediatamente menores do que ela. E o Distrito Federal e os Municípios não têm legitimidade alguma para intervir sobre nenhum outro ente da federação, pois não há entes da federação imediatamente menores do que eles.
Espécies de Intervenção: Existem duas espécies de intervenção: a federal (realizada pela União sobre os Estados ou Distrito Federal ou Municípios de Territórios) e a estadual (realizada pelos Estados em seus respectivos Municípios), estando essas possibilidades disciplinadas nos artigos 34 e 35 da CF/88. A intervenção sempre será decretada pelo Chefe do Poder Executivo (decreto interventivo), seja pelo Presidente da República (nos casos de intervenção federal), seja pelos Governadores dos Estados (nos casos de intervenção estadual). No entanto, o Chefe do Executivo pode decretar a intervenção de forma espontânea (de ofício) ou provocada, devendo neste caso aguardar a requisição ou solicitação de algum órgão ou autoridade para só então editar o decreto interventivo.
Artigo 34: Estabelece as hipóteses excepcionais de intervenção da União sobre os Estados ou sobre o Distrito Federal. São elas:
Espontâneas:
I – manter a integridade nacional;
II – repelir invasão estrangeira ou de uma unidade da federação em outra;
III – pôr termo a grave comprometimento da ordem pública;
V – reorganizar as finanças da unidade da federação que:
a) suspender o pagamento da dívida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo motivo de força maior;
b) deixar de entregar aos Municípios receitas tributárias fixadas na Constituição dentro dos prazos estabelecidos em lei;
Provocadas:
IV – garantir o livre exercício de qualquer Unidade da Federação.
VI – prover a execução de lei federal, ordem ou decisão judicial;
VII – assegurar a observância dos seguintes princípios constitucionais:
forma republicana, sistema representativo e regime democrático;
direitos da pessoa humana;
autonomia municipal;
prestação de contas da administração pública direta e indireta;
aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente das transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde.
 	Em se tratando de uma intervenção provocada, resta saber como se dá esse processo, de qual autoridade ou órgão advirá a provocação, devendo-se combinar os artigos 34 e 36, CF/88:
- 34, IV (para garantir o livre exercício do Poder Executivo, do Legislativo ou do Judiciário no âmbito dos Estados ou do Distrito Federal) c/c 36, I (depende de solicitação do Poder Legislativo (Assembléia Legislativa ou Câmara Legislativa) ou do Poder Executivo (Governador do Estado ou do Distrito Federal) coacto ou impedido, ou de requisição do Supremo Tribunal Federal, caso a coação esteja sendo exercida sobre o Poder Judiciário dos Estados ou do Distrito Federal.);
- 34, VI – 1ª parte (para prover a execução de lei federal) c/c 36, III (depende de provimento pelo Supremo Tribunal Federal de uma representação do Procurador-Geral da República (Ação de Executoriedade de Lei Federal);
- 34, VI – 2ª parte (para prover a execução de ordemou decisão judicial) c/c 36, II (depende de requisição do STF ou do STJ ou do TSE);
- 34, VII (para assegurar a observância dos Princípios Constitucionais Sensíveis) c/c 36, III – depende de provimento pelo STF de representação do Procurador-Geral da República (Ação Declaratória de Inconstitucionalidade Interventiva).
Artigo 35: Estabelece as hipóteses excepcionais de intervenção da União sobre os Municípios dos Territórios Federais ou dos Estados sobre os seus respectivos Municípios. São elas:
Espontâneas: 
I – deixar de ser paga, sem motivo de força maior, por dois anos consecutivos, a dívida fundada;
II – não forem prestadas contas devidas, na forma da lei;
III – não tiver sido aplicado o mínimo exigido da receita municipal na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde.
Provocadas:
IV – O Tribunal de Justiça der provimento a representação para assegurar a observância de princípios indicados na Constituição Estadual, ou para prover a execução de lei, de ordem ou de decisão judicial.
Neste caso, as intervenções para assegurar a observância de Princípios da Constituição Estadual ou para o provimento de lei, ordem ou decisão judicial, dependem de uma mesma provocação, qual seja, dependem de um provimento dado pelo Tribunal de Justiça local a uma representação do Procurador Geral de Justiça.
Observações:
1 – O decreto interventivo deve sempre especificar sua amplitude, prazo e suas condições de execução. Assim, a intervenção é sempre temporária e só haverá nomeação de um interventor se for necessário no caso em questão. Portanto, pode-se afirmar que nem toda intervenção comporta a figura do interventor (art. 36, § 1º).
2 – O decreto interventivo, em regra, depende de controle político, ou seja, da aprovação pelo Poder Legislativo (Congresso Nacional, nas intervenções federais e Assembléia Legislativa, nas intervenções estaduais), no prazo de 24 horas (art. 36, §§ 1º e 2º)
3 – As hipóteses de intervenção elencadas no artigo 34, VI e VII e no artigo 35, IV dispensam o controle político, pois já houve, nesses casos, basta um prévio controle jurisdicional (art. 36, § 3º).
4 – Observando as hipóteses que dispensam controle político, pode-se afirmar que:
- Nem toda hipótese de intervenção depende de controle político.
- Toda hipótese de intervenção espontânea depende de controle político.
- Toda hipótese que dispensa controle político é necessariamente provocada.
- Nem toda intervenção provocada dispensa controle político.
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