DIREITO ADMINISTRATIVO I AULA 1

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UNIVERSIDADE CATÓLICA DO SALVADOR 
CURSO DE DIREITO 
DISCIPLINA: DIREITO ADMINISTRATIVO I 
PROFESSOR: ALOISIO GONÇALVES 
 
TEMA: O ESTADO 
 
1. INTRODUÇÃO 
 
Mencionar a necessidade de regulação das relações sociais dos indivíduos que 
compõem a coletividade significa, por via reflexa, encontrar mecanismos que garantam a sua 
perpetuação. Se considerado o fato de que, desde os primórdios da civilização, tornou-se tarefa 
assaz controversa a modulação de interesses individuais – não raras as vezes conflitantes – 
podemos concluir, então, que somente a organização destes indivíduos, coletivamente, visando 
a prevalência do bem comum, consubstanciado num conjunto mínimo de regras oponíveis aos 
seus membros. 
Assim sendo, tem-se a figura fictícia, despersonalizada do Estado como decorrente da 
“vontade” (subentenda-se necessidade) de preservação desse interesse ou bem comum, posto 
que a sociedade natural não detinha os mecanismos (regulamentação) necessários para 
promover a paz e o bem-estar de seus membros. Assim, a única forma de preservação do bem 
comum foi a delegação de poder a um único centro, o Estado. 
Esta figura detém, então, a organização necessária para que fiquem absolutamente 
claras as formas de aquisição, exercício, manutenção, perda de poderes e fixação das normas 
de convivência entre os seus membros. Entretanto, convém destacar, de maneira 
imprescindível, a contrapartida que se faz necessária, quando da cessão do poder regulador das 
relações sociais dos indivíduos. Em que pese o fato de que, nas primeiras modalidades de 
exercício do poder pela Administração Pública, em sentido amplo, utilizava o argumento de 
legitimação do poder com vistas à perpetuação das parcelas mais favorecidas da coletividade, a 
evolução das relações sociais fomentou a necessidade de verem refletidos no exercício do poder 
a realização dos anseios e interesses gerais. 
 
 
2. CONCEITO DE ESTADO 
A difusão da ideia de que a cessão de poder ao ente superior, legitimado para regular 
as ações da coletividade, criando os mecanismos legais, que permitem ou proíbem a realização 
desta ou aquela ação, leva ao conceito de Estado. Abre-se mão da liberdade incondicional na 
esfera do indivíduo, com vistas à consecução de objetivos maiores, a prevalência do bem 
comum. 
Neste mesmo raciocínio Immanuel Kant corrobora: 
“O ato pela qual um povo se constitui num Estado é o contrato original. A se expressar 
rigorosamente, o contrato original é somente a ideia desse ato, com referência ao qual 
exclusivamente podemos pensar na legitimidade de um Estado. De acordo com o contrato 
original, todos (omnes et singuli) no seio de um povo renunciam à sua liberdade externa para 
reassumi-la imediatamente como membros de uma coisa pública, ou seja, de um povo 
considerado como um Estado (universi). E não se pode dizer: o ser humano num Estado 
sacrificou uma parte de sua liberdade externa inata a favor de um fim, mas, ao contrário, que 
ele renunciou inteiramente à sua liberdade selvagem e sem lei para se ver com sua liberdade 
toda não reduzida numa dependência às leis, ou seja, numa condição jurídica, uma vez que esta 
dependência surge de sua própria vontade legisladora”. 
O Estado seria, pois, o ente ao qual direcionou-se a função precípua de regular as 
relações sociais dos indivíduos que compõem certa coletividade, localizados em determinado 
espaço territorial, exercendo seu poder de regulação através de regras e dispositivos 
normativos, impostos coercitivamente, para fins de prevalência do bem comum. 
 
3. PRINCIPAIS TEORIAS DO SURGIMENTO DO ESTADO 
Várias são as teorias que explicam o surgimento da figura do Estado. As principais são: 
a) Friedrich Engels (1820-1895): “A origem da família, sociedade privada e o Estado”, 
em 1844 - O Estado foi criado para assegurar a propriedade da terra, que foi a principal riqueza 
conhecida até o aparecimento do capitalismo moderno. Sob a ótica econômica, a propriedade 
seria uma resposta à escassez. A desigualdade de riquezas, decorrente da divisão social do 
trabalho, do surgimento da moeda e da usura, proporcionou a concentração da propriedade do 
solo nas mãos de uma minoria, que passou a exercer o controle cada vez maior sobre os meios 
de produção. Surgiram novos institutos, como os grandes latifúndios, a hipoteca e a 
disponibilidade dos bens imóveis. A nova sociedade, decorrente dessas condições econômicas, 
dividiu-se em homens livres e escravos, em exploradores ricos e explorados pobres. Surge então 
a figura do Estado, destinado a suprimir as lutas de classe e que, embora nascido com o 
propósito de conter os antagonismos sociais, converte-se em instrumento de exploração e de 
opressão da classe economicamente dominante; 
 
b) Thomas Hobbes (1588-1679): “O Leviatã”, e Segundo o autor, o homem nasce 
egoísta e em busca de satisfação de suas necessidades e que o mundo não pode satisfazer 
plenamente a necessidade de todos os homens. Nesse Estado Natural do ser humano que busca 
a satisfação de necessidades e vontades, o homem desconhece a Lei e a Justiça, considerando, 
a princípio, esses ideais como limitadores ou mesmo inexistentes. Assim sendo, o ser humano 
busca satisfazer suas necessidades através do domínio sobe o outro, exercido pelo uso da força 
e da astúcia. Essa tentativa de domínio sobre o outro, levada a cabo por cada indivíduo gera, 
segundo o autor, um estado permanente de guerra de todos contra todos. Uma situação 
insustentável, pela busca desenfreada de sobrevivência de todos num mundo de recursos 
limitados. 
Para que esse Estado Natural caótico e destrutivo não reine na existência humana, 
passa a ser necessário, segundo o autor, que haja um Pacto Social, um acordo entre todos, onde 
os direitos ilimitados justificados pela busca da sobrevivência e da satisfação de necessidades e 
vontades sejam limitados em prol de uma autoridade maior, soberana, que organize a 
sociedade, distribuindo os recursos de acordo com as possibilidades e necessidades e garantindo 
a paz; 
c) Jean Jaques Rousseau (1712-1778): “O Contrato Social” - O que se observa nesta 
obra é que a recuperação da liberdade cabe ao povo, que é quem escolhe seus representantes 
e a melhor forma de governo se faz por meio de uma convenção. Essa convenção é formada 
pelos homens como uma forma de defesa contra aqueles que fazem o mal. É a ocorrência do 
pacto social. Feito o pacto, pode-se discutir o papel do “soberano”, e como ele deveria agir para 
que a soberania verdadeira, que pertence ao povo, não seja prejudicada. Além de uma forma 
de defesa, na verdade o principal motivo que leva à passagem do estado natural para o civil é a 
necessidade de uma liberdade moral, que garante o sentimento de autonomia do homem. A fim 
de levar a virtude e o esclarecimento ao povo é estipulado o Contrato Social, que tem como 
regra fundamental o estabelecimento da vontade geral, a qual institui a ordem e atua como 
princípio primeiro do governo e da economia pública. O homem é possuidor de plena liberdade, 
que uma vez renunciada, significaria a renúncia à sua própria existência, e o livre consentimento 
à verdade geral; 
 
d) Montesquieu (1689-1755): “O Espírito das Leis” - Expõe a doutrina segundo a qual 
as leis são relações cujo espírito é preciso determinar, pois a letra varia de acordo com os lugares 
e as circunstâncias. As relações que podem ter com a forma de governo, a religião, os costumes, 
o comércio, o clima etc. constituem o objeto desta investigação. Para Montesquieu, o 
fundamento das leis ideais é a igualdade natural dos homens e as obrigações de reciprocidade 
que derivam dessa igualdade fundamental. Existe, precisamente um espírito das leis, pois o 
legisladorobedece a princípios, a motivos, a tendências examináveis pela razão: “Primeiro 
examinei os homens, e acreditei que, na infinita diversidade de leis e de costumes, não se 
deixaram levar exclusivamente pelas suas fantasias”. Toda lei é relativa a um elemento da 
realidade física, moral ou social; toda lei pressupõe uma relação. O Espírito das Leis consiste nas 
diversas relações que podem ter as leis com diversos objetos. 
Pode-se extrair, então, os elementos que compõem o Estado, sem prejuízo de 
controvérsias acerca da caracterização daquele sem que, necessariamente, estejam presentes 
todos estes requisitos, ou que não se possa identificar a figura estatal mesmo reunidos estes 
elementos. 
 
4. ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DO ESTADO 
Comumente atribui-se ao Estado três elementos que, correlacionados, materializam a 
relação de subordinação dos indivíduos perante o poder estatal, exercido para fins de 
prevalência do bem comum. 
 População (em sentido amplo): É o elemento humano na formação do Estado, 
posto que este não existe sem pessoas. Segundo Hans Kelsen, “a população é aquele elemento 
do estado que se caracteriza por ser, simplesmente, a esfera pessoal de validez da ordem jurídica 
nacional. A ordem jurídica nacional incide sobre uma comunidade. Abrange toda a massa de 
indivíduos, sejam eles nacionais ou estrangeiros. ” 
Importante ressaltar que, para o Estado Brasileiro, não obstante determinados tipos 
de direitos e salvaguardas se destinarem exclusivamente aos “nacionais”, em se tratando de 
direitos e garantias fundamentais, os estrangeiros são protegidos, quando em território 
nacional, ainda que estejam em caráter transitório no nosso país. 
Não se pode confundir a população e o povo. Este seria “o contingente humano do 
Estado, considerada sob o aspecto puramente jurídico, é o grupo humano encarado na sua 
integração numa ordem estatal determinada, é o conjunto de indivíduos sujeitos às mesmas 
leis, são os súditos, os cidadãos de um mesmo Estado. 
Difere-se, ainda, do conceito de nação: esta seria “o grupo de indivíduos que se 
sentem unidos pela origem comum, pelos interesses comuns e, principalmente, por ideais e 
aspirações comuns. Povo é uma entidade jurídica; nação é uma entidade moral no sentido 
rigoroso da palavra. Nação é muito mais do que povo, é uma comunidade de consciências, 
unidas por um sentimento complexo, indefinível e poderosíssimo: o patriotismo”; 
 Território: é a esfera espacial de validez da ordem jurídica nacional. É em função 
das pessoas que recebem a jurisdição do Estado. Sendo assim, é da maior importância fixar o 
território do Estado, o que importa fixar a área de jurisdição. É necessário fixar o território do 
Estado, para se saber até onde vai a jurisdição daquele Estado e para se saber onde não começa 
a jurisdição de um Estado estrangeiro. Daí um caráter positivo e um caráter negativo na 
jurisdição exercida sobre uma certa área territorial. Caráter positivo: a população sediada 
naquele território deve receber a jurisdição do Estado que existe naquele território. Caráter 
negativo: não se admite a jurisdição de um Estado estrangeiro sobre aquela área, como um 
Estado estrangeiro não admitirá a nossa jurisdição sobre a sua área, havendo, porém, convênios 
que permitem a extraterritorialidade, permitem que o indivíduo, sediado neste território, 
receba a jurisdição de outro Estado. O território não compreende unicamente o solo, mas 
também o subsolo e o espaço aéreo, mar, ilhas, ou seja, a união de todas as especificidades do 
signo território demarca o domínio (regulamentar) do Estado; 
 
 Soberania: a soberania é uma qualidade essencial do Estado significa que o 
Estado é uma autoridade suprema. A “autoridade” costuma ser definida como o direito ou 
poder de emitir comandos obrigatórios. O poder efetivo de forçar os outros a certa conduta não 
basta para constituir uma autoridade. “Soberania é tanto a força ou o sistema de força que 
decide do destino dos povos, que dá nascimento ao Estado Moderno e preside ao seu 
desenvolvimento, quanto a expressão jurídica dessa força no Estado constituído segundo os 
imperativos éticos, econômicos, religiosos etc., da comunidade nacional, mas não é nenhum 
desses elementos separadamente: a soberania é sempre sócio-jurídico-política, ou não é 
soberania. 
 
OBS: Para Hans Kelsen: aspecto TEMPORAL como elemento do Estado. Ele “nasce” 
quando é reconhecido enquanto tal por outros Estados e por comunidades internacionais. “Os 
Estados nascem, vivem e morrem; é um fenômeno atestado”. 
 
5. FORMAS DE ESTADO 
A maneira pela qual o Estado organiza o povo, o território e estrutura o seu poder 
relativamente a outros de igual natureza (Poder Político: Soberania e Autonomia), que a ele 
ficarão coordenados ou subordinados. 
A posição recíproca em que se encontram os elementos do Estado (povo, território e 
poder político) caracteriza a forma de Estado (Unitário, Federado ou Confederado). 
Não se confundem, assim, as formas de Estado com as Formas de Governo. Esta última 
indica a posição recíproca em que se encontram os diversos órgãos do Estado ou "a forma de 
uma comunidade política organizar seu governo ou estabelecer a diferenciação entre 
governantes e governados", a partir da resposta a alguns problemas básicos - o da legitimidade, 
o da participação dos cidadãos, o da liberdade política e o da unidade ou divisão do poder. 
As formas de Estado levam em consideração a composição geral do Estado, a estrutura 
do poder, sua unidade, distribuição e competências no território do Estado. 
Examinando os vários Estados, verificamos que, independentemente de seus sistemas 
de governo, apresentam aspectos diversos concernentes à própria estrutura. Enquanto uns se 
apresentam como um todo, isto é, como um poder que age homogeneamente e de igual modo 
sobre um território, outros oferecem diferença no que se refere à distribuição e sua atuação na 
mesma área. Pelo exposto, temos a mais importante divisão das formas de Estado, a saber. 
Estado Simples e Estado Composto. 
É fundamental observar como se exerce e/ou se distribui o poder político, isto é, a 
Soberania. 
 
5.1) ESTADO UNITÁRIO 
 
O Estado Simples ou Unitário, de que a França é exemplo clássico, constitui a forma 
típica do Estado propriamente dito, segundo a sua formulação histórica e doutrinária; O poder 
central é exercido sobre todo o território sem as limitações impostas por outra fonte do poder. 
É a unicidade do poder, seja na estrutura, seja no exercício do mando, o que bem caracteriza 
esse tipo de Estado. Darcy Azambuja: “O tipo puro do Estado Simples é aquele em que somente 
existe um Poder Legislativo, um Poder Executivo e um Poder Judiciário, todos centrais, com 
sede na Capital. Todas as autoridades executivas ou judiciárias que existem no território são 
delegações do Poder Central, tiram dele sua força; é ele que as nomeia e lhes fixa as atribuições. 
O Poder Legislativo de um Estado Simples é único, nenhum outro órgão existindo com 
atribuições de fazer leis nesta ou naquela parte do território”. Pelo fato de apresentar a 
centralização política, o Estado Unitário só tem uma fonte de Poder, o que não impede a 
descentralização administrativa. 
Geralmente o Estado Simples, divide-se em departamentos e comunas que gozam de 
relativa autonomia em relação aos serviços de seus interesses, tudo, porém como uma 
delegação do Poder Central e não como poder originário ou de auto-organização. 
A Constituição de 1824 estabeleceu no Brasil o Estado Unitário, com o território 
dividido em Províncias. Estas, a princípio, não tinham qualquer autonomia. Como a 
centralização do poder era grande, com a magnitude do território veio a necessidade de certadescentralização política, o que se fez com o Ato Adicional de 1834. As Províncias passaram a 
ter assembleias legislativas próprias, continuando os seus presidentes a serem nomeados pelo 
Imperador. Com isso, o unitarismo brasileiro teve um aspecto semi federal. 
 
5.2) ESTADO COMPOSTO 
Na forma composta, o Estado é sempre um, ou pelo menos, assim se apresenta na vida 
internacional e também é formado por mais de um poder agindo sobre o mesmo território, de 
maneira harmoniosa. 
São consideradas formas compostas de Estado: 
a) As Uniões: estas foram próprias do período monárquico, e, com o enfraquecimento 
deste, já não oferecem interesse. As uniões originaram-se das circunstâncias políticas e sociais 
então vigentes, e, desapareceram. 
 
b) As Confederações: 
- Formam mediante um Pacto entre Estados (Dieta) e não mediante uma Constituição; 
- É uma União permanente de Estados Soberanos que não perdem esse atributo; 
- Têm uma assembleia constituída por representantes dos Estados que a compõe; 
- Não se apresenta como um poder subordinante, pois, as decisões de tal órgão só são 
válidas quando ratificadas pelos Estados Confederados; 
- Cada Estado permanece com sua própria soberania, o que outorga a Confederação 
um caráter de instabilidade devido ao Direito de Separação (secessão). 
 
Além de uma assembleia representativa dos Estados, em que todos se assentam em 
condições de igualdade, há quase sempre um poder executivo comum, geralmente um 
coordenador militar, dado que o objetivo normal das Confederações é a defesa externa. 
 
Como a Confederação não possui um aparelho coativo capaz de impor as próprias 
decisões, o meio de que se utiliza para coibir os conflitos entre os Estados componentes é a 
organização de um sistema de arbitragem, cujos processos variavam imensamente. Em muitos 
casos, o membro rebelde da Confederação sofria numerosas represálias, como a pressão 
diplomática, o bloqueio militar, o boicote comercial, medidas que podiam chegar a alterações 
substanciais na vida interna do país excluído. 
 
c) Estado Federal: É aquele que se divide em províncias politicamente autônomas, 
possuindo duas fontes paralelas de Direito Público, uma Nacional e outra Provincial. Exemplos: 
Brasil, EUA, México, Argentina. O fato de se exercer harmônica e simultaneamente sobre o 
mesmo território e sobre as mesmas pessoas a ação pública de dois governos distintos (federal 
e estadual) é o que justamente caracteriza o Estado Federal. 
 
"O Estado Federal é uma organização formada sob a base de uma repartição de 
competências entre o governo nacional e os governos Estaduais, de sorte que a União tenha 
supremacia sobre os Estados-Membros e estes sejam entidades dotadas de autonomia 
constitucional perante a mesma União". 
 
São características da Federação: 
 
 Distribuição do poder do governo em dois planos harmônicos (federal e 
provincial). O governo federal exerce todos os poderes que expressamente lhe foram 
reservados na Constituição Federal, poderes esses que dizem respeito às relações 
internacionais da União ou aos interesses comuns das Unidades Federadas. Os Estados-
Membros exercem todos os poderes que não foram expressa ou implicitamente reservados à 
União, e que não lhes foram vedados na Constituição Federal. Somente nos casos definidos de 
poderes concorrentes, prevalece o princípio da superioridade hierárquica do Governo Federal; 
 
 Sistema Judiciarista, consistente na maior amplitude e competência do poder 
judiciário, tendo esse, na sua cúpula, um Supremo Tribunal Federal, que é órgão de equilíbrio 
federativo e de segurança da Ordem Constitucional; 
 
 
 Composição bicameral do Poder Legislativo, realizando-se a representação 
nacional na câmara dos deputados e a representação dos Estados-Membros do Senado Federal 
sendo esta última representação rigorosamente igualitária; 
 
 Constância dos princípios fundamentais da Federação e da Republica, sob as 
garantias da imutabilidade desses princípios, da rigidez Constitucional e do instituto da 
Intervenção Federal. 
 
6. ESTRUTURA DO ESTADO 
 
Uma vez identificados os elementos que constituem a figura do Estado (povo, 
território, soberania ou poder), não se pode perder de vista que é através da manifestação 
destes poderes que a vontade estatal (e, por via reflexa, da vontade dos subordinados) se 
materializa. 
 
Também denominados poderes orgânicos, estes não se confundem com aqueles 
exercidos pela Administração, os quais são instrumentos utilizados pela Administração utiliza 
justamente para a consecução da sua finalidade precípua: a prevalência do bem comum. 
 
No contexto de exercício dos poderes do Estado, importante ressaltar a atuação da 
Administração através da função pública. Segundo Fernanda Marinela, “ seria a atividade 
exercida em nome e no interesse de terceiros, lembrando-se que, se essa função for pública, a 
atividade deverá ser prestada em nome e no interesse do povo”. 
As funções públicas se subdividem em: 
a) Função típica: aquela pela qual o Poder foi criado, a função precípua; 
b) Função atípica: função estranha àquela para a qual o Poder foi criado. 
 
É possível identificar também as funções do Estado em decorrência à atuação estatal 
própria, como ensina Reinaldo Couto: 
 
a) Função constituinte: (decorrente do Poder Originário, versa sobre a elaboração de 
uma lei maior, cujo arcabouço consagre as diretrizes básicas da coletividade); 
b) Função reformadora: traduz o poder de promover alterações na Constituição; 
c) Função política: reflexo dos atos que transcendem a seara da atividade 
administrativa, previstos na Constituição. 
Temos como exemplo de função típica: O exercício da legislação pelo poder Legislativo. 
Já a função atípica temos a destinação da verba decorrente do orçamento do Poder Judiciário 
(função administrativa). 
Em se tratando dos Poderes do Estado, verificam-se como funções típicas: 
 
a) Poder Legislativo: função legislativa, manifestada pela criação de leis através de cada 
processo legislativo correspondente, estabelecendo normas gerais e/ou específicas, a 
depender da competência legislativa e do ente federativo. Em âmbito Federal, tem-se o 
sistema Bicameral, formado por Câmara dos Deputados e Senado. Em âmbito Estadual, 
tem-se o sistema unicameral, formado pela Assembleia Legislativa. Já na esfera 
Municipal, temos a Câmara de Vereadores; 
b) Poder Executivo: seria, em tese, a conversão da lei abstratamente prevista em ato 
individual e concreto. A função típica do Poder Executivo também é conhecida como 
função administrativa. Em âmbito Federal, o poder é exercido pelo Presidente da 
República, Vice-Presidente e Ministros de Estado. Em âmbito Estadual, é exercido pelo 
Governador e Secretários de Estado. No âmbito Municipal, pelo Prefeito e Secretários 
Municipais; 
 
c) Poder Judiciário: função decorrente da atividade jurisdicional, interpretando e 
direcionando a lei abstratamente prevista na solução de litígios decorrentes das 
relações sociais, atribuindo a cada um o direito que lhe cabe. Na seara Federal, tem-se 
o Supremo Tribunal Federal, o Superior Tribunal de Justiça, os Juízos Federais e Juízos 
Especiais (Justiça do Trabalho, Justiça Militar e Justiça Eleitoral); 
No âmbito Estadual, temos os Juízos estaduais. Já no âmbito municipal, não se observa 
órgãos judicantes. 
 
Celso Antônio Bandeira de Melo menciona uma quarta função pública, a política ou de 
governo que, segundo o autor, “surge da existência de certos atos jurídicos que não se alocavam 
satisfatoriamente em nenhuma das clássicas funções”. 
 
Imperioso alertar para o fato de que os poderes do Estado NÃO SE CONFUNDEM comos poderes da Administração (vinculado ou discricionário, hierárquico, disciplinar, de polícia). 
 
 
 
1. ORGANIZAÇÃO DO ESTADO 
 
As características que identificam a forma de organização do Estado são encontradas, 
tanto em dispositivos constitucionais, quanto na legislação infraconstitucional. Em princípio, 
deve-se invocar os art. 10, caput, da CF, que trata justamente em identificar as formas de Estado 
e de Governo, bem como os respectivos Entes Federativos: 
“Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel 
dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado 
Democrático de Direito e tem como fundamentos: (...)” 
 
Vê-se, da redação do referido artigo constitucional que o Brasil tem como forma de 
Estado a Federação, constituída por entes federativos em âmbito federal (União), Estadual 
(Estados-Membros), Municipal (Município) e distrital (Distrito Federal), cujos poderes frutos da 
atuação administrativa, competências legislativa e executória, estão previstas no próprio texto 
constitucional. 
 
Já o art. 18 da Lei Maior Brasileira consagra a comunicabilidade política entre os 
Entes Federativos, a posição de cada um no contexto macro do Estado Brasileiro, bem como a 
previsão de estabelecer novas conjunturas territoriais entre eles, inclusive com a previsão de 
instauração de territórios, vedando expressamente a utilização de critérios de discriminação 
entre eles; 
 
“Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do 
Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, 
todos autônomos, nos termos desta Constituição. 
§ 1º Brasília é a Capital Federal. 
§ 2º Os Territórios Federais integram a União, e sua criação, transformação 
em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão reguladas em lei 
complementar. 
§ 3º Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou 
desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou 
Territórios Federais, mediante aprovação da população diretamente 
interessada, através de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei 
complementar. 
§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios 
preservarão a continuidade e a unidade histórico-cultural do ambiente 
urbano, far-se-ão por lei estadual, obedecidos os requisitos previstos em 
Lei Complementar estadual, e dependerão de consulta prévia, mediante 
plebiscito, às populações diretamente interessadas. 
É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: I - 
estabelecer cultos religiosos ou igrejas, subvencioná-los, embarçar-lhes o 
funcionamento ou manter com eles ou seus representantes, relações de 
dependência ou aliança, ressalvada, na forma da lei, a colaboração de 
interesse público; 
 II - recusar fé aos documentos públicos; 
 III - criar distinções entre brasileiros ou preferências entre si”.