Crimes na Administração Pública PDF

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Tema: Direito Penal: Histórico e Conceitos 
Projeto Pós-Graduação 
Curso MBA em Administração Pública e Gerência de Cidades 
Disciplina Crimes na Administração Pública 
Tema Direito Penal: Histórico e Conceitos 
Professor Débora Veneral 
O direito penal dos povos primitivos 
O ser humano sempre viveu na busca incessante de sanar suas 
necessidades e desde os primórdios, em prol dos seus interesses, violou as 
regras de convivência o que, como consequência, trazia uma punição. Mesmo 
que essa punição não fosse, à época, entendida como pena. 
A história do Direito Penal se confunde com a própria humanidade, uma 
vez que a história da pena coincide com o ponto de partida da humanidade. A 
pena é vista como fato histórico primitivo no Direito Penal, aliada às mais 
diversas fases evolutivas da vingança penal, de acordo com a necessidade e o 
passar do tempo. 
De acordo com a doutrina (MASSON, 2012), dividiu-se em 3 (três) fases: 
 Vingança Divina 
 Vingança Privada 
 Vingança Pública 
(Vídeo disponível no material on-line) 
Fase da vingança divina 
Nessa fase, a conduta do homem primitivo não era regulada pelos 
princípios da causalidade e da consciência em torno de sua essência. 
Conforme ensina Aníbal Bruno (1967), a conduta era regulada no “temor 
religioso ou mágico, sobretudo em relação ao culto dos antepassados, 
 
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cumpridores das normas e com certas instituições de fundo mágico ou 
religioso”. 
Para os povos daquela época, a lei tinha origem divina e violar a lei 
significava ofender aos deuses, o que resultava na punição do infrator para 
desagravar a divindade e, também, para purificar o seu grupo das impurezas 
trazidas pelo crime. 
Outra punição sofrida pelo criminoso era o desterro (expulsão) do grupo, 
que visava não só excluir o inimigo/criminoso da comunidade, mas evitar que 
outra classe social fosse contagiada. 
Assim: 
“o castigo consistia no sacrifício de sua vida. Castigava-se com rigor, 
com notória crueldade, eis que o castigo deveria estar em 
consonância com a grandeza do Deus ofendido, a fim de amenizar 
sua cólera e reconquistar sua benevolência para com o seu povo” 
(MASSON, 2012, p. 55). 
Fase da vingança privada 
Essa se originou posteriormente à vingança divina, considerando o 
crescimento dos povos e a consequente complexidade social. A ofensa era 
considerada do grupo a que pertenciam, uma vez que o homem primitivo 
mantinha seu laço forte com a comunidade e, fora dela, se sentia desprotegido. 
Verifica-se que à época não existia proporção entre o delito praticado e a 
pena imposta, e, nesse sentido, os indivíduos eram envolvidos isoladamente, 
ou ainda, todo o seu grupo pessoal, de modo que, muitas vezes, a batalha 
culminava na eliminação das tribos. 
E, ainda, se uma pessoa de determinado grupo era atingida por um 
grupo estrangeiro, a vingança era coletiva e incidia sobre todo o grupo 
agressor, o que representava a intensa ligação do homem primitivo com a 
comunidade. 
 
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No entanto, tendo em vista que havia desproporcionalidade entre o delito 
praticado, não poupando as crianças e até pessoas doentes que integravam o 
grupo do infrator, surgiu a Lei do Talião, em que é possível verificar a primeira 
manifestação do princípio da proporcionalidade entre autor e vítima. Talião, do 
latim talis = tal qual: 
Apesar da implantação da Lei do Talião, verificava-se que as populações 
e os grupos ficavam totalmente deformados, o que levou à implantação da 
composição pecuniária. Essa era feita entre o ofensor e o ofendido ou seus 
familiares, como forma de reparação do dano causado. 
Fase da vingança pública 
Surgiu do crescimento político da comunidade e sua organização, 
quando o Estado atraiu para si o poder-dever de manter ou estabelecer a 
ordem e a segurança social, a fim de que os ofendidos não necessitassem 
mais utilizar de suas próprias forças para fazer justiça. 
É importante ressaltar que, ainda nessa época: 
“as penas eram largamente intimidatórias e cruéis, destacando-se o 
esquartejamento, a roda, a fogueira, a decapitação, a forca, os 
castigos corporais e amputações, entre outras” (MASSON, 2012, p. 
57). 
 
Assim, o Estado teria interesse no conflito por representar a coletividade 
e poderia decidir a situação posta com impessoalidade, ainda que utilizasse da 
arbitrariedade e de seus agentes para punir em nome dos súditos. 
 
Evolução histórica do Direito Penal 
Verifica-se a evolução do Direito Penal na seguinte ordem: 
Idade antiga: Direito Penal Grego e Direito Penal Romano 
O Direito Penal Grego tinha o crime e a pena inspirados no sentimento 
religioso, bem como em certa dose de humanidade, ou seja, se a eliminação de 
um culpado fosse capaz de prejudicar inocentes que dele dependessem, 
 
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autorizava-se sua absolvição. Fica claro que havia interesse em proteger o 
desenvolvimento da sociedade e não propriamente a pessoa do acusado. 
Enquanto no Direito Penal Romano, o Império Romano priorizou a busca 
pelo poder e prosperidade, o que impediu o Estado de focar seu olhar para os 
direitos fundamentais em face do seu próprio arbítrio. 
Porém, com o surgimento do Cristianismo o homem passou a ser 
concebido como imagem e semelhança de Deus. Posteriormente, surgiu em 
Roma a distinção entre crimes públicos e privados. Sendo que os crimes 
públicos envolviam a traição ou conspiração política contra o Estado e o 
assassinato. Enquanto os demais crimes, por exclusão, eram privados. 
Ao final da República, foi criada uma verdadeira tipologia de crimes que 
descreviam o comportamento dos criminosos, caminhando para futuramente 
dar a essas descrições o nome de princípio da reserva legal ou legalidade, 
previstos hoje tanto no Código Penal, artigo 1º, quanto na Constituição Federal, 
os quais preceituam o seguinte: 
 Artigo 5º da Constituição Federal, XXXIX e artigo 1º do Código Penal 
(Decreto-lei 2848, de 7 de dezembro de 1940): 
 
Idade média: Direito Penal Germânico e Direito Penal Canônico 
No germânico, não havia lei escrita e caracterizava-se pela vingança 
privada e pela composição. A transgressão cometida poderia assumir o caráter 
público ou privado. 
De acordo com a doutrina o Direito Germânico, de natureza 
consuetudinária, trouxe as seguintes características: 
“(...) caracterizou-se pela vingança privada e pela composição, 
havendo, posteriormente, a utilização das ordálias ou juízos de Deus 
(provas que submetiam os acusados aos mais nefastos testes de 
culpa – caminhar pelo fogo, ser colocado em água fervente, 
submergir em um lago com um pedra amarrada aos pés -, caso 
sobrevivessem seriam inocentes, do contrário, a culpa estaria 
 “Não há crime sem lei anterior que o defina, nem pena sem 
prévia cominação legal: 
 
 
 
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demonstrada, não sendo preciso dizer o que terminava ocorrendo 
nessas situações) e também dos duelos judiciários, onde terminava 
prevalecendo a lei do mais forte” (NUCCI, 2009, p. 64). 
 
Em consequência, tendo em vista a instituição de um poder público, a 
pena de morte passou a ser substituída por um determinado valor, como se 
fosse uma fiança, ou seja, aquele que infringia a lei pagava uma quantia 
pecuniária em troca da obtenção de sua liberdade. Era o preço pago que 
substituía a vingança privada, denominado composição pecuniária. 
O Direito Penal Canônico era o ordenamento jurídico da Igreja Católica 
Apostólica Romanaque predominou na Idade Média e “perpetuou o caráter 
sacro da punição, que continuava severa, mas havia, ao menos, o intuito 
corretivo, visando à regeneração do criminoso” (NUCCI, 2009, p. 64). 
No entanto, apesar dessa visão de regeneração do criminoso, não se 
pode esquecer o ensinamento da doutrina de que: 
“essa época foi palco de grandes injustiças e horrores, caracterizada 
pela arbitrariedade do Judiciário, o qual criava e extinguia definições 
de crimes a seu bel-prazer, de acordo com seus interesses, bem 
como pela crueldade na execução das penas que, aliás, eram 
diferentes para nobres e plebeus, muito mais brutais para os últimos” 
(MASSON, 2012, p. 61). 
 
E, desse modo, houve uma contribuição significativa para o surgimento 
da prisão moderna, sobretudo, no que se refere à regeneração do criminoso 
que adentrava o cárcere, pois se entendia que o distanciamento do ser humano 
da sociedade poderia influenciar na sua recuperação. 
Conforme ensina Cleber Masson: 
“o cárcere, como instrumento espiritual de castigo, foi desenvolvido 
pelo Direito Canônico, uma vez que, pelo sofrimento e pela solidão, a 
alma do homem se depura e purga o pecado. A penitência visava 
aproximar o criminoso de Deus” (MASSON, 2012, p. 61). 
 
Idade moderna: Período humanitário – O pensamento de Beccaria. 
Essa fase foi um grande marco na história, pois tendo em vista os atos 
de punição crudelíssimos e arbitrários impostos pelo Absolutismo, a sociedade 
 
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não suportava mais o Estado e preparava-se para o desabrochar da Revolução 
Francesa. 
Nesse período humanitário, o Marquês de Beccaria publicou em Milão, 
em 1764, a famosa obra “Dei delitti e delle pene”, que antecipou as ideias 
posteriormente descritas na Declaração Universal dos Direitos do Homem e do 
Cidadão, de 1789, contrárias à pena de morte, às penas cruéis e defendeu o 
princípio da proporcionalidade da pena à infração praticada. 
Ele enfrentou dificuldades por se contrapor ao arbítrio e prepotências 
dos juízes e sustentou que somente leis poderiam fixar penas. 
Assim, no pensamento de Beccaria (1991), o criminoso passou a ser 
visto como violador do pacto social, a pena devia ser legalmente prevista, 
proporcional ao delito praticado e o Magistrado somente poderia aplicar as 
penas se elas tivessem previstas em lei, surgindo aí o princípio da legalidade. 
No que se refere à pena a ser aplicada, a doutrina descreve algumas 
características a serem observadas: 
“para que cada pena não seja uma violência de um ou de muitos 
contra um cidadão privado, deve ser essencialmente pública, rápida, 
necessária, a mínima possível nas circunstâncias dadas, proporcional 
aos delitos e ditadas pelas leis” (MASSON, 2012, p. 63). 
 
E, ainda, sobre a evolução e modernização do Direito Penal e os 
estudiosos que tiveram grande contribuição em sua evolução, é relevante 
ressaltar, de acordo como Guilherme de Souza Nucci, que: 
“(...) o processo de modernização do direito penal somente teve início 
com o Iluminismo, a partir das contribuições de Bentham (Inglaterra), 
Montesquieu e Voltaire (França), Hommel e Feuerbach (Alemanha), 
Beccaria, FIlangieri e Pagano (Itália). Houve preocupação com a 
racionalização na aplicação das penas, combatendo-se o reinante 
arbítrio judiciário. A inspiração contratualista voltava-se ao banimento 
do terrorismo punitivo, uma vez que cada cidadão teria renunciado a 
uma porção de liberdade para delegar ao Estado a tarefa de punir, 
nos limites da necessária defesa social. A pena ganha um contorno 
de utilidade, destinada a prevenir delitos e não simplesmente 
castigar” (NUCCI, 2009, p. 64-65). 
 
 Assim, a mitigação das penas, aliada à proporcionalidade entre o delito e 
a pena aplicada, contribuiu para a consagração do pensamento iluminista, 
 
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sendo que a prisão como pena privativa de liberdade surgiu no século XVII, 
consolidando-se no Século XIX. Até então, as prisões eram usadas apenas 
para guardar os réus e preservá-los fisicamente até o julgamento. 
Histórico do Direito Penal no Brasil 
Período Colonial 
Na época do descobrimento do Brasil, dominado pela civilização 
primitiva, os portugueses encontraram os índios e esses não tinham um direito 
penal organizado. Assim, as penas eram aplicadas com base na vingança 
privada, estabelecendo-se casualmente a composição pecuniária, conforme 
vimos no item acima, que trata da vingança privada. 
Após o descobrimento, a partir de 1500, instalou-se a legislação 
portuguesa, representada pelas Ordenações Afonsinas, Manuelinas e Filipinas. 
Vejamos cada uma delas em síntese, segundo a doutrina (MASSON, 2012, p. 
66): 
a. Ordenações Afonsinas: predominava a arbitrariedade dos juízes na 
fixação da pena e tinham como traços marcantes a crueldade. A 
prisão tinha caráter preventivo e o delinquente era mantido preso até 
ser julgado ou para obrigá-lo a pagar a pena pecuniária fixada. 
b. Ordenações Manuelinas: as penas correspondiam à fase da 
vingança pública, eram cruéis e aplicadas pelos donatários das 
Capitanias Hereditárias. 
c. Ordenações Filipinas: essas foram a de maior durabilidade, pois 
vigoraram de 1603 a 1830, ou seja, 227 anos. Porém, não agregavam 
muito, pois mantiveram as características das Ordenações anteriores, 
aplicando penas cruéis e desproporcionais aliadas à arbitrariedade 
dos julgadores e a inexistência do princípio da legalidade e defesa. 
Nessas ordenações, a matéria penal era regulamentada no Capítulo 
V e foi sob o amparo desse ordenamento que houve a execução de 
 
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Tiradentes. 
 
Verifica-se, do acima descrito, que tais ordenações continham punições 
severas as quais visavam difundir um grande temor. Predominavam, ainda, as 
sanções bárbaras e infamantes, além da pena de morte. 
Código Criminal do Império 
Em 1824, foi determinada pela Constituição a urgente elaboração de um 
Código Criminal. Iniciava, então, um sinal de evolução em prol da humanização 
do Direito Penal, a começar pela própria Constituição que em seu artigo 179, 
XIX, aboliu os açoites, a tortura, a marca de ferro quente e todas as penas 
cruéis. 
Na mesma constituição determinou-se, também, a implantação do dia-
multa e que a pena ficaria restrita ao delinquente. Aqui surgiu a primeira 
manifestação do principio da personalidade da pena no Brasil, ou seja, que 
nenhuma pena passará da pessoa do condenado. 
Período Republicano 
Em 1890 foi criado o Código Republicano que continha vários equívocos 
e deficiências, porém, foi utilizado até que foi editado o novo código penal em 
1940, cujo projeto foi apresentado durante o Estado Novo em 1937 na era 
Vargas. Em 1984, a Lei 7.209, inseriu várias modificações no Código Penal, 
denominada Reforma da Parte Geral, sobretudo no que se refere às sanções 
penais, ocasião em que foram adotadas penas alternativas à prisão. O Código 
Penal de 1940 é o que continua em vigor até os dias atuais, incluindo-se as 
alterações que advieram no decorrer do tempo. 
Em resumo: a Evolução do Direito Penal 
Verifica-se que na era primitiva, a pena era aplicada sem qualquer 
propósito definido, de forma desproporcional com muita violência, chegando a 
ser cruel e munida de forte conteúdo religioso. Tivemos a vingança privada e, 
 
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na sequência, a vingança pública, em que o Estado assumiu para si a força 
punitiva. 
Como forma de proporção entre o crime praticado e a pena, implantou-
se o talião (olho por olho dente por dente etc.). Após isso veio a faseda 
humanização do direito penal e em seguida a Revolução Francesa, 
estabelecendo-se, no mundo todo, a pena privativa de liberdade como a 
principal sanção aplicada, evitando, como meta ideal a ser atingida, as penas 
consideradas cruéis. 
No Brasil, no período colonial as penas eram aplicadas com base na 
vingança privada. Posteriormente, após o descobrimento do Brasil em 1500, 
tivemos a influência portuguesa e a implantação das Ordenações Afonsinas, 
Manuelinas e Filipinas, também marcadas por bastante violência. Porém a 
partir da Constituição de 1824 foi possível perceber alguns sinais de 
humanização das penas, ainda muito frágeis. 
O Código de 1930 quase nada acrescentou a não ser equívocos e 
deficiências. Porém, com o advento do Código de 1940, sobretudo, após sua 
reforma em 1984, ainda que 44 anos depois, é que se pôde verdadeiramente 
humanizar as sanções penais e adotar penas alternativas à prisão. 
Princípios do Direito Penal 
Direito Penal é o conjunto de normas jurídicas voltado à fixação dos 
limites do poder punitivo do Estado, instituindo infrações penais e as sanções 
correspondentes, bem como regras atinentes à sua aplicação (NUCCI, 2009, p. 
59). 
Princípios são valores fundamentais que inspiram a criação e a 
manutenção do sistema jurídico e no Direito Penal têm a função de orientar o 
legislador ordinário, no intuito de limitar o poder punitivo estatal mediante a 
imposição de garantias aos cidadãos. 
Servem para dar contorno ao legislador, durante a criação da norma, e 
ao Juiz, ao aplicar a norma, além de serem imprescindíveis para a 
 
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interpretação e integração do sistema normativo. 
Princípios aplicáveis ao Direito Penal 
De acordo com a doutrina, os princípios fundamentais utilizados no 
Direito Penal são, sem prejuízo de outros princípios citados por diversos 
doutrinadores: 
 Legalidade: não há crime sem expressa previsão legal. 1.
 Anterioridade: não há crime, nem pena, sem anterior previsão legal. 2.
 Responsabilidade pessoal: a pena não passará da pessoa do 3.
condenado. 
 Retroatividade da lei benéfica: leis penais benéficas podem 4.
retroceder no tempo para aplicação ao caso concreto, ainda que já 
tenha sido definitivamente julgado. A lei penal não retroagirá, salvo 
para beneficiar o réu. 
 Humanidade: não haverá penas cruéis. 5.
 Intervenção mínima: O direito penal deve ser a última opção do 6.
legislador para resolver conflitos emergentes na sociedade, 
protegendo apenas bens relevantes. 
 Individualização da pena: não haverá pena padronizada, dando-se 7.
a cada réu o que efetivamente merece. 
 Fragmentariedade: o direito penal é um fragmento do ordenamento 8.
jurídico, não podendo regular todas as lesões a bens jurídicos 
tutelados. 
 Culpabilidade: não há crime sem dolo e sem culpa. 9.
 Taxatividade: o tipo penal incriminador deve ser bem definido e 10.
detalhado para não gerar dúvida quanto ao alcance e aplicação. 
 Proporcionalidade: as penas devem ser proporcionais à gravidade 11.
da infração penal. 
 Vedação da dupla punição pelo mesmo fato: o autor da infração 12.
penal só pode sofrer punição uma única vez pelo que cometeu, 
 
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constituindo abuso estatal a aplicação de outra sanção pela mesma 
conduta. 
Conceitos Fundamentais do Direito Penal aplicáveis aos crimes 
Conceito de crime 
Crime é um fato típico, antijurídico e culpável. Sendo que a culpabilidade 
constitui pressuposto da pena. 
Dolo 
Dolo é a vontade de concretizar as características objetivas do crime e é 
um elemento subjetivo (implícito). 
Elementos do dolo 
Presentes os requisitos da consciência e da vontade, o dolo possui os 
seguintes elementos: 
a. consciência da conduta e do resultado; 
b. consciência da relação causal objetiva entre a conduta e o resultado; 
c. vontade de realizar a conduta e produzir o resultado. 
Crime doloso 
De acordo com o disposto no artigo 18, I, do Código Penal Brasileiro 
(COSTA JR., 2002, p. 68) diz-se o crime doloso, quando o agente quis o 
resultado ou assumiu o risco de produzi-lo. 
Culpa 
É o comportamento voluntário desatencioso, voltado a um determinado 
objetivo, lícito ou ilícito, embora produza resultado ilícito, não desejado, mas 
previsível que podia ter sido evitado. 
Crime culposo 
Nos termos do artigo 18, II, do Código Penal (COSTA JR., 2002, p. 68) 
diz-se o crime culposo, quando o agente deu causa ao resultado por 
 
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imprudência, negligência ou imperícia, ou seja, em regra, o agente não quer e 
nem prevê o resultado. 
Elementos do fato típico culposo 
São seus elementos (MASSON, 2012, p. 277): 
a. a conduta humana e voluntária de fazer ou não fazer; 
b. a inobservância do cuidado objetivo manifestada através da 
imprudência, negligência ou imperícia; 
c. a previsibilidade objetiva; 
d. a ausência de previsão; 
e. resultado involuntário; 
f. nexo de causal; 
g. tipicidade. 
Modalidades de Culpa 
a. Imprudência: é a prática de um fato perigoso. Ex.: dirigir veículo em 
rua movimentada com excesso de velocidade. 
b. Negligência: é a ausência de precaução ou indiferença em relação ao 
ato realizado. Ex.: deixar arma de fogo ao alcance de uma criança. 
c. Imperícia: é a falta de aptidão para o exercício de arte ou profissão, 
também chamada culpa profissional. 
Concurso de pessoas 
Ocorre o concurso de pessoas quando mais de uma pessoa concorre 
para a prática de uma infração penal. A previsão vem descrita no artigo 29 do 
Código Penal: 
Artigo 29: Quem, de qualquer modo, concorre para o crime incide nas 
penas a este cominadas, na medida de sua culpabilidade. 
§ 1º Se a participação for de menor importância, a pena será 
diminuída de um sexto a um terço. 
§ 2º Se algum dos concorrentes quis participar de crime menos grave, 
ser-lhe-á aplicada a pena deste; essa pena será aumentada até a 
metade, na hipótese de ter sido previsível o resultado mais grave. 
 
 
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Crime consumado 
Determina o art. 14, I, do Código Penal que o crime se diz consumado 
quando nele se reúnem todos os elementos de sua definição legal. 
Crime tentado 
É a execução iniciada de um crime, que não se consuma por 
circunstâncias alheias à vontade do agente, nos termos do artigo 14, II do 
Código Penal. A tentativa é punida com a pena correspondente ao crime 
consumado, porém, pode ser reduzida de um a dois terços. 
Referências 
BECCARIA, C. B. Dos delitos e das penas. Tradução Lucia Guidicini, 
Alessandro Berti Contessa. Revisão Roberto Leal Ferreira. 3ª ed. São Paulo: 
Martins Fontes, 2005. 
BRUNO, A. Direito Penal: parte geral. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1967. 
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, 1988. 
MASSON, C. Direito Penal Esquematizado. Parte Geral. Vol. 1, 6ª ed. Rio de 
Janeiro: Forense, 2012. 
NUCCI, G. de S. Manual de direito penal: parte geral, parte especial. 6. ed. 
São Paulo: Revista dos Tribunais, 2009.