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UNIVERSIDADE FEDERAL DE SÃO PAULO 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Manual de Orçamento Público 
 
 
 
 
 
 
 
 
2015 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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INTRODUÇÃO 
 O orçamento público é o instrumento por meio do qual o governo estima as receitas que 
irá arrecadar e fixa os gastos que espera realizar durante o ano. Trata-se de uma peça de 
planejamento, no qual as políticas públicas setoriais são analisadas, ordenadas segundo sua 
prioridade e selecionadas para integrar o plano de ação do governo, nos limites do montante de 
recursos passíveis de serem mobilizados para financiar tais gastos. 
 O sistema orçamentário brasileiro é composto por três instrumentos principais: a Lei 
Orçamentária Anual (LOA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e o Plano Plurianual 
(PPA). O Plano Plurianual, que vigora por quatro anos, estabelece diretrizes, objetivos e metas 
da administração federal para as despesas de capital e os programas de duração continuada, 
veiculando, portanto, um planejamento de médio prazo. Já a LDO é elaborada anualmente e 
objetiva detalhar as metas e prioridades da administração para o ano subseqüente e orientar a 
elaboração da lei orçamentária anual. A partir dos parâmetros definidos pela LDO e em 
consonância com a programação do PPA, a LOA estima as receitas e fixa as despesas de toda 
a administração pública federal para o ano subseqüente. O sistema orçamentário brasileiro está 
definido nos arts. 165 a 169 da Constituição Federal. O sistema orçamentário brasileiro 
tem três importantes dimensões, todas de interesse direto para a sociedade. 
 A primeira é a dimensão jurídica: o orçamento público tem caráter e força de lei, e 
enquanto tal define limites a serem respeitados pelos governantes e agentes públicos – no 
tocante à realização de despesas e à arrecadação de receitas. A elaboração e a aprovação do 
orçamento público seguem o processo legislativo de discussão, emenda, votação e sanção 
presidencial como qualquer outra lei. 
 A segunda dimensão é a dimensão econômica. O orçamento público é basicamente o 
instrumento por meio do qual o governo extrai recursos da sociedade e os injeta em áreas 
selecionadas. Esse processo redistributivo não é neutro do ponto de vista da eficiência 
econômica e da trajetória de desenvolvimento de longo prazo. Tanto os incentivos 
microeconômicos e setoriais, quanto as variáveis macroeconômicas relativas ao nível de 
inflação, endividamento e emprego na economia são diretamente afetados pela gestão 
orçamentária. 
 A terceira dimensão – a dimensão política – é corolário da dimensão econômica. Se o 
orçamento público tem um inequívoco caráter redistributivo, o processo de elaboração, 
aprovação e gestão do orçamento embute necessariamente perspectivas e interesses 
conflitantes que se resolvem em última instância no âmbito da ação política dos agentes 
públicos e dos inúmeros segmentos sociais. 
 Essas três dimensões revelam que, em sentido amplo, o sistema orçamentário brasileiro 
compõe-se não apenas de leis – como aquelas mencionadas acima – mas de todo um 
arcabouço institucional composto de vários elementos: agentes políticos e entidades dos três 
Poderes; as relações entre esses agentes e os eleitores e segmentos organizados da sociedade; e 
as regras formais e informais que disciplinam essas relações e normatizam o processo 
decisório em torno do orçamento público. 
 Em poucas áreas das políticas públicas a qualidade da democracia revela-se tão 
claramente quanto na área do orçamento público: a democracia é uma função direta da 
capacidade de segmentos organizados da sociedade de acompanharem de modo ativo e 
informado o processo orçamentário, caso desejem fazê-lo 
 
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PARTE I 
FUNCIONAMENTO DO ORÇAMENTO PÚBLICO 
Como é feito o Orçamento do Governo Federal 
O Decreto de Programação Orçamentária e Financeira das despesas de custeio e investimento 
dos órgãos da Administração Pública é publicado no Diário Oficial da União. O decreto 
corresponde ao Orçamento Geral da União, elaborado pelo poder Executivo e aprovado pelo 
Congresso Nacional. O boletim a seguir irá explicar como é feito o Orçamento. 
O que é o Orçamento? 
 O Orçamento Geral da União (OGU) é formado pelo Orçamento Fiscal, da Seguridade e pelo 
Orçamento de Investimento das empresas estatais federais. É nele que o cidadão identifica a 
destinação dos recursos recolhidos sob a forma de impostos. Nenhuma despesa pública pode 
ser realizada sem estar fixada no Orçamento. O OGU autoriza e as verbas são liberadas de 
acordo com a receita. 
Quais leis e princípios regem esta elaboração? 
O Poder Executivo é responsável pelo sistema de Planejamento e Orçamento seguindo os 
princípios básicos para elaboração e controle definidos na Constituição Federal, na Lei 4.320 
(de 17/03/64), no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Os 
fundamentos são: da transparência orçamentária; da unidade - cada esfera do governo terá 
apenas um orçamento -; da universalidade - incorporar despesas e receitas de todas as 
instituições públicas-; e da anualidade - compreender o período de um exercício. 
O que é o Plano Plurianual (PPA)? 
O PPA define as prioridades do governo por um período de quatro anos e deve conter "as 
diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital e 
outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada". O PPA 
estabelece a ligação entre as prioridades de longo prazo e a Lei Orçamentária Anual. 
Saiba mais sobre o PPA 2012-2015 no endereço: 
http://www.planejamento.gov.br/ministerio.asp?index=10&ler=s1086 
 
O que é a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)? 
A LDO estabelece as metas e prioridades para o exercício financeiro subseqüente, orienta a 
elaboração do Orçamento, dispõe sobre alteração na legislação tributária e estabelece a 
política de aplicação das agências financeiras de fomento. Com base na LDO a Secretaria de 
Orçamento Federal elabora a proposta para o ano seguinte, em conjunto com os Ministérios e 
as unidades orçamentárias dos poderes Legislativo e Judiciário. 
O Orçamento da União contempla obras em Estados e Municípios? 
O governo define no Projeto de Lei Orçamentária Anual, as prioridades (PPA) e as metas a 
serem atingidas naquele ano. Nenhuma despesa pública pode ser executada fora do 
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Orçamento, mas nem tudo é feito pelo Governo Federal. As ações dos governos estaduais e 
municipais devem estar registradas nas respectivas leis orçamentárias, conforme define a 
Constituição do Brasil. 
Como é elaborado o Orçamento? 
Ele se baseia nas estimativas para o Produto Interno Bruto (PIB), previsão de inflação e outros 
parâmetros. Com base nestes cálculos, é estimada uma receita para o exercício seguinte e, de 
acordo com ela, são definidos os gastos. Este projeto é levado ao Congresso, onde deputados e 
senadores discutem na Comissão Mista de Orçamentos e Planos a proposta enviada pelo 
Executivo. Compete ao Congresso remanejar os investimentos para as áreas e regiões 
consideradas prioritárias e estas alterações são conhecidas como emendas parlamentares. 
O Orçamento deve ser votado e aprovado até o final de cada legislatura. Depois de aprovado é 
sancionado pelo Presidente da República e se transforma em Lei. Se durante o exercício 
financeiro houver necessidade de realização de despesas acima do limite que está previsto na 
Lei, o Poder Executivo submete ao Congresso Nacional projeto de lei de crédito adicional. 
A Lei de Responsabilidade Fiscal está relacionada com o Orçamento?A Lei de Responsabilidade Fiscal, aprovada em 2000 pelo Congresso, introduziu novas 
responsabilidades para o administrador público com relação aos orçamentos da União, dos 
Estados e municípios, como limite de gastos com pessoal, proibição de criar despesas de 
duração continuada sem uma fonte segura de receitas, entre outros. A Lei introduziu a 
restrição orçamentária na legislação brasileira e cria a disciplina fiscal para os três poderes. 
Nem tudo é feito pelo Governo Federal 
Se você está interessado em saber quais os recursos disponíveis para as obras de esgotos de 
sua rua, deve verificar o orçamento da prefeitura de sua cidade. Se a sua preocupação for com 
a construção de uma estrada vicinal em sua região, deve consultar o orçamento de seu Estado. 
A União repassa 48% do produto da arrecadação do Imposto de Renda (IR) e do Imposto 
sobre Produtos Industrializados (IPI) aos Fundos de Participação dos Estados e Municípios. 
Os governos estaduais contam também, para financiar seus gastos, com 25% da arrecadação 
do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) e com o Imposto sobre a 
Propriedade de Veículos Automotores (IPVA). As prefeituras contam, além do repasse da 
União, feito de acordo com o número de habitantes de cada cidade, definido pelo censo do 
IBGE, com os impostos municipais como o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), com 
25% da arrecadação do ICMS parcela da receita do Imposto Territorial Rural (ITR). 
 
 
 
 
 
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ORÇAMENTO PÚBLICO 
Todos nós, muitas vezes sem percebermos, elaboramos em algum período de nossas vidas um 
orçamento pessoal. Levantamos, um a um, nossos desejos de gastos com vestuário, 
alimentação, habitação, saúde, diversão etc., e somamos os respectivos valores. Ao mesmo 
tempo, somamos a renda que esperamos receber com salário, rendimentos financeiros, 
dividendos etc. e confrontamos o total apurado com a nossa estimativa de gastos. 
Como um dos problemas básicos da sociedade consiste na limitação dos recursos frente às 
suas necessidades, é bem possível que o nosso desejo de realizar despesas seja superior às 
receitas que esperamos receber. Por essa razão, devemos estabelecer um planejamento de 
nossos gastos, onde elegemos as despesas prioritárias, ou seja, as mais importantes a serem 
realizadas, deixando de lado, ou para outra oportunidade, aquelas que não consideramos tão 
essenciais. 
No caso do setor governamental, esse planejamento é consubstanciado em lei e recebe o nome 
de orçamento público. Nessa lei são listadas, para um determinado exercício, todas as 
despesas eleitas como prioritárias pelos Poderes da República, bem como as estimativas das 
receitas previstas para serem arrecadadas e que custearão aqueles gastos. Como exemplos de 
despesas públicas, podemos citar os gastos com a manutenção dos órgãos (ministérios, 
autarquias etc.), com o sistema de saúde, com a educação, com os investimentos, com o 
pagamento de juros e amortização da dívida pública. 
Como exemplos de receitas públicas, temos aquelas originadas dos tributos cobrados das 
pessoas e das empresas, da exploração do patrimônio, da prestação de serviços etc. e aquelas 
que envolvem a tomada de recursos de terceiros (empréstimos ou operações de créditos) e as 
derivadas da venda de ativos governamentais. 
O orçamento público, juridicamente, materializa-se numa lei ordinária, de validade anual, que 
exprime, em termos financeiros e técnicos, as decisões políticas na alocação dos recursos 
públicos, estabelecendo as ações e programas prioritários para atender às demandas da 
sociedade. Além de permitir o controle das finanças públicas, evitando que sejam realizados 
gastos não previstos, o orçamento público atua como instrumento da programação de trabalho 
do governo como um todo, e de cada um de seus órgãos em particular. O orçamento público, 
e bem dizendo, as despesas e as receitas nele contidas, afeta de várias maneiras a vida dos 
cidadãos. 
Do lado das despesas, verificamos que, dependendo do tipo de gasto, pode-se estar 
beneficiando mais um segmento social do que outro. Por exemplo, os gastos com a saúde 
atendem mais às camadas sociais de menor poder aquisitivo do que às mais bem remuneradas, 
que contam com planos de saúde particulares. O mesmo pode-se dizer da educação pública 
fundamental. 
Do lado das receitas, como elas advêm principalmente de tributos e contribuições, pode-se 
exigir maior esforço fiscal de uma classe social do que de outra. Por exemplo, o imposto de 
renda da pessoa física, ao isentar da tributação os indivíduos com renda mensal de até 
R$ 1.903,98 enquanto tributa os demais com taxa de até 27,5% sobre a renda adicional 
recebida além desse limite, desonera grande parte dos trabalhadores assalariados dessa 
incidência. 
Esses pequenos exemplos ressaltam a importância da participação ativa de todos os cidadãos 
no processo de elaboração orçamentária, pois é nele que são definidas as prioridades de gastos 
e a fonte dos recursos extraídos da sociedade que os financiam. 
 
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O MODELO ORÇAMENTÁRIO DA CONSTITUIÇÃO DE 1988: 
O Plano Plurianual, as Diretrizes Orçamentárias e o Orçamento Anual 
 
O texto constitucional promulgado em 1988 trouxe inovações significativas na sistemática de 
elaboração e de apreciação dos instrumentos que compõem o chamado “modelo 
orçamentário”. O principal arcabouço legal do processo de planejamento e de orçamento está 
inscrito nos arts. 165 a 169 da Constituição Federal1 e tem como expoente formal três 
documentos interdependentes, a saber: a Lei do Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes 
Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). 
A preocupação central dos Constituintes de 88, ao aprovar essas normas, foi vincular os 
processos de planejamento ao de orçamento. 
Desse modo, foi determinado no art. 165, § 4º, da CF, que “... Os planos e programas 
nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em 
consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional”. 
 Há ainda os arts. 145 a 162, que tratam do Sistema Tributário Nacional, e os arts. 163 e 164, 
que tratam das finanças públicas, e que têm fortes reflexos sobre a elaboração dos orçamentos. 
Adicionalmente, o § 1º do art. 167, estabelece que “... Nenhum investimento cuja execução 
ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano 
plurianual, ou sem lei que autorize a sua inclusão, sob pena de crime de responsabilidade”. 
 
A Lei do Plano Plurianual 
 
É uma lei ordinária, editada a cada quatro anos e, segundo dispõe o § 1º do art. 165 do texto 
constitucional, “... estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da 
administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para 
as relativas aos programas de duração continuada”. 
A elaboração do projeto de lei do PPA inicia-se no Poder Executivo, sendo coordenado pela 
Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos do Ministério do Planejamento, 
Orçamento e Gestão (SPI/MPO). Esse projeto deve ser enviado ao Congresso Nacional até 31 
de agosto do primeiro ano de cada mandato presidencial e tem validade para um período de 
quatro exercícios financeiros. A sua execução inicia-se no segundo ano do mandato 
presidencial e encerra-se no primeiro ano do mandato presidencial subseqüente. O PPA veio 
substituir o antigo Orçamento Plurianual de Investimentos. Comparativamente ao seu 
antecessor, que abrangia apenas três exercícios, o PPA apresenta, além do valor das despesas 
de capital (construção de edificações públicas, estradas etc.), também as metas físicas a serem 
atingidas por tipo de programa e ação, bemcomo lista as despesas de duração continuada (e.g. 
benefícios previdenciários), condicionando toda a programação do orçamento ao planejamento 
de longo prazo. 
 
 
 
 
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A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 
 
Por sua vez, é uma lei ordinária com validade apenas para um exercício. De acordo com o § 2º 
do art. 165 do texto constitucional, a LDO “compreenderá as metas e prioridades da 
administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro 
subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações 
da legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras de 
fomento”. 
Estabelece, assim, de forma antecipada, as diretrizes, as prioridades de gastos e as normas e 
parâmetros que devem orientar a elaboração do projeto de lei orçamentária para o exercício 
seguinte (e.g., lista de projetos prioritários, normas sobre convênios, fixação das metas de 
resultado primário, relação dos riscos fiscais). 
As prioridades e metas definidas pela LDO para os programas e ações são apresentadas em 
anexo ao texto legal, constituindo-se num detalhamento anual de metas estabelecidas no PPA 
e que foram selecionadas para constar do projeto de lei orçamentária de cada exercício. 
Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a LDO passou também a conter dois 
Anexos de extrema importância para orientar o governo e a sociedade sobre a condução da 
política fiscal. Trata se do Anexo de Metas Fiscais, onde são estabelecidos os resultados 
primários esperados para os próximos exercícios, e que dão uma dimensão da austeridade 
dessa política; e o Anexo de Riscos Fiscais, onde são enumerados os chamados passivos 
contingentes, ou seja, aquelas dívidas que ainda não estão contabilizadas como tal, mas que, 
por decisão judicial, poderão vir a aumentar a dívida pública. 
A elaboração do projeto da LDO inicia-se no Poder Executivo e o projeto é encaminhado até 
15 de abril de cada ano ao Congresso Nacional, devendo por este ser aprovado até 30 de 
junho, sob pena de não se interromper o primeiro período da sessão legislativa. 
No Poder Executivo, o órgão que coordena a elaboração desse projeto da LDO é a Secretaria 
de Orçamento Federal (SOF) do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. A 
Secretaria do Tesouro Nacional (STN) do Ministério da Fazenda (MF) também colabora na 
feitura desse documento, principalmente nas questões relacionadas à dívida mobiliária federal 
e às normas sobre execução orçamentária. 
Cabe apontar que as normas de direito financeiro, baixadas pela Lei n.º 4.320 de 1964, são 
ainda as que estabelecem as regras básicas de elaboração, execução e controle dos planos e 
orçamentos. Porém, face, principalmente, aos novos comandos orçamentários introduzidos 
pela Constituição de 88, essa lei ficou desatualizada. 
Assim, diante da ausência da lei complementar prevista no § 9.º do art. 165 da CF, que viria a 
substituir a referida lei, a LDO tem exercido também o papel de suprir as lacunas e 
imperfeições legais sobre a matéria, atuando de forma a compatibilizar as normas 
infraconstitucionais com as disposições contidas no texto da Lei Maior. 
 
 
 
 
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A Lei Orçamentária Anual (LOA) 
 
É igualmente uma lei ordinária com validade para cada exercício fiscal1. Consoante o § 5.º do 
art. 165 da Constituição, essa lei deve conter três orçamentos: 
O orçamento fiscal, o orçamento da seguridade social e o orçamento de investimento das 
empresas estatais. Os dois primeiros envolvem toda a programação de gastos dos Poderes da 
União, seus fundos, autarquias e fundações. Em suma, abrangem toda a administração pública, 
direta e indireta. O orçamento de investimentos das empresas estatais contém a previsão de 
investimentos das entidades em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do 
capital social com direito a voto. Os orçamentos fiscal e da seguridade social listam todos os 
gastos da União, como os destinados à manutenção da máquina pública, os desembolsos com 
saúde, educação, defesa, estradas, portos, benefícios previdenciários, folha de pessoal, juros da 
dívida etc., bem como todas as receitas que são esperadas para serem arrecadadas. 
 
Pela análise conjunta desses três instrumentos, depreende-se que a concepção do processo de 
planejamento e orçamento no Brasil confere ao PPA, à LDO e à LOA uma atuação integrada, 
que pode ser assim resumida: o PPA estabelece o planejamento de longo prazo, por meio dos 
programas e ações de governo, enquanto a LOA fixa o planejamento de curto prazo, ou seja, 
materializa anualmente as ações e programas a serem executados por meio de projetos, 
atividades e operações especiais. À LDO, por sua vez, cabe o papel de estabelecer a ligação 
entre esses dois instrumentos, destacando do PPA os investimentos e gastos prioritários que 
deverão compor a LOA, e definir as regras e normas que orientam a elaboração da lei 
orçamentária que irá vigorar no exercício seguinte ao da edição da LDO. O diagrama a seguir 
ilustra o inter-relacionamento entre os diversos instrumentos legais que compõem o 
ordenamento jurídico dos planos e orçamentos. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
1 A possibilidade de inscrição de empenhos de despesas como restos a pagar num exercício seguinte 
estende um pouco a validade dessa lei. 
 
 
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CONSTITUIÇÃO FEDERAL 1988 - SISTEMA 
PLANEJAMENTO-ORÇAMENTO 
 
 
 
 
 
 
LEI COMPLEMENTAR DAS FINANÇAS PÚBLICAS 
 
 
 
 
PLANO PLURIANUAL – PPA 
 
 
 
 
 
 
LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – LDO 
 
 
 
 
 
 
 
LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL 
 
 
 
 
 
 
 
ORÇAMENTO DE ORÇAMENTO ORÇAMENTO DA 
 INVESTIMENTO FISCAL SEGURIDADE 
 
 
 
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O PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO ANUAL E DO PLANO 
PLURIANUAL 
O processo de elaboração do orçamento público federal começa no Poder Executivo, onde os 
ministérios (órgãos setoriais) elaboram o orçamento de acordo com a expedição das regras 
gerais pela Secretaria de Orçamento Federal (SOF). As informações tramitam no Congresso 
Nacional pela Comissão Mista de Orçamento e Subcomissões, e por fim são enviadas para a 
Sanção Presidencial. 
A partir disso, os órgãos setoriais (Ministérios da Educação, Saúde, Agricultura etc.) fazem o 
levantamento das necessidades de gastos das áreas que compõem cada ministério e apresentam 
suas propostas à SOF, a quem compete compatibilizar as expectativas de gastos com o nível 
de receita que o governo espera arrecadar da sociedade. Os Poderes Legislativo e Judiciário 
também elaboram suas propostas, dentro dos parâmetros fixados pela LDO, e enviam-nas à 
SOF para que sejam integradas ao projeto de lei do orçamento. 
Não é tarefa fácil para a SOF definir os “grandes números” do orçamento. Embora a lei 
orçamentária deva ser contabilmente equilibrada, com receitas esperadas iguais às despesas 
fixadas, por trás dessa estrutura estão parâmetros que afetam a sociedade como um todo. 
A meta de inflação, a taxa média de juros, a taxa média de câmbio, a evolução da massa 
salarial, a expectativa de crescimento real do PIB, o montante do refinanciamento da dívida, o 
resultado primário desejado, entre outros, são parâmetros decisivos para a apresentação da 
proposta orçamentária. 
Os cinco primeiros são estabelecidos pela Secretaria de Política Econômica do Ministério da 
Fazenda e repassadosà Secretaria da Receita Federal, para fazer as previsões de receitas, e à 
SOF, para fixar alguns itens de receita. 
Em regra, procura-se fixar a despesa dentro do montante esperado da receita. Porém, há 
situações que, a despeito da priorização de gastos, as intenções de despesas não podem ser 
mais comprimidas e o orçamento é elaborado prevendo déficit (despesas fixadas maiores que 
as receitas que se espera arrecadar). 
Nesses casos, para financiar o excesso de gasto, o governo recorre a operações de crédito ou 
empréstimos, junto à iniciativa privada nacional ou a entidades estrangeiras. Esses 
empréstimos também devem estar previstos na lei orçamentária, para contrabalançar o excesso 
de despesa. Por essa razão é que dizemos que o orçamento é sempre contabilmente 
equilibrado. 
Cabe aqui uma pequena digressão. Quando a inflação era elevada, havia pouco controle sobre 
a real viabilidade financeira de execução da programação de despesas fixadas nas leis 
orçamentárias. Com os preços em evolução crescente, podia-se praticamente fixar qualquer 
valor de gasto que a inflação “dava um jeito”, ao corroer o valor real das dotações 
orçamentárias. As despesas eram executadas nominalmente e, assim, era transmitida a falsa 
sensação de que a programação de gastos inicialmente aprovada era factível de realização. As 
receitas arrecadadas, por sua vez, eram substancialmente superiores às receitas estimadas, uma 
vez que o mecanismo de correção monetária permitia que acompanhassem o comportamento 
crescente dos preços. Por meio de créditos adicionais, financiados com o excesso de 
arrecadação, o governo regulava o valor real de cada dotação programada no orçamento. 
Em um regime de economia estável, ficou patente a dificuldade de equilibrarem-se as finanças 
públicas no nível de gastos até então aprovado nas leis orçamentárias. Como não havia mais 
inflação elevada para erodir o valor real das despesas, o resultado orçamentário previsto na lei 
passou a ter maior importância. Isso ficou claro quando, devido à queda abrupta da inflação, o 
comportamento da arrecadação tributária nominal ficou abaixo da estimativa da receita 
contida no orçamento, e exigiu que fossem realizados contingenciamentos e/ou cortes nas 
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programações, visando assegurar o equilíbrio desejado e evitar o endividamento desmesurado. 
Mais tarde, com o advento da LRF, diante da possibilidade de existência de receitas de 
duvidosa realização, o governo está obrigado a fazer contingenciamento de gastos para 
assegurar o resultado primário fixado em lei. É evidente que, na medida em que as dúvidas 
sobre a receita esperada forem-se dissipando, o governo pode rever as contingências das 
programações. 
Transparece, assim, a necessidade de elaborar-se um orçamento realista, pois, em paralelo com 
as finanças pessoais, ninguém consegue financiar indefinidamente seus gastos à custa de 
tomadas crescentes de empréstimos junto a terceiros. 
Porém, o esforço continuado em busca de um ajuste fiscal sustentado tem tido reflexos 
indesejados em outros setores, principalmente os investimentos, cujos gastos têm crescido em 
proporção inferior ao que a sociedade almeja. Isso ressalta como é grande a responsabilidade 
de todos na definição das metas de resultado primário e como é difícil elaborar um orçamento 
em uma sociedade carente de investimentos de infra-estrutura básica e de ações na área social. 
Retornemos ao processo de elaboração do orçamento. Uma vez concluída a proposta, esta é 
encaminhada ao Presidente da República, juntamente com uma Exposição de Motivos do 
Ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão, onde são apresentadas as perspectivas da 
economia e das finanças públicas para o exercício referido. Estando de acordo, o Presidente da 
República remete-a, em forma de projeto de lei, ao Congresso Nacional, por meio de 
Mensagem Presidencial, até o dia 31 de agosto de cada ano. 
Como co-responsável e participante na elaboração dos instrumentos de planejamento e 
orçamento, cabe ao Congresso Nacional analisar e aprovar os projetos de leis que compõem o 
processo orçamentário. 
Os projetos relativos ao PPA, à LDO e à LOA são apreciados conjuntamente pelas duas Casas 
do Congresso Nacional, cabendo à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e 
Fiscalização – CMO - examinar e emitir parecer sobre os referidos projetos, também em 
sessão conjunta. Essa Comissão é composta por 10 Senadores e 30 Deputados, com igual 
número de suplentes. 
A forma constitucional prevista para a atuação do Congresso Nacional, em sua participação na 
elaboração dos planos e orçamentos dá-se por meio de emendas aos referidos projetos de lei. 
Nos planos e orçamentos, os parlamentares, por meio das emendas, procuram aperfeiçoar a 
proposta encaminhada pelo Poder Executivo, visando a uma melhor alocação dos recursos 
públicos. Desse modo, identificam as localidades onde desejam que sejam executados os 
projetos ou inserem novas programações com o objetivo de atender às demandas das 
comunidades que representam. 
As emendas parlamentares são sujeitas a restrições de diversas ordens. A norma 
constitucional, conforme art. 166, § 3.º, estabelece as regras fundamentais para a aprovação de 
emendas parlamentares ao projeto de lei orçamentária anual, quais sejam: 
 
I. não pode acarretar aumento na despesa total do orçamento, a menos que sejam identificados 
omissões ou erros nas receitas, devidamente comprovados; 
 
II. é obrigatória a indicação dos recursos a serem cancelados de outra programação, já que 
normalmente as emendas provocam a inserção ou o aumento de uma dotação; 
 
III. não pode ser objeto de cancelamento as despesas com pessoal, benefícios previdenciários, 
juros, transferências constitucionais e amortização de dívida; 
 
IV. é obrigatória a compatibilidade da emenda apresentada com as disposições do PPA e da 
LDO. 
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Assim, ressalvado o caso de identificação de receita não incluída ou subestimada na proposta, 
a atuação parlamentar dá-se fundamentalmente por um remanejamento de dotações 
orçamentárias de uma para outra programação. 
A aprovação das emendas deve observar não apenas as restrições constitucionais, mas também 
os aspectos legais específicos eventualmente existentes em cada programação, bem como as 
disposições da Resolução n.º 01/2006-CN, que estabelece as regras de atuação do Congresso 
Nacional no processo orçamentário. 
 
De acordo com essa Resolução, cabe à CMO: 
 
V. examinar e emitir parecer sobre os PLs do Plano Plurianual, Diretrizes Orçamentárias, 
Orçamento Anual, Créditos Adicionais e Extraordinários e Contas apresentadas pelo Poder 
Executivo, que incluirá, além das suas, as relativas aos outros Poderes e ao Ministério Público 
(ao Tribunal de Contas da União – TCU - cabe emitir parecer prévio sobre essas contas); 
 
VI. examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais; 
 
VII. examinar e emitir parecer sobre a execução orçamentária e financeira, informações do 
TCU sobre obra com indício de gestão irregular, a gestão fiscal dos órgãos, a avaliação 
quadrimestral das metas fiscais, os contingenciamentos e a avaliação do impacto fiscal das 
políticas monetária, creditícia e cambial. 
 
As emendas parlamentares obedecem a dois níveis de intervenção: as emendas individuais, 
que podem atingir um máximo de 25 emendas por parlamentar, e as emendas coletivas - no 
máximo 8. Essas se subdividem em emendas de bancadas estaduais, regionais e emendas de 
comissões permanentes do Senado e da Câmara dos Deputados. 
A Resolução n.º 01/2006 prevê também a edição anual de um Parecer Preliminar, votado pela 
CMO, logo após a chegadado Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) ao Congresso, 
onde são definidas normas adicionais a serem observadas pelos parlamentares no processo de 
intervenção no PLOA. 
O Parecer Preliminar destaca também todas as restrições a que estão sujeitos os parlamentares 
no processo de intervenção no orçamento. Em particular, delimita essa ação tendo em vista a 
existência de recursos com aplicação vinculada (ex.: receitas da seguridade social devem ser 
aplicadas apenas nesse segmento orçamentário). 
Desse modo, não se pode destacar recursos dessa esfera para acolher emenda que trate de 
gasto típico do orçamento fiscal. Em outras situações a aprovação de emendas está vinculada 
ao remanejamento dos recursos dentro de uma mesma região. 
Nesse sentido, a despeito de o valor total do projeto de lei orçamentária ser bastante 
expressivo, a verdade é que a grande maioria dos recursos apresenta algum tipo de vinculação 
ou restrição legal, o que faz com que a margem de remanejamento livre pelo Congresso 
Nacional seja bastante modesta. 
Conforme apontado, os recursos para o acolhimento de emendas, além de provir dos 
cancelamentos de dotações que estão fixadas no projeto, podem também se originar de 
eventual reestimativa de receitas, desde que devidamente fundamentada, e proveniente de 
erros ou omissões expressamente identificados. 
Em outras palavras, se o Congresso Nacional demonstrar, de forma inequívoca, que as receitas 
estimadas estão fundamentadas em hipóteses irrealistas e cujos valores ficarão abaixo 
daqueles que provavelmente serão realizados, então esse Poder poderá utilizar a diferença para 
financiar o acolhimento de emendas. Somente nessa situação a Constituição admite o aumento 
13 
 
 
do total de despesas do orçamento, relativamente aos valores enviados no Projeto de Lei pelo 
Poder Executivo. 
Pela Resolução n.º 01/2006, a CMO pode organizar os seus trabalhos de análise do PL e 
apreciação das emendas em até dez áreas temáticas, envolvendo diversos setores. 
Os trabalhos da CMO para a apreciação do Orçamento de 2015 foram desse modo, 
estruturados em 10 Relatorias Setoriais, a saber: 1) Poderes do Estado e Representação; 2) 
Justiça e Defesa; 3) Fazenda, Desenvolvimento e Turismo; 4) Agricultura e Desenvolvimento 
Agrário; 5) Infra-Estrutura; 6) Educação, Cultura, Ciência e Tecnologia e Esporte; 7) Saúde; 
8) Trabalho, Previdência e Assistência Social; 9) Integração Nacional e Meio-ambiente, 10) 
Planejamento e Desenvolvimento Urbano. 
A apreciação das emendas dá-se inicialmente no âmbito dessas relatorias, cujos relatórios são 
discutidos e votados separadamente no plenário da Comissão Mista. 
A harmonização dos relatórios setoriais e sua consolidação são feitas pelo Relator-Geral, que 
submete o seu Parecer, com o respectivo Substitutivo (ou seja, o Projeto de Lei Modificado 
pelas emendas parlamentares), ao Plenário da CMO. Após a aprovação por esta Comissão, o 
substitutivo segue para a apreciação pelo Plenário do Congresso Nacional. 
Uma vez aprovado o substitutivo pelo Plenário do Congresso, agora chamado de autógrafo, 
este é enviado ao Presidente da República para sanção e publicação da lei orçamentária, dentro 
de um prazo máximo de quinze dias úteis. Ocorrendo vetos, o Congresso terá trinta dias para 
apreciá-los, podendo torná-los sem efeito, caso seja esta a decisão da maioria dos 
congressistas. 
Após a metade da década de 90, a CMO tem aperfeiçoado os mecanismos de controle, 
procurando evitar que projetos que contenham indícios de irregularidades na gestão sejam 
aquinhoados com novas dotações orçamentárias. 
Para tanto, tem contado com a cooperação do TCU que, após 30 dias do envio da PLOA, envia 
ao Congresso Nacional uma relação das obras que estejam nessa situação. Ao elaborar o 
substitutivo, a CMO lista essas programações em anexo específico, suspendendo a sua 
execução orçamentária até que o gestor comprove a adoção de medidas saneadoras. Feito isto, 
e se a CMO concluir pela correção das providências, essa expede um projeto de Decreto 
Legislativo, que deverá ser aprovado pelo Congresso Nacional, liberando a execução das 
referidas programações. 
O processo de apreciação de projetos de créditos adicionais e do PPA segue as mesmas linhas 
do empregado no PLOA. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
14 
 
 
 
O PPA PARA O PERÍODO 2012 – 2015 
 
O Brasil reúne condições especiais que o diferenciam da grande maioria dos países do mundo. 
Assim, o país possui uma base industrial diversificada, uma produção agropecuária 
extremamente competitiva e ainda pode contar com a disponibilidade de recursos naturais 
(terra e água) e energéticos (petróleo e fontes renováveis como hidroeletricidade e etanol). 
Ademais, ainda possui um expressivo contingente populacional a ser incorporado ao mercado 
de consumo. 
A estratégia que se coloca no horizonte do PPA 2012-2015, portanto, consiste em utilizar 
todas estas potencialidades como base para alcançar um patamar de desenvolvimento centrado 
no progresso técnico e na redução das desigualdades. 
A preservação do padrão de desenvolvimento baseado no crescimento sustentado com 
inclusão social requer que, ao longo do período do PPA 2012-2015, sejam enfrentados novos 
desafios que emergem de um novo contexto internacional e das profundas transformações em 
andamento na sociedade e na economia brasileira. Dentre estes desafios, estão: a 
compatibilização das taxas de juros e câmbio com os objetivos de crescimento e estabilidade 
macroeconômica, ampliação das fontes de financiamento de longo prazo, aperfeiçoamento do 
sistema tributário, redução das desigualdades, erradicação da pobreza extrema e dinamização 
do mercado interno, elevação do investimento, ampliação da oferta e eficiência da rede de 
infra-instrutora, aproveitamento das oportunidades do pré-sal e fomento à inovação. 
A consolidação do padrão de desenvolvimento baseado no crescimento e na manutenção do 
ambiente macroeconômico estável pressupõe que se evolua para uma taxa de juros básica e 
margens bancárias semelhantes às praticadas nos demais países, o que, sem prejuízo da 
estabilidade de preços, propiciará um menor custo de acesso ao crédito para consumo e 
investimento. Por sua vez, a taxa de câmbio deve evoluir no período para um patamar que 
possibilite harmonizar os objetivos de controle da inflação, melhoria distributiva, elevação da 
competitividade e redução da vulnerabilidade externa. 
O outro desafio que se coloca para a economia brasileira consiste em elevar as fontes privadas 
de financiamento para os projetos de longo prazo com destaque para o aprofundamento do 
mercado de capitais e de crédito. Cabe ressaltar que a atuação do Banco Nacional de 
Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), do Banco do Brasil (BB) e da Caixa 
Econômica Federal (CEF) nesse financiamento de longo prazo continuará sendo fundamental, 
mas se reduzirá com o fortalecimento de fontes privadas de financiamento. 
A simplificação do regime tributário capaz de estimular a produção e o investimento também 
se coloca como outro desafio. Por outro lado, deve-se buscar uma maior progressividade do 
sistema como forma de acentuar a dinâmica em curso de distribuição da renda. 
O aprofundamento do modelo de consumo e produção de massa também será perseguido 
durante o período de 2012 a 2015. Desta forma, pelo lado da demanda, buscar-se-á o 
aprofundamento do processo de redução das desigualdades por meio das políticas de 
transferência de renda, valorização do salário mínimo, expansão dos postos de trabalho 
formais e inclusão produtiva. Neste contexto, ganha importância o desafio da erradicação da 
pobreza extremacom o Plano Brasil Sem Miséria que possibilitará a incorporação de um 
contingente ainda maior de brasileiros ao mercado interno. Cabe apontar que a estratégia de 
dinamização do mercado interno deve ainda ser ancorada em uma forma de produção e 
consumo ambientalmente sustentáveis. 
A expansão das taxas de investimentos no horizonte do PPA 2012-2015 se apresenta como 
outro desafio para sustentação do ciclo de crescimento econômico e consolidação do modelo 
de consumo e produção de massa. Neste contexto, no período de 2012-2015, 
a elevação das taxas de investimento viabilizará a expansão da produção com geração de 
15 
 
 
emprego e elevação da produtividade e competitividade sistêmicas da economia. 
A dinamização, sobretudo dos investimentos em infraestrutura durante o período do PPA 
2012-2015, possibilitará superar os gargalos para o setor produtivo que poderiam inviabilizar a 
sustentação do crescimento - especialmente nos setores de energia, transporte rodoviário, 
ferroviário, portos, aeroportos e nas condições de armazenagem. 
A constituição de uma adequada e eficiente rede de infraestrutura promoverá uma redução dos 
custos e melhoria da competitividade das empresas nacionais no mercado internacional. 
Ademais, os investimentos em infraestrutura terão um rebatimento direto sobre as condições 
sociais de vida da população como, por exemplo, no caso da melhora da mobilidade urbana e 
da universalização do acesso à energia - Luz para Todos - e aos serviços de abastecimento de 
água e esgotamento sanitário. 
A ampliação dos investimentos em infraestrutura será perseguida durante o período do plano 
por meio da continuidade do PAC. Há significativas oportunidades de inversões para reforçar 
nossa infraestrutura, como destacado no lançamento da segunda fase do PAC, em que foi 
reafirmado o compromisso com o desenvolvimento econômico e com o combate às 
desigualdades, enfatizado o eixo de infraestrutura social-urbana. 
A possibilidade de exploração das novas reservas de petróleo e gás nos campos do présal 
também provocará uma significativa expansão dos investimentos. Além do mais, permitirá 
reduzir a vulnerabilidade externa do país com afluxo, no primeiro momento, dos investimentos 
diretos para a cadeia produtiva do setor e, no segundo momento, pelo acúmulo de divisas 
oriundas da exploração dos recursos naturais. 
A exploração e utilização dos recursos do pré-sal despontam como outro desafio referente ao 
aproveitamento desta possibilidade para consolidar uma cadeia produtiva de conteúdo 
nacional. Por sua vez, outro desafio está associado à destinação de parte 
dos recursos oriundos da exploração do pré-sal para a educação, ciência e tecnologia, saúde, 
meio ambiente e combate à pobreza. Cabe ressaltar ainda que as possibilidades abertas pelo 
pré-sal não impedirão que o país amplie esforços na direção da utilização crescente das fontes 
de energia limpa e renovável. 
O progresso científico e tecnológico se apresenta como outro importante desafio a ser 
enfrentado pelo PPA 2012-2015 devido ao contexto internacional de aceleração das 
transformações tecnológicas – especialmente nas áreas de tecnologia da informação, 
nanotecnologia e biotecnologia. Neste sentido, observa-se uma transformação contínua de 
processos e produtos e o acirramento da concorrência internacional por mercados, o que 
amplia a necessidade de intensificar os esforços nacionais em Pesquisa, Desenvolvimento e 
Inovação (PD&I) como forma de reduzir o hiato econômico em relação às economias 
desenvolvidas. 
O país conseguiu estruturar um sistema de ciência e tecnologia amplo e logrou avanços 
expressivos em algumas áreas como no caso do setor agrícola e energético. Contudo, apesar 
dos avanços, observa-se que a emergência de novos paradigmas tecnológicos tende a ampliar 
o hiato tecnológico em relação às economias avançadas. 
Neste contexto, colocam-se importantes desafios para o país como: a elevação do investimento 
do setor privado em PD&I, a criação de um Sistema Nacional de Inovação com capacidade de 
articular empresas, universidades e agentes financiadores e a promoção de uma forte 
desconcentração regional das atividades científica e tecnológica. Ademais, todo esforço de 
ampliação dos investimentos em PD&I deve ser orientado para as especificidades da realidade 
brasileira em termos de estrutura demográfica e de renda, bem como condições climáticas e 
epidemiológicas. 
O enfrentamento adequado dos desafios ao longo do Plano Mais Brasil possibilitará ao país 
atingir o cenário desejado de dinamismo econômico, a melhor distribuição de renda e riqueza, 
a erradicação da pobreza e a confirmar a inserção econômica internacional ativa. 
16 
 
 
LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL - PRINCIPAIS CLASSIFICAÇÕES E PRÁTICA 
 
Para apresentar o processo de elaboração da Lei Orçamentária Anual, vamos dividir o 
conteúdo em etapas: 
1) A Secretaria de Orçamento Federal (SOF) distribui o montante de recursos a ser 
alocado nos órgãos setoriais do Poder Executivo. Para os poderes Legislativo e 
Judiciário, Ministério Público da União e Defensoria Pública da União (DPU), os 
limites de gastos são definidos na LDO. 
↓ 
2) Os ministérios realizam a distribuição dos recursos a cada Unidade Orçamentária (UO) 
pertencente a sua estrutura. No caso das Universidades Federais de Ensino, o 
Ministério da Educação distribui os valores para as instituições de acordo com a Matriz 
de Orçamento de Outros Custeios e Capital – Matriz OCC, elaborada de acordo com 
critérios estabelecidos no Decreto Nº 7.233 de 19 de Julho de 2010 e Portaria 651 de 
24 de Julho de 2013. 
Conforme artigo nº 4 do Decreto Nº 7.233/2010: 
“Na elaboração das propostas orçamentárias anuais das universidades federais, o Ministério da Educação 
deverá observar matriz de distribuição, para a alocação de recursos destinados a despesas classificadas como 
Outras Despesas Correntes e de Capital. 
§ 1o A matriz de distribuição será elaborada a partir de parâmetros definidos por comissão paritária, 
constituída no âmbito do Ministério da Educação, integrada por membros indicados pelos reitores de 
universidades federais e por aquele Ministério. 
§ 2o Os parâmetros a serem definidos pela comissão levarão em consideração, entre outros, os seguintes 
critérios: 
I - o número de matrículas e a quantidade de alunos ingressantes e concluintes na graduação e na pós-
graduação em cada período; 
II - a oferta de cursos de graduação e pós-graduação em diferentes áreas do conhecimento; 
III - a produção institucionalizada de conhecimento científico, tecnológico, cultural e artístico, reconhecida 
nacional ou internacionalmente; 
IV - o número de registro e comercialização de patentes; 
V - a relação entre o número de alunos e o número de docentes na graduação e na pós-graduação; 
VI - os resultados da avaliação pelo Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior - SINAES, instituído 
pela Lei no 10.861, de 14 de abril de 2004; 
VII - a existência de programas de mestrado e doutorado, bem como respectivos resultados da avaliação pela 
Fundação Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior - CAPES; e 
VIII - a existência de programas institucionalizados de extensão, com indicadores de monitoramento.” 
↓ 
3) As UOs, por sua vez, são encarregadas de alocar os valores recebidos nas ações 
orçamentárias e rubricas de despesas conforme planejamento interno de cada 
instituição. Este procedimento é denominado Proposta Orçamentária das UOs que, em 
conjunto, dão origem à proposta orçamentária total dos respectivos ministérios. 
↓ 
17 
 
 
4) A Secretaria de Orçamento Federal reúne todas as proposta orçamentárias em um 
documento denominado Projeto de LeiOrçamentária Anual (PLOA), que deve ser 
enviado ao Congresso Nacional até 31 de agosto de cada ano, e devolvido ao executivo 
para sanção presidencial até o encerramento da sessão legislativa. 
↓ 
5) Após sanção presidencial, é publicada a Lei Orçamentária Anual (LOA), onde estão 
discriminados os valores correspondentes a cada unidade orçamentária. O acesso à Lei 
Orçamentária Anual de cada exercício pode ser realizado por uma consulta ao site do 
Ministério do Planejamento ou da Câmara dos Deputados, através dos links 
http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/sof/LOA%202015/15052
0_LOA_2015_Volume_5.pdf e 
http://www.camara.gov.br/internet/comissao/index/mista/orca/orcamento/OR2015/red
_final/vol5/26256_26273.pdf 
 
 
 
Este documento é denominado Quadro de Detalhamento das Despesas (QDD), no qual 
constam os valores detalhados por categoria de despesa: Pessoal, OCC - Outros Custeios e 
Capital, Benefícios e Recursos Próprios. 
O Orçamento de Pessoal e Benefícios é considerado de execução obrigatória, ou seja, são os 
recursos previstos para atender o pagamento de despesas com pessoal (vencimentos, 
vantagens, encargos sociais, aposentadorias, pensões e outros), e os benefícios com as 
despesas de auxílio alimentação, auxílio transporte, assistência pré-escolar, assistência médica 
18 
 
 
e odontológica. 
Sendo o OCC – Outros Custeios e Capital consideradas despesas discricionárias, ou seja 
aquelas destinadas a atender as despesas com o funcionamento, manutenção, assistência 
estudantil, capacitação, modernização e recuperação da infra-estrutura, funcionamento dos 
cursos, extensão, pesquisa e outros. 
E Recursos Próprios que constituem os recursos arrecadados provenientes de serviços 
administrativos, educacionais, de estudos e pesquisas, serviços hospitalares, convênios com os 
centros de estudos dos cursos de extensão e especialização como também com convênios 
celebrados com outros órgãos de fomento, Secretaria Estadual e Municipal da Saúde, 
Prefeitura e outros, são destinados a atender os gastos provenientes dos serviços e convênios 
acima citados. 
 
Como podemos observar, o QDD é estruturado a partir de códigos. Portanto, antes de 
consultar este documento, será necessário entender alguns conceitos, que serão explicados nas 
próximas seções. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
19 
 
 
AS RECEITAS 
 
A receita pública é o conjunto de recursos que o governo espera arrecadar para custear as 
despesas que pretende realizar. Se excluídas a emissão de títulos para o refinanciamento da 
dívida pública e as operações de crédito para cobrir eventuais déficits orçamentários, a receita 
é arrecadada em sua maioria de forma compulsória, principalmente por meio de impostos e 
contribuições sociais. 
Para efeito orçamentário, as receitas do orçamento fiscal e da seguridade são classificadas 
segundo a categoria econômica, subdividindo-se em receitas correntes (tributos, contribuições, 
receitas de serviços, incluindo os juros recebidos, receitas patrimoniais etc.) e de capital 
(empréstimos obtidos junto ao setor privado, retorno de operações de crédito concedidas ao 
setor privado, alienação de ativos etc.) 
Os principais itens são: a) tributária (impostos e taxas); b) contribuições sociais e econômicas; 
c) serviços; d) patrimonial; e) emissão de títulos para refinanciamento da dívida; f) operações 
de crédito contraídas junto ao setor privado; g) alienação de bens; h) demais receitas 
correntes; e i) demais receitas de capital. 
Cabe destacar que, como as receitas de contribuições sociais (contribuição ao INSS, 
contribuição sobre o faturamento - COFINS, contribuição sobre o lucro líquido - CSLL, 
etc.) são insuficientes para atender à totalidade dos gastos com a seguridade social 
(previdência e assistência social) há transferências de recursos, do orçamento fiscal para o 
orçamento da seguridade social. 
Um ponto importante: como o ajuste fiscal feito pelo governo para gerar o superávit primário 
foi construído em grande parte sobre o aumento das contribuições sociais, houve a necessidade 
de ser aprovada uma emenda constitucional (EC n.º 27/00) desvinculando os recursos da 
seguridade social (DRU), pois, de outro modo, os recursos teriam que ser integralmente gastos 
nessa finalidade. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
20 
 
 
CLASSIFICAÇÃO POR NATUREZA DE RECEITA 
A classificação das receitas públicas a ser utilizada por todos os Entes da Federação obedece à 
padronização estabelecida pela Portaria Interministerial SOF/STN Nº 163, de 4 de maio de 
2001, sendo facultativo o desmembramento para atendimento das respectivas peculiaridades. 
No âmbito da União, este detalhamento é normatizado através de Portaria da Secretaria de 
Orçamento Federal (SOF), cuja versão mais atualizada é a Portaria Nº 11, de 6 de fevereiro de 
2013. 
Conforme Ementário de Classificação das Receitas Orçamentárias da União, elaborado pela 
SOF, as receitas classificam-se de acordo com os seguintes critérios2: 
1. Natureza da Receita; 
2. Fonte de Recursos; 
3. Grupos; 
4. Indicador de Resultado Primário; e 
5. Receitas do Orçamento da Seguridade Social. 
Classificação da Receita Orçamentária por Natureza 
A classificação da receita por natureza visa a identificar a origem do recurso segundo o fato 
gerador. 
A fim de possibilitar identificação detalhada dos recursos que ingressam nos cofres públicos, 
esta classificação é formada por um código numérico de 8 dígitos que a subdivide em seis 
níveis - Categoria Econômica, Origem, Espécie, Rubrica, Alínea e Subalínea: 
 
C O E R AA SS 
Categoria 
Econômica 
Origem Espécie Rubrica Alínea Subalínea 
 
Quando, por exemplo, o imposto de renda pessoa física é recolhido dos trabalhadores, aloca-se 
a receita pública correspondente na Natureza de Receita código “1112.04.10”, segundo 
esquema abaixo: 
 
 
2 O conteúdo desta seção foi reproduzido integralmente do Ementário de Classificação das Receitas 
Orçamentárias da União, 2015, que pode ser consultado no endereço eletrônico 
http://www.orcamentofederal.gov.br/informacoes-orcamentarias/arquivos-receitas-publicas/receitas-
publicas 
21 
 
 
Categoria econômica 
O § 1º e o § 2º do art. 11 da Lei nº 4.320, de 1964, classificam as Receitas Orçamentárias em 
“Receitas Orçamentárias Correntes” e “Receitas Orçamentárias de Capital”. A codificação 
correspondente seria: 
 
CÓDIGO
O 
CATEGORIA 
ECONÔMICA 
1 Receitas Correntes 
2 Receitas de Capital 
 
1 - Receitas Correntes: 
 
Receitas Orçamentárias Correntes são arrecadadas dentro do exercício financeiro, aumentam 
as disponibilidades financeiras do Estado com efeito positivo sobre o Patrimônio Líquido e 
constituem instrumento para financiar os objetivos definidos nos programas e ações 
orçamentários, com vistas a satisfazer finalidades públicas. 
De acordo com o § 1º do art. 11 da Lei nº 4.320, de 1964, classificam-se como Correntes as 
receitas provenientes de Tributos; de Contribuições; da exploração do patrimônio estatal 
(Patrimonial); da exploração de atividades econômicas (Agropecuária, Industrial e de 
Serviços); de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, 
quando destinadas a atender despesas classificáveis em Despesas Correntes (Transferências 
Correntes); por fim, demais receitas que não se enquadram nos itens anteriores (Outras 
 
Categoria EconômicaOrigem 
Espécie 
Rubrica 
Alínea 
Subalínea 
C O E R AA SS 
1 1 1 2 04 10 
Receita Corrente 
Impostos sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza 
Pessoas Físicas 
Impostos sobre o Patrimônio e a Renda 
Impostos 
Receita Tributária 
22 
 
 
Receitas Correntes). 
 
2 - Receitas de Capital: 
 
Receitas Orçamentárias de Capital também aumentam as disponibilidades financeiras do 
Estado e são instrumentos de financiamento dos programas e ações orçamentários, a fim de se 
atingirem as finalidades públicas. Porém, de forma diversa das Receitas Correntes, as Receitas 
de Capital não provocam efeito sobre o Patrimônio Líquido. 
De acordo com o § 2º do art. 11 da Lei nº 4.320, de 1964, com redação dada pelo Decreto-Lei 
nº 1.939, de 20 de maio de 1982, Receitas de Capital são as provenientes tanto da realização 
de recursos financeiros oriundos da constituição de dívidas e da conversão, em espécie, de 
bens e direitos, quanto de recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado e 
destinados a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital. 
Origem 
A Origem é o detalhamento das Categorias Econômicas “Receitas Correntes” e “Receitas de 
Capital”, com vistas a identificar a natureza da procedência das receitas no momento em que 
ingressam no Orçamento Público. Os códigos da Origem para as receitas correntes e de 
capital, de acordo com a Lei no 4.320, de 1964, são: 
 
RECEITAS CORRENTES RECEITAS DE CAPITAL 
1. Receita Tributária 
2. Receita de Contribuições 
3. Receita Patrimonial 
4. Receita Agropecuária 
5. Receita Industrial 
6. Receita de Serviços 
7. Transferências Correntes 
9. Outras Receitas Correntes 
1. Operações de Crédito 
2. Alienação de Bens 
3. Amortização de Empréstimos 
4. Transferências de Capital 
5. Outras Receitas de Capital 
 
 
Espécie 
É o nível de classificação vinculado à Origem que permite qualificar com maior detalhe o fato 
gerador das receitas. Por exemplo, dentro da Origem Receita Tributária, identifica-se as 
espécies “Impostos”, “Taxas” e “Contribuições de Melhoria”. 
Rubrica 
Agrega determinadas espécies de receitas cujas características próprias sejam semelhantes 
entre si; dessa forma, detalha a espécie, por meio da especificação dos recursos financeiros 
23 
 
 
que lhe são correlatos. 
Exemplo: A Rubrica “Impostos sobre o Patrimônio e a Renda” é detalhamento da Espécie 
“Impostos”. 
Alínea 
A alínea é o detalhamento da Rubrica e exterioriza o “nome” da receita que receberá o registro 
pela entrada de recursos financeiros. 
Exemplo: A Alínea “Impostos sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza” é o 
detalhamento da Rubrica “Impostos sobre o Patrimônio e a Renda”. 
Subalínea 
A subalínea constitui o nível mais analítico da receita, utilizado quando há necessidade de se 
detalhar a Alínea com maior especificidade. 
Exemplo: A subalínea “Pessoas Físicas” é detalhamento da Alínea “Impostos sobre a Renda e 
Proventos de Qualquer Natureza”. 
 
1 - RECEITA CORRENTE Naturezas de Receita 
 1 - TRIBUTÁRIA 
 1 - Impostos De 1110.00.00 até 1119.99.99 
 2 - Taxas De 1120.00.00 até 1129.99.99 
 3 - Contribuições De Melhoria De 1130.00.00 até 1139.99.99 
 2 - CONTRIBUIÇÕES 
 1 - Sociais De 1210.00.00 até 1219.99.99 
 2 - Econômicas De 1220.00.00 até 1229.99.99 
 3 - PATRIMONIAL 
 1 - Imobiliárias De 1310.00.00 até 1319.99.99 
 2 - Valores Mobiliários De 1320.00.00 até 1329.99.99 
 3 - Concessões/Permissões De 1330.00.00 até 1339.99.99 
 4 - Compensações Financeiras De 1340.00.00 até 1349.99.99 
 5 - Exploração de Bens Públicos De 1350.00.00 até 1359.99.99 
 6 - Cessão de Direitos De 1360.00.00 até 1369.99.99 
 9 - Outras De 1390.00.00 até 1399.99.99 
 4 - AGROPECUÁRIA 
 1 - Produção Vegetal De 1410.00.00 até 1419.99.99 
 2 - Produção Animal De 1420.00.00 até 1429.99.99 
 9 - Outras De 1490.00.00 até 1499.99.99 
 5- INDUSTRIAL 
 1 - Indústria Mineral De 1510.00.00 até 1519.99.99 
 2 - Indústria De Transformação De 1520.00.00 até 1529.99.99 
 3 - Indústria De Construção De 1530.00.00 até 1539.99.99 
 9 - Outras De 1590.00.00 até 1590.99.99 
 6 - SERVIÇOS 
24 
 
 
 0 - Serviços De 1600.00.00 até 1600.99.99 
 7 - TRANSFERÊNCIAS CORRENTES 
 2 - Intergovernamentais De 1720.00.00 até 1729.99.99 
 3 - Instituições Privadas De 1730.00.00 até 1739.99.99 
 4 - Do Exterior De 1740.00.00 até 1749.99.99 
 5 - De Pessoas De 1750.00.00 até 1759.99.99 
 6 - Convênios De 1760.00.00 até 1769.99.99 
 7 - Combate à Fome De 1770.00.00 até 1779.99.99 
 9 - OUTRAS CORRENTES 
 1 - Multas e Juros de Mora De 1910.00.00 até 1919.99.99 
 2 - Indenizações e Restituições De 1920.00.00 até 1929.99.99 
 3 - Dívida Ativa De 1930.00.00 até 1939.99.99 
 9 - Diversas De 1990.00.00 até 1999.99.99 
 
 
2 - RECEITA DE CAPITAL Naturezas de Receita 
 1 - OPERAÇÕES DE CRÉDITO 
 1 - Internas De 2110.00.00 até 2119.99.99 
 2 - Externas De 2120.00.00 até 2129.99.99 
 2 - ALIENAÇÃO DE BENS 
 1 - Bens Móveis De 2210.00.00 até 2219.99.99 
 2 - Bens Imóveis De 2220.00.00 até 2229.99.99 
 3 - AMORTIZAÇÃO DE EMPRÉSTIMOS 
 0 - Amortizações De 2300.00.00 até 2300.99.99 
 4 - TRANSFERÊNCIAS DE CAPITAL 
 2 - Intergovernamentais De 2420.00.00 até 2429.99.99 
 3 - Instituições Privadas De 2430.00.00 até 2439.99.99 
 4 - Do Exterior De 2440.00.00 até 2449.99.99 
 5 - De Pessoas De 2450.00.00 até 2459.99.99 
 6 - De Outras Instituições Públicas De 2460.00.00 até 2460.99.99 
 7 - Convênios De 2470.00.00 até 2479.99.99 
 8 - Combate à Fome De 2480.00.00 até 2489.99.99 
 5 - OUTRAS DE CAPITAL 
 2 - Integralização Do Capital De 2520.00.00 até 2529.99.99 
 3 - Resultado do BCB De 2530.00.00 até 2539.99.99 
 4 - Remuneração Disponibilidades do TN De 2540.00.00 até 2549.99.99 
 5 - DA da Amort. de Emp. e Financiamentos De 2550.00.00 até 2550.99.99 
 6 - DA da Alienação de Estoques de Café De 2560.00.00 até 2560.99.99 
 9 - Outras De 2590.00.00 até 2599.99.99 
 
 
 
25 
 
 
Classificação da Receita Orçamentária por FONTE DE RECURSOS3 
 
Essa classificação orçamentária busca identificar as origens dos ingressos financeiros que 
financiam os gastos públicos. Determinadas Naturezas de Receita, são agrupadas em Fontes de 
Recursos obedecendo a uma regra previamente estabelecida. Por meio do orçamento público, 
essas Fontes são alocadas em determinadas despesas de forma a evidenciar os meios para 
atingir os objetivos públicos. 
Frente ao exposto, é a classificação que permite demonstrar a correspondência entre as fontes 
de financiamento e os gastos públicos, pois exterioriza quais são as Receitas que financiam 
determinadas Despesas. 
A classificação de fonte de recursos consiste de um código de três dígitos: 
 1º DÍGITO 
 Grupo Fontes de Recursos 
2º e 3º DÍGITOS 
Especificação das Fontes de Recursos 
1 Recursos do Tesouro - 
Exercício Corrente; 
 
2 Recursos de Outras 
Fontes - Exercício Corrente; 
 
3 Recursos do Tesouro - 
Exercícios Anteriores; 
 
6 Recursos de Outras 
Fontes - Exercícios 
Anteriores; e 
 
9 Recursos Condicionados 
Exemplos: 
Fonte 
100 
Recursos do Tesouro - Exercício Corrente (1); 
Recursos Ordinários (00); 
Fonte 
152 
Recursos do Tesouro - Exercício Corrente (1); 
Resultado do Banco Central (52); 
Fonte 
150 
Recursos do Tesouro - Exercício Corrente (1); 
Recursos Próprios Não-Financeiros (50); 
Fonte 
250 
Recursos de Outras Fontes - Exercício Corrente 
(2); 
Recursos Próprios Não-Financeiros (50);Fonte 
300 
Recursos do Tesouro - Exercícios Anteriores 
(3); e 
Recursos Ordinários (00). 
 
Classificação da Receita Orçamentária por GRUPOS 
A Classificação da Receita por Grupos identifica quais agentes públicos possuem competência 
legal para arrecadar, fiscalizar e administrar as Receitas Públicas; dessa forma, é instrumento 
orçamentário-gerencial identificador de determinados segmentos arrecadadores do setor 
público. 
Cada Grupo de Receita é formado pela associação entre tipos específicos de Unidades 
Orçamentárias e de Naturezas de Receita que atendam a certas particularidades sob a ótica 
orçamentária. Os Grupos são de: “Receitas Próprias”, “Receitas Administradas”, “Receitas de 
Operações de Crédito”, “Receitas Vinculadas” e “Demais Receitas”. 
 
3 O conteúdo desta seção foi reproduzido integralmente do Ementário de Classificação das Receitas 
Orçamentárias da União, 2015, que pode ser consultado no endereço eletrônico 
http://www.orcamentofederal.gov.br/informacoes-orcamentarias/arquivos-receitas-publicas/receitas-
publicas 
 
26 
 
 
Grupo das Receitas Próprias 
 
Classificam-se neste grupo, segundo o art. 4º da Portaria SOF nº 10, de 22 de agosto de 2002, 
receitas cuja arrecadação tem origem no esforço próprio de órgãos e demais entidades nas 
atividades de fornecimento de bens ou serviços facultativos e na exploração econômica do 
próprio patrimônio e remunerada por preço público ou tarifas, bem como o produto da 
aplicação financeira desses recursos. 
Geralmente, têm como fundamento a bilateralidade, cuja natureza é contratual, e, por isso, 
criam obrigações recíprocas para as partes contratantes. Via de regra, são amparadas pelo 
Código Civil e legislação correlata. 
São recursos que, por um lado, não possuem destino específico e, por isso, não são vinculadas 
por lei à determinada despesa; por outro, pertencem à Unidade Orçamentária Arrecadadora. 
São arrecadadas por meio de Guia de Recolhimento da União - GRU e depositadas na Conta 
Única do Tesouro no Banco Central*. 
 
Grupo das Receitas Administradas 
 
São as receitas auferidas pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, que detém a 
competência para fiscalizar, arrecadar e administrar esses recursos, com amparo legal no 
Código Tributário Nacional e leis afins. 
Recolhidas por meio de Documento de Arrecadação de Receitas Federais - DARF ou Guia da 
Previdência Social - GPS, utilizando-se dos bancos arrecadadores credenciados pela Secretaria 
da Receita Federal do Brasil - SRFB. A partir da data em que o contribuinte efetua o 
pagamento do tributo, ou seja, da data de arrecadação (d), o banco tem um dia útil (d+1) para 
repassar os recursos para a Conta Única do Tesouro no Banco Central*. 
 
Grupo das Receitas de Operações de Crédito 
 
Receitas financeiras provenientes da colocação de títulos públicos no mercado ou da 
contratação de empréstimos e financiamentos junto a entidades estatais ou privadas. 
 
Grupo das Receitas Vinculadas 
 
Pertencem a esse grupo receitas que são vinculadas, por Lei, a determinada finalidade 
específica, exceto as classificadas como “Receitas Administradas”. 
 
* CF/88, art. 164, §3o: “As disponibilidades de caixa da União serão depositadas no Banco Central”. O dia 
considerado como “Data de Recolhimento” é aquele no qual o recurso ingressa efetivamente no Banco 
Central. 
27 
 
 
Geralmente, são receitas cuja fiscalização, administração e arrecadação ficam a cargo das 
próprias entidades arrecadadoras, às quais resta a obrigação de efetuar o recolhimento para a 
Conta Única do Tesouro. Exemplos: recursos de concessões, autorizações e permissões para 
uso de bens da União ou para exercício de atividades de competência da União. 
Grupo das Demais Receitas 
 
Grupo destinado às receitas previstas em Lei ou de natureza contratual, que não estejam 
enquadradas em nenhum dos grupos anteriores. 
 
Classificação da Receita por Indicador de Resultado Primário 
 
Esta classificação orçamentária da receita tem por objetivo identificar quais são as receitas que 
compõem o resultado primário do Governo. 
Receita primária é o somatório das receitas fiscais líquidas (aquelas que não geram 
obrigatoriedade de contraprestação financeira, como ônus, encargos e devolução). 
O cálculo da Receita Primária é efetuado somando-se as Receitas Correntes com as de Capital 
e, depois, excluindo da conta as receitas: de operações de crédito e seus retornos (juros e 
amortizações), de aplicações financeiras, de empréstimos concedidos e do superávit 
financeiro. 
Receitas Financeiras são as provenientes de operações de crédito internas e externas, de 
aquisição de títulos de capital, de aplicações financeiras, de juros, de amortizações e do 
superávit financeiro. 
A receita é classificada, ainda, como Primária (P) quando seu valor é incluído na apuração do 
Resultado Primário no conceito acima da linha, e Não-Primária ou Financeira (F) quando não 
é incluído nesse cálculo. Esse conceito surgiu quando o Brasil adotou metodologia de 
apuração do resultado primário oriunda de acordos com o Fundo Monetário Internacional - 
FMI. 
 
Classificação das Receitas do Orçamento da Seguridade Social 
 
As receitas que financiam a Seguridade Social são previstas pelo art. 195 da Magna Carta 
brasileira, e a forma de composição delas, pelos arts. 11 e 27 da Lei nº 8.212, de 1991, que 
“instituiu o Plano de Custeio da Seguridade Social”. Essas receitas classificam-se como 
“Contribuições Sociais” e “Demais Receitas”, por meio da seguinte metodologia: 
 
 
 
28 
 
 
Contribuições Sociais 
 
Para integrarem o Orçamento da Seguridade Social, devem cumprir dois requisitos básicos: 
1 - Quanto à origem, a norma constitucional ou infraconstitucional instituidora deve explicitar 
que a receita se destina ao financiamento da Seguridade Social; e 
2 - Quanto à finalidade, a receita criada deve ser destinada para as áreas de saúde, previdência 
ou assistência social. 
 
Demais Receitas da Seguridade 
 
No que tange às Demais Receitas, consideram-se receitas do Orçamento da Seguridade Social 
aquelas que: 
1 - Sejam próprias das unidades orçamentárias que integrem exclusivamente o Orçamento da 
Seguridade; ou seja, das unidades que compõem os Ministérios da Saúde, da Previdência 
Social, da Assistência Social e do Fundo de Amparo ao Trabalhador, subordinado ao 
Ministério do Trabalho; ou 
2 - A classificação orçamentária caracterize como originárias da prestação de serviços de 
saúde, independentemente das entidades às quais pertençam; ou 
3 - Vinculem-se à Seguridade Social por determinação legal. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
29 
 
 
AS DESPESAS 
As despesas do orçamento fiscal e da seguridade social podem ser classificadas de cinco 
modos: 
 por esfera 
 por órgão (classificação institucional); 
 por função (classificação de acordo com a finalidade do gasto); 
 por programas (classificação por finalidade de gasto, associada a objetivos gerenciais); 
e 
 por natureza da despesa. 
 
Despesa por Esfera 
Na LOA, a esfera tem por finalidade identificar se a despesa pertence ao Orçamento Fiscal 
(F), da Seguridade Social (S) ou de Investimento das Empresas Estatais (I), conforme disposto 
no § 5o do art. 165 da CF.: 
 
CÓDIGO ESFERA ORÇAMENTÁRIA 
10 Orçamento Fiscal 
20 Orçamento da Seguridade 
Social 
30 Orçamento de Investimento 
- Orçamento Fiscal (código 10): referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e 
entidades da administração direta e indireta,inclusive fundações instituídas e mantidas pelo 
Poder Público; 
- Orçamento da Seguridade Social (código 20): abrange todas as entidades e órgãos a ela 
vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e 
mantidos pelo Poder Público; e 
- Orçamento de Investimento (código 30): orçamento das empresas em que a União, direta ou 
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. 
O § 2o do art. 195 da CF estabelece que a proposta de Orçamento da Seguridade Social será 
elaborada de forma integrada pelos órgãos responsáveis pela saúde, previdência social e 
assistência social, tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas na LDO, assegurada a 
cada área a gestão de seus recursos. 
Fonte: Manual Técnico de Orçamento, 2015 
 
 
 
30 
 
 
Despesa por Órgão (ou institucional) 
 
A classificação por órgão, ou institucional, tem por objetivo demonstrar a programação 
alocada às Unidades Orçamentárias (UOs) responsáveis pela execução da despesa. Representa, 
portanto, a programação a cargo dos órgãos setoriais de governo, os ministérios, e de suas 
unidades orçamentárias, as secretarias, departamentos etc. Existem alguns órgãos ou unidades 
orçamentárias que não correspondem a uma estrutura administrativa, mas pela especificidade 
dos gastos que representam, são identificados separadamente na lei orçamentária. É o caso dos 
órgãos “Transferência a Estados, Distrito Federal e Municípios”, “Encargos Financeiros da 
União”, 23 “Operações Oficiais de Crédito”, “Reserva de Contingência”, entre outros. 
A maior parcela é do Poder Executivo, porque é este quem executa, através dos Ministérios, 
a grande parte dos programas de governo, seja na área social, de infra-estrutura econômica ou 
mesmo de segurança nacional. Além disso, é responsável também pela administração da 
dívida pública e pelas transferências intergovernamentais. O Poder Judiciário envolve o 
Supremo Tribunal Federal, o Superior Tribunal de Justiça, as Justiças Federal Militar, 
Eleitoral, do Trabalho, do Distrito Federal e dos Territórios. 
O Poder Legislativo engloba o Senado Federal e a Câmara dos Deputados e, apenas para 
efeito de classificação orçamentária, o Tribunal de Contas da União (este, embora tenha 
autonomia constitucional, é órgão auxiliar do Poder Legislativo). 
O código da classificação institucional compõe-se de cinco dígitos, sendo os dois primeiros 
reservados à identificação do órgão orçamentário e os demais à UO. 
 
Exemplo: 26.262 – Universidade Federal de São Paulo (Unifesp), em que o número 26 
representa o Ministério da Educação e os demais (262) a Unifesp. 
 
Classificação Funcional da Despesa 
A classificação por função, ou funcional, procura identificar a área de atuação característica do 
órgão/unidade em que as despesas serão executadas, fornecendo a alocação dos recursos 
públicos por finalidade de gasto. 
A classificação funcional da despesa é constituída por cinco dígitos, correspondentes a 
códigos de funções e subfunções: a função representa o maior nível de agregação da 
classificação da despesa por finalidade e está relacionada ao respectivo Ministério. A 
subfunção, por sua vez, é um detalhamento da função. 
Assim, para as despesas a serem executadas com recursos provenientes do Ministério da 
Educação, para o Ensino Superior, utilizaremos a Função 12- Educação e a Subfunção 364- 
Ensino superior, resultando na classificação 12.364. 
 
Despesa por Programas 
A classificação por programas, introduzida a partir do projeto de lei para o orçamento do ano 
2000, procura privilegiar o aspecto gerencial dos planos e orçamentos, identificando os 
programas com a solução dos problemas da sociedade. 
De acordo com o artigo 5º da Lei nº 12.593/2012, que instituiu o PPA para o período de 2012-
2015, os programas dividem-se em Temáticos e Programas de Gestão, Manutenção e 
Serviços ao Estado, conforme definidos a seguir: 
31 
 
 
Programa Temático: expressa e orienta a ação governamental para a entrega de bens e 
serviços à sociedade 
Programa de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado: expressa e orienta as ações 
destinadas ao apoio, à gestão e à manutenção da atuação governamental 
Os programas, por sua vez, são compostos por ações que podem consistir de projetos, 
atividades ou operações especiais. 
A ação orçamentária é definida como uma “operação da qual resultam produtos (bens ou 
serviços) que contribuem para atender ao objetivo de um programa. Incluem-se também no 
conceito de ação as transferências obrigatórias ou voluntárias a outros entes da Federação e a 
pessoas físicas e jurídicas, na forma de subsídios, subvenções, auxílios, contribuições, entre 
outros, e os financiamentos.” Fonte: Manual Técnico de Orçamento, 2015 
Neste desenho, um programa pode conter ações que envolvem diferentes áreas de atuação do 
governo, envolvendo diversos ministérios, sendo que aquela predominante é que irá definir em 
que função o programa será classificado. 
As ações são classificadas como projetos quando possuem um período de tempo limitado para 
sua execução, resultando em um produto que contribui para a expansão/aperfeiçoamento da 
ação governamental. 
Nos casos em que a ações são realizadas de forma contínua, recebem a denominação de 
atividades, que resultam em produtos ou serviços para a manutenção da ação governamental. 
As operações especiais, por sua vez, representam “despesas que não contribuem para a 
manutenção, expansão ou aperfeiçoamento das ações de governo, das quais não resulta um 
produto e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços.” Fonte: Manual 
Técnico de Orçamento, 2015 
Localizador da ação/Subtítulo: código composto por 4 dígitos, que identifica a localização 
geográfica da ação ou operação especial a ser executada. No orçamento da Unifesp a maior 
parte das ações/operações especiais apresenta o subtítulo 0035, que corresponde ao Estado de 
São Paulo. 
Plano Orçamentário – PO 
Plano Orçamentário é uma identificação orçamentária vinculada à ação orçamentária, que tem 
por finalidade permitir que, tanto a elaboração do orçamento quanto o acompanhamento físico 
e financeiro da execução, ocorram num nível mais detalhado do que o do subtítulo/localizador 
de gasto. (Fonte: Manual Técnico do Orçamento, 2015) 
Como exemplo de Plano Orçamentário, podemos citar o Programa Mais Médicos, que é 
executado no âmbito da Ação orçamentária 8282 – Reestruturação e Expansão de Instituições 
Federais de Ensino Superior. 
Programa de Trabalho (PT) 
O Plano de Trabalho é um código que agrega toda a classificação funcional programática da 
despesa apresentada anteriormente, sendo de grande utilidade para a compreensão do 
orçamento, como será demonstrado a seguir. 
Para explicar este conceito, usaremos como exemplo o Plano de Trabalho referente à Ação 
“20RK: Funcionamento de Instituições Federais de Ensino Superior”, que é a principal ação 
orçamentária utilizada pela universidade para a execução das despesas de manutenção 
(serviços de limpeza, vigilância, telefonia, energia elétrica, pagamento de bolsas, etc): 
12.364.2032.20RK.0035, em que: 
32 
 
 
12. Função: Ministério da Educação 
364. Subfunção: Educação Superior 
2032. Programa: Educação Superior – Graduação, Pós-Graduação, Ensino, Pesquisa e 
Extensão 
20RK: Ação Orçamentária: Funcionamento de Instituições Federais de Ensino Superior 
0035: Localizador da Ação Orçamentária: No Estado de São Paulo 
 
Classificação por natureza da despesa 
A natureza de despesa descreve os bens, materiais e serviços a serem adquiridos/contratados 
com os recursos alocados no orçamento. 
Assim como as demais classificações