CURSO DE GESTÃO ESTRATÉGICA PÚBLICA RENATO DAGNINO 2009

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CURSO DE GESTÃO ESTRATÉGICA PÚBLICA 
 
 
 
 
Coordenador: Prof. Dr. Renato Dagnino 
 
 
 
Março de 2009 
 
 
 
 
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SUMÁRIO 
INTRODUÇÃO ....................................................................................................................... 1 
Apresentação do Curso ................................................................................................... 1 
Sobre as unidades que compõem o Curso ...................................................................... 4 
Instruções operacionais aos alunos do Curso ................................................................. 5 
Metodologia de aprendizado ............................................................................................ 5 
O esforço individual ......................................................................................................... 6 
A bibliografia e o ordenamento dos assuntos .................................................................. 7 
O esforço coletivo ............................................................................................................ 8 
Avaliação ......................................................................................................................... 9 
Sobre o Trabalho de Conclusão de Curso ....................................................................... 9 
Roteiro ........................................................................................................................... 10 
Conteúdo programático ................................................................................................. 12 
CAPÍTULO I: CONTEÚDOS INTRODUTÓRIOS À GESTÃO ESTRATÉGICA PÚBLICA .... 18 
1. Introdução .................................................................................................................. 18 
1.1. Um breve histórico do planejamento ....................................................................... 18 
1.2. O contexto sócio-político em que se deve inserir a Gestão Estratégica Pública ..... 20 
1.3. As características do “Estado Herdado”.................................................................. 22 
1.4. A democratização política e o “Estado Necessário” ................................................ 23 
1.5. A construção do “Estado Necessário” e a Gestão Estratégica Pública ................... 28 
1.6. O contexto de elaboração de Políticas Públicas ..................................................... 32 
1.7. O gestor público e o administrador de empresas .................................................... 36 
1.8. Administração de Empresas, “Administração Geral” e Administração Pública ....... 37 
1.9. A formação do gestor público ................................................................................. 39 
CAPÍTULO II: A GESTÃO ESTRATÉGICA PÚBLICA COMO CONVERGÊNCIA DE 
ENFOQUES ......................................................................................................................... 46 
2. Introdução .................................................................................................................. 46 
2.1. A Ciência Política e a supervalorização do político ................................................. 47 
2.2. A Administração Pública e a subvalorização do conflito ......................................... 47 
2.3. A concepção ingênua do Estado neutro ................................................................. 48 
2.4. Os enfoques da Análise de Política e o Planejamento Estratégico Situacional como 
fundamentos da Gestão Estratégica Pública ................................................................. 50 
2.5. O enfoque da Análise de Política ............................................................................ 52 
2.6. O enfoque do Planejamento Estratégico Situacional .............................................. 57 
CAPÍTULO III: METODOLOGIA DE DIAGNÓSTICO DE SITUAÇÕES ............................... 59 
3. Introdução .................................................................................................................. 59 
3.1. Uma visão preliminar do resultado .......................................................................... 61 
3.2. O que é o “agir estratégico”? .................................................................................. 64 
3.3. Pressupostos para uma ação estratégica em ambiente governamental ................. 64 
3.4. O conceito de Ator Social ........................................................................................ 64 
3.5. Características do Jogo Social ................................................................................ 65 
3.6. Os Momentos da Gestão Estratégica ..................................................................... 65 
3.7. A análise de Governabilidade - o Triângulo de Governo ........................................ 66 
3.8. A situação-problema como objeto da Gestão Estratégica Pública .......................... 71 
3.9. Conceito de Problema (ou situação-problema) ....................................................... 71 
3.10. Tipos de Problemas .............................................................................................. 72 
3.11. Conformação de um Problema ............................................................................. 73 
3.12. Como formular um Problema? .............................................................................. 73 
3.13. Perguntas para verificar se a seleção de Problemas é apropriada ....................... 74 
3.14. A Descrição de um Problema ............................................................................... 75 
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3.15. A Explicação da Situação-problema ..................................................................... 76 
3.16. A diversidade das Explicações Situacionais ......................................................... 76 
3.17. O Fluxograma Explicativo da Situação ................................................................. 76 
3.18. Seleção de Nós Críticos ........................................................................................ 77 
3.18.1. Critérios para Seleção de Nós Críticos .............................................................. 78 
CAPÍTULO IV: METODOLOGIA DE MODELIZAÇÃO .......................................................... 81 
4. Introdução .................................................................................................................. 81 
4.1. Sistemas e enfoque sistêmico ................................................................................ 81 
4.2. O conceito de Sistema ............................................................................................ 82 
4.3. Sistemas simples e complexos ............................................................................... 83 
4.4. Atributos dos sistemas complexos .......................................................................... 83 
4.5. Sistema, contexto, e variáveis endógenas e exógenas .......................................... 85 
4.6. Realidade, modelização e modelo .......................................................................... 87 
4.7. Formulação de hipóteses de relação causal entre variáveis ................................... 89 
4.8. Operadores de complexidade e Tetragrama Organizacional .................................. 91 
4.9. Estabilidade, Resistência, Resiliência e Análise de Sensibilidade .......................... 92 
4.10. Análise Sistêmica e Dinamização ......................................................................... 94 
4.11. O caráter intrinsecamente normativo da modelização .......................................... 97 
4.12. Modelização e Gestão Estratégica Pública ......................................................... 100 
4.13. Exemplos de modelização ..................................................................................104 
4.14. Considerações Finais.......................................................................................... 109 
CAPÍTULO V: METODOLOGIA DE PLANEJAMENTO DE SITUAÇÕES .......................... 113 
5. Introdução ................................................................................................................ 113 
5.1. Uma visão preliminar do resultado ........................................................................ 113 
5.2. Planejar por Situações-Problema ......................................................................... 115 
5.3. Operações ............................................................................................................ 118 
5.4. Matriz Operacional ................................................................................................ 119 
5.5. Ações, Atividades, Tarefas ................................................................................... 119 
5.6. Resultados ............................................................................................................ 120 
5.7. Produtos ................................................................................................................ 120 
5.8. Recursos ............................................................................................................... 120 
5.9. Prazos ................................................................................................................... 121 
5.10. Responsáveis ..................................................................................................... 121 
5.11. Etapas para a formulação de um Plano de Ação ................................................ 121 
5.12. Gestão do Plano ................................................................................................. 122 
5.13. Atuar sob incerteza ............................................................................................. 123 
5.14. Focos de Debilidade de um Plano ...................................................................... 123 
5.15. Componentes de um sistema de Gestão Estratégica Pública ............................ 124 
CAPÍTULO VI: METODOLOGIA DE ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS ...................... 126 
6. Introdução ................................................................................................................ 126 
6.1. Explorando o conceito de Análise de Política ....................................................... 127 
6.1.1. O conceito de política ......................................................................................... 128 
6.1.2. O conceito de Análise de Política ...................................................................... 130 
6.1.3. O surgimento da Análise de Política como campo acadêmico .......................... 131 
6.1.4. Uma tipologia da Análise de Política: a tensão entre descritivo e o prescritivo .. 132 
6.1.5. A postura do analista de políticas ...................................................................... 134 
6.1.6. A Análise de Política e o contexto da política .................................................... 136 
6.1.7. A Análise de Política e os níveis de análise ....................................................... 141 
6.2. Visões do Estado e Análise Política ...................................................................... 144 
6.2.1. A visão Pluralista ............................................................................................... 144 
6.2.1.1. A visão Elitista ................................................................................................. 145 
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6.2.1.2. A visão Marxista .............................................................................................. 145 
6.2.1.3. A visão Corporativista ..................................................................................... 146 
6.2.2. Um quadro sinóptico .......................................................................................... 147 
6.3. O papel da burocracia no Estado capitalista contemporâneo ............................... 148 
6.4. Poder e tomada de decisão .................................................................................. 150 
6.4.1. O debate entre pluralismo e elitismo .................................................................. 151 
6.4.2. As duas faces do poder ..................................................................................... 152 
6.4.3. A terceira face do poder ..................................................................................... 155 
6.4.4. A terceira face do poder e a pesquisa sobre poder e decisão ........................... 156 
6.5. Os modelos de tomada de decisão: o confronto entre o racionalismo e o 
incrementalismo ........................................................................................................... 160 
6.5.1. As origens do debate ......................................................................................... 161 
6.5.2. Algumas propostas intermediárias ..................................................................... 164 
6.5.3. O processo de Elaboração de Políticas Públicas e os modelos de análise ....... 169 
6.6. Modelos para o estudo da implementação de políticas ........................................ 170 
6.6.1. O enfoque top down ........................................................................................... 171 
6.6.2. O enfoque bottom up ......................................................................................... 172 
6.7. O estudo das organizações e a Análise de Política .............................................. 174 
6.7.1. A discricionariedade dos escalões burocráticos inferiores e a elaboração de 
políticas ........................................................................................................................ 174 
6.7.2. Os modelos de organizações e o processo de elaboração de políticas ............ 176 
6.8. Os Momentos da elaboração de políticas públicas ............................................... 179 
6.9. Experiências de Planejamento Público ................................................................. 182 
6.10. Um roteiro para a Análise de Políticas ................................................................ 184 
6.10.1. Os instrumentos da Análise de Política............................................................ 185 
6.10.2. Tipos de Análise de Política ............................................................................. 187 
6.10.3. Uma visão de conjunto dos três momentos da Elaboração de Políticas .......... 188 
6.10.4. Uma tipologia das organizações ...................................................................... 192 
6.10.5. O confronto entre o Planejamento Tradicional e a Negociação ....................... 193 
CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................................................... 196 
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................................................... 197 
 
 
ÍNDECE DE ESQUEMAS, FIGURAS E QUADROS 
ESQUEMA 3.12.1: FORMULAÇÃO DE PROBLEMAS ........................................................ 69 
ESQUEMA 5.1.6.1: ESQUEMA DE EASTON .................................................................... 132 
FIGURA 3.1.1: QUAL FOI A CAUSA DA DERROTA SEGUNDO OS JOGADORES ... Consulte 
FIGURA 3.1.2: ORDENAMENTO DOS PROBLEMAS IDENTIFICADOS .................... Consulte 
FIGURA 3.1.3: FLUXOGRAMA EXPLICATIVO PARA A SITUAÇÃO PROBLEMA ............. 58 
FIGURA 3.14.1: DESCRIÇÃO DE PROBLEMAS ................................................................. 70 
FIGURA 3.17.1: FLUXOGRAMA SITUACIONAL ................................................................. 72 
FIGURA 3.18.1: PROBLEMAS CRÍTICOS SELECIONADOS ............................................. 73 
FIGURA 3.18.2: FLUXOGRAMAEXPLICATIVO.................................................................. 75 
FIGURA 3.7.1: TRIÂNGULO DE GOVERNO ....................................................................... 62 
FIGURA 3.7.2: GRÁFICO DO APOIO POLÍTICO E CAPACIDADE DE GOVERNO ............ 64 
FIGURA 3.7.3: GRÁFICO DO APOIO POLÍTICO E CAPACIDADE DE GOVERNO ............ 65 
FIGURA 4.1.1: AÇÕES ...................................................................................................... 109 
FIGURA 4.1.2: AÇÃO PARA CADA NÓ CRÍTICO ..................................................... 109, 110 
FIGURA 4.12.2: CICLO DA MODELIZAÇÃO ....................................................................... 98 
FIGURA 4.2.1: ANÁLISE DE SITUAÇÕES-PROBLEMA ................................................... 112 
FIGURA 5.1.4.1: TIPOLOGIA DA ANÁLISE DE POLÍTICAS ............................................. 128 
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FIGURA 5.1.7.1: CICLO ITERATIVO DA ANÁLISE DE POLÍTICAS E SEUS NÍVEIS ....... 137 
FIGURA 5.10.1.1: INSTRUMENTOS PARA ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS .......... 179 
FIGURA 5.10.1.3: CONCEPÇÃO E USO DE UM “POLICY FRAMEWORK” ..................... 181 
FIGURA 5.2.2.1: VISÕES DO ESTADO CAPITALISTA MODERNO ................................. 142 
FIGURA 5.5.2.1: MODELOS DE PROCESSO DECISÓRIO .............................................. 162 
FIGURA 6.10.1: PROCESSO DE DINAMIZAÇÃO ............................................................... 91 
FIGURA 6.11.1: MODELO 1 ................................................................................................ 92 
FIGURA 6.11.2: MODELO 2 ................................................................................................ 93 
FIGURA 6.11.3: MODELO 3 ................................................................................................ 93 
FIGURA 6.11.4: MODELO 4 ................................................................................................ 93 
FIGURA 6.11.5: MODELO 5 ................................................................................................ 94 
FIGURA 6.11.6: MODELO 6 ................................................................................................ 94 
FIGURA 6.11.7: MODELO 7 ................................................................................................ 95 
FIGURA 6.12.1: EXEMPLO DE MODELIZAÇÃO ................................................................. 96 
FIGURA 6.12.2: MODELIZAÇÃO DE POLÍTICAS ............................................................... 99 
FIGURA 6.12.3: TRAJETÓRIA DE UM SISTEMA ................................................................ 99 
FIGURA 6.13.1: VARIÁVEIS ESCOLHIDAS ...................................................................... 100 
FIGURA 6.5.1: MODELIZAÇÃO ........................................................................................... 82 
QUADRO 3.6.1: QUATRO MOMENTOS DA GESTÃO ESTRATÉGICA ............................. 60 
QUADRO 4.11.1: ELEMENTOS FUNDAMENTAIS PARA A FORMULAÇÃO DE UM PLANO
 ........................................................................................................................................... 117 
QUADRO 4.2.1: CRIMES COMETIDOS POR ADOLESCENTES ...................................... 111 
QUADRO 4.8.1: VIABILIZAÇÃO DE AÇÕES PLANEJADAS ............................................. 115 
QUADRO 5.10.1.2: FUNÇÕES DA ANÁLISE DE POLÍTICAS ........................................... 180 
QUADRO 5.10.2.1: VARIEDADES DE ANALISE DE POLÍTICA ....................................... 181 
QUADRO 5.10.3.1: O PROCESSO DE ELABORAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS ........ 182 
QUADRO 5.10.4.1: “GRADE PARA IDENTIFICAÇÃO” DE ORGANIZAÇÕES .................. 187 
QUADRO 5.10.5.1: ELABORAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS ....................................... 188 
QUADRO 5.4.4.1 
ESTUDO DO PODER E DOS PROCESSOS DE DECISÃO .............................................. 154 
QUADRO 5.5.1: UMA SÍNTESE DA DISCUSSÃO SOBRE A RACIONALIDADE.............. 158 
QUADRO 5.7.2.1: TIPO 1 – ORGANIZAÇÃO COMO SISTEMA DE GERENCIAMENTO . 171 
QUADRO 5.7.2.2: TIPO 2 – ORGANIZAÇÃO COMO PROCESSO BUROCRÁTICO ....... 171 
QUADRO 5.7.2.3: TIPO 3 – ORGANIZAÇÃO COMO DESENVOLVIMENTO 
ORGANIZACIONAL ........................................................................................................... 172 
QUADRO 5.7.2.4: TIPO 4 – ORGANIZAÇÃO COMO PROCESSO DE CONFLITO E 
BARGANHA ....................................................................................................................... 172 
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INTRODUÇÃO 
Apresentação do Curso 
Este Curso foi concebido tendo por referência a constatação de que os gestores 
públicos terão que seguir por muito tempo atuando no interior de um aparelho de “Estado 
Herdado” que não se encontra preparado para atender as demandas que o estilo alternativo 
de desenvolvimento mais justo, economicamente igualitário e ambientalmente sustentável 
que a sociedade deseja. E que, ao mesmo tempo, terão que transformá-lo no sentido da 
criação do “Estado Necessário”, entendido como um Estado capaz não apenas de atender 
as demandas presentes, mas de fazer emergir e satisfazer novas demandas embutidas 
nesse estilo alternativo1. 
Por isso, e para que fiquem claras as razões que explicam as características que o 
Curso possui, se irá mencionar em mais de uma oportunidade ao longo dos capítulos 
iniciais deste texto vários dos aspectos envolvidos na transição do “Estado Herdado” para o 
“Estado Necessário”2. De fato, há que ressaltar nossa opção de levar em conta esses 
aspectos para a concepção deste Curso. E, também, que a realização de opções distintas 
levaria, como é evidente, à elaboração de uma disciplina de Gestão Estratégica Pública 
(GEP) com características distintas. 
Há que ressaltar, adicionalmente, e de partida, que entendemos que ajustar o aparelho 
de Estado visando a alterar a conformação das relações Estado-Sociedade, desde que 
respeitando as regras democráticas, é um direito legítimo, uma necessidade, e um dever 
colocados aos governos eleitos com o compromisso político de levar a cabo suas propostas. 
 
1 O recurso que utilizamos para marcar a diferença entre a situação atual e a futura, desejada, de opor o 
“Estado Herdado” e a proposta de “Estado Necessário”, tem como inspiração o tratamento dado ao tema por 
Aguilar Villanueva (1996). Vários outros autores latino-americanos, entre os quais Atrio e Piccone (2008) e 
Paramio (2008) para citar apenas dois dos mais recentes, têm abordado, ainda que focalizando uma “cena de 
chegada” um tanto distinta, o processo de transição que nos preocupa. Com uma perspectiva ideológica bem 
mais próxima com a aqui adotada, cabe citar, também para ficarmos nos mais recentes, os trabalhos de 
O’Donnell (2007 e 2008), onde atualiza sua visão sobre o Estado latino-americano e indica novos rumos para 
o debate, de Thwaites Rey (2008), que apresenta uma análise inovadora sobre a intermediação que realiza o 
Estado na relação entre as classes dominantes latino-americanas e o cenário globalizado, e Brugué (2004) 
que provocativamente coloca como condição de transformação do Estado a promoção e um estilo de gestão 
baseado na “paciência” e na “feminilização”. 
2 A maneira que adotamos para referir a uma configuração do Estado capitalista alternativa da atualmente 
existente, pela via de uma aderência e de uma condição de viabilização de um cenário normativo em 
construção no âmbito de um processo de radicalização da democracia, é distinta daquela proposta, por 
exemplo, por Guillermo O’Donnell. Num pronunciamento recente, este que é reconhecido como um dos mais 
agudos analistas latino-americanos das relaçõesEstado-Sociedade se referiu a um Estado que apesar de 
abrigar bolsões autoritários, é capaz de impulsionar a expansão e consolidação das diversas cidadanias (civil, 
social e cultural, ademais da política já estabelecida num regime democrático) implicadas por uma democracia 
mais plena, e ir-se transformando, assim, num Estado democrático (O’DONNELL, 2008). 
2 
 
Assumir explicitamente essa intenção, portanto, não diferencia o atual governo de outros 
que ocuparam anteriormente o aparelho de Estado. 
Não obstante, parte-se também da constatação de que a Reforma Gerencial do 
Estado brasileiro inaugurada na década de 1990, dado o impulso que ganhou e os laços de 
realimentação sistêmica que produziu, segue em curso. O que ocorre de modo lento e 
desigual, em virtude da oposição, às vezes meramente corporativa, que vem sofrendo no 
âmbito da sociedade e do próprio aparelho do Estado. E, de modo genérico, porque a 
correlação de forças políticas impede que ela siga no ritmo pretendido pelos seus 
partidários. 
Há que reconhecer, ademais, que o fato da Reforma Gerencial continuar, ainda que de 
forma fragmentada, na lista das mudanças que estão sendo realizadas no âmbito do 
aparelho de Estado não deixa espaço para que as ações que conduziriam ao “Estado 
Necessário” sejam hoje colocadas na agenda governamental com a centralidade que elas 
merecem. 
Em conseqüência, se está assistindo a um paradoxo, que é extensivo a outros países 
latino-americanos, de governos de esquerda democraticamente eleitos não estarem sendo 
capazes de fazer para avançar a democratização de seus respectivos países3. 
O que se observa, então, freqüentemente, é a implementação de algo mais alinhado 
com a Reforma Gerencial do que com a proposta do “Estado Necessário”. E isso apesar de 
que parece ser este o modelo de Estado privilegiado pelo atual governo. Por encontrar-se 
num nível claramente incipiente, o processo que irá possibilitar a transição do “Estado 
Herdado” para o “Estado Necessário” não pode prescindir de conteúdos como os que este 
curso pretende proporcionar aos gestores públicos. Os quais, é importante que se diga, 
consideramos atores indispensáveis para que esse processo se efetive4. 
 
3 Vários autores latino-americanos têm apontado que esses governos, embora estejam sancionando e 
respaldando a cidadania política, se estão omitindo ou se demonstrando incapazes de sancionar e respaldar 
direitos emergentes de outros aspectos da cidadania (O’DONNELL, 2008), e correndo o risco de sofrer uma 
derrota catastrófica por caírem da armadilha do "possibilismo" e do tecnicismo que conduz ao imobilismo 
(BORÓN, 2004). Coutinho (2007), assumindo uma postura ainda mais crítica e usando categorias 
gramscianas, considera que a época neoliberal que vivemos no Brasil não deveria ser considerada como uma 
“revolução passiva” e sim como uma “contra-reforma”. Apontando para o fato de personalidades dos partidos 
democráticos de oposição se estarem incorporando à “classe política” conservadora, hostil à intervenção das 
massas populares na vida estatal, ou de grupos radicais inteiros estarem passando ao campo moderado, ele 
faz referência ao conceito de transformismo: processo em que as classes dominantes buscam obter 
governabilidade em processos de transição “pelo alto” através da cooptação das lideranças políticas e 
culturais das classes subalternas diminuindo sua propensão à transformação social). 
4 Parecem concordar com essa idéia, tanto pesquisadores latino-americanos orientados a formular 
recomendações para a capacitação de gestores públicos, como Ospina (2006) e Longo (2006), quanto outros, 
como Koldo Echebarría (2006), preocupados em comparar países latino-americanos em termos da relação 
entre o que denomina “configuração burocrática” e “efetividade do sistema democrático”. Também O’Donnell 
3 
 
Este Curso é então entendido uma condição necessária, inclusive, para assegurar que 
as mudanças que venham a ser realizadas o sejam de forma competente, criteriosa, sem 
comprometer os êxitos anteriormente obtidos e com a máxima aderência aos consensos 
que alcançou a sociedade brasileira de respeito à participação cidadã, democrática e 
republicana de todos os seus integrantes5. 
Seu objetivo, num plano mais específico é contribuir para que as atividades de gestão 
pública levadas a cabo nos vários níveis e instâncias governamentais que abarca o Estado 
brasileiro passem a ser realizadas em conformidade com os princípios da Gestão 
Estratégica Pública (GEP). Entendido, este, vale repetir, como um dos instrumentos para 
viabilizar a transição do “Estado Herdado” para o “Estado Necessário”. 
Ela trata de uma atividade que ainda não se encontra enraizada na gestão pública 
brasileira e que teria que substituir outra, que aqui se denomina simplesmente planejamento 
governamental para marcar alguns aspectos distintivos que evidenciam a utilização do 
termo estratégico. Na sua dupla conotação de movimento que visa à solução de uma 
situação que se configura como um problema para o ator que planeja em que ocorre um 
enfrentamento com um adversário que também se move, inclusive em resposta às suas 
ações. Aquelas ações que irão construir o cenário normativo; aquele cujo conteúdo 
interessa ao ator que planeja. Estratégico, ademais, projeto ter seu foco nos projetos de 
longo prazo de maturação, mais do que em simples manobras táticas (de curto prazo). 
Essa diferença, além de outra que, por evidente, sequer iremos voltar a mencionar: a 
que existe entre o planejamento estratégico corporativo ou empresarial, do qual 
lamentavelmente se originam muitas das propostas que são “contrabandeadas” para o 
território governamental. Essa diferença ficará clara à medida que os assuntos forem sendo 
apresentados. 
O Curso pode ser entendido como o resultado da convergência de dois enfoques 
relacionados à gestão pública, ou mais especificamente ao processo de elaboração de 
 
(2008) que considera os gestores públicos uma “âncora” indispensável dos direitos da cidadania e que ressalta 
que sem esta “ancoragem” um regime democrático simplesmente não existe, ou se converte numa caricatura 
em que se realizam eleições que não satisfazem requisitos mínimos de competitividade, equidade e 
institucionalização. E que afirma que sem eles os setores postergados e discriminados, que não têm 
possibilidade de “fugir” do Estado (Herdado) mediante a contratação de diversos serviços ou benefícios 
privados continuarão sendo excluídos. 
5 Schmitter (2006) encontrou, a partir de uma análise transversal para mais de cem países, um índice de 
correlação significativamente alto (aproximadamente de 0,9) entre “grau de democracia de um país” e 
“capacidade de gestão do seu Estado”. Embora não seja possível afirmar que exista uma relação de 
causalidade em qualquer dos dois sentidos, a alta correlação já é suficiente para chamar a atenção para a 
necessidade de que mudanças na configuração do Estado acompanhem o ritmo do processo de 
democratização em curso no País. 
4 
 
políticas públicas, que são visualizados como coerentes com o aquele conjunto de opções 
que se realizou: a Análise de Políticas e o Planejamento Estratégico Situacional. Na 
realidade, ele é fruto de um processo que se inicia em meados da década de 1990, quando, 
no âmbito de um projeto que visava à criação de uma Escola de Governo na Unicamp, se 
iniciam as primeiras iniciativas de docência e pesquisa que resultaram na implantação do 
Curso de Especialização em Gestão Estratégica Pública junto ao Grupo de Análise de 
Políticas de Inovação (GAPI), em 2001, e do Programade Gestão Estratégica Pública 
ligado à Pró-reitoria de Extensão e Assuntos Comunitários desta universidade. 
 
Sobre as unidades que compõem o Curso 
Para que o objetivo mais ambicioso expresso nos parágrafos iniciais ─ fazer com que 
as atividades de gestão pública do Estado brasileiro passem a ser realizadas em 
conformidade com os princípios da GEP de modo a contribuir para viabilizar a transição do 
“Estado Herdado” para o “Estado Necessário” ─ é necessário tratar em separado cada um 
dos elementos dessa declaração. 
A longa trajetória que visa a concretizar esse objetivo se inicia com o primeiro capítulo 
de “Conteúdos Introdutórios à Gestão Estratégica Pública”. Seu propósito central é 
examinar o contexto sócio-político brasileiro em que se deve inserir a GEP, que se 
caracteriza pelo processo em curso de construção do “Estado Necessário”, e o contexto 
disciplinar da Administração Pública, uma vez que ambos, por se apresentarem como 
adversos, devem estar sempre presentes na ação dos atores sociais interessados na 
implantação da GEP no âmbito do Estado brasileiro. 
O segundo capítulo ─ “A Gestão Estratégica Pública como convergência de enfoques” 
─ possui um propósito semelhante. Isso porque é também importante para os alunos, uma 
vez que se espera que eles venham a se constituir naqueles atores, terem presente as 
opções que conduziram à proposta de GEP com as características que possui este Curso. 
O capítulo apresenta, por isso, a Análise de Políticas, que surge nos países avançados, na 
década de 1970, de uma confluência entre a Ciência Política e a Administração Pública, e o 
Planejamento Estratégico Situacional que surge na América Latina na mesma época como 
uma crítica ao planejamento convencional. 
Explicadas as razões que levaram a proposta do Curso aqui apresentada e 
estabelecidos os fundamentos teórico-metodológicos em que ela se apóia, os capítulos três, 
quatro e cinco se concentram na apresentação das três metodologias cujo objetivo é a sua 
operacionalização: a Metodologia de Diagnóstico de Situações, concentrada na construção 
5 
 
do fluxograma explicativo de situações-problema; a Metodologia de Modelização, cujo 
emprego, no âmbito da Gestão Estratégica Pública, se dá, fundamentalmente, para 
proceder à análise de sistemas complexos normalmente encontrados em ambientes de 
governo; e a Metodologia de Planejamento de Situações que, a partir deste fluxograma, 
permite o detalhamento da matriz operacional (ações, atores, recursos, prazos etc.) e 
completa o ciclo da GEP. 
O sexto capítulo tem por finalidade apresentar a Metodologia de Análise de Políticas. 
Essa metodologia é destacada devido à sua capacidade de enfocar a interface entre a 
sociedade e o Estado e o seu próprio funcionamento de um modo mais revelador do que até 
então fazia a Ciência Política. E também por enfocar a questão da elaboração dos planos e 
da sua execução, da alocação de recursos etc., com maior sutileza e realismo do que fazia 
a Administração Pública. . 
Finalmente, se apresenta as Considerações Finais que chamam a atenção para a 
necessidade de capacitar o gestor público para levar a cabo as tarefas colocadas pela atual 
conformação das relações Estado-Sociedade e pelo cenário a ser construído. Ajustar o 
aparelho de Estado visando a alterar essas relações Estado-Sociedade é um direito legítimo 
de governos eleitos com o compromisso de levar a cabo suas propostas. 
 
Instruções operacionais aos alunos do Curso 
Metodologia de aprendizado 
Parte-se da idéia de que, mais do que um certificado, é importante para alunos que 
concluem um curso de pós-graduação como este produzir algo que represente o resultado 
que alcançaram ao longo de seu processo de aprendizado e que possa ser apresentado e 
utilizado em seu ambiente de trabalho. 
Ademais, no caso de um curso cujo objetivo é fornecer elementos teórico-práticos 
orientados a aumentar a capacidade de equipes para atuar em ambientes de governo de 
um país periférico, onde é claramente deficitária a Gestão Estratégica Pública, 
consideramos que esse instrumento deve satisfazer condições adicionais. 
Acreditamos que ele deve ser um documento que registre de forma sistemática os 
resultados parciais e final que forem sendo alcançados com vistas àquele objetivo. Se isso 
ocorrer, os alunos estarão contribuindo com o esforço dos professores e ex-alunos do Curso 
de aprimorar o processo de elaboração (formulação, implementação e avaliação) das 
políticas públicas nacionais. 
6 
 
Dada a natureza do Curso, consideramos que esse documento, que denominamos 
Trabalho de Conclusão de Curso (TCC), deve ser elaborado por equipes de 3 a 4 alunos, 
simulando as atividades que costumam ser realizadas em ambientes de gestão. 
O TCC será elaborado paulatinamente em torno de uma situação-problema escolhida 
e enunciada por cada equipe. Este enunciado, que servirá de base para o TCC, deverá 
tomar como ponto de partida os problemas enfrentados pelos alunos em seu ambiente de 
trabalho. O TCC será, então, elaborado mediante a aplicação dos conceitos, metodologias e 
conteúdos apresentados ao longo do curso com vistas a “processar” a situação-problema. 
A metodologia de aprendizado adotada no Curso está baseada na identificação e no 
“processamento” de uma situação-problema e tem como elemento aglutinador a elaboração 
do TCC. No que segue são apresentadas algumas características da metodologia de 
aprendizado. Talvez o seu cabal entendimento só ocorra numa segunda leitura, após a 
apresentação das metodologias de diagnóstico e planejamento de situações-problema; 
respectivamente, Metodologia de Diagnóstico de Situações (MDS) e Metodologia de 
Planejamento de Situações (MPS). 
A ênfase do TCC irá recair inicialmente sobre o “momento descritivo” da situação-
problema. E, em seguida, sobre o “momento explicativo”, dedicado a explicar como e por 
que se chegou à situação-problema descrita. Esses dois primeiros momentos são tratados, 
principalmente, com base na MDS. O terceiro momento ─ o “momento normativo” ─, que na 
nossa metodologia de trabalho se segue aos dois anteriores, tem início com a apresentação 
da MPS. Esse último momento tem por objetivo focalizar a transformação da situação-
problema mediante a aplicação dos instrumentos adquiridos durante o Curso, e de acordo 
com sua visão de mundo, suas opções políticas, culturais, de gênero etc. 
A elaboração do TCC supõe um esforço coletivo da equipe e, também, um esforço 
individual, sem o qual o primeiro dificilmente terá êxito. 
 
O esforço individual 
O esforço individual se relaciona a uma tarefa que deve ser realizada por cada aluno. 
Todos deverão entregar via Teleduc (ferramenta de ensino-aprendizagem à distância 
desenvolvida pela Unicamp), até sete dias antes de cada Encontro (impreterivelmente), 
suas Impressões de Leitura sobre o conteúdo da bibliografia para ela indicada. As 
Impressões de Leitura não têm um modelo ou um tamanho rígido. Em cerca de 6 mil 
caracteres e incorporando em um documento único todos os textos utilizados em cada 
encontro, elas deverão sintetizar as reflexões do aluno acerca do conteúdo à luz de sua 
7 
 
formação, experiência profissional e convicções. Em outras palavras, as impressões de 
leitura devem ser redigidas com base em duas questões: 1) o posicionamento crítico do 
aluno com relação às propostas e argumentos dos textos; e 2) sua relação com o seu 
ambiente de trabalho no setor público. Elas serão comentadas e devolvidas aos alunos até 
24 horas antes do início do Encontro correspondente. A avaliação individual de cada aluno 
levará em conta as suas Impressões de Leitura. Atrasos na entrega serão penalizados da 
seguinte forma: 20%de desconto do peso máximo para até uma semana de atraso e 40% 
de uma a duas semanas. Impressões de leitura enviadas com três ou mais semanas de 
atraso não terão mais valor para a avaliação. Mas além de ser um mecanismo de avaliação 
as impressões de leitura são atividades importantes para a elaboração do TCC. Boas 
impressões de leitura auxiliam na sua confecção. Os Encontros serão desenvolvidos tendo 
como referência as Impressões de Leitura preparadas pelos alunos. De maneira a evitar 
uma relação unidirecional pouco produtiva, sobretudo em cursos de pós-graduação como 
este, as exposições do professor devem ser limitadas. Deverá ser privilegiada uma 
discussão que contemple os pontos de interesse (dúvidas, críticas, complementação em 
função de outras leituras e de experiências pessoais etc.) dos alunos. 
 
 A bibliografia e o ordenamento dos assuntos 
A bibliografia foi escolhida em função das opções metodológicas e programáticas do 
Curso. Deu-se preferência a autores brasileiros e de outros países latino-americanos, 
mesmo quando o assunto tratado se refere à realidade de outras regiões ou quando o 
conteúdo versa sobre contribuições originalmente propostas por autores estrangeiros. Isso 
porque se considerou que a perspectiva de análise daqueles autores tende a ser mais 
adequada para a compreensão de nossa realidade e mais pertinente aos objetivos do 
Curso. E também porque o esforço realizado por vários dos autores, de proporcionar uma 
perspectiva comparada entre os vários países da região e destes com os países de 
capitalismo avançado, é útil para a melhoria da Gestão Pública brasileira. Foram também 
selecionados trabalhos de estrangeiros com familiaridade com a realidade de América 
Latina. 
A opção de basear a metodologia de aprendizado na leitura de artigos recentemente 
publicados em revistas especializadas se deve à intenção de simular, ao longo do Curso, o 
trabalho que os gestores devem se acostumar a realizar quando da pesquisa sobre um 
assunto pertinente às suas preocupações. Isso envolve uma familiarização com os 
diferentes tipos de linguagem utilizados, as fontes de referência mais importantes, a 
8 
 
bibliografia nacional e estrangeira de natureza seminal ou considerada mais pertinente, as 
técnicas de leitura e interpretação de texto etc. Envolve, também, a percepção de como 
pesquisadores contemporâneos debatem, atualizando ou aprimorando as contribuições de 
seus predecessores. 
Na escolha da bibliografia buscou-se associar o tema de cada Encontro e Sessão a 
uma ou mais referências que dele tratassem de forma específica e exclusiva. O que não é, 
evidentemente, exeqüível. Faz parte da boa prática acadêmica que pesquisadores, ao 
focalizar um assunto, abordem outros que estão à montante ou que são influenciados por 
ele. Embora em alguns poucos casos se tenha “mutilado” um trabalho recomendando a 
leitura de só uma de suas partes, ou “esquartejado”, sugerindo a leitura de uma delas para 
uma sessão e outra para outra, se preferiu evitar este procedimento. Isso porque pareceu 
importante que os alunos percebessem a maneira particular como o autor interpreta as 
situações que analisa e as contribuições de seus antecessores. Caso o aluno tenha 
interesse por bibliografia complementar sugerimos a leitura das referências indicadas nos 
textos da bibliografia obrigatória. 
Quando, em sala de aula, o professor comentar o conteúdo da bibliografia, será 
privilegiada a apresentação das idéias dos autores e a crítica interna aos seus argumentos. 
Só depois disso, será formulada uma crítica externa buscando contrastar essas idéias e 
argumentos com a de outros autores lidos pelos alunos. 
O ordenamento dos assuntos visou encadeá-los tratando em cada sessão um assunto 
que “respondesse” a outro abordado na anterior e “perguntasse” algo a ser abordado na 
seguinte, a partir da leitura da bibliografia correspondente. E, também, é claro, materializar 
intenção de respeitar o preceito pedagógico de tratar assuntos numa ordem que propicie ao 
aluno um envolvimento com eles crescente e adequado ao seu interesse. 
No que se refere às metodologias ─ MDS, Modelização e MPS ─ o ordenamento deu-
se em virtude da precedência das primeiras em relação à terceira. No que se refere à 
Metodologia de Análise de Políticas sua posição no Programa se deve ao fato de que 
àquela altura do Curso os alunos já terão elementos suficientes para a sua aplicação. 
 
O esforço coletivo 
O esforço coletivo se relaciona à elaboração em equipe do TCC. Ele se inicia no 
primeiro Encontro com a formação de oito equipes (duas de 3 integrantes e seis de 4 
integrantes) que se constituirão em torno das situações-problema identificados. Até 48 
horas antes do segundo Encontro (e até o quarto), cada equipe entregará o fluxograma 
9 
 
resultante da aplicação da MDS sobre a “sua” situação-problema para serem comentadas 
visando a sua adequação ao formato pretendido. Sempre com a mesma antecedência, a 
cada Encontro, cada equipe apresentará via Teleduc o resultado de seu trabalho no período 
que se iniciou com o Encontro anterior; em especial o relacionado à bibliografia sugerida 
para o Encontro correspondente. 
A idéia é que cada equipe registre o modo como a bibliografia contribui para 
enriquecer o diagnóstico da situação-problema com a qual está trabalhando (o que 
reputamos como um insumo essencial para o trabalho coletivo de elaboração do TCC). 
Após da apresentação da MDS, a partir do segundo e até o nono Encontro, logo no 
início da sessão de sexta-feira, duas das oito equipes apresentarão o andamento de seu 
trabalho em até 20 minutos (seguidos de até 15 minutos de discussão). Isso permitirá que 
cada equipe apresente duas vezes o andamento de seu trabalho ao longo do curso e que 
receba os comentários, críticas e sugestões dos demais participantes. 
No quinto Encontro será apresentada a MPS e a partir de então as equipes 
trabalharão visando a sua aplicação à “sua” situação-problema já previamente processada 
com a MDS. 
A partir do sexto Encontro, e seguindo o mesmo procedimento anterior, cada equipe 
entregará o resultado de seu trabalho de incorporar, ao produto da aplicação da MPS, os 
assuntos relacionados à bibliografia sugerida para a sessão correspondente. Assim, as 
opiniões de cada integrante da equipe, independentemente de terem sido registradas nas 
correspondentes Impressões de Leitura, serão incorporadas ao TCC. 
Também a partir do sexto Encontro, logo no início da sessão de sexta-feira, duas das 
oito equipes apresentarão o andamento de seu trabalho em até 20 minutos (seguidos de até 
15 minutos de discussão). 
 
Avaliação 
A avaliação dos alunos contemplará tanto o esforço individual quanto o esforço 
coletivo. Para a avaliação final o esforço individual (Impressões de Leitura) tem um peso de 
60% e o esforço coletivo (TCC) um peso de 40%. 
 
Sobre o Trabalho de Conclusão de Curso 
Coerentemente com o acima indicado, esta seção detalha as características do TCC 
deste módulo de 120h e de seu processo de elaboração. 
10 
 
Devido à importância do TCC, consideramos que o processo de sua elaboração deve 
receber atenção prioritária por parte de todos os envolvidos com o Curso (alunos e 
professores) devendo as demais atividades (aulas presenciais e leituras) ser concebidas de 
maneira a subsidiar este processo. 
 Características esperadas do TCC 
Deverá ser evitada, na concepção do TCC, uma ênfase excessiva na apresentação e 
descrição de propostas, atividades, programas, processos de formulação, implementação e 
avaliação, aspectos institucionais, resultados já obtidos etc., relativos à situação-problema 
escolhida. 
A originalidade do enfoque de gestãoestratégica pública adotado neste Curso, em 
particular a combinação concebida entre os instrumentos de Modelização, Análise de 
Políticas e Planejamento Estratégico Situacional, demanda uma cuidadosa elaboração do 
TCC. Ela deverá estar apoiada nas atividades a seguir indicadas que, sem serem todas 
obrigatórias, servirão de balizamento para tanto. As reações das equipes a elas e a sua 
eventual realização deverá ser sistematicamente registrada, de modo a permitir uma boa 
organização do trabalho e o encadeamento seqüencial dos resultados parciais obtidos. 
 
Roteiro 
São propostos dois blocos de procedimentos para a elaboração do TCC: 
O primeiro bloco ─ Procedimentos Básicos ─ pode ser entendido como algo 
“obrigatório” ou essencial para a elaboração de um bom TCC. 
O segundo ─ Procedimentos de Aprofundamento ─ apresenta sugestões para que as 
equipes possam aprofundar seu trabalho e deverá ser utilizado a partir das especificidades 
de cada situação-problema escolhida. 
 
1) Procedimentos Básicos 
Os procedimentos para a elaboração do TCC envolvem, necessariamente, as 
atividades apresentadas abaixo: 
i) Identificar uma situação-problema relevante para o trabalho cotidiano de uma equipe 
de gestão. 
ii) Realizar um diagnóstico da situação-problema que merece o envolvimento da 
equipe como “ator que declara” e como ator disposto a atuar. A aplicação da Metodologia de 
Diagnóstico de Situações (MDS) é o primeiro marco do processo de elaboração do TCC, 
uma vez que permite a obtenção de uma clara identificação das variáveis e relações de 
11 
 
causalidade que compõem a modelização do sistema sobre o qual se desenvolverá o 
trabalho até o final do Curso. 
iii) Elaborar uma lista preliminar dos indicadores disponíveis acerca da situação-
problema aparentemente adequados para o seu processamento. 
iv) Identificar os atores sociais pertinentes ao âmbito da situação-problema e descrever 
a forma como atuam no sentido de mantê-la ou alterá-la. 
v) Descrever o processo decisório mediante o qual a situação-problema foi gerada e 
pode ser explicada e identificar os atores mais significativos. 
vi) Analisar os processos de definição e priorização de assuntos que integram a 
agenda pública (ou sistêmica). 
vi) Identificar o processo de conformação da agenda decisória (ou política) 
protagonizado pelos atores com maior poder e pelo governo (agenda governamental) 
indicando eventuais conflitos abertos, encobertos e latentes que podem ser associados a 
ela e a conveniência da transformação destes em conflitos abertos. 
viii) Apontar os descritores de Situação-Objetivo (ou Resultados esperados) com a 
resolução ou a superação da situação-problema escolhida. 
ix) Descrever as restrições identificadas no balanço expresso no Triângulo de Governo 
relacionando a ambição de mudança do projeto político do “ator que declara” à 
disponibilidade de apoio político e de capacidade de governo. 
x) Revisar a lista de indicadores da situação-problema de modo a eliminar os 
desnecessários ou inadequados e incorporar os que decorrem das análises realizadas. 
 
2) Procedimentos de aprofundamento 
Sugere-se que, além de realizar as tarefas listadas acima, os grupos atendam às 
seguintes recomendações: 
i) Tendo como referência a situação-problema escolhida, avaliar as dificuldades 
enfrentadas pelo governante em fazer cumprir a agenda governamental (aquela que decorre 
de seu plano de governo) e dos demais compromissos em relação às praticas de governo 
adotadas. 
ii) Tendo em vista a situação-problema estudada, relacionar as escolhas da equipe 
com a idéia de que a expressão: “o Estado (ou governo) não funciona”, tende a obscurecer 
o fato de que sua racionalidade e funcionalidade correspondem a um dado balanço de 
poder político e econômico e que esse mau-funcionamento favorece certos segmentos 
sociais. Quais os beneficiários e eventuais perdedores do “mau-funcionamento” do Estado? 
12 
 
iii) Identificar características da situação-problema que podem ser associadas aos 
elementos presentes na implantação do modelo de Reforma do Estado Gerencial em curso 
(processos de privatização e terceirização; transferência de funções/recursos do nível 
federal para o municipal; diminuição da capacidade de regulação, planejamento e gestão; 
desmobilização dos funcionários etc.). 
iv) Identificar, nas instituições, equipes e atores envolvidos com o assunto as 
dificuldades e deficiências relacionadas ao modo de funcionamento da “máquina pública”. 
v) Indicar operações capazes de buscar equacionamento ou alterar a situação-
problema propiciando um aumento da governabilidade e de objetivos colaterais, como a 
elevação do grau de participação popular etc. 
 
Conteúdo programático 
A tabela apresentada a seguir proporciona uma idéia geral do desenvolvimento do 
Curso, composto por dez Encontros Semanais, cada um com três sessões de quatro horas, 
num total de 120 horas-aula. Ali se indica, para cada sessão, o assunto tratado e a 
bibliografia cuja leitura deverá ser realizada com anterioridade à sessão. 
Observe que apenas quando necessário se indica a data de publicação. Veja na seção 
seguinte ─ Bibliografia ─ a indicação bibliográfica completa. Em alguns casos, os trabalhos 
sugeridos não tratam especificamente do tema das sessões e por esta razão aparece um 
intervalo de páginas que são as que deverão ser lidas para a sessão correspondente. 
 
13 
 
Enc. 
Assunto da 
Sessão 
Objetivo (compreender/entender...) Bibliografia 
 
sex 
M 
Apresentação 
do Curso 
Uma visão preliminar de conjunto sobre o enfoque estratégico da Gestão 
Pública como uma alavanca de transformação do “Estado Herdado” em 
direção ao “Estado Necessário” 
Dagnino 
(2009: 
Introdução 
e cap I e II) 
1 
sex 
T 
O Global e o 
Local 
A atual crise como manifestação das contradições do capitalismo à escala 
mundial; a Bahia de uma perspectiva exógena 
Boaventura, 
Gonçalo 
 sáb 
Metodologia de 
Diagnóstico de 
Situações 
Apresentação da MDS visando à concepção preliminar do modelo da 
situação-problema que será enriquecido ao longo do Curso através das 
leituras e discussões 
Dagnino 
(2009: 
cap.III e IV) 
 
sex 
M 
Sobre os 
Governos de 
Esquerda na 
América Latina 
Caracterização da conjuntura que vivem os governos latino-americanos como 
um momento da trajetória da esquerda 
Fiori 
2 
sex 
T 
Análise sobre a 
Conjuntura 
Análises críticas sobre o desempenho dos governos de esquerda (revolução 
passiva ou contra-reforma? e o “possibilismo”) 
Borón, 
Coutinho, 
Oliveira 
 sáb 
Metodologia de 
Modelização 
Pensamento complexo, sistemas e modelização; a Gestão Estratégica 
Pública e sua interface com a sociedade como um sistema complexo; 
modelização de sistemas (situações-problema) 
Dagnino 
(2009: cap. 
III) 
 
sex 
M 
O Estado na 
América Latina 
Contemporânea 
Oito proposições e dez teses sobre o Estado latino-americano 
contemporâneo 
O´Donnell 
(2007) 
3 
sex 
T 
Caráter do 
Estado 
Capitalista 
O Estado como “garantidor” das relações de produção capitalistas 
(organização, exterioridade, racionalidade limitada e contradição) 
O’Donnel 
(1981 p. I) 
 sáb 
Cidadania, 
Nação e Povo 
O papel das três mediações entre o Estado-Sociedade (a cidadania como 
fundamento, a nação como referencial e o povo como fundamento e 
referencial ambíguo do Estado) para o movimento do capital e as suas 
relações 
O’Donnel 
(1981 p. II) 
 
sex 
M 
As relações 
Estado-
Sociedade no 
Capitalismo 
A tripla relação Estado-Sociedade (a funcional ou da divisão social do 
trabalho, a material ou da distribuição do excedente social,e a da dominação 
ou da correlação de poder) e a conformação da agenda 
Oszlak 
(1997) 
4 
sex 
T 
Trajetória da 
relação Estado-
Sociedade no 
Brasil 
A evolução do Estado brasileiro e da Gestão Pública à luz das 
particularidades (patrimonialismo e outros “ismos”) e do caráter das relações 
Estado-Sociedade referentes à trajetória sócio-política e econômica do País 
até o surgimento do neoliberalismo 
Tenório e 
Saravia 
{107-122}, 
Costa {140-
155} 
 sáb 
O Estado 
Brasileiro e as 
Políticas 
Sociais 
Como se materializam, no caso brasileiro, as características do Estado 
capitalista tendo como referência as políticas sociais; a relação público-
privado e as políticas sociais 
Faleiros 
 
sex 
M 
Antecedentes 
da Reforma 
Neoliberal 
O pensamento neoliberal como uma reação ao movimento dos trabalhadores 
e pelo socialismo e um ataque ao Estado de Bem-estar tendo como foco a 
“questão social” 
Fonseca 
5 
sex 
T 
A Proposta do 
Estado 
Gerencial 
A proposta (Gerencial) de Reforma do Estado segundo o seu personagem 
principal (postura de crítica “interna”) 
Bresser 
 sáb 
Críticas à 
Reforma do 
Neoliberalismo 
O conceito de governança da Reforma Gerencial; por que não se aplicam as 
suposições da Reforma Gerencial (um teste empírico numa postura de crítica 
“interna”) 
Schmitter 
 
sex 
M 
Críticas à 
Reforma 
Gerencial 
Brasileira 
Críticas pontuais à Reforma Gerencial brasileira e proposições relativas à 
gestão social 
Tenório e 
Saravia 
{122-130}, 
Costa {133-
140} 
6 
sex 
T 
As Políticas 
Sociais no pós-
neoliberalismo 
Como vem sendo enfrentada a “questão social”? a nova geração de políticas 
sociais latino-americanas 
Kliksberg 
(2006), 
Diniz 
 sab 
Metodologia de 
Planejamento 
de Situações 
Apresentação da MPS visando à proposição preliminar de ações, 
identificação de atores, definição de prazos, responsáveis, etc. a partir do 
modelo da situação-problema concebido no início do Curso 
Dagnino 
(2009: cap 
V) 
 
sex 
M 
Metodologia de 
Análise de 
Políticas - visão 
panorâmica 
Metodologia de Análise de Políticas: conceitos, momentos e modelos Ham e Hill 
7 
sex 
T 
Metodologia de 
Análise de 
Políticas - 
roteiro 
Roteiro para a realização de Análise de Políticas; a análise das agendas 
pública, decisória e governamental; a agenda decisória como Estado em 
processo 
Dagnino 
(2009: cap 
VI) 
 sáb 
Metodologia de 
Análise de 
Diferenças entre Avaliação e Análise de Políticas; tendência ao 
tecnocratismo versus politização da política pública; por que ao gestor não 
Cavalcanti e 
Dagnino 
14 
 
Políticas - o 
Gestor e o 
Analista 
basta ser um avaliador? por que ele tem que ser um analista de políticas? 
 
sex 
M 
Burocratas e o 
Estado 
Modelos de prática administrativa, tipologia das burocracias latino-
americanas; os burocratas e o desenvolvimento brasileiro 
Koldo 
Echebarría, 
Rua e 
Aguiar 
8 
sex 
T 
Capacitação do 
Funcionalismo 
e Mudança 
Social 
A institucionalização da direção pública profissional 
Ospina, 
Longo, 
Pullido 
 sáb 
Características 
da Gestão 
Pública Latino-
americana 
Especificidades da Gestão Pública latino-americana (insularidade, hibridismo, 
etc.) 
Waissbluth 
(2003), 
Evans 
 
sex 
M 
Propostas para 
a Gestão 
Pública Latino-
americana 
Indicações para mudança; recomendações aos dirigentes sobre o quê fazer e 
o quê não fazer. 
Waissbluth 
(2002) 
9 
sex 
T 
Experiências de 
Democracia 
Participativa 
Dilemas e dificuldades da gestão participativa em diferentes níveis da 
estrutura administrativa (experiências latino-americanas de orçamento 
participativo e Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social brasileiro) 
Kliksberg 
(2005), 
Cunil Grau, 
Goldfrank 
 sáb 
O “Técnico” e o 
“Político”: 
Combinar ou 
Fundir? 
É possível uma combinação entre o “técnico” e o “político” na transição para 
o “Estado Necessário” 
Brugué 
 
sex 
M 
O Estado e os 
Desafios da 
Democracia 
Uma tentativa de síntese dos desafios atuais da Gestão Pública latino-
americana apontando as várias “caras” com que ela se apresenta aos 
diferentes atores sociais 
O’Donnel 
(2008) 
10 
sex 
T 
E depois do 
Estado 
Neoliberal? 
Uma proposta heterodoxa para a Gestão Pública 
Thwaites 
Rey 
 sáb Encerramento 
 
 
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18 
 
CAPÍTULO I: CONTEÚDOS INTRODUTÓRIOS À GESTÃO ESTRATÉGICA 
PÚBLICA 
 
1. Introdução 
Embora com um título que pode dar a impressão de que seu objetivo é tão-
somente introduzir o tema e que por isso não merece ser entendido como um 
assunto importante para a formação do aluno, este capítulo é, de fato, uma das 
unidades do Curso. Tal como o capítulo seguinte, ele é essencial para a 
compreensão dos que o seguem, orientados à exposição das metodologias mais 
utilizadas na GEP. 
O Capítulo se inicia com um breve histórico do planejamento de modo a 
explicitar algumas características do contexto sócio-político em que se verificam as 
relações Estado-Sociedade no capitalismo periférico. Em conjunto com as demais 
seções, ele permite ressaltar o ambiente adverso no qual se pretende que a GEP 
seja implantado. 
 
1.1. Um breve histórico do planejamento 
Embora o planejamento possa ser considerado como uma extensão do 
pensamento marxista, na medida em que estava nele implícita a possibilidade de 
conferir ao Estado herdado do capitalismo um papel destacado na organização das 
tarefas associadas à transição ao socialismo, foi somente no período da Nova 
Política Econômica, já no início dos anos de 1920, que o planejamento se integra ao 
arsenal do Estado soviético. 
O planejamento ─ com a conotação que é a aqui adotada e que se refere ao 
âmbito nacional, global ─ passa a ser entendido, então, como uma possibilidade de 
superar as relações sociais e técnicas de produção capitalistas. E, assim, substituir 
o mercado como ente regulador e alocador de recursos. Inspirado na experiência do 
exército revolucionário advinda da luta contra a burguesia e contra os inimigos 
externos, e apoiado pelos estudos sobre o que viria a constituir a metodologia de 
balanço intersetorial (matriz de insumo-produto), o planejamento logo se afirmou 
como instrumento de organização da economia socialista. 
A potencialidade que ele apresentava em termos de prospectiva, simulação e 
organização para a consecução das metas econômico-produtivas permitiu que em 
19 
 
menos de um qüinqüênio fosse possível atingir os níveis de produção agrícola e 
industrial vigentes antes da destruição causada pela guerra, pela revolução e pela 
sabotagem contra-revolucionaria. 
A rápida industrialização e o crescimento da produção agrícola da URSS 
permitiram que ela despontasse como uma aliada essencial para a vitória sobre o 
nazismo e, já num contexto de Guerra Fria, o planejamento passou a gerar efeitos 
sócio-econômicos positivos nos demais países do bloco socialista. 
No âmbito dos países capitalistas, e buscando uma emulação da experiência 
soviética, um planejamento de tipo socialista foi adotado por um curto período na 
França da Frente Popular em meados dos anos de 1930. 
De fato, nos países capitalistas, foi só em situações onde era necessária uma 
intensa mobilização econômica que os dirigentes preferiram a racionalidade do 
planejamento à capacidade do mercado de otimizar a alocação de recursos. Isso 
ocorreu primeiro na Alemanha nazista, no período de preparação do esforço de 
guerra que antecedeu o conflito, estendendo para a economia como um todo os 
métodos desenvolvidos no âmbito militar. 
Assim, embora sem que se possa caracterizar propriamente como 
planejamento na acepção que o termo viria a ter posteriormente, as iniciativas 
implementadas durante o esforço de guerra e nos processos de reconstrução 
Européia no imediato pós-guerra se utilizaram de métodos que se aproximavam 
daqueles usados no campo socialista. 
Parece que o sucesso dessas iniciativas foi um elemento importante para que 
a idéia do planejamento se fortalecesse na América Latina. Experiências anteriores, 
como as que ocorreram no início da década de quarenta no Brasil, ganharam 
impulso, estimuladas no pós-guerra pela Organização das Nações Unidas (em 
especial da Comissão Econômica para a América Latina e o Programa das Nações 
Unidas para o Desenvolvimento). 
No plano teórico, esse processo levou a importantes contribuições amparadas 
num amplo espectro ideológico que ia desde o materialismo histórico até o 
pensamento conservador, passando pela visão keynesiana. No plano das ações de 
governo, surgiram no Brasil, a partir dos anos cinqüenta, sucessivas experiências de 
planejamento no âmbito federal. Algumas das quais, como a do Plano de Metas 
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(1956-1961) do governo de Juscelino Kubitschek, bastante bem sucedidas a julgar 
pelos resultados que obtiveram. 
A experiência brasileira de planejamento se aprofunda durante o período 
militar. Sucessivos planos são formulados e implementados a partir de 1964 
seguindo o estilo autoritário, centralizador e economicamente concentrador que 
caracterizou os governos militares. Seu projeto de Brasil-grande-potência 
demandava uma mobilização que, ainda que em menor grau do que havia ocorrido 
no âmbito dos países avançados, demandava um significativo esforço de 
planejamento. 
No início dos anos setenta, a implantação de um Sistema de Planejamento 
Federal, deu origem a três edições do Plano Nacional de Desenvolvimento. O último 
deles, com um período de execução que coincidiu com a perda de legitimidade da 
ditadura militar que antecedeu a abertura e a redemocratização do País, terminou 
por explicitar o caráter demagógico e manipulador que envolveua experiência de 
planejamento dos militares. 
Com o governo civil da Nova República, iniciado em 1985, é tentado sem muito 
sucesso retomar iniciativas de planejamento que fossem mais além do plano 
setorial. A partir do governo Collor, com a adoção da orientação neoliberal, 
iniciativas de planejamento no sentido estrito do termo, sobretudo as que visavam o 
âmbito nacional, global, passam a ser cada vez mais escassas. 
 
1.2. O contexto sócio-político em que se deve inserir a Gestão Estratégica 
Pública 
Esta seção, assim como as duas que seguem, tem por objetivo precisar o 
contexto em que o objetivo mais ambicioso deste Curso ─ contribuir para que as 
atividades de gestão pública levadas a cabo nos vários níveis e instâncias 
governamentais que abarca o Estado brasileiro passem a ser realizadas em 
conformidade com os princípios da GEP ─ terá que ocorrer. 
Nesse sentido, há que esclarecer nossa opinião, já esboçada ao longo da 
retrospectiva realizada na seção anterior, de que o contexto brasileiro atual é 
adverso à adoção da Gestão Estratégica Pública como um instrumento de gestão 
pública. As atividades a ele correspondentes terão que se desenvolver no interior de 
um aparelho de “Estado Herdado”, não preparado para atender as demandas que a 
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sociedade hoje lhe coloca. E, ao mesmo tempo, deverão atuar no sentido de 
transformá-lo no sentido da criação do “Estado Necessário”, entendido como um 
Estado capaz não apenas de atendê-las, mas de fazer emergir e satisfazer as 
demandas da maioria da população. 
Para introduzir o tema central desta seção vamos colocar uma pergunta que 
possui como resposta, justamente, o porquê da existência de uma disciplina de GEP 
num Curso de Especialização que deve ter como compromisso capacitação de 
gestores públicos para promover a construção do “Estado Necessário”. Um Estado 
que possa alavancar o atendimento das demandas da maioria da população e 
projetar o País numa rota que leve a estágios civilizatórios sempre superiores? 
A resposta a esta pergunta será formulada em duas etapas. Primeiramente 
serão identificadas as características do “Estado Herdado”. Do processo de sua 
constituição, em particular do seu crescimento durante o período autoritário6 que 
sucedeu ao nacional-desenvolvimentismo e antecedeu o seu desmantelamento pelo 
neoliberalismo7. Em segundo lugar, serão fornecidos elementos que levam à 
constatação de que este Estado que herdamos é duplamente incompatível com a 
proposta de mudança que a sociedade brasileira deseja: sua forma não 
corresponde ao conteúdo para onde deve apontar sua ação. De um lado porque, a 
forma como se relaciona com a sociedade, impede que ele formule e implemente 
políticas públicas com um conteúdo que contribua para alavancar essa proposta. De 
outro porque o modo como se processa a ação de governo na sua relação com o 
Estado existente, determinado pelos contornos de seu aparelho institucional, é 
irreconciliável com as premissas de participação, transparência e efetividade dessa 
proposta. 
 
 
6 Guillermo O’Donnell, pesquisando sobre as particularidades de um tipo específico de Estado 
capitalista, o Estado burocrático autoritário latino-americano (O’DONNEL, 1981), é provavelmente o 
pesquisador que mais tem contribuído para o entendimento desse primeiro componente da matriz 
que conforma o que chamamos “Estado Herdado”, que provém do período militar. Sua expressão 
“corporativismo bifronte”, que seria a combinação de uma face “estatista” que teria levado à 
“conquista” do Estado e à subordinação da sociedade civil com outra “privatista” que o teria colocado 
a serviço de setores dominantes suas áreas institucionais próprias é especialmente elucidativa 
(O’DONNELL,1976:3). 
7 Entre os muitos trabalhos que conceituam o neoliberalismo e que nos autorizam a caracterizar a 
Reforma Gerencial que caracteriza o segundo componente que conforma o que chamamos “Estado 
Herdado” como neoliberal, recomendamos pela sua clareza e facilidade de entendimento a excelente 
resenha feita por Diniz (2007). 
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1.3. As características do “Estado Herdado” 
Mais além das preferências ideológicas, a combinação que o País herdou do 
período militar (1964-1985), de um Estado que combinava autoritarismo com 
clientelismo8, hipertrofia com opacidade, insulamento com intervencionismo, 
deficitarismo com megalomania não atendiam ao projeto das coalizões de direita ou 
de esquerda que, a partir da redemocratização que se inicia em meados dos anos 
de 1989, o poderiam suceder. 
É um princípio básico da ação humana, da atuação das organizações, e 
também da GEP, o fato de que todas as decisões têm um custo de operação e que, 
se equivocadas, demandam a absorção de custos de oportunidade econômicos e 
políticos. 
O Estado legado por mais de 20 anos de autoritarismo não contemplava os 
recursos como escassos. Os econômicos podiam ser financiados - interna ou 
externamente - com aumento da dívida imposta à população, os políticos eram 
virtualmente inesgotáveis, uma vez que seu aparato repressivo a serviço do regime 
militar sufocava qualquer oposição. 
A reforma gerencial desse Estado9, que pregava a doutrina neoliberal e que 
empreenderam os governos civis que sucederam à débâcle do militarismo, não 
encontrou muitos opositores. Para a direita, questão era inequívoca. Não havia 
porque defender um Estado que ela considerava super-interventor, proprietário, 
deficitário, “paquidérmico”, e que, ademais, se tornava crescentemente anacrônico 
na cena internacional. Na verdade, já há muito, desde o momento em que, no 
cumprimento de sua função de garantir a ordem capitalista, ele havia sufocado as 
forças progressistas e assegurado as condições para a acumulação de capital, ele 
se tornara disfuncional. 
Para a esquerda, que havia participado no fortalecimento do Estado do 
nacional-desenvolvimentismo, a questão era bem mais complicada. Ela o entendia 
 
8 8 Para uma análise detalhada deste e de outros “ismos” que caracterizam o “Estado Herdado” 
(patrimonialismo, mandonismo, personalismo, formalismo) ver Costa (2006). Reconhecendo a 
existência de características semelhantes da relação Estado-Sociedade em outros países latino-
americanos, Fragoso (2008) mostra como se manifestam trajetórias distintas entre eles no que diz 
respeito ao desenvolvimento do que ele denomina “nova gerência pública”. 
9 O mais conhecido expoente da proposta de Reforma Gerencial do Estado brasileiro é Luis Carlos 
Bresser Pereira. Entre vários outros trabalhos de sua autoria, em Bresser Pereira (1998) são 
apresentadas as principais características da Reforma Gerencial. Seu documento oficial (Plano 
Diretor da Reforma do Aparelho Estado, 1995), que pautou as iniciativas governamentais neste 
sentido é uma transposição de suas idéias para uma linguagem não-acadêmica. 
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como um baluarte contra o que denominava a dominação imperialista e como uma 
espécie de sucedâneo de uma burguesia incapaz, por estar já aliada com o capital 
internacional, de levar a cabo sua missão histórica de promover uma revolução 
democrático-burguesa. De fato, mesmo no auge do autoritarismo, o crescimento do 
Estado era visto pela esquerda como um “mal menor”: ao mesmo tempo em que 
denunciava o caráter de classe, repressivo e reprodutor da desigualdade social do 
Estado brasileiro, ela via este crescimento como necessário para viabilizar seu 
projeto de longo prazo de reconstrução nacional. E, também, para sentar as bases 
do que seria o