Artigo Vedação ao nepotismo agentes políticos e a omissão do STF Jus Navigandi

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25/11/2014 Vedação ao nepotismo: agentes políticos e a omissão do STF ­ Jus Navigandi
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Súmula vinculante nº 13 e os agentes políticos – a grande omissão do Supremo Tribunal
Federal
Marcio Gai Veiga
Publicado em 05/2014. Elaborado em 01/2014.
O STF omitiu­se a respeito da inclusão expressa dos agentes políticos no texto da súmula vinculante que
veda o nepotismo, causando insegurança jurídica e avalizando atos de improbidade por todo o país.
Resumo: Dentre as várias  formas de provimento de cargos públicos no Brasil, está a nomeação para os cargos
classificados como “agentes políticos” que, em alguns casos, podem ser nomeados sem concurso público, desde que
essa nomeação não viole os princípios constitucionais administrativos. Vigem no Brasil as súmulas vinculantes, que,
com  suporte  constitucional,  vinculam  a  administração  pública  em  geral  e  visam  a  alcançar  aos  jurisdicionados  a
segurança jurídica sobre posições pacíficas do STF. Há em nosso País a tradição de um parente, ocupante de cargo
político  eletivo,  nomear  outro parente  para  a  assunção de  cargo político não  eletivo,  ato  administrativo  esse  que
viola  os  princípios  da  administração  pública  e  caracteriza  o  nepotismo.  A  súmula  Vinculante  n.  13  do  Supremo
Tribunal  Federal  veda  o  nepotismo  na  administração  pública  brasileira.  Os  tribunais  pátrios,  firmados  em  um
suposto  entendimento  do  Supremo,  têm  julgado  que  a  Súmula  Vinculante  n.  13  não  se  aplicaria  aos  agentes
políticos,  linha  essa  que,  se  bem  vista,  não  representa  a  posição  da Corte Maior Brasileira. O  Supremo Tribunal
Federal  omitiu­se,  e  vem  se  omitindo,  a  respeito  da  inclusão  expressa  dos  agentes  políticos  no  texto  da  súmula
vinculante, lacuna casual (ou seria casuística?) que tem causado enorme insegurança jurídica e tem avalizado atos
de improbidade por todo o país.
Palavras­chave: Súmula Vinculante n. 13; Agentes Políticos; Nepotismo; omissão; Supremo Tribunal Federal
INTRODUÇÃO
O presente trabalho é um exame contemporâneo sobre a Súmula Vinculante nº 13, do Supremo Tribunal Federal, voltado à análise
sobre aplicação deste enunciado aos chamados agentes políticos.
Os estudos que originaram o presente artigo foram realizados no segundo semestre do ano de 2013, de modo que o arrazoado retrata a
realidade do tema nessa época e, por consequência, tem suporte nas decisões dos Tribunais sobre a matéria publicados até o final desse
ano .
Por todo o Brasil têm se disseminado decisões que tomam a Súmula Vinculante nº 13 com não aplicável aos agentes políticos, sob o
argumento de que o Supremo Tribunal Federal assim tem entendido. Desse modo, o intuito do presente estudo é analisar se de fato esse é
o entendimento da Corte Maior sobre a matéria e, em um segundo momento, tecer uma análise crítica sobre o tema.
Não se trata de uma análise profunda doutrinária sobre os temas pertinentes. O foco principal, como dito, é a observância contextual das
principais decisões que dão suporte aos  julgamentos sobre a não aplicação da Súmula e a  realização de uma análise crítica sobre o
assunto.
O estudo está dividido em seis capítulos, tratando o primeiro sobre a forma de provimento dos servidores públicos (lato sensu); o segundo
das  súmulas  vinculantes;  o  terceiro da Súmula Vinculante nº  13  e decisões  concernentes;  o quarto do nepotismo e da  violação aos
princípios da administração pública; o quinto da Súmula Vinculante nº 13 e os agentes políticos na visão do Supremo Tribunal Federal e
o sexto da Súmula Vinculante nº 13 ­ uma análise crítica.
Essas são as ponderações iniciais.
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1 DOS SERVIDORES PÚBLICOS (LATO SENSU) E DAS FORMAS DE PROVIMENTOS
Os servidores públicos (lato sensu) são tratados pela Constituição Federal no Título III, Capítulo VII, este que trata da Administração
Pública, com redação dada pela Emenda Constitucional 19/98.
Nesse Capítulo, o art. 37, após fixar em seu caput os princípios basilares da Administração Pública , disciplina em seu inciso I que “os
cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos
estrangeiros, na forma da lei”. Logo em seguida, no inciso II, consta que:
a  investidura  em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia
em  concurso  público  de  provas  ou  de  provas  e  títulos,  de  acordo  com  a
natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei,
ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre
nomeação e exoneração;
Essa distinção inicial já permite a diferenciação entre cargo, emprego e função pública, de modo que somente os dois primeiros é que
são providos por meio de concurso público .
Adiante, ainda no mesmo art. 37, a Constituição estabelece como são providas as funções públicas, dividindo­as em funções de confiança
e os cargos em comissão ou de contratação por tempo determinado:
V  ­  as  funções  de  confiança,  exercidas  exclusivamente  por  servidores
ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos
por  servidores  de  carreira  nos  casos,  condições  e  percentuais  mínimos
previstos  em  lei,  destinam­se  apenas  às  atribuições  de  direção,  chefia  e
assessoramento.  (…)  IX  ­  a  lei  estabelecerá  os  casos  de  contratação  por
tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional
interesse público.
Ainda nesse dispositivo, ao tratar da remuneração e do subsídio, em uma redação ali inserida pela Emenda 41/03, há na Constituição
Federal a menção a uma outra categoria, a dos agentes políticos:
XI  ­  a  remuneração  e  o  subsídio  dos  ocupantes  de  cargos,  funções  e
empregos públicos  da  administração  direta,  autárquica  e  fundacional,
dos membros  de  qualquer  dos  Poderes  da  União,  dos  Estados,  do
Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e
dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie
remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens
pessoais  ou  de  qualquer  outra  natureza,  não  poderão  exceder  o  subsídio
mensal,  em  espécie,  dos  Ministros  do  Supremo  Tribunal  Federal,
aplicando­se  como  li­mite,  nos Municípios,  o  subsídio  do  Prefeito,  e  nos
Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito
do  Poder  Executivo,  o  subsídio  dos  Deputados  Estaduais  e  Distritais  no
âmbito  do  Poder  Legislativo  e  o  sub­sídio  dos  Desembargadores  do
Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos
por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tri­
bunal  Federal,  no  âmbito  do  Poder  Judiciário,  aplicável  este  limite  aos
membros  do  Ministério  Público,  aos  Procuradores  e  aos  Defensores
Públicos. (grifou­se)
Então, em uma interpretação  lógica do texto constitucional, afora outras categorias de menos  importância para o presente trabalho ,
temos os cargos e empregos públicos, as funções de confiança e em comissão, os servidores temporários e os agentes políticos.
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Nessa classificação, no queora interessa, Celso Antônio Bandeira de Mello traz uma respeitada concepção agentes políticos:
Agentes  políticos  são  os  titulares  dos  cargos  estruturais  à  organização
política  do  país,  ou  seja,  ocupantes  dos  que  integram  o  arcabouço
constitucional  do  Estado,  o  esquema  fundamental  do  Poder.  Daí  que  se
constituem  nos  formadores  da  vontade  superior  do  Estado.  São  agentes
políticos  apenas  o  Presidente  da  República,  os  Governadores,  Prefeitos  e
respectivos  vices,  os  auxiliares  imediatos  dos Chefes  do Executivo,  isto  é,
Ministros  e  Secretários  das  diversas  Pastas,  bem  como  os  Senadores,
Deputados Federais e estaduais e os vereadores.
Ainda sobre o quem são os agentes políticos, a doutrina de Maria Sylvia Zanella Di Pietro é esclarecedora:
São,  portanto,  agentes  políticos,  no  direito  brasileiro,  por  que  exercem
típicas atividades de governo e exercem mandato, para o qual são eleitos,
apenas os Chefes dos Poderes Executivos federal, estadual e municipal, os
Ministros  e  Secretários  de  Estado,  além  de  Senadores,  Deputados  e
Vereadores. A  forma de  investidura  é  a  eleição,  salvo para os Ministros  e
Secretários, que são de livre escolha do Chefe do Executivo e providos em
cargos públicos, mediante nomeação.
Dessa  forma, quanto a  forma de provimento, em suma: os cargos e empregos públicos são ocupados mediante concurso público; as
funções públicas podem ser preenchidas sem concurso público no caso de função em comissão; e os agentes políticos podem alcançar o
cargo por meio de eleição ou, em alguns casos, por livre nomeação do eleito.
2 SÚMULAS VINCULANTES
O Título IV da Constituição Federal trata “da organização dos poderes” no Brasil. No Capítulo III desse Título, onde é regulado o “Poder
Judiciário”, na sua Seção II, que estrutura o STF, foi acrescido no ano de 2004, por meio da Emenda Constitucional nº 45, o artigo 103­
A, que criou em nosso país a chamada Súmula do STF com efeito vinculante.
Uma vez criadas, as súmulas vinculantes ficaram adormecidas desde a sua criação, em 2004, até o ano de 2006, quando o instituto foi
regulado pela Lei Federal Ordinária nº 11.417, de 20 de dezembro daquele ano. Essa Lei, em onze artigos, regulamentou a matéria, fixou
os limites da edição das súmulas vinculantes e reafirmou a abrangência traçada pela Constituição Federal.
Após essa regulamentação ter passado a viger, a questão ainda ficou fora de cena por mais alguns meses, até que na sessão plenária do
Supremo Tribunal Federal realizada em 30 de maio de 2007 foram editadas as primeiras três súmulas vinculantes.
A Súmula Vinculante nº 13, objeto de estudo do presente trabalho, foi proposta na sessão de 20 de agosto de 2008 e aprovada no dia
seguinte, na sessão plenária que ocorreu em 21 de agosto de 2008.
Nesses termos ,  havendo  a  regular  tramitação,  as  súmulas  vinculantes,  a  partir  de  sua  publicação  na  imprensa  oficial,  terão  efeito
vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e
municipal, bem como podem ser revistas ou canceladas, na forma prevista nessa Lei.
Considerando esse pilar constitucional e legislativo, essa vinculação que passa a existir com a publicação da súmula vinculante somente
desaparece na hipótese de haver a revisão ou cancelamento de seu enunciado.
Outra observação necessária é no sentido de que o art. 103­A da Constituição dispõe que essas súmulas, após seu regular trâmite, tem
efeito vinculante “em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e  indireta, nas esferas federal,
estadual e municipal”, cabendo ao Supremo “proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei”.
A  interpretação  desse  ponto  do  caput  leva  nitidamente  a  não  vinculação  do  próprio  STF.  Essa  desvinculação,  parece  certo,  está
vinculada ao fato de que como esse Tribunal Superior, por decisão tomada por 2/3 (dois terços) dos seus membros, tem o poder de
editar, revisar e cancelar o enunciado das súmulas vinculantes, em virtude de que não estaria vinculado ao texto em vigor.
Nada obstante a isso, em um raciocínio lógico, o STF não está autorizado a descumprir pura e simplesmente as suas súmulas vinculantes.
Como compete a esse Tribunal editar, revisar e cancelar essas súmula, caso haja alguma desconformidade no texto com o entendimento
predominante na Corte deveria, em tese, haver a revisão com o quorum necessário.
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3 SÚMULA VINCULANTE Nº 13 E DECISÕES CONCERNENTES
Antes da edição da Súmula Vinculante em estudo, o nepotismo foi tratado em várias oportunidades pelo Supremo Tribunal Federal.
Dentre  as decisões que  antecederam a Súmula Vinculante nº  13,  está  o Mandado de Segurança  ­ MS nº 23.780­5,  impetrado por
Terezinha de Jesus Cunha Belfort contra o Plenário do Tribunal de Contas da União ­ TCU e o Juiz Presidente do Tribunal Regional do
Trabalho da  16ª Região.  Por meio  dessa  ação  constitucional,  a  autora  visava  a  anular  ato  que  a  exonerou de  cargo  em  comissão  e,
consequentemente, objetivava a sua reintegração.
A  impetrante,  servidora  pública  da  Secretaria Estadual  da Educação do Estado do Maranhão,  havia  sido  colocada  a  disposição  do
Tribunal de Regional do Trabalho – TRF da 16ª Região em 1989 e, desde então, vinha exercendo cargos de confiança naquele TRF. A
última nomeação da aludida servidora ocorreu em 13.10.1994, e o ato que a nomeou foi tido como ilegal pelo TCU, já que Terezinha é
irmã do então vice­presidente do aludido Tribunal, Fernando José Cunha Belfort.
O MS teve como relator o Ministro Joaquim Barbosa e culminou na seguinte ementa, publicada em 3.3.2006:
MANDADO  DE  SEGURANÇA.  NEPOTISMO.  CARGO  EM  COMISSÃO.
IMPOSSIBILIDADE. PRINCÍPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA.
Servidora  pública  da  Secretaria  de  Educação  nomeada  para  o  cargo  em
comissão do Tribunal Regional do Trabalho da 16ª Região à época em que o
vice­presidente do Tribunal  era parente  seu.  Impossibilidade. A proibição
do  preenchimento  de  cargos  em  comissão  por  cônjuges  e  parentes  de
servidores públicos  é medida que homenageia  e  concretiza o princípio da
moralidade  administrativa,  o  qual  deve  nortear  toda  a  Administração
Pública,  em  qualquer  esfera  de  poder. Mandado  de  Segurança  denegado.
(STF – MS 23.780­5 ­ Maranhão)
O foco das discussões do Supremo nesse caso foi no rumo de que as orientações do Tribunal de Contas da União – TCU que obstavam as
nomeações em órgãos da justiça trabalhista para “cargos em comissão, de cônjuges ou parentes consanguíneos ou afins, até o terceiro
grau, de  juízes em atividade ou aposentados há menos de cinco anos, exceto em se  tratando de servidor  titular de cargo público de
provimento efetivo de juízo ou tribunal” eram legítimas, de modo que o mandamus foi denegado.
Nesses casos específicos, dos TRTs, as leis ordinárias que criaram esses tribunais previam a vedação dessas nomeações. Havia dispositivo
legal  vendando  essa  prática. O  foco  do  STF,  na  oportunidade,  foi  então  o  de  afastar  os  argumentos  de  que  o  TCU não  seria  apto  a
considerar ilegal nomeações de servidores a cargos comissionados e de confiança nos TRFs que caracterizassem nepotismo.
Porém, em outros casos não havia legislação própria vedando a nomeação de parentes. É o caso da nomeação de parentes para funções
em comissão e para agentes políticos empossados por livre nomeação (cargos não eletivos).
Em virtude disso, veio a tona a linha de que seria necessária a edição de lei ordinária que tratasse e regulasse esse tema, de modo que,
segundo essasteses, somente após a edição de uma lei nesse sentido é que se poderia, eventualmente, considerar ilegal essas nomeações.
Nesse contexto, chegou ao STF Ação Direta de Constitucionalidade ­ ADC nº 12, que teve como relator o então Ministro Carlos Ayres
Britto.  Essa  causa  foi  proposta  pela  Associação  dos Magistrados  do  Brasil  ­  AMB,  em  prol  da Resolução  nº  07/2005,  do  Conselho
Nacional  de  Justiça.  Tal  resolução,  por  sua  vez,  "disciplina  o  exercício  de  cargos,  empregos  e  funções  por  parentes,  cônjuges  e
companheiros  de  magistrados  e  de  servidores  investidos  em  cargos  de  direção  e  assessoramento,  no  âmbito  dos  órgãos  do  Poder
Judiciário e dá outras providências”. O julgamento desta Ação ocorreu na Sessão Plenária de 20.8.2008 e foi no sentido de o Supremo,
por unanimidade,  julgar procedente a ação declaratória de  constitucionalidade e, por maioria,  emprestar  interpretação  conforme a
Constituição para deduzir a função de chefia do substantivo “direção”, constante dos incisos II, III, IV e V do artigo 2º da Resolução nº
07, de 18/10/2005, do Conselho Nacional de Justiça .
Na mesma  sessão,  foi  julgado o RE nº 579.951,  interposto  contra  acórdão do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte  o qual,
confirmando decisão de primeiro grau proferida em ação civil pública declaratória de nulidade de ato administrativo, entendeu não
existir  inconstitucionalidade  ou  ilegalidade  na  nomeação  de  Elias  Raimundo  de  Souza  e  Francisco  Souza  do  Nascimento  para  o
exercício,  respectivamente,  dos  cargos  em  comissão  de  secretário  municipal  da  saúde  e  de  motorista,  embora  fossem  há  época,
respectivamente, o primeiro, irmão de vereador, e, o segundo, do Vice­Prefeito do Município de Água Nova/RN.
Nesse caso, divergindo do primeiro e segundo graus do Rio Grande do Norte, o STF afastou a tese de que seria necessária legislação
ordinária  que  regulasse  a  matéria,  estabelecendo  que  a  vedação  de  tais  nomeações  violavam  diretamente  o  caput  do  art.  37  da
Constituição Federal, que é autoaplicável.
O julgamento, que, como dito, ocorreu em 20.8.2008 , teve a seguinte ementa:
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ADMINISTRAÇÃO  PÚBLICA.  VEDAÇÃO  NEPOTISMO.  NECESSIDADE
DE LEI FORMAL.  INEXIGIBILIDADE. PROIBIÇÃO QUE DECORRE DO
ART. 37, CAPUT, DA CF. RE PROVIDO EM PARTE. I ­ Embora restrita ao
âmbito do Judiciário, a Resolução 7/2005 do Conselho Nacional da Justiça,
a  prática  do  nepotismo  nos  demais  Poderes  é  ilícita.  II  ­  A  vedação  do
nepotismo  não  exige  a  edição  de  lei  formal  para  coibir  a  prática.  III  ­
Proibição  que  decorre  diretamente  dos  princípios  contidos  no  art.  37,
caput,  da  Constituição  Federal.  IV  ­  Precedentes.  V  ­  RE  conhecido  e
parcialmente provido para anular a nomeação do servidor, aparentado com
agente político, ocupante, de cargo em comissão. (STF ­ RE nº 579.951)
Assim, o STF nesse caso espancou a tese de que haveria a necessidade de edição legislativa que vedasse o nepotismo.
Porém, o Supremo, nesse Recurso, decidiu também que seria o caso de afastar tão­somente Francisco Souza do Nascimento do exercício
motorista, mantendo no cargo de secretário municipal da saúde a pessoa de Elias Raimundo de Souza.
Tal deslinde teve origem no voto do Ministro Marco Aurélio, que divergindo inicialmente do relator Ricardo Lewandowski, trouxe ao
plenário a discussão sobre aplicar­se ou não a vedação do nepotismo aos cargos políticos de livre nomeação.
Em virtude disso, a corte traçou uma distinção entre cargos e funções singelamente administrativas e cargos políticos:
Então,  quando  o  artigo  37  refere­se  a  cargo  em  comissão  e  função  de
confiança, está tratando de cargos e funções singelamente administrativos,
não  de  cargos  políticos.  Portanto,  os  cargos  políticos  estariam  fora  do
alcance da decisão que tomamos na ADC 12, porque o próprio Capítulo VII
é  Da  Administração  Pública  enquanto  segmento  do  Poder  Executivo.  E
sabemos  que  os  cargos  políticos,  como,  por  exemplo,  os  de  Secretário
Municipal,  são  de  agentes  de  Poder,  fazem  parte  do  Poder  Executivo.  O
cargo  não  é  em  comissão,  no  sentido  do  artigo  37.  Somente  os  cargos  e
funções  singelamente  administrativos  –  é  como  penso  –  são  alcançados
plea imperiosidade do artigo 37, com seus lapidares princípios. Então, essa
distinção me parece importante para, no caso, excluir do âmbito da nossa
decisão anterior os Secretários Municipais, que correspondem a Secretários
de  Estado,  no  âmbito  dos  Estados,  e  Ministros  de  Estados  no  âmbito
federal. (Ministro Carlos Britto, inteiro teor do RE 579.951/RN, pg. 11)
Essa distinção foi consensual na Corte e resultou na exoneração somente do irmão motorista, que ocuparia cargo não político .
Dessa forma, em uma única sessão, o STF julgou a ADC nº 12 e o RE 579.951/RN, que são dois dos parâmetros para a formulação da
Súmula em estudo.
Foi ainda mais além o Supremo. Na mesma sessão plenária ordinária de 20.8.2008,  em um momento histórico em que a Súmula
Vinculante  já existia em nosso País , o Ministro Ricardo Lewandowski, baseado, dentre outras decisões a respeito , no Mandado de
Segurança – MS nº 23.780­5 , na Ação Declaratória de Constitucionalidade ­ ADC nº 12 e no Recurso Extraordinário ­ RE nº 579.951,
encaminhou proposta inicial de súmula vinculante ao plenário do STF, com o seguinte enunciado:
A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade até o terceiro grau, inclusive, da autoridade
nomeante  ou  de  servidor  do mesmo Órgão  investido  em  cargo  de  direção,  chefia  ou  assessoramento,  para  o  exercício  de  cargo  em
comissão ou de confiança ou ainda de função gratificada na Administração Pública direta e indireta, em qualquer dos Poderes da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendendo ajuste mediante designações recíprocas, viola o art. 37, caput, da
Constituição Federal.
Na sessão do dia seguinte, de 21.8.2008, o texto foi discutido e aprovado, nesses moldes:
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A nomeação de  cônjuge,  companheiro ou parente em  linha  reta,  colateral
ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou
de servidor da mesma Pessoa Jurídica investido em cargo de direção, chefia
ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança
ou, ainda, de função gratificada na Administração Pública direta e indireta
em qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola
a Constituição Federal.
Como se percebe da comparação entre a proposta e a redação aprovada, o debate entre os ministros cingiu­se a substituição dos termos
“mesmo Órgão” e “viola o art. 37, caput, da Constituição Federal”, por, respectivamente, “mesma Pessoa Jurídica” e “viola a Constituição
Federal”, além de realizar alguns ajustes quanto a pontuação.
Assim, em dois dias seguidos de trabalho, o STF, na sequência, analisou a ADC nº 12, o RE 579.951/RN e o texto da Súmula Vinculante
nº 13.
Tal análise cronológica e contextual  leva a uma conclusão  inafastável a respeito da redação da Súmula Vinculante em pauta. A não
inclusão expressa dos “agentes políticos” no corpo da súmula não passou desapercebida pelo crivo dos ministros.
Partindo desse ponto, cabe se tentar chegar a uma segunda premissa,bem mais difícil. Observar se o fato de não haver a expressão
“agentes políticos” no corpo da Súmula significa que: seu texto aplica­se a todos os cargos de provimento sem concurso público, sem
qualquer exceção; não se aplica aos agentes políticos de uma maneira geral  ou se, em uma terceira hipótese, houve uma intencional
omissão para que cada caso concreto pudesse ser analisado .
Essa  análise  se  torna  bastante  dificultosa  porque  as  discussões  que,  propriamente  ditas,  culminaram  na  aprovação  da  Súmula
Vinculante nº 13 não trataram da inclusão ou não do termo “agente político” no texto da súmula .
Em face disso, a interpretação do intuito do Supremo em relação à matéria pauta­se basicamente análise das discussões ocorridas no
julgamento do RE 579.951/RN e em decisões posteriores à vigência da súmula.
Essa matéria ainda é nebulosa no STF.
Atualmente o Supremo vem interpretando sua própria súmula, ora em um sentido ora em outro.
No julgamento do RE 579.951/RN não houve consenso entre os Ministros sobre se, objetivamente, o nepotismo não se aplica aos cargos
políticos ou se, no entender da corte não se aplicaria de plano, mas seria necessária a análise caso de cada caso concreto.
Após, foi julgada pelo STF em 2008 a Reclamação 6.650­9/PR, proposta por Eduardo Requião de Melo e Silva contra decisão do juiz da
1ª Vara da Fazenda Pública de Curitiba/PR, que, nos autos de uma ação popular, suspendeu sua nomeação para o cargo de secretário
estadual de transportes.
O  fundamento  do  juízo  de  primeira  instância  para  o  afastamento  foi  no  sentido  de  que  dita  nomeação  iria  de  encontro  à  Súmula
Vinculante nº 13, pois Eduardo é irmão do então governador do Paraná, Roberto Requião de Mello e Silva.
O Ministro Cesar Peluso deferiu a  liminar pleiteada, determinando a suspensão da decisão impugnada, fazendo menção genérica ao
julgamento do RE 579.951/RN, referindo­se que nesse decisum a Corte teria se posicionado no sentido de que a Súmula não se aplica aos
agentes políticos de livre nomeação.
Da decisão liminar, foi interposto Agravo Regimental, que teve como relatora a então Ministra Ellen Gracie. O agravo foi improvido, por
maioria , sob o argumento de que a súmula não se aplicaria ao agente político secretário de estado:
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AGRAVO  REGIMENTAL  EM MEDIDA  CAUTELAR  EM  RECLAMAÇÃO.
NOMEAÇÃO  DE  IRMÃO  DE  GOVERNADOR  DE  ESTADO.  CARGO  DE
SECRETÁRIO DE ESTADO. NEPOTISMO. SÚMULA VINCULANTE Nº 13.
INAPLICABILIDADE  AO  CASO.  CARGO  DE  NATUREZA  POLÍTICA.
AGENTE  POLÍTICO.  ENTENDIMENTO  FIRMADO  NO  JULGAMENTO
DO  RECURSO  EXTRAORDINÁRIO  579.951/RN.  OCORRÊNCIA  DA
FUMAÇA~DO  BOM  DIREITO.  1.  Impossibilidade  de  submissão  do
reclamente Secretário Estadual de Transporte, agente político, às hipóteses
expressamente  elencadas  na  Súmula  Vinculante  nº  13,  por  se  tratar  de
cargo  de  natureza  política.  2.  Existência  de  precedente  do  Plenário  do
Tribunal: RE 579.951/RN, rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJE 12.9.2008.
3. Ocorrência de fumaça do bom direito. 4. Ausência de sentido em relação
às  alegações  externadas  pelo  agravante  quanto  à  conduta  do  prolator  da
decisão  agravada.  5.  Existência  de  equívoco  lamentável,  ante  a
impossibilidade lógica de uma decisão devidamente assinada por Ministro
desta Casa ter sido enviada, por fac­simile, ao advogado do reclamante, em
data  anterior  à  sua  própria  assinatura.  6.  Agravo  regimental  improvido.
(STF – Ag.Reg.6.650­9/PR)
O mérito da reclamação ainda não foi julgado .
Na sequência, ainda no ano de 2008, outra Reclamação chegou ao Supremo, a de número 6.702­5/PR.
Essa reclamação também foi ajuizada contra ato decisório do Juiz de Direito da 1ª Vara da Fazenda Pública de Curitiba/PR, atacando
decisão deste, em sede de ação popular, que manteve, no início daquela ação, a posse de Maurício Requião de Mello e Silva, também
irmão do então Governador Roberto Requião de Mello e Silva, no cargo de conselheiro do Tribunal de Contas do Paraná, para o qual foi
nomeado por decreto firmado pelo próprio Governador.
O pedido liminar foi indeferido pelo Ministro Relator Ricardo Lewandowski, que, na fundamentação fez menção genérica ao julgamento
do RE 579.951/RN, referindo que naquele foi formada a distinção entre cargo estritamente administrativo e cargo político, não chegando
a afirmar expressamente que a súmula pura e simplesmente não se aplicaria aos agentes políticos.
Dessa decisão que indeferiu a liminar, também foi interposto no Supremo Agravo Regimental, que foi provido sob o argumento, também
do relator Ricardo Lewandowski, de que os conselheiros do Tribunal de Contas não são agentes políticos e que, naquele caso concreto, “o
processo de nomeação de Maurício Requião de Mello e Silva, ao menos em primeira análise dos autos, sugere a ocorrência de vícios que
maculam a sua escolha por parte da Assembleia Legislativa do Estado” (Rcl 6.702­MC­AgR/PR – inteiro teor – pg. 8).
Na sequência o Juízo curitibano reclamado prolatou decisão de mérito e julgou parcialmente procedente a ação popular para declarar a
nulidade do Decreto Estadual 3.044/2008 “pelo qual o segundo requerido foi nomeado antes mesmo da existência de vaga para o cargo
de Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado”, fato esse que culminou na perda superveniente de objeto da reclamação.
Adiante, já no ano de 2011, foi proposta no STF a Reclamação 12.478/RJ, ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro
contra nomeação de Lenine Rodrigues de Lima, para o cargo de Secretário de Educação daquela municipalidade, já que este é irmão do
então  Prefeito  do  Município  de  Queimados/RJ,  Max  Rodrigues  Lemos.  O  reclamante  sustentou  que  “a  redação  atual  da  Súmula
Vinculante  13  não  reconhece  exceções  relacionadas  à  nomeação  de  parentes  para  cargos  de  natureza  política”.  O  relator, Ministro
Joaquim Barbosa, deferiu a cautelar para determinar o afastamento do irmão do Prefeito do cargo de Secretário da Educação daquele
Município, asseverando que:
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Assim,  em  linha  com o  afirmado pelo  reclamante,  tenho que os  acórdãos
proferidos por este Supremo Tribunal Federal no RE 579.951 e na medida
cautelar  na  Rcl  6.650  não  podem  ser  considerados  representativos  da
jurisprudência  desta  Corte  e  tampouco  podem  ser  tomados  como
reconhecimento definitivo da  exceção  à  Súmula Vinculante  13 pretendida
pelo  município  reclamado.  Bem  vistas  as  coisas,  o  fato  é  que  a
redação  do  verbete  não  prevê  a  exceção mencionada  e  esta,  se
vier  a  ser  reconhecida,  dependerá  da  avaliação  colegiada  da
situação  concreta  descrita  nos  autos,  (…)  (o  grifo  não  consta  no
original)
Essas são as principais decisões que circundam a súmula vinculante e sua aplicação aos agentes políticos.
4 DO NEPOTISMO E DA VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Traçado o caminho até a Súmula Vinculante nº 13, necessárias algumas colocações sobre nepotismo e suas consequências no âmbito
constitucional.
O nepotismo foi muito bem definido pelo Ministro Ricardo Lewandowski no seu voto de relatoria do RE 579.951, antes mencionado.
Segundo ele:
do ponto de vista etimológico, a palavra nepostismo tem origem no latim,
derivando  da  conjugação  do  termo  nepote,  significando  sobrinho  ou
protegido,  com  o  sufixo  “ismo”,  que  remete  à  ideia  de  ato,  prática  ou
resultado. A utilização desse  termo, historicamente,advém da autoridade
exercida pelos sobrinhos e outros aparentado dos Papas na administração
eclesiástica, nos  séculos XV e XVI de nossa  era,  ganhando,  atualmente,  o
significado  pejorativo  do  favorecimento  de  parentes  por  parte  de  alguém
que exerce o poder na esfera pública ou privada.
Essa conceituação, sucinta, reflete com precisão o que é o nepotismo.
Aurélio Buarque de Holanda Ferreira,  em  seu dicionário,  confirma o  significado desse  vocábulo:  S. m.  [Substantivo masculino]  1.
Autoridade que os sobrinhos e outros parentes do Papa exerciam na administração eclesiástica. 2. Favoritismo, patronato”
Então, em poucas palavras, nepotismo no setor público é o favorecimento, por meio de contratação sem concurso público, de parentes
por parte de alguém que exerce o poder.
A administração pública é exercida por pessoas físicas que, a frente de entes governamentais em diferentes esferas estatais, tomam as
decisões sobre qual rumo os negócios públicos tomarão, qual caminho será dado ao dinheiro público administrado e quais setores da
comunidade receberão mais ou menos recursos.
Como essas pessoas físicas não manejam recursos próprios, mas valores alheios/públicos, a Constituição Federal traçou rumos a serem
perseguidos pelos administradores.
Os princípios basilares a serem seguidos pelo administrador público são os da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade
e eficiência  e,  também,  ao  seguinte:  (…)  (Constituição  Federal)  (o  grifo
não consta no original)
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Esse suporte principiológico não é exaustivo, mas representa o principal pilar para uma administração honesta e de qualidade.
O intuito do constituinte com essas determinações foi apenas positivar orientações que já devem (ou deveriam) estar no intelecto do
administrador público, de modo que as decisões, em atos administrativos vinculados, e principalmente nos discricionários, têm sempre
que visar ao melhor para a administração.
Em palavras de Affonso Ghizzo Neto:
(…), a atuação do administrador público em todas as searas publicas, deve
se pautar pelo fiel cumprimento dos princípios constitucionais, concedendo
especial  atenção  a  eficiência,  transparência  e  moralidade,  absolutamente
necessárias  para  adequação  do  Estado  Contemporâneo  a  complexidade
social. 
Nesse contexto, a prática do nepotismo fere principalmente   três desses princípios, quais  sejam, o princípio da  impessoalidade, de
legalidade e o da moralidade.
A doutrina de Odete Medauar esclarece o que é o princípio da impessoalidade:
Com  o  principio  da  impessoalidade  a  Constituição  visa  obstaculizar
atuações  geradas  por  antipatias,  simpatias,  objetivos  de  vingança,
represálias,  nepotismo,  favorecimentos  diversos,  muito  comuns  em
licitações,  concursos públicos,  exercício do Poder de polícia. Busca,  desse
modo, que predomine o sentido de função, isto é, a idéia de que o poderes
atribuídos  finalizam­se  ao  interesse  de  toda  coletividade  ou  difusos,  a
impessoalidade significa a exigência de ponderação equilibrada de todos os
interesses  envolvidos,  para  que  não  se  editem  decisões  movidas  por
preconceitos ou radicalismos de qualquer tipo. 
Em uma outra linha, o doutrinador constitucionalista José Afonso da Silva coloca que:
O princípio ou regra da impessoalidade da Administração Pública significa
que  os  atos  e  provimentos  administrativos  são  imputáveis  não  ao
funcionário  que  os  pratica  mas  ao  órgão  ou  entidade  administrativa  em
nome do qual age o funcionário. Este é um mero agente da Administração
Pública, de sorte que não é ele o autor institucional do ato. Ele é apenas o
órgão  que  formalmente  manifesta  a  vontade  estatal.  Por  conseguinte,  o
administrado não se confronta com o funcionário x ou y que expediu o ato,
mas com a entidade cuja vontade foi manifestada por ele. É que a 'primeira
regra do estilo administrativo é a objetividade', que está em estreita relação
com a impessoalidade. Logo, as realizações administrativo­governamentais
não são do funcionário ou autoridade, mas da entidade pública em nome de
quem as produzira. (...) 
Assim, em suma, os atos praticados pelos administradores têm que estar vinculados aos interesses da Pessoa Jurídica de Direito Público a
qual estão vinculados e não aos objetivos pessoais do administrador.
Já o princípio da moralidade está intimamente ligado ao da legalidade.
Hely Lopes Meirelles traça um clássico conceito sobre a legalidade administrativa:
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A legalidade, como princípio da administração (CF, art. 37, caput), significa
que o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito
aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e deles não se pode
afastar  ou  desviar,  sob  pena  de  praticar  ato  inválido  e  expor­se  a
responsabilidade  disciplinar,  civil  e  criminal,  conforme  o  caso.  (…)  Na
administração pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na
administração  particular  é  lícito  fazer  tudo  que  a  lei  não  proíbe,  na
Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o
particular  significa  'pode  fazer  assim';  para  o  administrador  público
significa 'deve fazer assim'. 
Esse autor bem sintetizou em sua obra o que se deve entender pelo princípio da moralidade administrativa. No seu entender o agente
administrativo:
[...] não terá que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto,
o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas também
sobre o honesto e o desonesto. Por considerações de Direito e de Moral, o
ato  administrativo  não  terá  que  obedecer  somente  a  lei  jurídica,  mas
também à  lei  ética  da  própria  instituição,  porque nem  tudo que  é  legal  é
honesto, […] 
Nesse aspecto, os atos administrativos devem seguir os ditames legais e morais.
Da conciliação desse três princípios é possível afirmar que as decisões e o rumo dado aos negócios da administração nunca devem visar a
beneficiar de qualquer forma o patrimônio ou a pessoa do administrador, ou de qualquer outra pessoa física ou jurídica ligada a este.
O beneficiamento pessoal indireto proporcionado pelo nepotismo atenta no mínimo contra três dos princípios da administração pública.
Essas colocações objetivas a respeito dos princípios feridos pelos atos que caracterizam nepotismo são suficientes para o entendimento do
tema. Em suma, o ato do administrador público, titular de cargo político eletivo, que nomeia parentes para ocupar cargos de provimento
sem concurso público, nitidamente viola esse tripé de princípios.
5 SÚMULA VINCULANTE Nº 13 E OS AGENTES POLÍTICOS NA VISÃO DO SUPREMO TRIBUNAL
FEDERAL
O Supremo criou jurisprudência que polemizou a Súmula Vinculante nº 13 antes mesmo de criá­la.
Como  visto,  no  julgamento  do  RE  579.951/RN  o  Supremo  Tribunal  Federal  trouxe  à  baila  a  distinção  entre  cargos  singelamente
administrativas e cargos políticos, e,  firmado nessa classificação, decidiu que, naquele caso, não haveria nepotismo na nomeação ao
cargo de secretário, e haveria em relação ao cargo de motorista.
Na sequência, após a vigência da Súmula, o Supremo analisou as Reclamações 6.650­9/PRe 6.702­5/PR, nas quais decidiu que a
súmula não se aplicaria aos agentes políticos.
Tais decisões, levaram os Tribunais de nosso país a passarem a decidir que simplesmente que a Súmula Vinculante não se aplica aos
agentes políticos.
Como exemplo, tem­se essa recente decisão do Tribunal de Justiça Catarinense:
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25/11/2014 Vedação ao nepotismo: agentes políticos e a omissão do STF ­ Jus Navigandi
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EMBARGOS  DE  DECLARAÇÃO  EM  APELAÇÃO  CÍVEL  ­  NEPOTISMO
NO  ÂMBITO  DO  MUNICÍPIO  DE  SANGÃO  ­  EXISTÊNCIA  DE
OBSCURIDADE  NO  CONTEÚDO  DO  JULGADO  ­  EIVA  SANADA  NO
TOCANTE  À  OBRIGAÇÃO  DE  FAZER  NEGATIVA  PLEITEADA  ­
ADEQUAÇÃO  DA  PROIBIÇÃO  DE  CONTRATAÇÕES  FUTURAS  AO
INTEIRO  TEOR  DA  SÚMULA  VINCULANTE  N.  13  DO  STF  ­
EXCEPCIONADA  A  SUBSUNÇÃO  AOS  CARGOS  DE  AGENTES
POLÍTICOS  E  CONTRATAÇÕES  TEMPORÁRIAS  COM  REALIZAÇÃO
PRÉVIA DE TESTE SELETIVO ­ RESSALVA QUE SE COADUNA COM A
ESSÊNCIA DO ACÓRDÃO E DA ORIENTAÇÃO PRETORIANA ASSENTE ­
RECURSO PROVIDO NESTES TERMOS. À luz de precedentes da Suprema
Corte e deste Sodalício, a nomeação de parentes até o terceiro grau, como,
no caso, de companheira, para o cargo de Secretária Municipal, por ser de
natureza axialmente política, não ofende a Súmula Vinculante n.  13,razão
pela  qual  não  se  há  de  conjecturar  de  nepotismo".  (Apelação  Cível  n.
2009.073524­1,  de  Campos  Novos,  rel.  Des.  João  Henrique  Blasi,  j.
22.08.2011).  "Os  princípios  da  impessoalidade  e  da  moralidade
administrativa  (CR, art. 37,  caput), que  servem de  fundamento à vedação
do  'nepotismo',  não  impedem  a  contratação  por  prazo  temporário  de
candidato  aprovado  em  teste  seletivo".  (Apelação  Cível  em  Mandado  de
Segurança  n.  2008.059691­4,  de  São  José,  rel.  Des.  Newton  Trisotto,  j.
17.02.2009).  Vistos,  relatados  e  discutidos  estes  autos  de  Embargos  de
Declaração em Apelação Cível n. 2008.072798­0/0001.00, da comarca de
Jaguaruna  (Vara  Única),  em  que  é  embargante  Representante  do
Ministério Público, e embargado Município de Sangão: A Segunda Câmara
de  Direito  Público  decidiu,  por  votação  unânime,  dar  provimento  aos
embargos  declaratórios,  apenas  para  extirpar  a  obscuridade  apontada  no
julgado, adequando a obrigação de fazer negativa pretendida pelo Parquet
ao  teor  da  Súmula  Vinculante  n.  13  do  STF.  Custas  na  forma  da  lei.  O
julgamento,  realizado  no  dia  15  de  outubro  de  2013,  foi  presidido  pelo
Excelentíssimo Senhor Desembargador Nelson Schaefer Martins, com voto,
e dele participou o Excelentíssimo Senhor Desembargador João Henrique
Blasi.(Embargos  de  Declaração  em  Apelação  Cível  n.  2008.072798­
0/0001.00, de Jaguaruna. Rel.: Des. Cid Goulart. J. 15.10.2013 ­ o grifo não
consta no original)
O Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, tem decido da mesma maneira:
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AGRAVO  DE  INSTRUMENTO.  AÇÃO  DE  IMPROBIDADE.  LIMINAR.
NOMEAÇÃO  DA  ESPOSA  DO  PREFEITO  PARA  O  CARGO  DE
SECRETÁRIA  MUNICIPAL.  AGENTEPOLÍTICO.  INSUBMISSÃO  A
SÚMULA  VINCULANTE  13  DO  STF.  Não  se  submete  às  hipóteses  da
Súmula Vinculante  13,  a  nomeação de  agente  político,  assim  entendido  o
cargo  de  Secretário  de  Estado,  segundo  compreensão  conferida  pelo
próprio Supremo Tribunal Federal. Entendimento seguido pelo STJ e por
este  Tribunal.  Inexistência  de  ilegalidade  na  nomeação  da  esposa  do
Prefeito  para  o  desempenho do  cargo de  Secretária  da Mulher,  tendo  em
vista  se  tratar  de  cargo  político.  Agravo  provido.  (TJPR  ­  Agravo  de
Instrumento Nº 70056422900, Rel.: Marco Aurélio Heinz. J. 30/10/2013)
O Tribunal de Justiça do Paraná, também tem seguido o mesmo caminho:
APELAÇÃO CÍVEL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO
DE  IMPROBIDADE  ADMINISTRATIVA.  ADMINISTRATIVA.
PRELIMINAR DE NÃO CONHECIMENTO DO RECURSO POR OFENSA
AO  PRINCÍPIO  DA  AFASTADA.  ESPOSA  DIALETICIDADE  AFASTADA.
NOMEAÇÃO  DE  ESPOSA  DE  PREFEITO  MUNICIPAL  PARA  A
OCUPAÇÃO DE CARGO DE RIA SECRETÁRI SECRETÁRIA. EPOTISMO.
NEPOTISMO.  INOCORRÊNCIA.  INOCORRÊNCIA.  CARGO  DE
POLÍTICA. NATUREZA POLÍTICA. INAPLICABILIDADE DA SÚMULA 13
DO  ADMINISTRATIVA.  STF  E  DA  LEI  DE  IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA.  PRECENTES  REFORMADA.  RECURSO
JURISPRUDENCIAIS.  DECISÃO  REFORMADA.  RECURSO  DE
APELAÇÃO  CONHECIDO  E  NEGADO  PROVIMENTO.  (TJPR  ­
APELAÇÃO CÍVEL Nº 878.646, Rel: DES.ª MARIA APARECIDA BLANCO
DE LIMA. J. 09/04/2013)
Assim, tomando­se como exemplo apenas três decisões, uma de cada Estado da região sul do País, é possível o entendimento do rumo
tomado pela jurisprudência em decorrência das decisões pautadas que estão diretamente vinculadas à Súmula Vinculante nº 13.
Como dito, é de se observar que todas essas decisões fazem menção que a Súmula Vinculante não se aplica aos agentes políticos, sob o
argumento de que assim o STF, interpretando sua própria súmula, teria já se posicionado.
Porém, ao contrário do que foi disseminado, esse “entendimento” do STF sobre sua Súmula não é simplesmente de que esta não se
aplicaria aos agentes políticos.
Não há consenso entre os ministros sobre a aplicação ou não desta aos agentes políticos.
Há manifestação do Ministro Marco Aurélio, em um primeiro momento, no sentido de que, simplesmente, não existiria nepotismo na
nomeação de agentes políticos não eletivos:
Desprovejo­o quanto ao secretário de saúde. Entendo que não podemos, a
partir  do  disposto  na  cabeça  do  art.  37  da  Constituição  Federal,  glosar  a
escolha.  (…)  Não  adentro  o  que  seria  a  promiscuidade
Executivo/Legislativo. Fico apenas na tese segundo a qual não cabe a glosa,
o provimento quanto ao agente político. (RE 579.951/RN, inteiro teor, pg.
10)
Esse mesmo Ministro, em outra oportunidade, após a edição da Súmula, manifestou­se no sentido de que não há exceção à súmula:
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Indago:  o Verbete  vinculante nº  13  prevê – não  cabe  interpretar  verbete,
muito  menos  a  contrario  senso  e  vou  esquecer  aqui  o  precedente,  a
ocupação  de  cargo  público  anterior  –  a  possibilidade  de  nomeação  de
parente  consangüíneo,  no  segundo  grau,  para  secretaria  de  Estado?  A
resposta é negativa. Não se tem, no teor do verbete, qualquer referência a
agente  político.  Aliás  versa  proibição  e  não  autorização.  (Rcl  6.650­MC­
AgR/PR, inteiro teor, pg. 296)
Logo adiante, ainda no mesmo voto, Marco Aurélio afirma que a decisão de primeiro grau que determinou o afastamento do irmão do
então governador do Paraná não pode  ser  considerada  como violadora da Súmula Vinculante, pois o RE 579.951/RN não pode  ser
tomado como precedente que permite a nomeação de agente político, pois julgou aquele caso concreto, não tendo efeito vinculante.
Nesse sentido, após transcrever a Súmula Vinculante nº 13, o Ministro teceu as seguintes considerações:
Posso entender que o Juízo da ação popular, ao deferir – penso
que  foi  uma  ação  popular  –  a  liminar  que  implicou  o
afastamento,  inobservou  o  teor  desse  verbete  [da  Súmula
Vinculante]? Não posso,  porque  cogitou de  algo  totalmente diverso  e,
quem sabe, tenha até mesmo considerado o pano de fundo ao que me referi
e  que  não  estou  aqui  a  analisar.  Não  posso  julgar  simplemente,  com  a
queima  de  etapas,  o  ato  do  juízo.  O  que  me  cabe  perquirir  é  se  houvedesrespeito.  Dir­se­á  que  essa  matéria  foi  versada  no  julgamento  do
Recurso Extraordinário nº 579.951,  com acórdão pendente de publicação.
Mas  caberia  reclamação,  considerando  esse  precedente?  Não  caberia,
porque  o  precedente  foi  formalizado  em  processo  subjetivo,  com  muros
subjetivos próprios, e um terceiro não poderia evocar desrespeito à decisão,
nesse processo, para pretender, com isso,  fulminar ato de órgão  investido
no  ofício  judicante. De  duas,  uma:  ou  admitimos –  e  não  sei  qual  será  a
consequência  –  uma  flexibilização  sob  o  ângulo  da  adequação  da
reclamação ou não admitimos e concluímos, cotejando o Verbete nº 13 com
a  decisão  que  diz  desrespeitosa  desse  mesmo  verbete,  que  não  houve
menosprezo.  Presidente,  porque  não  posso  empolgar  o  que  assentado  no
Recurso  Extraordinário  nº  579.951  visando  a  ter  base  para  a
reclamação,  já  que  se  trata  de  processo  subjetivo  e  porque  o
Verbete nº 13 não versa – e teria que versar expressamente – a
possibilidade da nomeação verificada, peço vênia à relatora e àqueles
que  a  acompanharam  para  provar  o  agravo  interposto.  (Rcl  6.650­MC­
AgR/PR, inteiro teor, pg. 296­297) (o grifo não consta no original)
No final, como se percebe do grifo, o Ministro novamente reforça que não há previsão expressa no sentido de que a nomeação de agente
político estaria autorizada pelo verbete da súmula em evidência, e por isso, entende que a nomeação do agente político em questão fere a
súmula, de modo que, em seu voto vencido, deu provimento ao agravo no sentido de determinar o afastamento do agente político de livre
nomeação, irmão do então Governador.
Constam ainda manifestações do Ministro Ricardo Lewandowski no sentido de que o RE 579.951/RN estabeleceu que a nomeação para
um cargo político pode caracterizar nepotismo, a depender da análise de cada caso concreto:
25/11/2014 Vedação ao nepotismo: agentes políticos e a omissão do STF ­ Jus Navigandi
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“Essa questão [aplicabilidade da súmula aos agentes políticos] há que ser
apreciada  em  cada  caso  concreto,  (…).  Quer  dizer,  o  Ministério
Público atuará em cada caso concreto e verificará se houve, ou não, ofensa
aos  princípios  do  art.  37”  (Ricardo  Lewandowski,  inteiro  teor  do  RE
579.951/RN, pg. 1911) (o grifo não consta no original).
No mesmo sentido, após a vigência da súmula:
Eu  me  permitiria  fazer  uma  pequena  observação.  Por  ocasião  do
julgamento  do  leading  case  que  levou  à  edição  da  Súmula  13
estabeleceu­se  que  o  fato  de  a  nomeação  ser  para  um  cargo
político  nem  sempre,  pelo  menos  a  meu  ver,  descaracteriza  o
nepotismo. É preciso examinar caso a caso para verificar se houve fraude
à  lei  ou  nepotismo  cruzado,  que  poderia  ensejar  a  anulação  do  ato.  (Rcl
6.650­MC­AgR/PR, inteiro teor, pg. 292) (o grifo não consta no original)
A  então ministra Ellen Gracie manifestou­se,  no  ano  de  2008,  no  sentido  de  que  o  julgamento RE  579.951/RN  teria  sedimentado
entendimento  da  Suprema  Corte  que  “a  nomeação  de  parentes  para  cargos  políticos  não  configuraria  afronta  aos  princípios
constitucionais que regem a administração pública, tendo em vista a natureza eminentemente política” (Rcl 6.650­MC­AgR/PR, inteiro
teor, pg. 286).
E há posicionamento do Ministro Joaquim Barbosa  dando conta de que: “Bem vistas as coisas, o fato é que a redação do verbete não
prevê a exceção mencionada e esta, se vier a ser reconhecida, dependerá da avaliação colegiada da situação concreta descrita nos autos,
(...)”.
Isso é o que se tem dos Ministros mais antigos naquela corte.
Atualmente, há uma nova composição do Supremo, na qual muitos ministros ainda não se manifestaram sobre a matéria.
Assim, ao contrário do que se disseminou na jurisprudência, não existe posição do STF de que a Súmula Vinculante simplesmente não
se aplica aos agentes políticos.
6 SÚMULA VINCULANTE Nº 13 ­ UMA ANÁLISE CRÍTICA
De plano, chama a atenção a insegurança jurídica oriunda da edição da Súmula Vinculante nº 13.
Em consequência, é gritante a falta de técnica por parte do STF na edição desse enunciado jurisprudencial tão importante.
No julgamento do RE 579.951/RN, o Supremo discutiu demoradamente a existência de nepotismo na nomeação de parentes para cargos
políticos não  eletivos  e,  por  incrível  que pareça, na  edição da Súmula, que  iniciou  seu  trâmite no mesmo dia do  julgamento deste
Recurso, e foi aprovada no dia seguinte, a Corte não fez menção expressa sobre a aplicação, ou não, da Súmula Vinculante nº 13 aos
agentes políticos.
Não constou da Súmula o ponto principal, já que a matéria havia sido trazida à baila no dia em que a súmula foi proposta, antes das
discussões que culminaram na aprovação do enunciado.
A  técnica  utilizada  para  a  edição  da  Súmula  em  estudo  deixou  de  considerar  necessidade  da  segurança  jurídica,  diretamente
relacionada à própria existência da Súmula Vinculante. Justamente ao contrário do preceituado, os Ministros do STF – que discutiram
com vagar a troca de termos contidos  na proposta inicial – desfocaram do nó górdio principal, deixando de enfrentar o tema derradeiro,
qual seja, a aplicação, ou não, do “normativo” aos agentes políticos.
A  má  técnica  jurídica/normativa  culminou  no  firmamento  da  jurisprudência  dos  demais  tribunais  no  sentido  de  que  a  súmula
simplesmente não se aplica aos agentes políticos, considerando ser essa a posição do STF.
Porém, como firmado alhures, a análise mais detalhada leva a conclusão de que a matéria, em nível dos demais tribunais pátrios, tomou
um rumo que não condiz com o entendimento do STF. Não existe uma uniformidade de entendimento da Corte Maior a respeito da
matéria. Não há posição vinculante do Supremo a respeito da eventual não aplicação. Não é possível afirmar que o Supremo entende
que não é aplicável pura e simplesmente aos agentes políticos a Súmula Vinculante.
A omissão em relação ao termo “agentes políticos” não passou desapercebida, pois os Ministros analisaram essa matéria demoradamente
momentos antes das discussões sobre o enunciado da Súmula. Essa realidade traz a tona uma dúvida sem solução, qual seja: Os Ministros
omitiram o termo “agentes políticos” do texto da súmula a fim de que esses não fossem abrangidos pelo seu manto? Ou o fizeram visando a
que o texto não tivesse exceções de modo a ser aplicado a todos os cargos providos sem concurso público, inclusive aos agentes políticos?
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Infelizmente essa insegurança, beneficiou os interessados nas lotações de parentes em suas administrações.
No Brasil,  infelizmente,  se  tem  como  costume  imoralidade  na  administração  pública.  Lamentavelmente,  no  imaginário  popular,  o
político ímprobo não sofre consequências. A população, lamentavelmente, já se conformou com essa dura realidade.
A  corrupção no Brasil  é  inclusive  conhecida  internacionalmente,  a  ponto de,  em uma pesquisa  realizada pela ONG Transparência
Internacional, divulgada em novembro de 2013 , o País ter ficado com pontuação 42  e na posição número 72 , onde quando mais alta
a classificação mais alta é a corrupção medida.
Nesse cenário, o nepotismo estimula esse quadro de corrupção admitida socialmente, na medida em que as nomeações de parentes para
cargos públicos que prescindem concurso público viola os princípios constitucionais norteadores da administração pública.
Ainda nesse contexto brasileiro, uma das decisões antecederam a Súmula Vinculante nº 13, o RE 579.951/RN,trata situação nas qual
nitidamente administrador público “puxou” ao ente administrado seu parente, nomeando­o como secretário, a fim de, indo de encontro
aos princípios da administração pública, agraciá­lo com a assunção de cargo público.
Decisão posterior à Súmula, que sedimentou esse suposto entendimento do STF de que a súmula não se aplica aos agentes políticos, é no
mesmo norte. Com a decisão favorável na Reclamação 6.650­9/PR, o então Governador do Paraná Roberto Requião de Mello e Silva
legitimou a permanecer no cargo de Secretário Estadual de Transportes seu irmão Eduardo Requião de Mello.
Nitidamente, um irmão foi eleito pela população. O outro não o foi. Quando o irmão com maior poder político (que foi eleito) adentrou
nos quadros do poder público, levou junto outro de sua família, a fim de engordar os cofres daquela prole e esvaziar os cofres públicos,
tudo com aval do STF, que nesse caso permitiu tamanho ato de improbidade violador dos princípios basilares da administração pública.
Não bastasse, essa insegurança tem se estendido no tempo, já que desde o ano de 2008 a matéria vem sendo ventilada em vários casos
concretos e o Supremo não mais de manifestou sobre uma possível mudança na Súmula que deitasse pá de cal sobre seu entendimento a
respeito.
A exclusão dos agentes políticos do manto da Súmula Vinculante nº 13 ofende o comando normativo principiológico previsto no art. 37,
caput,  da  Constituição  Federal  e  deve,  de  uma  vez  por  todas  ser  enfrentada  pelo  STF,  a  fim  de  que  os  interessados  deixem  de  se
beneficiar dessa lacuna casual (ou seria casuística?).
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Concluídas as colocações possíveis sobre o tema, é de se ver que a matéria é controvertida no próprio Supremo Tribunal Federal, sendo
possível ainda afirmar que há uma omissão da Corte Maior do nosso País com a aplicação ou não da Súmula Vinculante aos agentes
políticos.
No início do trabalho, a impressão inicial era de que não haveria exceção à aplicação da súmula aos agentes políticos, já que não há
expressamente essa anotação no enunciado.
Já agora, em fase de conclusão, ainda não é possível a afirmação segura sobre a aplicação ou não da Súmula aos agentes políticos.
O que foi possível concluir com a segurança necessária é que a  jurisprudência dos tribunais brasileiros que consideram que pura e
simplesmente a Súmula Vinculante nº 13 não se aplica aos agentes políticos tomaram rumo que, se visto a fundo, não pode ser tido como
posição do Supremo a respeito da matéria.
A insegurança jurídica tem que acabar. Já é hora de o Supremo Tribunal Federal revisar o texto da Súmula Vinculante nº 13 a fim de
fazer  constar  os  agentes  políticos  no  texto,  incluindo­os  nas  restrições  ou,  de  uma  vez  por  todas,  excluí­los  expressamente  da  sua
aplicação.
Nessa última hipótese, já é possível antever que caso haja a revisão da Súmula no sentido de excluir expressamente os agentes políticos
do manto da Súmula essa passará a ser inconstitucional nesse ponto, já que ferirá frontalmente o autoaplicável art. 37 da Constituição
Federal.
REFERÊNCIAS
BANDEIRA DE MELO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 29. ed. São Paulo: Ed. Malheiros, 2012.
Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 26. ed. ­ São Paulo: Atlas, 2013.
MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 8ª ed. São Paulo: RT, 2004.
AFONSO DA SILVA, JOSÉ. Curso de Direito Constitucional Positivo. 35 ed. São Paulo: Ed. Malheiros, 2012.
MEIRELES, hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 36. ed. São Paulo: Ed. Malheiros, 2010.
Ghizzo Neto, Affonso. Corrupcao, estado democratico de direito e educação. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011.
NOTAS
31 32 33
25/11/2014 Vedação ao nepotismo: agentes políticos e a omissão do STF ­ Jus Navigandi
http://jus.com.br/imprimir/28142/sumula­vinculante­n­13­e­os­agentes­politicos­a­grande­omissao­do­supremo­tribunal­federal 16/17
1A futura revisão da Súmula Vinculante nº 13, por exemplo, pode eventualmente tornar sem relevância algumas colocações inseridas no
presente trabalho.
2Que serão analisados oportunamente.
3A distinção básica entre cargo público e emprego público assenta­se no fato de que o primeiro é regido por estatuto e o último é regido
pelo regime da Consolidação das Leis do Trabalho – CLT.
4Militares e os chamados por Celso Antônio Bandeira de Mello e Maria Sylvia Zanella Di Pietro de “particulares em colaboração com o
Poder Público”.
5BANDEIRA DE MELO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 29. ed. São Paulo: Ed. Malheiros, 2012, pg. 251­252.
6Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 26. ed. ­ São Paulo: Atlas, 2013, pg.587.
7Optou­se por não se adentrar na discussão sobre eventual decisões com caráter “legislativo” que possam ser emanadas pelo Supremo
Tribunal Federal em sede de Súmula Vinculante.
8publicado em 18/12/2009
9  http://www.stf.jus.br/portal/geral/verPdfPaginado.asp?id=606840&tipo=AC&descricao=Inteir%20  Teor%20ADC%20/%2012  –
acesso em 30/10/2013, as 23h51min.
10 CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE ATO
ADMINISTRATIVO.  PRÁTICA  DE  NEPOTISMO  NO  EXECUTIVO  E  LEGISLATIVO  MUNICIPAL.  AUSÊNCIA  DE  DISPOSIÇÃO
CONSTITUCIONAL OU LEGAL VEDANDO TAL PRÁTICA. IMPOSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO DE RESOLUÇÃO DO CONSELHO
NACIONAL DE JUSTIÇA. NECESSIDADE DE LEI EXPRESSA. INEXISTÊNCIA DE AFRONTA AOS PRINCÍPIOS INSCULPIDOS NO
ART. 37, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AUSÊNCIA DE LESÃO AO PATRIMÔNIO PÚBLICO. RECURSO CONHECIDO E
IMPROVIDO. (TJRN ­ Apelação Cível n° 2007.006909­8)
11 publicado em 24/10/2008.
12 O estudo mais detalhado desse precedente será realizado no capítulo 5
13 Conforme capítulo 2
14 Dentre elas as ADI 1521­4 (DJ de 17/8/2002).
15 http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/jurisprudenciaSumulaVinculante/anexo/DJE_11.11.2008.pdf ­
acesso em 30/10/2013, as 23h51min.
16  Disponível  em:  http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/jurisprudenciaSumulaVinculante/anexo/  DJE_11.11.2008.pdf  –  acesso  em
4/11/2013, 20h34min.
17  já que o  texto da  súmula  faz menção unicamente em “cargo de direção,  chefia ou assessoramento, para o exercício de  cargo em
comissão ou de confiança ou, ainda, de  função gratificada na Administração Pública direta e  indireta em qualquer dos poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios”.
18 Hipótese que não advém da análise textual da súmula.
19 cf. http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/jurisprudenciaSumulaVinculante/anexo/DJE_11.11.2008. pdf – acesso em 30/10/2013, as
23h51min
20 Vencido o ministro Marco Aurélio
21 Conforme consulta processual: http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento .asp?incidente= 2639705 – acesso em
19/11/2013, as 21h40min.
22 Dicionário Aurélio Eletrônico – Século XXI – Versão 3.0 – novembro de 1999.
23 Ghizzo Neto, Affonso. Corrupcão, estado democratico de direito e educação. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011, pg. 122;
24 Viola outros princípios como igualdade e eficiência: “a vedação do nepostimo é regra constitucional que decorre dos princípios da
impessoalidade, igualdade, da moralidade e da eficiência” (ADC 12­DF, fl. 5, voto relator Carlos Ayres Britto).
25 MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 8ª ed. São Paulo: RT, 2004
26 AFONSO DA SILVA, JOSÉ. Curso de Direito Constitucional Positivo. 35 ed. São Paulo: Ed. Malheiros.
27 MEIRELES, hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 36. ed. São Paulo: Ed. Malheiros, 2010, pg. 89.
28 Ob. Cit. pg. 90
29 Reclamação 12.478/RJ
25/11/2014 Vedação ao nepotismo: agentes políticos e a omissão do STF ­ Jus Navigandi
http://jus.com.br/imprimir/28142/sumula­vinculante­n­13­e­os­agentes­politicos­a­grande­omissao­do­supremo­tribunal­federal 17/17
30 O debate entre os ministros cingiu­se a substituição de os termos “mesmo Órgão” e “viola o art.37, caput, da Constituição Federal”,
contidos na proposta original, por, respectivamente, “mesma Pessoa Jurídica” e “viola a Constituição Federal”, além de realizar alguns
ajustes quanto a pontuação.
31 Disponível em: http://www.transparency.org/cpi2013/results. Consulta em 3/12/2013, as 22h26min.
32 Em uma escala de 0 ­ 100, onde 0 significa que um país é visto como altamente corrupto e 100 significa que ele é percebido como
muito limpo.
33 Trata­se de uma péssima posição. Foram 177 países pesquisados e, quando mais longe da primeira posição estiver o país, maior o
índice de corrupção medida.
Autor
Marcio Gai Veiga
advogado
Informações sobre o texto
Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)
VEIGA, Marcio Gai. Súmula vinculante nº 13 e os agentes políticos – a grande omissão do Supremo Tribunal Federal. Jus Navigandi,
Teresina, ano 19, n. 3966, 11 maio 2014. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/28142>. Acesso em: 25 nov. 2014.