A história das políticas de saúde no Brasil

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A história das políticas de saúde no
Brasil
A EVOLUÇÃO HISTÓRICA DAS POLÍTICAS DE SAÚDE NO BRASIL ESTÁ RELACIONADA DIRETAMENTE À 
EVOLUÇÃO POLÍTICO-SOCIAL E ECONÔMICA DA SOCIEDADE. A DESCOBERTA E POSTERIOR
COLONIZAÇÃO 
BRASILEIRA PELA COROA PORTUGUESA APRESENTOU DIFERENTES FORMAS DE EXPLORAÇÃO HUMANA
E DE 
RECURSOS NATURAIS. PODE-SE AFIRMAR QUE AS PRIMEIRAS AÇÕES DE SAÚDE PÚBLICA SURGIRAM
COM A VINDA DA FAMÍLIA REAL PARA A COLÔNIA. COM O ADVENTO DA PROCLAMAÇÃO DA REPÚBLICA,
E PERSISTÊNCIA DE VÁRIAS DOENÇAS INFECCIOSAS, HOUVE A NECESSIDADE DE ESTENDER AS
MINGUADAS AÇÕES DE SAÚDE PARA OS ESPAÇOS URBANOS. GRADATIVAMENTE, COM O CONTROLE
DAS EPIDEMIAS NAS GRANDES CIDADES BRASILEIRAS, O MODELO CAMPANHISTA DESLOCOU SUA
AÇÃO PARA O COMBATE DAS ENDEMIAS RURAIS. COM O GOVERNO DE GETÚLIO VARGAS VIERAM AS
INVESTIDAS NAS QUESTÕES DE SAÚDE E PREVIDÊNCIA DA MASSA ASSALARIADA. O GOLPE MILITAR DE
1964 TROUXE A INSTITUCIONALIZAÇÃO DO INPS E DO INAMPS. NA DÉCADA DE 1985, O MOVIMENTO
DA REFORMA SANITÁRIA E DAS ?DIRETAS JÁ? CLAMA POR UM SISTEMA DE SAÚDE INCLUSIVO E
INTEGRAL.
Introdução
Sabemos que a evolução histórica das políticas de saúde no país está relacionada 
diretamente à evolução político-social e econômica da sociedade brasileira. Em 22 de abril de 1500,
chegava, ao Brasil, 13 caravelas portuguesas lideradas por Pedro Álvares Cabral. À primeira vista, eles
acreditavam tratar-se de um grande monte, e chamaram-no de Monte Pascoal. No dia 26 de abril, foi
celebrada a primeira missa no Brasil.
A descoberta do Brasil ocorreu no período das grandes navegações, quando Portugal e Espanha exploravam
o oceano em busca de novas terras. Poucos anos antes da descoberta do Brasil, em 1492, Cristóvão Colombo,
navegando pela Espanha, chegou a América, fato que ampliou as expectativas dos exploradores. Diante do
fato de ambos terem as mesmas ambições e com objetivo de evitar guerras pela posse das terras, Portugal e
Espanha assinaram o Tratado de Tordesilhas, em 1494.
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Portugal realizava, no Brasil, o extrativismo do pau-brasil, explorando da Mata Atlântica 
toneladas da valiosa madeira, cuja tinta vermelha era comercializada na Europa. Nesse caso, foi utilizado o
escambo, ou seja, os indígenas recebiam dos portugueses algumas bugigangas (apitos, espelhos e
chocalhos) e davam em troca o trabalho no corte e carregamento das toras de madeira até as caravelas.
Foi somente a partir de 1530, com a expedição organizada por Martin Afonso de Souza, que a coroa
portuguesa começou a interessar-se pela colonização da nova terra. 
Isso ocorreu pois havia um grande receio dos portugueses em perderem as novas terras para invasores que
haviam ficado de fora do tratado de Tordesilhas, como, por exemplo, franceses, holandeses e ingleses.
Navegadores e piratas desses povos estavam praticando a retirada ilegal de madeira de nossas matas. A
colonização seria uma das formas de ocupar e proteger o território. Para tanto, os portugueses começaram a
fazer experiências com o plantio da cana-de-açúcar, visando um promissor comércio dessa mercadoria 
na Europa.
Brasil Colônia e Brasil Império
Nesse período, a atenção à saúde limitava-se aos próprios recursos da terra (plantas e 
ervas) e às pessoas que desenvolviam a arte de curar através de conhecimentos empíricos, 
denominados de curandeiros. A vinda da família real para o Brasil criou a necessidade de uma estrutura
sanitária mínima na cidade do Rio de Janeiro. Até 1850, as atividades de saúde pública estavam limitadas
em: delegação das atribuições sanitárias às juntas municipais, controle de navios e saneamento dos portos.
A carência dos profissionais médicos e de uma assistência médica estruturada, no Brasil Colônia e no Brasil
Império, fez com que proliferassem pelo país os Boticários (farmacêuticos). Não dispondo de aprendizado
acadêmico, o processo de habilitação consistia em acompanhar um serviço de uma botica já estabelecida
durante certo período de tempo. Em 1808, Dom João VI fundou, na Bahia, o Colégio médico-cirúrgico no
Real Hospital Militar da Cidade de Salvador. No mês de novembro do mesmo ano, foi criada a Escola de
Cirurgia do Rio de Janeiro, anexa ao real Hospital Militar.
Brasil República
Com a Proclamação da República, em 1889, observa-se que a falta de um modelo 
sanitário deixou as cidades brasileiras a mercê das epidemias. O Rio de Janeiro apresentava um quadro
sanitário caótico, caracterizado pela presença de várias doenças graves, como a varíola, a malária, a febre
amarela, e, posteriormente, a peste, o que acabou gerando sérias conseqüências tanto para a saúde coletiva
quanto para outros setores, como o do comércio exterior, visto que os navios estrangeiros não mais queriam
atracar no porto do Rio de Janeiro em função da situação sanitária existente na cidade.
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A necessidade de reordenação dos espaços e de solucionar a situação sanitária leva as autoridades à
implementação de um programa de saneamento conhecido com modelo 
campanhista, liderado pelo médico sanitarista Oswaldo Cruz. A Lei Federal nº 1261, de 31 de outubro de
1904, instituiu a vacinação anti-varíola obrigatória para todo o território nacional. Esse modelo foi criado
dentro de uma visão militar, na qual o uso da força e da autoridade eram considerados os instrumentos
preferenciais de ação, resultando em movimentos repressores em torno de mudanças que deflagram
conflitos, entre eles a Revolta da Vacina.
Apesar dos excessos cometidos, o modelo campanhista obteve importantes vitórias no controle das doenças
epidêmicas, o que o tornou hegemônico como proposta de intervenção na área de saúde coletiva durante
décadas. Nesse período Oswaldo Cruz organizou a diretoria geral de saúde pública, criando uma seção
demográfica, um laboratório bacteriológico, um serviço de engenharia sanitária e de profilaxia da febre-
amarela, a inspetoria de isolamento e desinfecção, e o instituto soroterápico federal, posteriormente
transformado no Instituto Oswaldo Cruz.
Em 1920, Carlos Chagas, sucessor de Oswaldo Cruz, reestruturou o Departamento 
Nacional de Saúde, então ligado ao Ministério da Justiça, e introduziu a propaganda e a educação sanitária
na técnica rotineira de ação, inovando o modelo campanhista já existente. Importam-se conhecimentos dos
maiores centros de saúde do mundo, entre eles a Escola Jonh Hopkins? segundo seus modelos, é fundado o
Instituto de Higiene e Saúde Pública, hoje atual Faculdade de Saúde Pública da Universidade de São Paulo
(USP).
Gradativamente, com o controle das epidemias nas grandes cidades brasileiras, o modelo campanhista
deslocou a sua ação para o campo e para o combate das denominadas endemias rurais, dado ser a
agricultura a atividade hegemônica da economia da época. Ainda no início do século XX, a economia era
basicamente agroexportadora, assentada na manocultura do café. A acumulação capitalista advinda do
comércio exterior tornou possível o início do processo de industrialização no país, que se deu
principalmente no eixo Rio-São Paulo.
A industrialização resultou de uma urbanização crescente e da necessidade de mão-de-obra nas indústrias.
Os operários da época não tinham quaisquer garantias trabalhistas, o que resultou em duas greves gerais no
país: uma em 1917 e outra em 1919. Através desses movimentos, os operários começaram a conquistar
alguns direitos sociais. Em 24 de janeiro de 1923, foi aprovada, pelo Congresso Nacional, a Lei Eloi Chaves,
marco inicial da previdência social no Brasil. Através dessa lei, foram instituídas as Caixasde
Aposentadoria e Pensões (CAP?s).
A Lei Eloi Chaves deveria ser aplicada somente aos operários urbanos, as caixas deveriam ser organizadas
por empresa e não por categorias profissionais, as CAP?s não eram criadas automaticamente, dependiam do
poder de mobilização e organização dos trabalhadores de determinada empresa para reivindicar a sua
criação e eram mantidas por empregados, empresas e consumidores dos serviços das mesmas.
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A primeira CAP criada foi a dos ferroviários, o que pode ser explicado pela importância que esse setor
desempenha na economia do país naquela época e pela capacidade de mobilização que a categoria dos
ferroviários possuía. A extensão progressiva desse sistema, abrangendo cada vez maior número de usuários
de serviços, com a criação de novas Caixas e Institutos, veio, afinal, fazer o ônus recair sobre o público em
geral e, assim, a se constituir efetivamente em contribuição da União. O mecanismo de contribuição tríplice
(em partes iguais) refere-se à contribuição pelos empregados, empregadores e União e foi obrigatoriamente
instituído pela Constituição Federal de 1934.
A crise dos anos 30 imobilizou temporariamente o setor agrário-exportador, 
redefinindo a organização do estado que imprimirá novos caminhos à vida nacional. Assim é a crise do café,
a ação dos setores agrários e urbanos que vão propor um novo padrão de uso do poder no Brasil.
Ditadura Civil: " era Vargas"
Investindo na Presidência da República pela Revolução de 1930, Getúlio Vargas instalou a reforma política e
administrativa, entre elas, a criação do Ministério da Educação e Saúde Pública. As dificuldades
encontradas para governar democraticamente a nação levaram à instalação, a partir de 1937, da ditadura do
Estado Novo, com centralização da máquina governamental e também bloqueamento das reivindicações
sociais.
No que se refere à previdência social, a política do estado pretendeu estender a todas as categorias do
operariado urbano organizado os benefícios da previdência. Como resultado, as antigas CAP?s são
substituídas pelos Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAP"s). Nesses institutos, os trabalhadores eram
organizados por categoria profissional (marítimos, comerciários, bancários), e não por empresa.
Em 1953, foi criado o Ministério da Saúde, o que, na verdade, limitou-se a um mero 
desmembramento do antigo Ministério da Saúde e Educação sem que isso significasse uma nova postura do
governo. Em 1960, foi promulgada a lei 3.807, denominada Lei Orgânica da Previdência Social, que veio
estabelecer a unificação do regime geral da previdência social, destinado a abranger todos os trabalhadores
sujeitos ao regime da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), excluídos os trabalhadores rurais, os
empregados domésticos e, naturalmente, os servidores públicos e de autarquias, e que tivessem regimes
próprios de previdência. Os trabalhadores rurais só viriam a ser incorporados ao sistema 3 anos mais tarde,
quando foi promulgada a lei 4.214 de 2/3/63/, que instituiu o Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural
(FUNRURAL).
A Ditadura Militar
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O processo de unificação dos institutos avança com o golpe militar de 1964, que, nesse mesmo ano,
promove uma intervenção generalizada em todos os IAP?s, sendo os conselhos administrativos substituídos
por juntas interventoras nomeadas pelo governo revolucionário. Em 2 de janeiro de 1967, ocorre a
efetivação do processo de unificação com a implantação do Instituto Nacional de Previdência Social (INPS),
proporcionando a unificação dos diversos benefícios ao nível de IAP?s. Na medida em que todo o
trabalhador urbano com carteira assinada era automaticamente contribuinte e beneficiário do novo
sistema, foi grande o volume de recursos financeiros capitalizados, gerando um grande volume de recursos
financeiros.
No entanto, ao aumentar o número de contribuintes e, conseqüentemente, de 
beneficiários, era impossível ao sistema médico previdenciário atender a toda essa população, levando o
governo militar a direcionar os recursos públicos para a iniciativa privada. Dessa forma, foram
estabelecidos convênios e contratos com a maioria dos médicos e hospitais existentes no país, formando
um complexo sistema médico-industrial.
Esse sistema foi se tornando cada vez mais complexo dentro da estrutura do INPS, o que acabou levando a
criação de uma estrutura própria administrativa: o Instituto Nacional de 
Assistência Médica da Previdência Social (INAMPS), em 1978. Nesse momento, o Ministério da Previdência
e Assistência Social ditava as políticas de saúde? juntamente com esse ministério foi criado o Fundo de
Apoio ao Desenvolvimento Social (FAS), que proporcionou a remodelação e ampliação dos hospitais da rede
privada, através de empréstimos com juros subsidiados.
Incapacitado de atender à extensa massa de usuários com serviços próprios, recorre às instituições privadas
no sentido de complementar o atendimento à demanda. A medicina liberal também perde espaço, organiza-
se em redes de clínicas e hospitais com caráter lucrativo, passam a conveniar-se com a previdência e
empresas, garantindo assistência a seus funcionários (surgem aí os primeiros seguros privados de saúde).
A Crise do modelo de assistência à saúde
O modelo econômico, implantado pela ditadura militar, entra em crise em 1975, 
caracterizada pela crise econômica internacional e diminuição do fluxo de capital estrangeiro e nacional. O
país diminui o ritmo de crescimento resultando em desnivelamento social, os pobres ficaram mais pobres e
os ricos mais ricos, sendo o país um dos que apresentavam um dos maiores índices de concentração de
renda em nível mundial.
A população com baixos salários passou a conviver com o desemprego e as suas graves conseqüências
sociais, como aumento da marginalidade, das favelas, da mortalidade infantil. O modelo de saúde
previdenciário começa a mostrar as suas deficiências. O setor médico privado, que se beneficiou do modelo
médico-privatista 
durante quinze anos, a partir de 64, observando que o setor público estava em crise, passou a formular
novas alternativas para sua estruturação, direcionando o seu modelo de atenção para parcelas da
população, classe média e categorias de assalariados, procurando através da poupança desses setores
sociais organizar uma nova base estrutural.
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Desse modo foi concebido um subsistema de Atenção Médica-Supletiva composto 
de 5 modalidades assistenciais: medicina de grupo, cooperativas médicas, auto-gestão, 
seguro-saúde e plano de administração. Esse sistema baseia-se num universalismo excludente,
beneficiando somente aquela parcela da população que tem condições financeiras de arcar com o sistema e
sem investimento na saúde preventiva e na mudança de indicadores de saúde. Ao subsistema público
compete atender a grande maioria 
da população brasileira com os minguados recursos dos governos federal, estadual 
e municipal.
Nesse momento, a atuação do Ministério da Saúde resumia-se às atividades de promoção de saúde e
prevenção de doenças, realizadas em caráter universal, e à assistência médico-hospitalar para poucas
doenças servia a pessoas que não tinham acesso ao atendimento do INAMPS. Esses indivíduos eram
caracterizados como indigentes e encaminhados a serviços filantrópicos para atendimento.
Abertura Política e os reflexos no novo modelo de
assistência à saúde
Ao longo da década de 1980, o INAMPS passaria por sucessivas mudanças, até a 
universalização progressiva do atendimento, prevista pelo Sistema Único e Descentralizadode Saúde
(SUDS), defendida na 8º Conferencia Nacional de Saúde como estratégia viável para a eliminação da
assistência à saúde excludente, conforme vinha sendo imposta pelo Sistema de Saúde anterior, já numa
transição para o Sistema Único de Saúde (SUS). No entanto, o que imprimiu a nova lógica de direitos civis e
acesso aos serviços de saúde advém com a Assembléia Nacional Constituinte de 1986, a qual culminou com
a Promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil, em 5 de outubro de 1988, que garante, no
Artigo 196: "A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e
econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e
igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação".
Retomaremos o assunto nas aulas 8 e 9 referente ao Sistema Único de Saúde (SUS).
Agora que você já estudou esta aula, resolva os exercícios e verifique seu conhecimento. Caso
fique alguma dúvida, leve a questão ao Fórum e divida com seus colegas e professor.
QUIZ (https://ead.uninove.br/ead/disciplinas/web/_g/sac40/a03ex01_sac40.htm)
 
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REFERÊNCIA
FILHO, C.B. . "História da saúde pública no Brasil" IN: FILHO, C.B. .Da colonização à República: a raiz
histórica da doença. São Paulo: Editora Àtica, 1996, pp. 515.
PAIM, J.S. . "Atenção à Saúde no Brasil" IN: Saúde no Brasil: contribuições para a agenda de prioridade de
pesquisa. Brasília: Ministério da Saúde, 2ª ed., 2006, pp. 1544.
POLIGNANO, M.V. .História das políticas de saúde no Brasil – uma pequena revisão.
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