AD2 RESUMO - Planejamento e Programação na Administração Pública

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1 INTRODUÇÃO ....................................................................................................... 02 
 
2 UNIDADE IV .......................................................................................................... 03 
 
3 UNIDADE V ........................................................................................................... 05 
 
4 UNIDADE VI .......................................................................................................... 08 
 
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................................................... 11 
 
 
 
 
 
 
 • INTRODUÇÃO 
 
 O presente trabalho tem como objetivo melhorar a fixação e absorção do 
conteúdo estudado na disciplina “Planejamento e Programação na Administração 
Pública” através da elaboração de resumos que contemplem os assuntos abordados 
nas unidades 3,4 e 5 do material didático da disciplina. 
 Pois bem, na unidade 4 o propósito é introduzir o tema “Planos de 
Desenvolvimento n o Brasil”, demonstrando os principais conceitos de desenvolvimento 
da economia, de forma que ao final da leitura possa mos reconhecer os principais 
planos de estabilização econômica e a importância de cada um deles na m odernização 
do Estado e da sociedade brasileira. 
 Na unidade 5, será int roduzido o tem a “Estrutura do Planejamento 
Governamental, cujo objetivo principal é reconhecer e compreender a necessidade de 
aperfeiçoamento institucional -administrativo do planejamento, explicitando quais foram 
os momentos m ais impo rtantes de estrut uração (tendo como referência a Con stituição 
Federal de 1988). Tem como objetivo também, identificar a estrutura e a gestão dos 
Planos Plurianuais, bem como os quatro PPAs formulados a partir da determinação 
constitucional. 
 Por fim, na unidade 6 será introduzido o tema “Práticas Participativas na 
Gestão e no Planejamento”, cujo objetivo p rincipal é distinguir a abordagem pragmática 
da abordagem emancipatória da participação na Administração Pública, mostrando os 
espaços e as p ráticas de orçamento participativo, de conselhos de políticas públicas e 
demonstrar a Metodologia de Planejamento Estratégico Participativo (PEP). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
2. UNIDADE IV – PLANOS DE DESENVOLVIMENTO NO BRASIL 
 
 Ao nos depararmos com os caminhos percorridos para a incorporação do 
processo de planejamento dentro d as organizações estatais, podemos perceber as 
contribuições advindas dos diferentes campos do conhecimento. Se de um lado os 
conhecimentos te óricos e práticos fo rnecem o embasamento necessário à fo rmulação 
de p lanos voltados para o desenvolvimento da produção e redução dos desequilíbrios 
financeiros e fiscais, do outro, a execução, o acompanhamento e a avaliação deles 
requererão um aprendizado político-institucional-administrativo. 
 Durante o período do Império e da Primeira República o planejamento 
governamental era caracterizado pela eventualidade, on de, os plan os iniciais de 
governo tinham uma preocupação essencialmente econômica, com vista a reduzir os 
desequilíbrios financeiros e fiscais do país. 
 Os dois primeiros planos nacionais foram p raticamente impostos à sociedade 
num momento político de fechamento do Legislativo e da proibição de f uncionamento 
dos p artidos políticos. Nesse momento, pensava-se em construir u m forte Estado 
capitalista, centrado na presença d o setor estatal, e complementado pelo capital 
nacional no esforço de industrialização do país. 
 Em 1939, em plena vigência do Estado Novo foi institu ído o Plano Especial, que 
tinha como objetivo promover a criação de indústrias de base, a execução de obras 
públicas e a promoção da defesa nacion al através dos meios necessários à 
sustentação da ordem e da segurança do país.
No ano de 1943 é criado o POE (Plano de Ob ras e Equipamentos) cujo objetivo 
principal era garan tir, pela elaboração de um orçamento e special, a realização de obras 
públicas con sideradas p rioritárias, sendo considerado como co ntinuação do P lano 
Especial, inclusive no que se refere às suas realizações. 
 Subsequente ao POE, é instituído em 1949 o Plano Salte. Este plano se 
caracterizou po r ser uma tentativa d e coo rdenação dos gastos públicos co m caráter 
plurissetorial, sendo o primeiro plano a ser aprovado previamente pelo Congresso 
Nacional com indicações apresentadas pelos diferentes ministérios do G overno Federal 
coordenadas pelo DASP. 
 A partir da década de 1940 até 1956 foram feita s várias tentativas no sentido de 
planejar e de coordenar a economia brasil eira, con stituindo-se essas tentativas mais 
em propostas, em diagnósticos, em racionalização orçamentária do que em 
experiências que pudessem ser enquadradas no conceito de planejamento. 
 No entanto, com a implementação do P lano de Metas houve um a efetiva 
experiência de planejamento governamental. O P lano tinha 30 m etas distribuídas em 6 
grandes grupos (energia, tran sporte, alimentação, indústrias de base, educação e a 
transferência da cap ital do país para Brasília), visando estimular a diversific ação e o 
crescimento da economia através da expansão industrial e da integração dos povos 
das regiões com a nova capital do país. 
 O Plano de Metas, ainda no seu sexto ano de execução, não recebeu o devido 
apoio do Presidente Jânio Quadros. Pouc o antes do término do regime parlamentarista, 
é anunciado em 1962 o Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social que 
tinha p or objetivo a manutenção da alta taxa de crescimento verificada no período do 
Plano de Metas, a redução da progressiva pressã o inflacionária e o reescalonamento 
da dívida externa. Além disso, o Plano Trienal previa algumas adequações na 
distribuição de rendas e restringia sua execução ao me smo período da gestão 
presidencial. Mesmo sem alcan çar os objetivos traçados, esse plano c ontribuiu 
bastante para intensificar os esforços de planejamento no país. 
 Já no primeiro governo após o golpe militar, foi instituído o PAEG (Plano de 
Ação Econômica do Governo), que buscava em prime iro lugar, acelerar o ritmo de 
crescimento ec onômico n o país. Além do mais, procurou d iminuir, via investimentos, as
desigualdades de renda das regiões norte e nordeste, assegurando op ortunidades de 
emprego à mão de obra existente em todas as regiões do país. 
 Durante o governo do General Costa e Silva (1968-1970) foi executado o PED 
(Plano Estratégico de Desenvolvimento), que colocava como diretrizes principais o 
fortalecimento do setor privado, os investimentos e m infraestrutura e o aumento da 
capacidade de compra do consumidor f inal ao mesmo tempo em que se buscava 
reduzir as altas taxas inflacionárias. 
 De 1972 -1974, os dois últimos anos de governo do General Médici, fo i 
executado o I PND (I Plano Nacio nal de Desenvolvimento), período conhecido como 
“Milagre Econômico Brasileiro”, cujo plano, tinh a como objetivo maior transformar o 
Brasil em uma potência mun dial. Entretanto, o crescimento econômico do período se 
fez acompanhar poruma alta taxa da inflação, do aumento dos desequilíbrios das 
contas externas e das de sigualdades regionais. Apesar das condições econômicas 
adversas, foi instituído o II PND, tenho como objetivo manter a política de crescimento 
acelerado. 
 As condições adversas ao f inanciamento externo, como os fortes 
desequilíbrios internos e o processo de transição p olítica, impossibilitaram a 
implantação de p olíticas setoriais e de planos de desenvolvimento econôm ico. Tan to o 
III PND quanto o I Plano Nacional d e Desenvolvimento da Nova República não saíram 
do papel. Durante esse período, o país conheceu seis planos de estabilização da 
economia, mas sem efeito. Somente com a e xecução do Plano Real, o país obte ve a 
estabilidade e conômica perseguida e promover as cond ições necessárias à retomada 
do planejamento governamental. 
 
 
3. UNIDADE V – A ESTRUTURA DO PLANEJAMENTO GOVERNAMENT AL 
 
 A estruturação da atividade de planejamento no interior da Administração 
Federal aconteceu a partir do segundo m ovimento de refo rma administrativa, de 1964 -
1967. A p artir disso, o plane jamento p assou a se r organizado como sistema, pa ssando 
a ter caráter permanente no interior da gestão pública. 
 Presenciamos que a razão econômica se f azia hegemônica ao considerar o 
planejamento como instrumento de a plicação racional de recursos públicos, sem levar 
em conta outras mediações como no processo de governar. 
 No entanto, com a Constituição Federal de 1988, o Estado (agente normativo 
e regulador da economia), passa a ser responsável pele planejamento, que será 
determinante para a área governamental e ind icativo para o setor público. Tanto a 
CF/88 quanto suas dem ais emendas constitucionais f ornecem o modelo de e strutura 
de planejamento e orçamento, com a introdução do Plano Plurianual (PPA) das 
políticas e da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) que se articulam com a 
formulação e execução dos orçamentos e, tam bém, com os procedimentos de controle 
fiscal. 
 Elaborar um Plano Plurianual é decidir quais são o s investime ntos m ais 
importantes dentro de um p rojeto d e desenvolvimento equilibrado da sociedade. Por 
isso, a Cada ciclo do PPA será necessário o envio pelo Executivo de lei específica para 
o Le gislativo. Tanto a LDO quanto a LOA devem, por obrigatoriedade, estar alinhadas 
aos dispositivos enunciados no PPA. 
 Nesse contexto, os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário deverão 
manter, d e forma integrada, um sistema de controle interno com a finalidade de avaliar 
o cumprimento das metas previstas no PPA, a execução dos programas de governo e 
dos orçamentos da União. 
 O PPA tem um ciclo de quatro anos, a contar a partir do f inal do primeiro 
exercício financeiro do mandato do presidente subsequente, ou seja, no primeiro ano 
do mandado p residencial, o no vo governo executa um ano do PPA aprovado no 
governo anterior, evitando assim, a descontinuidade de realização de obras p úblicas e 
permitindo ao novo mandatário aprovar o n ovo ciclo do PPA de acordo com o seu 
planejamento de governo. 
 A partir do terceiro PP A (2000 -2003) a ideia e ra transformar o PPA em um 
instrumento de gestão voltado para resultados na socied ade. Para que isso oco rresse 
efetivamente, foi estabelecida a combinação de cinco elementos que incorporados ao 
PPA f ormariam o eixo ce ntral do m odelo de gestão pública, que são: organização por 
3. UNIDADE V – A ESTRUTURA DO PLANEJAMENTO GOVERNAMENT AL A estruturação da atividade de planejamento no interior da Administração Federal aconteceu a partir do segundo m ovimento de refo rma administrativa, de 1964 -1967. A p artir disso, o plane jamento p assou a se r organizado como sistema, pa ssando a ter caráter permanente no interior da gestão pública.
Presenciamos que a razão econômica se f azia hegemônica ao considerar o 
planejamento como instrumento de a plicação racional de recursos públicos, sem levar 
em conta outras mediações como no processo de governar. 
 No entanto, com a Constituição Federal de 1988, o Estado (agente normativo 
e regulador da economia), passa a ser responsável pele planejamento, que será 
determinante para a área governamental e ind icativo para o setor público. Tanto a 
CF/88 quanto suas dem ais emendas constitucionais f ornecem o modelo de e strutura 
de planejamento e orçamento, com a introdução do Plano Plurianual (PPA) das 
políticas e da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) que se articulam com a 
formulação e execução dos orçamentos e, tam bém, com os procedimentos de controle 
fiscal. 
 Elaborar um Plano Plurianual é decidir quais são o s investime ntos m ais 
importantes dentro de um p rojeto d e desenvolvimento equilibrado da sociedade. Por 
isso, a Cada ciclo do PPA será necessário o envio pelo Executivo de lei específica para 
o Le gislativo. Tanto a LDO quanto a LOA devem, por obrigatoriedade, estar alinhadas 
aos dispositivos enunciados no PPA. 
 Nesse contexto, os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário deverão 
manter, d e forma integrada, um sistema de controle interno com a finalidade de avaliar 
o cumprimento das metas previstas no PPA, a execução dos programas de governo e 
dos orçamentos da União. 
 O PPA tem um ciclo de quatro anos, a contar a partir do f inal do primeiro 
exercício financeiro do mandato do presidente subsequente, ou seja, no primeiro ano 
do mandado p residencial, o no vo governo executa um ano do PPA aprovado no 
governo anterior, evitando assim, a descontinuidade de realização de obras p úblicas e 
permitindo ao novo mandatário aprovar o n ovo ciclo do PPA de acordo com o seu 
planejamento de governo. 
 A partir do terceiro PP A (2000 -2003) a ideia e ra transformar o PPA em um 
instrumento de gestão voltado para resultados na socied ade. Para que isso oco rresse 
efetivamente, foi estabelecida a combinação de cinco elementos que incorporados ao 
PPA f ormariam o eixo ce ntral do m odelo de gestão pública, que são: organização por
programas; fortalecimento da orientação estraté gica; seletivi dade; gerenciamento; e 
avaliação. 
 A implantação do n ovo modelo d e planejamento, orçamento e gestão 
provocou uma alteração a organização do Governo Federal, fundindo num só, os 
ministérios do Planejamento e Orçamento e de Administração Federa l, tendo como 
objetivo integrar as ações de governo na s três área s, até então divididas em dois 
ministérios. 
 Como complemento à reorganização administrativa, fo i desenvolvido o 
Sistema de Informações Gerenciais do Plano Plurianual (SIGPLAN), concebido para 
apoiar a execução dos programas, os quais deveriam refletir as características do 
modelo de gerenciamento do PPA: orientação p ara resultados; desburocratização; uso 
compartilhado de informações; enfoque p rospectivo; e a transparência pa ra a 
sociedade. 
 O ciclo de gestão do PPA compreende, além da elaboraçãoe d a implantação, 
o monitoramento, avaliação e revisão do Plano. 
 A democratização d os procedimentos de definição e de avaliação de políticas 
públicas, além dos aperfeiçoamentos verificados na gestão dos PPAs e nos demais 
instrumentos orçamentários, financeiros e co ntábeis, mostra não somente a 
modernização administrativa dos métodos, das té cnicas e dos instrumentos a serviço 
da a dministração estatal, mas, sobret udo, uma mudança qualitativa na maneira de 
formulá-los e de gerenciá-los, ao aproximar o Estado da sociedade. 
 O planejamento como sistema foi instituído pelo Decreto -Lei n° 200, de 25 de 
fevereiro de 1967. Além da coordenação da elab oração d o plano geral de governo, era 
da competência do Ministério de Planejamento a coordenação geral das atividades de 
planejamento (exceto a s atividades e specíficas dos ministérios militares), cabendo aos 
ministros das demais pastas orientar e dirigir a elaboraçã o do programa setorial e 
regional. 
 Mais recentemente, o Sistema de P lanejamento e de Orçamento Federal 
(SPOF) foi criado através da Lei n° 10.180 de 6 de fevereiro de 2001, tendo por 
finalidade f ormular o planejamento e stratégico e seto rial; o s planos nacionais, setoriais 
e regionais de de senvolvimento econômico e social; formular o PPA, LDO e LOA;
gerenciar o p rocesso de planejamento e orçamento fe deral; e promover a articulação 
com os Estados, o DF e os municípios. Ainda segundo o a rtigo 4° d a refe rida lei, a s 
competências do SPOF compreendem as atividades de elaboração, acompanhamento 
e avaliação de p lanos, programas e orçamentos,, e de realização de estudos e 
pesquisas socioeconômicas. 
 
 
 
 
 
 
4. UNIDADE VI – PRÁRICAS P ARTICIPATIVAS NA GESTÃO E NO 
PLANEJAMENTO 
 
 
 Para introduzir o tema desta unidade, primeiro precisamos compreender o 
conceito de “participar” que nada mais é do que intervir em um processo decisório 
qualquer. No entanto, quando f alamos em participação cidadã, estamos nos referindo a 
intervenção em um processo complexo e contrad itório entre sociedade civil, Esta do e 
mercado, em que os papéis se redefinem pelo f ortalecimento dessa sociedade civil 
mediante a atuação organizada dos indivíduos. 
 Para compreender melhor a partic ipação social e suas diferentes 
significações, é necessário distinguir a abordagem pragmática (em que a participação é 
vista como um meio para aumentar a eficiência) da abordagem de caráter po lítico 
emancipatório (em que a participação é vista como um meio para alterna r as relações 
de poder na sociedade, na perspectiva de maior equidade e justiça social). 
 Para Demo (1996) a participação é conquistada no processo histórico, 
juntamente com as co ndições de autodeterminação, que não podem ser dada s, 
outorgadas ou impostas. Ainda p ara ele, a participação somente é revelada por meio 
dos canais que a so ciedade disponibiliza, tais como: organização da sociedade civil e 
planejamento participativo.
No entanto, para que a participação eman ci patória se co ncretize, a lgumas 
condições são indispensáveis: educação básica com base indispensável para a 
qualidade da ação política; iden tidade cultural com unitária; e conquista de direitos em 
um caminho amp lo d e horizonte ab erto no qual se constrói o co mpromisso de 
montagem de uma sociedade onde a democracia seja um modo de vida (DEMO, 1996, 
p. 96-97). 
 A Constituição Federal de 19 88 incluiu as p ráticas participativas na gestão das 
políticas públicas, fu ndamentadas nos princípios da descentr alização, mu nicipalização 
e participação da sociedade civil. Estabeleceu que as políticas sociais fossem 
desenvolvidas de mod o democrático, e que a sociedade, através de seus 
representantes, p articipe dos órgãos e dos espaço s de deliberação sobre diretrize s das 
políticas, b em como do planejamento, do controle e da supervisão dos planos, 
programas e projetos. 
 Duas importantes formas de aproximação entre população e setor público na 
história recente da administração brasileira sã o os conselhos d el iberativos, vinculado s 
a políticas setoriais – por exemplo: criança e adolescente, saúde, educação, meio 
ambiente etc.; e as práticas de orçamento participativo. 
 Os conselhos de políticas públicas são estruturas político -institucionais 
permanentes, criadas por legislação específica, têm caráter deliberativo sobre as 
políticas pú blicas; devem criar parâmetros para essa s políticas e controlar a ação do 
Estado. 
 Os orçamentos participativos (OPs) são processos de discussão pública sobre 
o orçamento municipal, em que o gestor compartilha com a sociedade as decisões 
sobre parte do orçamento público, tendo como base as Leis Orgânicas Municipais. 
 Como vantagens, os processos participativos: reduzem os custos de 
obtenção de dados ambientais, sociais e culturais sobre as necessidades dos atores; 
fortalece as instituições locais em suas capacidades administrativas; aumentam a 
credibilidade da avaliação; concilia diferentes visões, pois, possuem defensores em 
diferentes correntes ideológicas. 
 Como desvantagens, os processos participativos: nã o sub stitui um projeto 
formalizado nos assuntos técnicos ou de financiamento (BID, 2 001); aumenta os custos 
associados à identificação de pessoas interessadas (BID, 2001) ; perde legitimidade 
com a falta de reconhecimento e aceitação (BID, 2001); perde com o limite d a 
disposição dos cidadãos (se m uito exigida, po derá pô r em risco a representatividade) 
(FONT, 20 01); pode permitir que a lguns atores se apode rem de ma is do que dividem 
(ESTRELLA; GAVENTA, 1997); e gera conf litos socioculturais (ESTRELLA; 
GAVENTA,1997). 
 Segundo Dem o (1996, p. 45), são três os componentes básicos do 
Planejamento Participativo: formação da consciência crítica e autocrítica na 
comunidade, através da qual é elaborada o conhecimento adequado dos problemas 
que afetam o grupo. A comunidade formula com seu saber e em consórcio com o saber 
técnico um posicionamento crítico diante da rea lidade; e m um contexto planejado e em 
comum a comunidade identif ica e p rioriza o s problemas, formula estratégias concretas 
de seu enfrentamento e encontra caminhos a lternativos e propostas de negociação ; a 
organização do grupo é a estratégia para os dois passos anteriores. 
 O PEP se fun damenta na p articipação democrática, na autonomia do 
indivíduo, na democratização d o conhecimento e n a práxis técnico -política e pretende 
iniciar um processo de inversão do padrão histórico da capacitação dos servidores e 
agentes p olíticos, tornando -os solidariamente partícipes da discussão dos temas da 
gestão pública, num quadro de democratização das relações sociais e de poder. 
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS 
 
 Neste presente trabalho tom amos conhecimento de assuntos relacionad os as 
metodologias u tilizadas no planejamento e programação da Administração Pú blica 
brasileira. 
 Abordamos mesmo que superficialmente, assuntos relacionados a o s 
conceitos e im portâncias de que envolvem osproce ssos de planejamento, como suas 
abordagens, momentos e trajetória. 
 Tenho certeza que ao desenvolver os resumo s das unidades 3, 4, e 5 do 
material didático da disciplina obtive uma melhor fix ação e absorção dos 
conhecimentos ensinados. 
 Compreendo agora quão grande é importância de se formular e implementar 
planos e programas nas organizações públicas, pois são através deles que os objetivos 
e metas se tornam mais fáceis de alcançar. 
 
 
 
 
 
REFERÊNCIAS 
 
MISOCXKY, Maria Ceci Araujo; GUEDES , Pa ulo. Planejamento e Programação na 
Administraç ão Pública. Florianópolis, Departamento de Ciências da 
Administração/UFSC; [Brasília]: CAPES: UAB, 2011.