Resumo direito financeiro aula 1

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DIREITO FINANCEIRO 
 
 
 
 Prof. Juliano Colombo 
 
 
1. Direito Financeiro: Conceito e Objeto 
 
Direito Financeiro é ramo do Direito Público, sendo ramo autônomo, que 
estuda a atividade financeira do Estado sob o ponto de vista jurídico.1 
 
O objeto do Direito Financeiro é a atividade financeira do Estado esta 
compreendida em: 
 
� Orçamento; 
 
� Receita Pública; 
 
� Despesa Pública; 
 
� Crédito Público; 
 
� Mecanismos de responsabilização dos maus 
administradores (LRF 101/2000). Proteção da ‘coisa 
pública’. 
 
2. Direito Financeiro X Direito Tributário 
 
O Direito Tributário difere-se, dessa forma, do conceito de Direito Financeiro, 
uma vez que este regula a atividade financeira e orçamentária do ente 
público, enquanto aquele trata exclusivamente da obtenção de receitas no 
que concerne ao conceito de tributo e das obrigações derivadas da relação 
jurídica tributária. 
 
3. Panorama Constitucional e Legal do Direito Financeiro 
 
- Constituição Federal – arts. 70 a 75 e arts. 163 a 169; 
- Lei 4320/64 – Lei Orçamentária; 
- Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF – LC 101/2000. 
 
4. ORÇAMENTO PÚBLICO 
 
O orçamento é conhecido como uma peça que contém a aprovação prévia 
da despesa e da receita para um período determinado2. 
 
1
 Kiyoshi Harada 
2
 Kiyoshi Harada 
 
 
2 
 
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Espelha a vida econômica da Nação e a atuação do Estado sobre a 
economia. Implementa o plano de ação do governo, a política 
governamental, a vontade política do governo. 
 
“Orçamento é considerado o ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e 
autoriza ao Poder Executivo, por certo período e em pormenor, as despesas 
destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados 
pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das 
receitas já criadas em lei”.3 
 
4.1. Natureza Jurídica 
 
A CFRB/1988 confere ao orçamento a natureza jurídica de lei, art 165, III e 
parágrafos. 
 
Planejamento definido em lei. 
 
A idéia de origem do Orçamento Público veiculado por lei, reside no controle 
pelo Poder Legislativo dos gastos públicos realizados pelo Poder Executivo, 
coibindo exageros e ilegalidades. 
 
Em suma, fixação de despesas e previsão de receitas para determinado 
período de governo. 
 
As leis orçamentárias recebem um regime peculiar de tramitação, 
estabelecido no art. 166 e parágrafos, entretanto não é exigido para sua 
aprovação o quorum qualificado, portanto, as lei orçamentárias são leis 
ordinárias. 
 
Código Penal: “Art. 359-D. Ordenar despesa não autorizada por lei. Pena 
– reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos”. 
 
 
4.2. Previsão Constitucional do Orçamento 
 
O orçamento encontra fundamento constitucional nos art. 165 a 169 da 
CRFB/1988, nestes artigos fica estabelecido o Sistema Orçamentário. 
 
 
 
 
3
 Aliomar Baleeiro 
 
 
3 
 
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4.3. Leis Orçamentárias 
 
Existem três espécies de orçamentos, todos são de iniciativa do Poder 
Executivo, art 165 da CRFB/1988: 
 
 Lei do Plano Plurianual (PPA); 
 Lei das Diretrizes Orçamentárias (LDO); 
 Lei Orçamentária Anual (LOA). 
 
Art. 165 - Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
I - o plano plurianual; 
II - as diretrizes orçamentárias; 
III - os orçamentos anuais. 
 
Art. 84 - Compete privativamente ao Presidente da 
República: 
XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o 
projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de 
orçamento previstos nesta Constituição; 
 
 
"Orçamento anual. Competência privativa. Por força de 
vinculação administrativo-constitucional, a competência para 
propor orçamento anual é privativa do Chefe do Poder 
Executivo." (ADI 882, Rel. Min. Maurício Corrêa, julgamento em 
19-2-04, DJ de 23-4-04) 
 
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. 
RESERVA DE INICIATIVA. AUMENTO DE REMUNERAÇÃO 
DE SERVIDORES. PERDÃO POR FALTA AO TRABALHO. 
INCONSTITUCIONALIDADE. Lei 1.115/1988 do estado de 
Santa Catarina. Projeto de lei de iniciativa do governador 
emendado pela Assembléia Legislativa. Fere o art. 61, § 1º, II, a, 
da Constituição federal de 1988 emenda parlamentar que 
disponha sobre aumento de remuneração de servidores 
públicos estaduais. Precedentes. Ofende o art. 61, § 1º, II, c, e o 
art. 2º da Constituição federal de 1988 emenda parlamentar que 
estabeleça perdão a servidores por falta ao trabalho. 
Precedentes. Pedido julgado procedente. (ADI 13 / SC - SANTA 
CATARINA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 
Relator(a): Min. JOAQUIM BARBOSA Julgamento: 
17/09/2007) 
 
 
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"A Prefeitura Municipal de Recife, ao provocar a propositura da 
presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, pela 
Procuradoria-Geral da República, não pretendeu se eximir da 
responsabilidade, que também lhe cabe, de zelar pela criança e 
pelo adolescente, na forma do art. 227 da Constituição Federal 
e do artigo 227, caput, e seus incisos da Constituição Estadual. 
Até porque se trata de 'dever do Estado', no sentido amplo do 
termo, a abranger a União, os Estados, o Distrito Federal e os 
Municípios. Sucede que, no caso, o parágrafo único do art. 227 
da Constituição Estadual estabelece, para tal fim, uma 
vinculação orçamentária, ao dizer: 'para o atendimento e 
desenvolvimento dos programas e ações explicitados neste 
artigo, o Estado e os Municípios aplicarão, anualmente, no 
mínimo, o percentual de um por cento dos seus respectivos 
orçamentos gerais'. Mas a Constituição Federal atribui 
competência exclusiva ao Chefe do Poder Executivo 
(federal, estadual e municipal), para a iniciativa da lei 
orçamentária anual (artigo 165, inciso III). Iniciativa que fica 
cerceada com a imposição e automaticidade resultantes do 
texto em questão. (...) De qualquer maneira, mesmo que não se 
considere violada a norma do art. 168, inciso IV, da CF, ao 
menos a do art. 165, inciso III, resta inobservada. Assim, 
também, a relativa à autonomia dos Municípios, quanto à 
aplicação de suas rendas." (ADI 1.689, Rel. Min. Sydney 
Sanches, julgamento em 12-3-03, DJ de 2-5-03) 
 
INFORMATIVO Nº 582 - STF - ABRIL DE 2010 
ARTIGO 
Por verificar afronta ao art. 61, § 1º, II, b, da CF, que confere ao 
Poder Executivo a iniciativa de leis que disponham sobre 
matéria tributária e orçamentária, e ao art. 167, IV, da CF, que 
veda a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou 
despesa, o Tribunal julgou procedente pedido formulado em 
ação direta ajuizada pelo Governador do Estado de Santa 
Catarina para declarar a inconstitucionalidade do inciso V do § 
3º do art. 120 da Constituição estadual, com a redação dada 
pela Emenda Constitucional 14/97, que destina 10% da receita 
corrente do Estado, por dotação orçamentária específica, aos 
programas de desenvolvimento da agricultura, pecuária e 
abastecimento. Precedentes citados: ADI 103/RO (DJU de 
8.9.95); ADI 1848/RO (DJU de 25.10.2002); ADI 1750 MC/DF 
 
 
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(DJU de 14.6.2002). ADI 1759/SC, rel. Min. Gilmar Mendes, 
14.4.2010. (ADI-1759) 
 
 
 
Nestas Leis Orçamentárias fica definido o Plano de Ação Governamental, por 
isso cabe ao Poder Executivo a proposta orçamentária. A competência 
privativa é exercida pelo Presidente da República. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Poder Executivo: Orçamento elaborado peloMinistério de Planejamento e 
Orçamento – SOF – Secretaria de Orçamento Federal. Realiza a 
compatibilização final das propostas de todos os outros poderes, inclusive a 
do Ministério Público, para então remeter ao Congresso Nacional. 
 
Os projetos de leis orçamentárias são apreciados pelas duas Casas do 
Congresso Nacional na forma do regimento comum. Previsão de uma 
comissão mista permanente de Senadores e Deputados, que emitirá o 
parecer, conforme art. 166, §§ 1o e 2o. O art. 166 da CFRB/1988 não 
estabelece o quorum qualificado, portanto, lei ordinária. 
 
Art. 166 - Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às 
diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos 
adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso 
Nacional, na forma do regimento comum. 
4.3.1. Lei do Plano Plurianual 
Estabelece a Política Governamental, programação econômica, ação do 
governo para os diversos setores da sociedade. 
O Plano de Governo implica a execução de obras e serviços de duração 
prolongada. 
PPA 
LDO 
LOA 
Lei do Plano Plurianual 
Lei de Diretrizes Orçamentárias 
 Lei Orçamentária Anual 
 
 
6 
 
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O Plano Plurianual tem natureza de lei formal, mas a eficácia da realização 
das despesas dependerá da lei orçamentária. 
 
A lei do plano plurianual busca estabelecer programas, metas 
governamentais de longo prazo. 
 
Deverá refletir aquele projeto que o Governante, quando ainda candidato, 
apresentou ao povo como objetivo de seu governo.4 
Art. 165, § 1º da CF - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, 
de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da 
administração pública federal para as despesas de capital e outras 
delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração 
continuada. 
As despesas de capital são aquelas pertinentes a investimentos, assim 
definidas no art. 12, §1o, Lei 4.320/64. 
 
Os programas de governo de duração continuada devem constar do plano 
plurianual, ao qual se subordinam os planos e programas nacionais, 
regionais e setoriais de desenvolvimento. (art. 165, §4o da CFRB/1988). 
Ainda, art. 167, § 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um 
exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano 
plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de 
responsabilidade.” 
O exercício financeiro coincide com o ano civil, 1o de janeiro a 31 de 
dezembro, conforme art. 34 da Lei 4320/64. 
Conforme ADCT, art. 35, §2º, I , o projeto do plano plurianual para vigência 
até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial 
subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do 
primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da 
sessão legislativa5. 
 
 
 
4
 Elaine Guadanucci Llaguno, em sua obra “Direito Financeiro” 
5
 Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 
1º de agosto a 22 de dezembro. 
 
 
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Em suma (PPA): 
- Ordena as ações do Governo para levar ao atingimento dos objetivos e 
das metas fixadas para um determinado período de tempo; 
- Abrange o período de 4 anos, iniciando sua execução no segundo ano do 
Mandato do Chefe do Poder Executivo e encerrando-a no primeiro ano 
do mandato do próximo dirigente eleito; 
- Será encaminhado pelo Poder Executivo até quatro meses antes do 
encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção 
até o encerramento da sessão legislativa; 
- A Lei do PPA deverá estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, 
objetivos e metas da Administração Pública tanto para as despesas de 
capital e outras decorrentes, quanto para as relativas aos programas de 
duração continuada.6 
4.3.2 Lei de Diretrizes Orçamentárias 
Estabelecerá as metas e prioridades da administração pública para o 
exercício financeiro subseqüente. 
Orientação para a elaboração da Lei Orçamentária Anual. Caráter Anual da 
LDO. 
A Lei de Diretrizes Orçamentárias deverá anteceder a LOA. 
Art. 165, § 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e 
prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de 
capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da 
lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação 
tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras 
oficiais de fomento. 
Lei formal na qual ficam estabelecidas as orientações para a confecção do 
orçamento. 
Art. 169 - A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites 
estabelecidos em lei complementar. 
§ 1º. A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a 
criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de 
 
6
 Alexandre Vasconcellos, em sua obra “Orçamento Público” 
 
 
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carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer 
título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive 
fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: 
II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, 
ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista." 
Portanto, deverá a LDO, no que tange a Despesa com Pessoal, para os 
casos de vantagem, aumento, criação de cargos, entre outros, autorizar 
especificamente tais atos. 
Conforme a LRF em seu art. 4o, §§ 1o e 2o integrará o projeto da LDO o 
anexo de metas fiscais e o anexo de risco fiscais. 
Em suma (LDO): 
- Refere-se ao exercício financeiro subseqüente; 
- Orienta a elaboração da LOA; 
- Despesas de Capital exercício financeiro subseqüente; 
- Alteração na Legislação Tributária; 
- Agências de Fomento. 
Deverá ser elaborada e devolvida para sanção: (art. 35, §2o, II do ADCT) 
II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito 
meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido 
para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão 
legislativa;7 
4.3.3. Lei Orçamentária Anual 
Lei Orçamentária Anual – lei para vigorar por somente um exercício 
financeiro (lei ânua). 
 
Nenhuma despesa pode ser realizada sem fixação orçamentária. Realiza a 
previsão das receitas e a fixação/destinação (dotações orçamentárias) das 
despesas na implementação da política governamental. 
 
Instrumento através do qual se viabilizam as Ações Governamentais. 
 
 
7
 Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 
1º de agosto a 22 de dezembro. 
 
 
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A lei orçamentária é lei de efeito concreto para vigorar por prazo 
determinado. 
 
Formada por três espécies de orçamento, conforme art. 165: 
 
- Orçamento Fiscal; 
- Orçamento de Investimento; 
- Orçamento de Seguridade Social. 
 
 
Art. 165. (...) 
 
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: 
 
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos 
e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas 
e mantidas pelo Poder Público; 
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou 
indiretamente,detenha a maioria do capital social com direito a voto; 
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e 
órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os 
fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. 
§ 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo 
regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de 
isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, 
tributária e creditícia. 
§ 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, 
compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de 
reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional. 
 
Fixação das despesas (dotações orçamentárias) – inserção nas leis 
orçamentárias anuais de autorização para o Executivo corrigir as dotações, 
periodicamente, de acordo com os índices inflacionários. 
 
Lei Autorizativa. A previsão da despesa não gera direito subjetivo a ser 
assegurado por via judicial . “o simples fato de ser incluída no orçamento 
uma verba de auxílio a esta ou àquela instituição não gera, de pronto, direito 
a esse auxílio; (...) a previsão de despesa, em lei orçamentária, não gera 
direito subjetivo a ser assegurado por via judicial” REXT 34.581-DF e 75.908-
PR. 
 
 
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A proposta da Lei Orçamentária Anual deverá ser enviada ao Congresso 
Nacional pelo Presidente da República até quatro meses antes do 
encerramento da sessão legislativa e devolvido para sanção até o 
encerramento da sessão legislativa, nos termos do inciso III, do §2o, do art. 
35 do ADCT. 
Consoante art. 10, “1” da Lei 1.079/50 constitui crime de 
responsabilidade contra a lei orçamentária não apresentar ao 
Congresso Nacional a proposta do orçamento da República dentro dos 
primeiros dois meses de cada sessão legislativa. 
A Lei de Responsabilidade Fiscal em seu art. 5o estabelece algumas 
peculiaridades no que tange a LOA: I – demonstrativo da compatibilidade da 
programação dos orçamentos com os objetivos e as metas constantes do 
Anexo de Metas Fiscais da LDO; II – demonstrativo de compensação, 
renúncia de receitas e aumento de despesas obrigatórias de caráter 
continuado (despesas correntes com obrigação superior a dois exercícios) III 
– reserva de contingência para atender apenas aos Passivos Contingentes e 
eventos fiscais imprevistos. 
4.3.4 Prazos de Encaminhamento e Devolução das Leis Orçamentárias8 
 
Projeto Encaminhamento ao PL Devolução ao PE 
 
PPA 
4 meses antes do 
encerramento do primeiro 
exercício financeiro do 
mandato presidencial (31 
de agosto) 
Até o encerramento da 
sessão legislativa (22 
de dezembro) do 
exercício em que for 
encaminhado 
 
LDO 
8 meses e meio antes do 
encerramento do exercício 
financeiro (15 de abril) 
Até o encerramento do 
primeiro período da 
sessão legislativa (17 
de julho) 
 
LOA 
4 meses antes do 
encerramento do exercício 
financeiro (31 de agosto) 
Até o encerramento da 
sessão legislativa (22 
de dezembro) do 
exercício em que for 
encaminhado. 
 
Conforme art. 32 da Lei 4320/64, não recebendo o poder Legislativo a 
proposta encaminhada no prazo fixado na Constituição, o Poder 
Legislativo considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente. 
 
8
 Quadro apresentado na obra “Orçamento Público” de Alexandre Vasconcellos 
 
 
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4.3.5 Emendas à Lei Orçamentária 
 
O cabimento de emenda ao projeto de Lei Orçamentária deverá ocorrer 
conforme previsto no art. 166, §§ 3o, 4o e 5o a saber: 
 
“§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos 
projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: 
 
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de 
diretrizes orçamentárias; 
 
II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os 
provenientes de anulação de despesa, excluídas as que 
incidam sobre: 
 
a) dotações para pessoal e seus encargos; 
b) serviço da dívida; 
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, 
Municípios e Distrito Federal; ou 
 
III - sejam relacionadas: 
a) com a correção de erros ou omissões; ou 
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei. 
§ 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes 
orçamentárias não poderão ser aprovadas quando 
incompatíveis com o plano plurianual. 
§ 5º - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao 
Congresso Nacional para propor modificação nos projetos a que 
se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na 
Comissão mista, da parte cuja alteração é proposta. 
Portanto, conforme previsão constitucional, as emendas poderão ser 
apresentadas tanto pelos Parlamentares, como pelo chefe do Poder 
Executivo, é a ordem política-jurídica do orçamento, respeitado o art. 63, I da 
CRFB/1988. 
REMANEJO – REALOCAÇÃO - REPRIORIZAR 
É vedada a edição de Medida Provisória sobre matérias relativas a plano 
plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e crédito adicionais e 
 
 
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suplementares , ressalvado os créditos extraordinários, art. 167, §3o da 
CRFB/1988, conforme dispõe o art. 62, I, d da CRFB/1988. 
Art. 63. Não será admitido aumento de despesa prevista: 
I – nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República, 
ressalvado o disposto no art. 166, §3º e §4º; 
“Por entender usurpada a iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo 
para instauração do processo legislativo em tema concernente ao aumento 
de remuneração e ao regime jurídico dos servidores públicos, de observância 
obrigatória pelos Estados-membros (CF, art. 61, § 1º, II, a e c), bem como 
violado o princípio da separação de poderes (CF, art. 2º), o Tribunal julgou 
procedente pedido formulado em ação direta proposta pelo Governador do 
Estado de Santa Catarina para declarar a inconstitucionalidade do § 5º do 
art. 1º, do § 2º do art. 3º e do art. 9º, todos da Lei estadual 1.115/88, que 
dispõem sobre reajuste de remuneração (os dois primeiros) e abono de faltas 
(o último) do pessoal civil e militar dos quadros da Administração Direta e 
Autárquica dos Poderes Executivo e Legislativo e do Tribunal de Contas do 
referido Estado-membro. Asseverou-se, no que se refere ao art. 9º da lei em 
questão, que a Corte tem reconhecido a faculdade de o Poder Legislativo 
emendar projetos de lei de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, 
desde que a emenda não implique aumento de despesa, guarde 
afinidade lógica com a proposição original e, tratando-se de projetos 
orçamentários (CF, art. 165, I, II e III), observe as restrições fixadas no 
art. 166, §§ 3º e 4º, da CF. Considerou-se que, no caso em exame, faltaria o 
requisito da aludida pertinência lógica, pois o projeto de lei originalmente 
enviado pelo Governador versava exclusivamente sobre reajuste de 
remuneração, tendo o Legislativo inserido, portanto, via emenda, matéria 
completamente diversa. Precedentes citados: ADI 2.619/RS (DJ de 5-5-06); 
ADI 1.470/ES (DJ de 10-3-06); ADI 2.705/DF (DJ de 31-10-03); ADI 233-
MC/RJ (DJ de 19-5-95); ADI 1.333 MC/RS (DJ de 13-10-95).” ( ADI 13, Rel. 
Min. Joaquim Barbosa, julgamento em 17-9-07, 
Informativo 480). 
 
"O poder de emendar projetos de lei que se reveste de natureza 
eminentemente constitucional qualifica-se como prerrogativa de ordem 
político-jurídica inerente ao exercício da atividade legislativa. Essa 
prerrogativa institucional, precisamente por não traduzir corolário do poder de 
iniciar o processo de formação das leis (RTJ 36/382, 385 — RTJ 37/113— 
RDA 102/261), pode ser legitimamente exercida pelos membros do 
Legislativo, ainda que se cuide de proposições constitucionalmente 
 
 
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sujeitas à cláusula de reserva de iniciativa (ADI 865/MA, Rel. Min. Celso 
de Mello), desde que respeitadas as limitações estabelecidas na Constituição 
da República as emendas parlamentares (a) não importem em aumento 
da despesa prevista no projeto de lei, (b) guardem afinidade lógica 
(relação de pertinência) com a proposição original e (c) tratando-se de 
projetos orçamentários (CF, art. 165, I, II e III), observem as restrições 
fixadas no art. 166, §§ 3º e 4º da Carta Política." (ADI 1.050 - MC, Rel. Min. 
Celso de Mello, julgamento em 21-9-94, DJ de 23-4-04) 
 
"Dispositivo que, ao submeter à Câmara Legislativa distrital a 
autorização ou aprovação de convênios, acordos ou contratos de que 
resultem encargos não previstos na lei orçamentária, contraria a 
separação de poderes, inscrita no art. 2º da Constituição Federal." (ADI 
1.166, Rel. Min. Ilmar Galvão, julgamento em 5-9-02, DJ de 25-10-02) 
 
 
INFORMATIVO Nº 459 
TÍTULO 
ADI. Repasse de Verbas. Manutenção e Conservação de Escolas Públicas - 2 
PROCESSO 
 
ADI - 820 
ARTIGO 
O Tribunal, por maioria, julgou procedente pedido formulado em ação direta 
ajuizada pelo Governador do Estado do Rio Grande do Sul para declarar a 
inconstitucionalidade do § 2º do art. 202 da Constituição gaúcha, bem como 
de todos os artigos da Lei 9.723/92 da mesma unidade federativa. O primeiro 
dispositivo impugnado determina a aplicação de, no mínimo, 10% dos 
recursos destinados ao ensino na manutenção e conservação das escolas 
públicas estaduais por meio de transferências trimestrais de verbas. Os 
demais disciplinam sobre o repasse de verbas para manutenção e 
conservação das escolas públicas. Entendeu-se que as normas impugnadas 
ofendem o inciso III do art. 165 da CF, já que dispõem sobre matéria 
orçamentária, cuja iniciativa de lei é de competência privativa do Chefe do 
Poder Executivo (“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo 
estabelecerão:... III - os orçamentos anuais.”). Esclareceu-se que o § 2º do 
art. 202 da Constituição estadual estabelece vinculação orçamentária e que a 
decisão sobre a aplicação das verbas públicas é transferida do Poder 
 
 
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Executivo para entidades - Conselhos Escolares - que não são públicas. 
Considerou-se que essa previsão acaba por limitar a iniciativa do Poder 
Executivo para elaborar proposta orçamentária e, ainda, que a transferência 
de poder de decisão sobre a utilização das verbas públicas também é 
incompatível com a Constituição Federal, uma vez que não implica mero ato 
de gestão. Concluiu-se que a Lei 9.723/92, criada para disciplinar esse 
dispositivo da Constituição estadual, restaria atingida pelos vícios deste. 
Vencidos, em parte, os Ministros Carlos Britto e Sepúlveda Pertence que 
declaravam a inconstitucionalidade apenas dos dispositivos da Lei 9.723/92. 
ADI 820/RS, rel. Min. Eros Grau, 15.3.2007. (ADI-820) 
A Lei no. 10.257/2001, denominada Estatuto da Cidade, estabeleceu em seu 
art. 44 a gestão orçamentária participativa, sendo obrigatória a realização de 
debates, consultas e audiências públicas como condição para aprovação 
pela Câmara Municipal dos projetos de lei versando sobre a PPA, LDO e 
LOA.9 
No âmbito estadual e federal não é necessária a observância do 
princípio da gestão orçamentária participativa. 
5. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS ORÇAMENTÁRIOS 
 
5.1. Princípio da Exclusividade 
 
Art. 165, §8o da CRFB/1988: 
 
§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão 
da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a 
autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de 
operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos 
da lei. 
 
É vedada a chama ‘cauda orçamentária’, inclusão de matéria de natureza 
não-financeira, no projeto de lei do orçamento; 
 
Vigente portanto o Princípio da Exclusividade que preceitua que a lei 
orçamentária anual não pode conter dispositivo estranho à fixação da 
despesa e previsão de receita. 
 
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 Art. 44. No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de que trata a alínea f do inciso III do art. 4o 
desta Lei incluirá a realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual, 
da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como condição obrigatória para sua aprovação pela 
Câmara Municipal. 
 
 
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Mesmo a autorização para abertura de créditos suplementares e a 
contratação de operações de crédito que tem sempre a natureza de 
antecipação de receita orçamentária, possuem a natureza de matéria 
orçamentária. 
 
O dispositivo impugnado, que permite a contratação de operação de crédito 
por antecipação da receita, é compatível com a ressalva do § 8º, do art. 165 
da Constituição." (ADI 3.652, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 
19-12-06, DJ de 16-3- 07) 
 
 
Questões selecionadas: 
Concursos Procurador Federal, Procurador da Fazenda, Procurador da 
República, AGU, Juiz Federal 
 
01 – ( ) Considere que na lei orçamentária anual de 2006, além da previsão da 
receita e fixação da despesa, tenha havido autorização para o recebimento 
antecipado de valores provenientes de venda a termo de bens imóveis 
pertencentes à União. Essa autorização é inconstitucional por ferir o princípio 
orçamentário da exclusividade. 
 
02 – ( ) Caso uma sociedade de economia mista, verificando existir prévia e 
suficiente dotação orçamentária que atenda às projeções de despesas com 
pessoal, celebre acordo coletivo com sindicato da categoria, concedendo 
aumento salarial aos seus empregados, nessa situação, a celebração do acordo 
coletivo ferirá dispositivo constitucional, tendo em vista que a concessão de 
aumento salarial depende de autorização específica na lei de diretrizes 
orçamentárias. 
 
03 - ( ) De acordo com os dispositivos constitucionais aplicáveis à matéria, 
uma obra pública que durará três anos somente poderá ser iniciada após ter sido 
incluída no Plano Plurianual, independentemente de seu valor. 
 
04 - ( ) Segundo a boa doutrina, orçamento é lei apenas em sentido formal, 
pois seu conteúdo é de mero ato administrativo, que não pode conter matéria 
estranha a fixação da despesa pública e à previsão de receita pública. 
 
05 - ( ) O plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais 
serão estabelecidos por lei de iniciativa do Congresso Nacional. 
 
 
 
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06 – ( ) Em respeito ao princípio da exclusividade, os orçamentos só podem 
ser aprovados por lei formal. 
 
07 – ( ) A matéria veiculada na lei orçamentária anual restringe-se ao 
estabelecimento de prioridades da administração pública federal para o exercício 
financeiro subseqüente. 
 
08 – ( ) A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma 
regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública 
federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas 
aos programas de duração continuada. 
 
09 – ( ) A lei de diretrizes orçamentárias orientará a elaboração da lei 
orçamentária anual e disporá acerca das alterações na legislação tributária. 
 
10 – ( ) A lei orçamentária anual estabelecerá a política de aplicação das 
agênciasfinanceiras oficiais de fomento. 
 
11 - A propósito do orçamento, e de acordo com o modelo constitucional 
brasileiro vigente, a lei que instituir o plano plurianual estabelecerá 
a) o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, de modo pormenorizado, 
com exceção de fundos para órgãos e entidades da administração indireta. 
b) de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração 
pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as 
relativas aos programas de duração continuada. 
c) o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou 
indiretamente, detenha a maioria do capital social, bem como das empresas que 
contêm com participação federal, embora a União não exerça direito de voto. 
d) o orçamento da administração direta e indireta, sob responsabilidade da União, 
excluindo-se o orçamento da Seguridade Social. 
e) sistema específico e pormenorizado para redução de desigualdades sociais, 
vedando-se, no entanto, a utilização de anistias e de remissões. 
 
12 - Segundo jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a propósito de 
emendas ao projeto de lei do orçamento anual, tem-se que o poder de 
propor as aludidas emendas, que se reveste de natureza eminentemente 
constitucional, qualifica-se como prerrogativa 
a) de ordem político-jurídica inerente ao exercício da atividade legislativa. 
b) institucional vinculada, de modo que afeta tão somente ao executivo. 
 
 
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c) de ordem exclusiva, e conseqüentemente excluída da apreciação do judiciário. 
d) de afinidade ideológica, exigindo relação de pertinência absoluta entre o 
modelo original, apresentado pelo legislativo, e o modelo de alteração, proposto 
pelo executivo. 
e) de iniciativa exclusiva do legislativo, que afasta interferências e alterações 
promovidas pelo executivo. 
 
13 - Nos termos da Constituição de 1988, a lei de diretrizes orçamentárias 
compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, 
incluindo as despesas 
a) correntes para os três próximos exercícios financeiros, orientando a 
elaboração da lei orçamentária plurianual, vedando-se a disposição sobre 
alterações na legislação tributária. 
b) correntes para o exercício financeiro subseqüente, orientando a elaboração da 
lei orçamentária plurianual, vedando-se a disposição sobre alterações na 
legislação tributária e estabelecendo a política de aplicação das agências 
financeiras de incentivo à reforma agrária. 
c) de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientando a elaboração da 
lei orçamentária anual, dispondo sobre as alterações na legislação tributária e 
estabelecendo a política de aplicação das agências financeiras oficiais de 
fomento. 
d) de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientando a elaboração da 
lei orçamentária anual, vedando-se a disposição sobre alterações na legislação 
tributária e estabelecendo a política de aplicação das agências oficiais de 
integração regional. 
e) correntes para os cinco próximos exercícios financeiros, orientando a 
elaboração da lei orçamentária plurianual, dispondo sobre as alterações nas 
legislações tributária e financeira e estabelecendo a política de aplicação das 
agências financeiras dos bancos que contam com capital público. 
 
14 - O estudo da evolução dos contornos normativos dados ao orçamento 
pelo direito brasileiro indica-nos as caudas orçamentárias, combatidas 
tanto por Artur Bernardes como por Rui Barbosa, e que possibilitavam a 
inclusão de variados assuntos em disposições orçamentárias, a exemplo da 
lei do orçamento vetada em janeiro de 1922 pelo então presidente Epitácio 
Pessoa. No modelo atual, as caudas orçamentárias 
 
 
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a) são autorizadas, por conta de adequação dos gastos com o plano plurianual, 
guardados limites para contratação de operações de crédito, nos termos de lei 
complementar. 
b) são autorizadas, devido a dispositivo que permite inclusão de créditos e 
despesas até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, mediante 
relatório resumido da execução orçamentária, nos termos da lei. 
c) são absolutamente proibidas, por meio de vedação implícita, decorrente de 
incompatibilização com o plano plurianual, cuja função não se vincula a 
mecanismos de redução de desigualdades inter-regionais, segundo critério 
populacional, nos termos de lei complementar. 
d) são absolutamente proibidas, dada a vedação de dispositivo estranho à 
previsão da receita e à fixação da despesa na lei orçamentária plurianual, em 
qualquer circunstância, nos termos de lei complementar. 
e) são proibidas, por causa da vedação da lei orçamentária anual de conter 
dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, embora não se 
incluam na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e 
contratações de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos 
termos da lei. 
 
Acerca das normas constitucionais que regem os orçamentos, julgue os 
itens a seguir. 
 
15 ( ) A LDO inclui as despesas de capital para os dois exercícios financeiros 
subsequentes. 
 
16 ( ) A LOA disporá sobre as alterações na legislação tributária. 
 
17 ( ) A LOA não conterá dispositivo estranho à fixação da receita e à 
previsão de despesa. 
 
18 ( ) A LOA poderá conter contratação de operações de crédito, ainda que por 
antecipação de receita. 
 
Ainda acerca dos orçamentos, julgue os itens que se seguem. 
 
19 ( ) O orçamento é um ato administrativo da administração pública. 
 
20 ( ) Emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias poderão ser 
aprovadas, desde que sejam compatíveis com o plano plurianual. 
 
 
 
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21 – (TRF4 – Juiz Federal) ( ) Deixar de apresentar ao Congresso Nacional 
proposta de orçamento da República no prazo legal é atitude que traz como única 
conseqüência o atraso na liberação de verbas públicas; mas em si mesma não 
gera qualquer espécie de sanção. 
 
22 – (TRF4 – Juiz Federal) 
Assinalar a alternativa correta: 
a) Mesmo que não haja aumento de despesa, o Poder Legislativo não pode 
emendar projeto de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo. 
b) O Poder Legislativo pode emendar projeto de iniciativa do Chefe do Poder 
Executivo, desde que não importe aumento de despesa, se a emenda 
guardar estreita pertinência com o objeto do projeto e não invadir matéria 
que também seja da iniciativa privativa daquela autoridade. 
c) Desde que não implique aumento de despesa, o Poder Legislativo pode 
emendar projeto de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, sem 
nenhuma limitação. 
d) Mesmo havendo aumento de despesa, o Poder Legislativo pode emendar 
projeto de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo. 
 
23 – (AGU) ( ) Tratando-se de orçamento participativo, a iniciativa de 
apresentação do projeto de lei orçamentária cabe a parcela da sociedade, a qual 
o encaminha para o Poder Legislativo.