Orçamento Público

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ORÇAMENTO PÚBLICO
Prof. Cristiano Vecchi
ORÇAMENTO PÚBLICO: CONCEITO
O Orçamento Público, em sentido amplo, é um documento legal (aprovado por lei) contendo a previsão de receitas e a estimativa de despesas a serem realizadas por um Governo em um determinado exercício (geralmente um ano).
Orçamentos tradicionais
Os primeiros Orçamentos que se têm notícia eram os chamados orçamentos tradicionais, que se importavam apenas com o gasto (ênfase no gasto). Eram meros documentos de previsão de receita e autorização de despesas sem nenhum vínculo com um sistema de planejamento governamental. Simplesmente se fazia uma estimativa de quanto se ia arrecadar e decidia-se o que comprar, sem nenhuma prioridade ou senso distributivo na alocação dos recursos públicos.
Orçamento-programa
O Orçamento evoluiu ao longo da história para um conceito de Orçamento-Programa, segundo o qual o Orçamento não é apenas um mero documento de previsão da arrecadação e autorização do gasto, mas um documento legal que contém programas e ações vinculados a um processo de planejamento público, com objetivos e metas a alcançar no exercício (a ênfase no Orçamento-Programa é nas realizações do Governo).
Princípios do orçamento público
Existem princípios básicos que devem ser seguidos na elaboração e execução do orçamento, que estão definidos na Constituição Federal, na Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Orçamentárias.
Princípio da Transparência
A Lei nº 4.320/64 estabelece os fundamentos da transparência orçamentária (art. 2º, caput):
"A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios da unidade, universalidade e anualidade". 
Princípio da Unidade
Lei 4.320/64 (art. 2º) – Só existe um Orçamento para cada ente federativo (no Brasil, existe um Orçamento para a União, um para cada Estado e um para cada Município). 
Cada ente deve possuir o seu Orçamento, fundamentado em uma política orçamentária e estruturado uniformemente. Não há múltiplos orçamentos em uma mesma esfera. 
O fato do Orçamento Geral da União possuir três peças, como o Orçamento Fiscal, o Orçamento da Seguridade Social e o Orçamento de Investimento não representa afronta ao princípio da unidade, pois o Orçamento é único, válido para os três Poderes. O que há é apenas volumes diferentes segundo áreas de atuação do Governo.
Princípio da Universalidade
(CRFB: art. 165, § 5º; Lei 4.320/64: art. 6º - regra do orçamento bruto).
O Orçamento deve agregar todas as receitas e despesas de toda a administração direta e indireta dos Poderes. É o que José Afonso da Silva chama de “princípio do orçamento global”. 
A lei orçamentária deve incorporar todas as receitas e despesas, ou seja, nenhuma instituição pública que receba recursos orçamentários ou gerencie recursos federais pode ficar de fora do Orçamento. 
Cumpre observar que tal princípio não constitui óbice à criação e exigência de tributos após a aprovação da lei orçamentária, visto que a CF/88 não exige o cumprimento do princípio da anualidade para a instituição e cobrança de tributos. Assim, não é necessário que a LOA estime a receita a ser arrecadada com o novo tributo. Atualmente, as únicas exigências temporais aplicáveis ao direito tributário no Brasil são o principio da irretroatividade e da anterioridade (art. 150, III, a, b e c, CRFB).
Princípio da Anualidade/Periodicidade
(Lei 4.320/64: art. 2º) 
O Orçamento cobre um período limitado. No Brasil, este período corresponde ao ano ou exercício financeiro, de 01/01 a 31/12 (art. 34 da Lei 4.320/64). 
O período estabelece um limite de tempo para as estimativas de receita e fixação da despesa, ou seja, o orçamento deve se realizar no exercício que corresponde ao próprio ano fiscal.
 
Princípio da Legalidade
O Orçamento é objeto de uma lei específica (lei ordinária no Brasil), e como tal, deve cumprir o rito legislativo próprio, com o cumprimento de todos os quesitos, inclusive seu sancionamento e publicação pelo Presidente da República ou Congresso Nacional. 
A legalidade permeia toda a atividade financeira do Estado, seja para arrecadar os tributos, seja para efetuar os gastos.
Crime contra as finanças públicas (Código Penal, art. 359-D): 
Ordenação de despesa não autorizada 
Art. 359-D. Ordenar despesa não autorizada por lei: 
Pena – reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos.
Exceções ao princípio da legalidade: 
medida provisória, nos termos do art. 167, §3º, da CF.
EC 85/15 (art. 167, §5º, CF).
Princípio da Exclusividade
(CRFB: art. 165, § 8º) 
O Orçamento só versa sobre matéria orçamentária, podendo conter autorização para abertura de créditos suplementares e operações de crédito, ainda que por antecipação da receita. 
O objetivo do constituinte foi afastar a possibilidade de as leis orçamentárias conterem previsões absolutamente estranhas ao direito financeiro, tal como temas afetos ao direito privado. Tal vedação foi introduzida no direito brasileiro já na Constituição de 1891 (art. 34, § 1º).
Princípio da Especificação ou Discriminação ou Especialização
São vedadas autorizações globais no Orçamento. 
As despesas devem ser especificadas no Orçamento, no mínimo, por modalidade de aplicação.
Princípio da Publicidade
O Orçamento de um país deve ser sempre divulgado quando aprovado e transformado em lei. 
No Brasil, o Orçamento Federal é publicado no Diário Oficial da União.
Princípio do Equilíbrio Orçamentário
As despesas autorizadas no Orçamento devem ser, sempre que possível, iguais às receitas previstas. 
Não pode haver um desequilíbrio acentuado nos gastos.
Embora o princípio do equilíbrio orçamentário não esteja explícito em norma constitucional, ele pode ser deduzido de diversos dispositivos, por exemplo: 
os benefícios da seguridade social devem ser acompanhados de fonte de custeio (art. 195, §5º);
Limites ao endividamento dos entes federativos (art. 52, VI, VII e IX);
Proibição de despesas ou assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais (art. 167, II). 
Princípio do Orçamento-Bruto
A receita e despesa constante do Orçamento, exceto os descontos constitucionais (ex: transferências constitucionais), devem aparecer no Orçamento pelo valor total ou valor bruto, sem deduções de nenhuma espécie (art. 6º da Lei 4.320/64).
Art. 6º Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções.
§ 1º As cotas de receitas que uma entidade pública deva transferir a outra incluir-se-ão, como despesa, no orçamento da entidade obrigada a transferência e, como receita, no orçamento da que as deva receber.
§ 2º Para cumprimento do disposto no parágrafo anterior, o calculo das cotas terá por base os dados apurados no balanço do exercício anterior aquele em que se elaborar a proposta orçamentária do governo obrigado a transferência.
Princípio da não-afetação ou não-vinculação
É vedada a vinculação dos impostos a órgão, fundo ou despesa, exceto as próprias transferências constitucionais para manutenção e desenvolvimento do ensino (FPE, FPM, etc.) e as garantias às operações de crédito por antecipação da receita.
Programação, tipicidade e atipicidade
Durante a fase de consolidação da proposta de Orçamento, geralmente se seguem determinadas classificações orçamentárias existentes. Há uma tabela de classificação funcional de despesas, por exemplo, que classifica a despesa em funções, subfunções, programas e ações. Há outra tabela de classificação da despesa por fontes de recursos e outra por unidade orçamentária, por exemplo.
No processo de programação da despesa no Orçamento, em primeiro lugar é preciso identificar a função a que pertence a despesa (se é uma despesa classificável na função Educação, Saúde, Ciência e Tecnologia, Transportes, ou qualquer outra). A função é o nível mais elevado de agregação de despesas, representando quase que uma área de atuação do Governo.
Programação, tipicidadee atipicidade
As diferentes funções se dividem em subfunções, que, por sua vez, comportam diferentes programas de Governo, compostos por ações (projetos, atividades ou operações especiais) a realizar no exercício. 
Programar uma despesa é classificar a despesa de maneira a ficar evidenciado onde será utilizado o recurso (em qual função, subfunção, programa ou ação do Governo).
Programa de vacinação, contra covid, gripe
Programação, tipicidade e atipicidade
Porém, no processo de programação, pode ocorrer de um programa não se vincular à sua respectiva subfunção da tabela de classificação funcional. Ou uma subfunção não se vincular à sua função típica, constante da tabela de classificação funcional. Ou seja, em termos práticos, nem sempre se programa a despesa respeitando-se a classificação funcional existente nas tabelas orçamentárias. 
Quando um programa é vinculado a uma subfunção que não aquela correspondente à da tabela de classificação, dizemos que ocorreu  atipicidade na programação da despesa, ou seja, não há uma classificação típica. O mesmo acontece quando uma despesa classificada no Orçamento em uma subfunção está vinculada a outra função que não a função correspondente, segundo a tabela de classificação orçamentária. 
A tabela de classificação funcional da despesa por funções e subfunções está consignada no livro “Manual Técnico de Orçamento” publicado pela Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG).
Orçamento Público no Brasil
O Orçamento Público no Brasil (Orçamento Geral da União) inicia-se com um texto elaborado pelo Poder Executivo e entregue ao Poder Legislativo para discussão, aprovação e conversão em lei. O documento contém a estimativa de arrecadação das receitas federais para o ano seguinte e a autorização para a realização de despesas do Governo. Porém, está atrelado a um forte sistema de planejamento público das ações a realizar no exercício. 
O OGU é constituído de três peças em sua composição: o Orçamento Fiscal, o Orçamento da Seguridade Social e o Orçamento de Investimento das Empresas Estatais Federais.
Orçamento Público no Brasil
A Constituição Federal de 1988, por influência da Constituição alemã, prevê três planejamentos orçamentários (art. 165): PPA, LDO e LOA. 
A responsabilidade pelo sistema de planejamento é atribuída ao Poder Executivo, que tem a iniciativa dos seguintes projetos de lei: Plano Plurianual (PPA); Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO); e Lei de Orçamento Anual (LOA).
O Plano Plurianual (PPA)
O PPA tem por objetivo estabelecer os programas e as metas governamentais de longo prazo, i.e., pelo período de 4 (quatro) anos.
O projeto de lei do PPA deve ser enviado pelo Presidente da República ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto do primeiro ano de seu mandato (4 meses antes do encerramento da sessão legislativa).
Tal planejamento visa à promoção do desenvolvimento econômico, do equilíbrio entre as diversas regiões do país e a estabilidade econômica.
De acordo com a CF, o PPA deve conter “as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”.
- Lei 9.989/2000 – Plano Avança Brasil (FHC); 
- Leis 11.469 e 11.491, de 2007 – PAC (LULA). 
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
A LDO é a lei anterior à lei orçamentária, que define as metas e prioridades em termos de programas a executar pelo Governo. O projeto de lei da LDO deve ser enviado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional até o dia 15 de abril de cada ano (8 meses e meio antes do encerramento da sessão legislativa). 
De acordo com a CF, a LDO estabelece as metas e prioridades para o exercício financeiro subsequente, orienta a elaboração do Orçamento (Lei Orçamentária Anual), dispõe sobre alterações na legislação tributária e estabelece a política de aplicação das agências financeiras de fomento.
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
Com base na LDO aprovada a cada ano pelo Poder Legislativo, a Secretaria de Orçamento Federal, órgão do Poder Executivo, consolida a proposta orçamentária de todos os órgãos dos Poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário) para o ano seguinte no Projeto de Lei encaminhado para discussão e votação no Congresso Nacional. 
Por determinação constitucional, o Governo é obrigado a encaminhar o Projeto de Lei Orçamentária Anual ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto de cada ano (4 meses antes do encerramento da sessão legislativa). Acompanha o projeto uma Mensagem do Presidente da República, na qual é feito um diagnóstico sobre a situação econômica do país e suas perspectivas.
Lei Orçamentária Anual (LOA)
A Lei Orçamentária Anual disciplina todos os programas e ações do governo federal no exercício. Nenhuma despesa pública pode ser executada sem estar consignada no Orçamento. No Congresso, deputados e senadores discutem na Comissão Mista de Orçamentos e Planos a proposta orçamentária (projeto de lei) enviada pelo Poder Executivo, fazendo modificações que julgar necessárias, por meio de emendas, votando ao final o projeto. 
A Constituição determina que o Orçamento deve ser votado e aprovado até o final de cada Legislatura (15.12 de cada ano). Depois de aprovado, o projeto é sancionado e publicado pelo Presidente da República, transformando-se na Lei Orçamentária Anual.
Lei Orçamentária Anual (LOA)
A LOA estima as receitas e autoriza as despesas do Governo de acordo com a previsão de arrecadação. Se durante o exercício financeiro houver necessidade de realização de despesas acima do limite que está previsto na lei, o Poder Executivo submete ao Congresso Nacional um novo projeto de lei solicitando crédito adicional. 
Por outro lado, a necessidade de contenção dos gastos obriga o Poder Executivo muitas vezes a editar Decretos com limites orçamentários e financeiros para o gasto, abaixo dos limites autorizados pelo Congresso. São os intitulados Decretos de Contingenciamento, que limitam as despesas abaixo dos limites aprovados na lei orçamentária.
Lei Complementar 101/2000 
(Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF)
Aprovada em 2000 pelo Congresso Nacional, a LRF introduziu responsabilidades para o administrador público em relação aos Orçamentos da União, dos Estados e Municípios, como o limite de gastos com pessoal, por exemplo. 
A LRF instituiu a disciplina fiscal para os três Poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário, estendendo também a disciplina aos Orçamentos de  Estados e Municípios.
Objetivos da política orçamentária
Os objetivos de toda política orçamentária são corrigir as falhas de mercado e as distorções, visando manter a estabilidade, melhorar a distribuição de renda, e alocar os recursos com mais eficiência. 
O Orçamento tem a função de também regular o mercado e coibir abusos, reduzindo falhas de mercado e externalidades negativas (fatores adversos causados pela produção, como poluição, problemas urbanos, etc).
Instrumentos de intervenção na Economia
O Governo intervém de várias formas no mercado. 
Por intermédio da política fiscal e da política monetária, por exemplo, é possível controlar preços, salários, inflação, impor choques na oferta ou restringir a demanda.
Instrumentos e recursos utilizados pelo Governo para intervir na Economia:
- Política Fiscal - envolve a administração e a geração de receitas, além do cumprimento de metas e objetivos governamentais no orçamento, utilizado para a alocação, distribuição de recursos e estabilização da economia. É possível, com a política fiscal, aumentar a renda e o PIB e aquecer a economia, com uma melhor distribuição de renda.
Instrumentos de intervenção na Economia
- Política Regulatória - envolve o uso de medidas legais como decretos, leis, portarias, etc., expedidos como alternativa para se alocar, distribuir os recursos e estabilizar a economia. Com o uso das normas, diversas condutas podem ser banidas, como a criação de monopólios, cartéis, práticas abusivas, poluição, etc. 
- Política Monetária – envolve o controleda oferta de moeda, da taxa de juros e do crédito em geral, para efeito de estabilização da economia e influência na decisão de produtores e consumidores. Com a política monetária, pode-se controlar a inflação, preços, restringir a demanda, etc.
Funções do Orçamento Público
O Orçamento Público funciona como um balizador na Economia. Se temos elevados investimentos governamentais no Orçamento, provavelmente o número de empregos aumentará, assim como a renda agregada melhorará. Em compensação, um orçamento restrito em investimentos, provocará desemprego, desaceleração da economia, e decréscimo no produto interno bruto.
O Governo pode provocar orçamentos expansionistas ou gerar um orçamento recessivo.
Funções do Orçamento Público
Dentre as funções consubstanciadas no Orçamento Público, destacamos:
- Função alocativa - Oferecer bens e serviços (públicos puros) que não seriam oferecidos pelo mercado ou seriam em condições ineficientes (meritórios ou semipúblicos) e criar condições para que bens privados sejam oferecidos no mercado (devido ao alto risco, custo, etc) pelos produtores, por investimentos ou intervenções, corrigir imperfeições no sistema de mercado (oligopólios, monopólios, etc) e corrigir os efeitos negativos de externalidades.
Funções do Orçamento Público
Função distributiva – Tornar a sociedade menos desigual em termos de renda e riqueza, através da tributação e transferências financeiras, subsídios, incentivos fiscais, alocação de recursos em camadas mais pobres da população, etc. 
- Função estabilizadora – ajustar o nível geral de preços, nível de emprego, estabilizar a moeda, mediante instrumentos de política monetária, cambial e fiscal, ou outras medidas de intervenção econômica (controles por leis, limites).
Ciclo orçamentário
O orçamento público é aprovado por um processo legislativo. Assim, para a elaboração das leis orçamentárias, é preciso observar as formalidades previstas na Constituição. 
O ciclo orçamentário compreende as seguintes etapas:
Iniciativa;
Apreciação e Emendas ao orçamento;
Sanção ou Veto;
Execução;
Controle.
 
Iniciativa
As leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) são propostas sempre por iniciativa do Poder Executivo (CRFB: art. 84, XXIII e art. 165). Trata-se de competência privativa e indelegável.
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta Constituição;
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
Iniciativa
O Legislativo não tem competência para iniciar um projeto de lei orçamentária. Isto se justifica porque a elaboração do orçamento exige informações técnicas e um conhecimento da realidade que só a Administração possui. Cabe ao Executivo a execução da maior parte das tarefas delineadas no orçamento. Por isso o constituinte conferiu a iniciativa das leis orçamentárias ao Poder Executivo. Ao Parlamento cabe, portanto, a sua discussão e aprovação.
A elaboração dos projetos das leis orçamentárias é dever do Executivo, sob pena de crime de responsabilidade (art. 85, VI, CF c/c art. 4ª, VI e art. 10 da Lei 1.079/50).
Art. 85. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra:
VI - a lei orçamentária;
Iniciativa de lei (tributária) concessiva de benefícios fiscais é concorrente (STF) 
ADI - LEI Nº 7.999/85, DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, COM A REDAÇÃO QUE LHE DEU A LEI Nº 9.535/92 - BENEFÍCIO TRIBUTÁRIO - MATÉRIA DE INICIATIVA COMUM OU CONCORRENTE - REPERCUSSÃO NO ORÇAMENTO ESTADUAL - ALEGADA USURPAÇÃO DA CLÁUSULA DE INICIATIVA RESERVADA AO CHEFE DO PODER EXECUTIVO - AUSÊNCIA DE PLAUSIBILIDADE JURÍDICA - MEDIDA CAUTELAR INDEFERIDA. - A Constituição de 1988 admite a iniciativa parlamentar na instauração do processo legislativo em tema de direito tributário. - A iniciativa reservada, por constituir matéria de direito estrito, não se presume e nem comporta interpretação ampliativa, na medida em que - por implicar limitação ao poder de instauração do processo legislativo - deve necessariamente derivar de norma constitucional explícita e inequívoca. - O ato de legislar sobre direito tributário, ainda que para conceder benefícios jurídicos de ordem fiscal, não se equipara - especialmente para os fins de instauração do respectivo processo legislativo - ao ato de legislar sobre o orçamento do Estado. (ADI 724-MC, Rel. Min. Celso de Mello, j. 7-5-1992, Plenário, DJ 27-4-2001)
Tributário. Processo legislativo. Iniciativa de lei. 2. Reserva de iniciativa em matéria tributária. Inexistência. 3. Lei municipal que revoga tributo. Iniciativa parlamentar. Constitucionalidade. 4. Iniciativa geral. Inexiste, no atual texto constitucional, previsão de iniciativa exclusiva do Chefe do Executivo em matéria tributária. 5. Repercussão geral reconhecida. 6. Recurso provido. Reafirmação de jurisprudência. (ARE 743.480-MG, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 10/10/2013)
STF entende que não há proibição constitucional à iniciativa parlamentar que crie despesas para o Executivo.
Não procede a alegação de que qualquer projeto de lei que crie despesa só poderá ser proposto pelo chefe do Executivo. As hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão previstas, em numerus clausus, no art. 61 da Constituição do Brasil – matérias relativas ao funcionamento da administração pública, notadamente no que se refere a servidores e órgãos do Poder Executivo. Precedentes.
[ADI 3.394, rel. min. Eros Grau, j. 2-4-2007, DJE de 15-8-2008.]
Iniciativa privativa do Presidente da República
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.
§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;
II - disponham sobre:
a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;
c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; 
d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios; 
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI; 
f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva. 
Lei de iniciativa parlamentar que obriga a instalação de câmeras de segurança em escolas municipais.
Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido. (ARE 878.911-RJ, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 29-9-2016)
LC 101/2000 (LRF)
Art. 12. (...)
§ 3o O Poder Executivo de cada ente colocará à disposiçãodos demais Poderes e do Ministério Público, no mínimo trinta dias antes do prazo final para encaminhamento de suas propostas orçamentárias, os estudos e as estimativas das receitas para o exercício subsequente, inclusive da corrente líquida, e as respectivas memórias de cálculo.
Obs: Os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público elaboram suas propostas parciais e as encaminham para o Poder Executivo, que é responsável pelo envio da proposta consolidada ao Legislativo. 
Autonomia administrativa e financeira do Judiciário
CRFB:
Art. 99. Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira.
§ 1º Os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias.
§ 2º O encaminhamento da proposta, ouvidos os outros tribunais interessados, compete:
I - no âmbito da União, aos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, com a aprovação dos respectivos tribunais;
II - no âmbito dos Estados e no do Distrito Federal e Territórios, aos Presidentes dos Tribunais de Justiça, com a aprovação dos respectivos tribunais.
E se o Judiciário não encaminhar no prazo estabelecido na LDO?
CRFB:
Art. 99 (...)
§ 3º Se os órgãos referidos no § 2º não encaminharem as respectivas propostas orçamentárias dentro do prazo estabelecido na lei de diretrizes orçamentárias, o Poder Executivo considerará, para fins de consolidação da proposta orçamentária anual, os valores aprovados na lei orçamentária vigente, ajustados de acordo com os limites estipulados na forma do § 1º deste artigo. 
E se encaminhar em desacordo com os limites estabelecidos na LDO?
CRFB:
Art. 99 (...)
§ 4º Se as propostas orçamentárias de que trata este artigo forem encaminhadas em desacordo com os limites estipulados na forma do § 1º, o Poder Executivo procederá aos ajustes necessários para fins de consolidação da proposta orçamentária anual. 
§ 5º Durante a execução orçamentária do exercício, não poderá haver a realização de despesas ou a assunção de obrigações que extrapolem os limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, exceto se previamente autorizadas, mediante a abertura de créditos suplementares ou especiais.
O Judiciário deve participar da elaboração da LDO na definição dos limites de sua proposta orçamentária.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA CAUTELAR. IMPUGNAÇÃO DIRIGIDA CONTRA A LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS DO ESTADO DO PARANÁ, QUE FIXOU LIMITE DE PARTICIPAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO NO ORÇAMENTO GERAL DO ESTADO SEM A SUA INTERVENÇÃO. AFRONTA AO § 1º DO ARTIGO 99 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. O Supremo Tribunal Federal, em duas oportunidades (ADIMC 468-9, Rel. Min. Carlos Velloso, e ADIMC 810-2, Rel. Min. Francisco Rezek), deferiu a suspensão cautelar da vigência de disposições legais que fixaram limite percentual de participação do Poder Judiciário no Orçamento do Estado sem a intervenção desse Poder. A hipótese dos autos ajusta-se aos precedentes referidos, tendo em vista que se trata de impugnação dirigida contra a Lei de Diretrizes Orçamentárias do Estado do Paraná para o exercício de 1999, que fixou o limite de 7% (sete por cento) de participação do Poder Judiciário na receita geral do Estado totalmente à sua revelia. Cautelar deferida.
(ADI 1911 MC, Relator: ILMAR GALVÃO, Tribunal Pleno, julgado em 19/11/1998, DJ 12-03-1999)
Autonomia orçamentária do Ministério Público
CRFB:
Art. 127. O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.
§ 3º O Ministério Público elaborará sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias.
Autonomia orçamentária da Defensoria Pública
CRFB:
Art. 134. A Defensoria Pública é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe, como expressão e instrumento do regime democrático, fundamentalmente, a orientação jurídica, a promoção dos direitos humanos e a defesa, em todos os graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos, de forma integral e gratuita, aos necessitados, na forma do inciso LXXIV do art. 5º desta Constituição Federal.
§ 2º Às Defensorias Públicas Estaduais são asseguradas autonomia funcional e administrativa e a iniciativa de sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias e subordinação ao disposto no art. 99, § 2º. 
Violação da autonomia da DP (STF)
Arguição de descumprimento de preceito fundamental. Medida cautelar. Referendo. Ato do Poder Executivo do Estado da Paraíba. Redução, no Projeto de Lei Orçamentária de 2014 encaminhado pelo Governador do Estado da Paraíba à Assembleia Legislativa, da proposta orçamentária da Defensoria Pública do Estado. Cabimento da ADPF. Mérito. Violação de preceito fundamental contido no art. 134, § 2º, da Constituição Federal. Autonomia administrativa e financeira das Defensorias Públicas estaduais. Medida cautelar confirmada. 
1. A Associação Nacional dos Defensores Públicos, segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, não detém legitimidade ativa para mandado de segurança quando a associação e seus substituídos não são os titulares do direito que pretende proteger. Precedente: MS nº 21.291/DF-AgR-QO, Relator o Ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ de 20/10/95. Resta à associação a via da arguição de descumprimento de preceito fundamental, único meio capaz de sanar a lesividade alegada. 
2. A autonomia administrativa e financeira da Defensoria Pública qualifica-se como preceito fundamental, ensejando o cabimento de ADPF, pois constitui garantia densificadora do dever do Estado de prestar assistência jurídica aos necessitados e do próprio direito que a esses corresponde. Trata-se de norma estruturante do sistema de direitos e garantias fundamentais, sendo também pertinente à organização do Estado. 
Violação da autonomia da DP (STF)
3. A arguição dirige-se contra ato do chefe do Poder Executivo estadual praticado no exercício da atribuição conferida constitucionalmente a esse agente político de reunir as propostas orçamentárias dos órgãos dotados de autonomia para consolidação e de encaminhá-las para a análise do Poder Legislativo. Não se cuida de controle preventivo de constitucionalidade de ato do Poder Legislativo, ma, sim, de controle repressivo de constitucionalidade de ato concreto do chefe do Poder Executivo. 
4. São inconstitucionais as medidas que resultem em subordinação da Defensoria Pública ao Poder Executivo, por implicarem violação da autonomia funcional e administrativa da instituição. Precedentes: ADI nº 3965/MG, Tribunal Pleno, Relator a Ministra Cármen Lúcia, DJ de 30/3/12; ADI nº 4056/MA, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, DJ de 1/8/12; ADI nº 3569/PE, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, DJ de 11/5/07. Nos termos do art. 134, § 2º, da Constituição Federal, não é dado ao chefe do Poder Executivo estadual, de forma unilateral, reduzir a proposta orçamentária da Defensoria Pública quando essa é compatível com a Lei de Diretrizes Orçamentárias. Caberia ao Governador do Estado incorporar ao PLOA a proposta nos exatos termos definidos pela Defensoria, podendo, contudo, pleitear à Assembleia Legislativa a redução pretendida, visto ser o Poder Legislativo a seara adequada para o debate de possíveis alterações no PLOA. A inserção da Defensoria Pública em capítulo destinado à proposta orçamentária do Poder Executivo, juntamente com as Secretarias de Estado, constitui desrespeito à autonomia administrativa da instituição, além de ingerência indevida no estabelecimento de sua programação administrativa e financeira. 
5. Medida cautelar referendada.
(ADPF 307 MC, Relator: DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 19/12/2013, Dje 27-3-2014)
Pode o Executivo alterar a proposta orçamentária dos demais órgãos e Poderes? 
Duas hipótesespossíveis:
1 - Se os demais órgãos e poderes, ao elaborarem suas propostas orçamentárias, não observarem os limites estipulados conjuntamente na LDO, o Poder Executivo poderá fazer os ajustes necessários para fins de consolidação da proposta orçamentária anual (art. 99, §4º e art. 127, §5º, ambos da CF/88). 
2 – Se os limites da LDO foram observados, mas mesmo assim o Executivo não concorda com as propostas encaminhadas pelos demais poderes, ele não poderá consolidar a proposta de acordo com a sua visão unilateral e encaminhar um projeto de LOA diferente do encaminhado pelos demais Poderes e MP e DP. No caso, o Executivo deve consolidar da forma como encaminhado e, querendo, propõe uma emenda modificativa à Comissão Mista Permanente (art. 166,§5º, CF), para que o Legislativo possa discutir a matéria.
Conclusão: em observância à separação de poderes, não pode o Executivo alterar a proposta orçamentária enviada pelo Judiciário ou demais poderes, desde que em observância da LDO. Precedentes do STF.
LEITURA RECOMENDADA:
Ricardo Lobo Torres, Curso de Direito Financeiro e Tributário, 16ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2009, p. 171-183.
Harrison Leite, Manual de Direito Financeiro, 7ed. Salvador: Juspodivm, 2018, pp. 115-132 (princípios orçamentários) e pp. 163-176 (ciclo orçamentário).
CRFB - Dos orçamentos (arts. 165 a 169; art. 35 do ADCT); controle da execução orçamentária (arts. 70 a 75); orçamento do Poder Legislativo (art. 51, IV e 52, XIII); orçamento do Poder Judiciário (art. 99, §1º); orçamento do Ministério Público (art. 127, §3º); fiscalização orçamentária dos municípios (art. 31).
Lei 4.320/1964 (art. 32).
LC 101/2000 (art. ).