Principios orcamentarios

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13/03/2018
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CURSO DE DIREITO Direito 
Financeiro
Unidade 2:
Princípios de direito financeiro e de orçamento 
público.
• São diretrizes de direito financeiro que devem
ser aplicadas direta e imediatamente à
confecção do orçamento pelo Estado.
• São normas especificamente voltadas à
elaboração do orçamento público.
PRINCÍPIOS DO ORÇAMENTO PÚBLICO
PRINCÍPIOS DO ORÇAMENTO PÚBLICO
• Unidade
• Universalidade
• Anualidade / Periodicidade (Art. 165, III e §5º, CF)
• Legalidade (Art. 165, CF/88 )
• Exclusividade (Art. 167, §8º - CF)
• Especificação, discriminação ou especialização
• Publicidade (Art. 37 – CF)
• Equilíbrio
• Orçamento-Bruto
• Não-afetação ou não-vinculação (Art. 167, VI – CF)
• Economicidade (CF/88, art. 70)
• Principio da programação (CF/88, art. 165).
• Princípio da transparência (CF/88, art. 74, § 2º e LRF, artigos 48 e 49).
• Princípio da responsabilidade fiscal (LRF artigo 1º, § 1º).
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UNIDADE
Deve existir apenas um orçamento para o exercício financeiro
dentro de cada ente Federativo. Só existe um Orçamento para
cada ente federativo (um Orçamento para a União, um para cada
Estado e para o Distrito Federal e um para cada Município).
A unidade requer que todas as receitas e despesas estejam
contempladas em um mesmo documento.
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
UNIDADE
No caso da União, o orçamento se compõe dos gastos
dos órgãos da administração direta, do orçamento e
investimento das empresas estatais e do orçamento da
seguridade social.
Em regra, temos três elementos distintos. A unidade se
encontra no fato de que todos eles, apesar de distintos,
estão expressos no mesmo documento: a lei
orçamentaria anual (LOA).
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
UNIDADE
Reforçando a necessidade de unidade, o artigo 56 da Lei
4.320/1964 estabelece o dever de o recolhimento de todas
as receitas ser feito “em estrita observância ao princípio
de unidade de tesouraria”.
Proíbe-se, portanto, as fragmentações, para a criação de
caixas especiais.
Tal princípio é reforçado pelo artigo 164, § 3º, da
Constituição, que prescreve o dever de as disponibilidades
financeiras da União serem depositadas no Banco Central,
e as dos estados, Distrito Federal e municípios em
instituições financeiras especiais.
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
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UNIVERSALIDADE
O referido princípio prevê a necessidade de que
todas as receitas e todas as despesas estejam
contidas na Lei Orçamentária Anual (LOA).
O orçamento deve conter todas as receitas e
despesas referente aos três poderes da
União, seus fundos, orgãos e entidades da
administração direta e indireta (Art. 165 CF ).
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
UNIVERSALIDADE
Deve-se destacar que esse princípio não impossibilita a
criação e exigência de tributos após a aprovação da lei
orçamentária, sem que tenha havido a inclusão da
receita a ser gerada pela arrecadação
futura da exação nas previsões respectivas.
Isso decorre do fato de que não há, na Constituição de
1988, exigência de cumprimento do princípio da
anualidade para a exigência de tributos, o que
significaria a necessidade de a exigência
tributária estar contemplada no orçamento para que
pudesse ser cobrada no exercício seguinte.
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
ANUALIDADE
Anualidade / Periodicidade - Art. 165, III e §5º, CF - O
Orçamento cobre um período limitado de tempo.
No Brasil, este período corresponde ao ano ou exercício
financeiro, de 01/01 a 31/12 (artigo 34, da Lei 4.320/1964).
O orçamento deve se realizar no exercício que corresponde
ao próprio ano fiscal.
Previsão da Receita e a Fixação da Despesa sempre
faz referência a um período definido; ou seja: dentro
de um exercício financeiro. (Artigo 34, da Lei 4.320/1964).
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
LEGALIDADE
Art. 5º, II, da CF/88; art. 37, “caput” da CF/88 e 167, incisos I,
II, III, V, VI e VIII, da CF/88.
O Orçamento é objeto de uma lei específica (lei ordinária), e
como tal, deve cumprir o rito legislativo próprio. Decorre de
uma manifestação de um processo democrático onde a
sociedade, elegendo seus representantes, confere-lhes
legitimidade para elaboração do orçamento (previsão das
receitas e indicação da forma de realização da receita através
das despesas públicas).
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
LEGALIDADE
Art. 5º, II, da CF/88; art. 37, “caput” da CF/88 e 167, incisos I,
II, III, V, VI e VIII, da CF/88.
É decorrência do princípio que, tanto na elaboração do
orçamento, como na realização da despesa pública, deve
haver autorização por lei para tais atividades.
Há exceção ao princípio da legalidade: CF/88, art. 167, § 3º 
previsão da possibilidade de Medida Provisória, para abertura
de créditos adicionais extraordinários (não previstos até então
no orçamento), em caso de guerra, comoção interna ou
calamidade pública.
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
LEGALIDADE
Há exceção ao princípio da legalidade: CF/88, art. 167, § 3º 
O STF, no julgamento da ADI 4048 entendeu que o manejo da
Medida Provisória, para abertura de créditos adicionais,
requer a existência dos pressupostos materiais de forma
inequívoca (guerra, comoção interna ou calamidade pública).
Isto porque no manejo da MP, a avaliação do critério de
urgência e relevância é mais fluido e mais amplo do que as
hipóteses de abertura de créditos extraordinários no
orçamento.
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
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LEGALIDADE
“III. Limites constitucionais à atividade legislatva excepcional do Poder
Executivo na edição de medidas provisórias para abertura de crédito
extraordinário. Interpretação do artigo 167, § 3º, c/c o artigo 62, § 1º,
inciso I, alínea ‘d’, da Constituição. Além dos requisitos de relevância e
urgência (artigo 62), a Constituição exige que a abertura do crédito
extraordinário seja feita apenas para atender a despesas imprevisíveis e
urgentes. Ao contrário do que ocorre em relação aos requisitos de
relevância e urgência (artigo 62), que se submetem a uma ampla margem
de discricionariedade por parte do Presidente da República, os requisitos
de imprevisibilidade e urgência (artigo 167, § 3º) recebem densificação
normativa da Constituição. Os conteúdos semânticos das expressões
STF – ADI 4048
LEGALIDADE
‘guerra’, ‘comoção interna’ e ‘calamidade pública’ constituem vetores
para a interpretação/aplicação do artigo 167, § 3º, c/c o artigo 62, § 1º,
inciso I, alínea ‘d’, da Constituição. ‘Guerra’, ‘comoção interna’ e
‘calamidade pública’ são conceitos que representam realidades ou
situações fáticas de extrema gravidade e de consequências imprevisíveis
para a ordem pública e a paz social, e que dessa forma requerem, com a
devida urgência, a adoção de medidas singulares e extraordinárias. A
leitura atenta e a análise interpretativa do texto e da exposição de motivos
da MP 405/2007 demonstram que os créditos abertos são destinados a
prover despesas correntes, que não estão qualificadas pela
imprevisibilidade ou pela urgência. A edição da MP 405/2007 configurou
STF – ADI 4048
LEGALIDADE
um patente desvirtuamento dos parâmetros constitucionais que permitem
a edição de medidas provisórias para a abertura de créditos
extraordinários. IV. Medida cautelar deferida. Suspensão da vigência da
Lei 11.658/2008, desde a sua publicação, ocorrida em 22 de abril de
2008”.
STF – ADI 4048
LEGALIDADE
A exigência de lei para a aprovação do orçamento decorre de
uma pluralidade de dispositivos constitucionais, dos quais se
devem destacar o artigo 48, inciso II (que prescreve a
competência do Congresso Nacional, com a sanção do
Presidente da República, para dispor sobre o plano plurianual,
as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual) e o artigo
165, caput (que estabelece a iniciativa do Poder Executivo em
propor tais normas).
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
LEGALIDADE
Além dos dispositivos anteriormente citados, pode-se apurar a
constatação do princípio, pelos seguintes dispositivos
da
norma constitucional: art. 5º, II, da CF/88; art. 37, “caput” da
CF/88 e 167, incisos I, II, III, V, VI e VIII, da CF/88.
O princípio básico é que se o orçamento é criado por lei,
eventuais alterações devem seguir o mesmo veículo
legislativo.
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
LEGALIDADE
Os incisos do artigo 167, anteriormente citados, disciplinam:
 Inciso I: veda que a realização de despesa, na forma de
programas ou projetos tenha início antes de haver previsão
na lei orçamentária anual;
 Inciso II: determina a proibição de realização de despesas
ou assunção de obrigações que extrapolem os créditos
orçamentários ou adicionais.
 Inciso III: veda operações de crédito que sejam superiores
às despesas de capital, salvo expressa autorização do
Poder Legislativo, por maioria absoluta, mediante
créditos suplementares ou especiais, com finalidade
precisa.
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
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LEGALIDADE
Os incisos do artigo 167, anteriormente citados, disciplinam:
 Inciso V: estabelece a necessidade de prévia autorização
legislativa e indicação da fonte de financiamento para a
abertura de crédito suplementar.
 Inciso VI: proíbe a transposição, remanejamento ou
transferência de recursos de uma categoria de
programação para outra, ou de um órgão para outro, sem
prévia autorização legislativa;
 Inciso VIII: vincula a utilização de recursos do orçamento
para suprir necessidades ou cobrir déficits de empresas,
fundações e fundos à existência de autorização legislativa
específica.
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
LEGALIDADE
Deve-se esclarecer que não é raro que, ao longo do exercício
financeiro, durante a execução do orçamento, que outras
despesas, não previstas ou não suficientemente dotadas, sejam
necessárias.
Nesse caso, deve haver um ato específico de autorização
de despesa, denominado crédito adicional.
A abertura de tal crédito, representa aumento de despesa pública e,
por isso, deve ser feita por
lei (artigo 41, da Lei 4.320/1964  os créditos adicionais podem
ser: a) créditos suplementares, quando visarem a um reforço
orçamentário; b) créditos especiais na hipótese de despesa não
computada no orçamento; ou c) créditos extraordinários, em caso
de despesa urgente e imprevisível.
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
LEGALIDADE
Nenhum investimento cuja execução
ultrapasse um exercício financeiro poderá
ser iniciado sem prévia inclusão no plano
plurianual, ou sem lei que autorize a
inclusão, sob pena de crime de
responsabilidade.
(CF: art. 167, § 1º)
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
EXCLUSIVIDADE
A lei orçamentária deverá conter apenas matéria
financeira, excluindo-se dela qualquer dispositivo estranho
à estimativa da receita e à fixação da despesa para o
próximo exercício.
Portanto: art. 167, §8º - CF – O Orçamento só versa sobre
matéria orçamentária, podendo conter autorização para
abertura de créditos suplementares e operações de crédito,
ainda que por antecipação da receita.
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
EXCLUSIVIDADE
Em síntese:
Na lei orçamentária anual não conterá
dispositivo estranhos a previsão da
receita e a fixação da despesa.
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
EXCLUSIVIDADE
“A lei orçamentária anual não conterá dispositivo
estranho à previsão da receita e à fixação da
despesa, não se incluindo na proibição a
autorização para abertura de créditos
suplementares e contratação de operações de
crédito, ainda que por antecipação de receita, nos
termos da lei.” (CF: art. 165, § 8º).
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
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ESPECIFICAÇÃO, DISCRIMINAÇÃO OU
ESPECIALIZAÇÃO
As despesas e as receitas devem ser classificadas
de forma detalhada, para facilitar a sua análise ou
compreensão. São vedadas autorizações globais no
Orçamento. As despesas devem ser especificadas
no Orçamento, no mínimo, por modalidade de
aplicação. O objetivo é facilitar o entendimento da
aplicação dos gastos da receita.
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
PUBLICIDADE
O orçamento deve ser divulgado pelos veículos
oficiais de comunicação, para conhecimento público e
para eficiência de sua validade. O Orçamento deve
ser sempre divulgado quando aprovado e
transformado em lei (Art. 37 – CF).
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
EQUILÍBRIO
O orçamento deverá manter o equilibrio, do ponto de vista
financeiro, entre os valores de receitas e das despesas.
Como decorrência disto, há um limite máximo à despesa: o
valor total previsto para as entradas (receitas). Ou seja:
Despesa ≤ Receita
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
ORÇAMENTO BRUTO
A receita e despesa constante no Orçamento, exceto os
descontos constitucionais (ex. transferências constitucionais),
devem aparecer no Orçamento pelo valor total ou valor bruto,
sem deduções de nenhuma espécie. A intenção é a garantia
de entendimento e da transparencia.
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
PRINCÍPIO DA NÃO-AFETAÇÃO DA
RECEITA
• BASE LEGAL – ART. 167- CF
• SÃO VEDADOS→ A VINCULAÇÃO DE RECEITA DE IMPOS-
TO A ÓRGÃO, FUNDO OU DESPESA, RESSALVADAS AS QUE SE REFERE
AOS ART. 158 E 159 – CF
SÃO PERMITIDOS →AS RECEITAS PRÓPRIAS GE-
RADAS PELOS IMPOSTOS CONF. ART.155 E 156-CF E
TAMBEM PELOS ART. 157 – 158 E 159 – I5nciso I – A
e B e Inciso II
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
PRINCÍPIO DA ECONOMICIDADE
Enunciado no caput do artigo 70, da CF/88, este princípio
informa os critérios de fiscalização das contas da União e
órgãos da administração direta e indireta.
Ele remete à exigência relativa à eficiência, do ponto de
vista econômico, do gasto público.
Vale dizer: com o mínimo de recursos possíveis, deve-se
atingir o máximo de satisfação das necessidades
públicas.
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
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ECONOMICIDADE
Busca-se sempre uma eficiência e eficácia no
gasto público de forma que se busque empregar o
uso mínimo de recursos públicos, mas obtendo-se
o máximo de resultados.
O princípio se manifesta em dois momentos: a) ao
legislador, na elaboração do orçamento;
b) Ao administrador, na efetiva realização do
gasto.
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
ECONOMICIDADE
Tathiane Piscitelli (Direito Financeiro Esquematizado, p. 21), cita
dos exemplos do princípio relacionados com atitudes do
prefeito de São Paulo:
“Para tanto, ineficiências devem ser identificadas e sanadas em
prol deste princípio da economicidade. Apenas a título ilustrativo,
tome-se o exemplo do atual prefeito da cidade de São Paulo,
João Dória: em 02/03/2017, determinou que as edições
impressas do Diário Oficial da Cidade sairiam de circulação –
restariam, apenas as edições eletrônicas. O fim das publicações
teve por objetivo gerar uma economia estimada para a
administração municipal em R$ 1,5 milhões.”
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
ECONOMICIDADE
Tathiane Piscitelli (Direito Financeiro Esquematizado, p. 21), cita
dos exemplos do princípio relacionados com atitudes do
prefeito de São Paulo:
“Com a mesma finalidade, em 15.02.2017, foi publicado o
Decreto nº 57.605, determinando que os serviços de transporte
de pessoal da prefeitura fossem feitos por aplicativos e não mais
por veículos oficiais – tais automóveis seriam leiloados ou
devolvidos às locadoras para promover uma economia
orçamentária estimada em cerca de 120 milhões de reais
anuais.”
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
PRINCÍPIO DA PROGRAMAÇÃO
O orçamento não corresponde a uma mera indicação das receitas
e despesas previstas anualmente.
Além disso, o orçamento também contempla a previsão de
objetivos e metas relacionados à realização das necessidades
públicas.
Para melhor entendimento da situação, cabe a indicação dos
artigo 165, da CF/88, §§ 4º e 7º, conforme a seguir:
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
PRINCÍPIO DA PROGRAMAÇÃO
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo
estabelecerão: [...]
§ 4º Os planos e programas nacionais, regionais e
setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados
em consonância com o plano plurianual e apreciados
pelo Congresso Nacional.
[...]
§ 7º Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste
artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão
entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-
regionais, segundo critério populacional.
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
PRINCÍPIO DA PROGRAMAÇÃO
As emendas ao projeto de lei do orçamento
anual ou aos projetos que o modifiquem
somente podem ser aprovadas caso:
I - sejam compatíveis com o plano plurianual
e com a lei de diretrizes orçamentárias;
(CF: art. 166, § 3º)
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
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PRINCÍPIO DA PROGRAMAÇÃO
As emendas ao projeto de lei de
diretrizes orçamentárias não
poderão ser aprovadas quando
incompatíveis com o plano
plurianual.
(CF: art. 166, § 4º)
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
PRINCÍPIO DA PROGRAMAÇÃO
O que todos estes dispositivos relevam é a mesma
preocupação na elaboração do orçamento na iniciativa
privada: decisões tomadas neste momento, não podem
ser dissociadas daquelas já tomadas no passado ou
daquelas que serão objeto de decisão no futuro.
Em instituições privadas, justifica-se esta medida porque
as decisões de um momento devem ser alinhar ao
planejamento estratégico da corporação (normalmente
previsto para um período superior a cinco anos).
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
PRINCÍPIO DA PROGRAMAÇÃO
No setor público, além do alinhamento do
orçamento ao plano plurianual, as decisões
orçamentárias não podem se dissociar das
normas programáticas existentes na
Constituição, bem como dos princípios e
fundamentos da República, previsto nos artigos
1º e 3º, da Carta de Outubro de 1988.
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA
A Lei de Responsabilidade Fiscal, em seus artigos 48 e 49,
estabelece instrumentos pelos quais os cidadãos poderão exercer o
controle das contas públicas, e tal é possibilitado pelas vias da
transparência.
O artigo 48 da LRF assegura a transparência de dois modos
diversos:
• pela disponibilização, ao público, em meios eletrônicos, das
versões completa e simplificada das leis orçamentárias;
• pelas prestações de contas e relatórios de execução
orçamentária e gestão fiscal.
Trata-se de dar acesso aos cidadãos aos documentos que
embasam a realização de despesas públicas e, assim, possibilidade
de controle dos gastos.
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA
A transparência relativa à execução do orçamento é, ao
lado da legalidade, requerimento do Estado
Democrático de Direito, na medida em que viabiliza o
controle dos gastos públicos pelos cidadãos – os
maiores responsáveis pela existência de recursos no
orçamento, em vista do pagamento de tributos.
A Constituição de 1988, ao dispor sobre as formas de
controle das contas públicas, previu, no artigo 74, § 2º, a
legitimidade de qualquer cidadão, partido político,
associação ou sindicato para realizar denúncias
relativas a irregularidades ou ilegalidades perante o
Tribunal de Contas da União.
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA
A LRF, além de prescrever a acessibilidade de dados orçamentários
aos cidadãos, o artigo 48, em seu parágrafo único (introduzido à
LRF pela Lei Complementar 131/2009), ainda garante a
transparência pública por outros meios, como:
• incentivo à participação popular e realização de audiências
públicas durante a elaboração dos orçamentos;
• possibilidade de acompanhamento da execução
orçamentária e financeira, por meios eletrônicos de acesso
público; e
• adoção de um sistema integrado de administração financeira
e controle, que, nos termos do artigo 48-A, deverá viabilizar
o acompanhamento da atividade financeira realizada pelo
ente.
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
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PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA
O artigo 49 da LRF determina a disponibilização das
contas do Chefe do Poder Executivo por todo o
exercício financeiro.
Essas contas ficarão à disposição dos cidadãos e
instituições da sociedade, para consulta,
no Poder Legislativo respectivo e no órgão técnico
responsável pela sua elaboração.
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
PRINCÍPIO DA RESPONSABILIDADE FISCAL
O gasto público deve ser realizado dentro de certos
limites e de acordo com regras estritas que, se não
cumpridas, acarretam sanções aos entes públicos.
Independente das previsões gerais da LRF, que conduzem à
responsabilidade fiscal, o artigo 1º, § 1º, da LRF estabelece
ser condição de tal responsabilidade a “ação planejada e
transparente, em que se previnem riscos e corrigem
desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas
públicas”.
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
PRINCÍPIO DA RESPONSABILIDADE FISCAL
Isso implica na necessidade de cumprimento de metas de
resultado e obediência a limites e condições relativas a
receita, despesa e endividamento.
Em linhas gerais, o objetivo do princípio é de que, no ato de
decisão de aplicação dos recursos públicos exista um
cuidado na destinação das verbas públicas.
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS