CRIAÇÃO DO MUNICIPIO E COMPARATIVO DE 67

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CRIAÇÃO DE MUNICIPIOS (COMPARITIVO COM 67): 
 Vamos ver agora as regras do parágrafo quarto que tratam da criação de municípios: o que 
se dispõe sobre criação de municípios no Brasil atual. Pra gente entender esse texto, uma 
modificação na Constituição de 1988 introduzida pela Emenda nº 15 de 1996, acho que 
valia a pena começar vendo a redação de 67 para perceber a evolução ou retrocesso do 
texto: primeiramente o que 67 dizia, o que a redação original de 88 falava e o que diz 
atualmente. 
O texto de 67, em seu artigo 14, dizia o seguinte: “lei complementar estabelecerá os 
requisitos mínimos de população e renda pública, bem como a forma de consulta prévia 
às populações para a criação de municípios”. Uma primeira observação: quando a 
Constituição diz que uma determinada coisa depende de lei complementar, ou quando diz 
que determinada coisa depende de lei (“a lei disporá sobre isso, a lei fará isso assim”, por 
exemplo), devemos entender que se trata de lei federal, lei estadual ou de lei municipal. 
Assim, qual a leitura que se deve fazer quando a Constituição usa a palavra “lei” e qual é a 
leitura que se deve fazer quando a Constituição usa a palavra “lei complementar”? É 
necessário, para responder a tal pergunta, ter em mente duas regras: quando a Constituição 
diz “lei complementar”, ela está dizendo “lei que me complementará, que virá em minha 
complementação”. Trata-se, nesse caso, de lei complementar federal. Quando, porém, a 
Constituição disser que determinado assunto depende de lei, lei ordinária (“lei fará isso”, 
“lei disporá a respeito disso”), não se sabe, a priori, deste simples enunciado, se é lei 
federal, estadual ou municipal: depende do assunto que se tratar. Em outras palavras, 
precisa-se ir às regras de competência: se a competência para legislar sobre o assunto for da 
União, a lei é federal; se é do estado, a lei é estadual; se é do município, será lei municipal. 
 
Bem, 67/69 dizia isso sobre criação de municípios: “lei complementar (por conseguinte lei 
complementar federal) estabelecerá os requisitos mínimos de população e renda pública, 
bem como a forma de consulta prévia aos municípios para a criação de municípios”. 
Havia, portanto, claramente duas etapas aí: uma que é a efetiva criação do município, e 
outra que é esse atendimento a exigências mínimas de renda pública e de população, além 
de uma consulta a essa população, como condições para a criação do município. Porém, o 
estado não cria o município livremente, sem atender a nenhuma exigência como era no 
regime de 46 (onde estados criavam municípios a seu absoluto critério, quando quisesse, 
sendo criados municípios de forma excessiva, sobretudo em Minas Gerais e São Paulo, 
Pernambuco sempre foi moderado nesse assunto, tendo um número de municípios 
razoável). 67, nesse contexto, mantém a criação de municípios como prerrogativa dos 
estados: porém, para que o município seja criado, é necessário que essa área que se quer 
desmembrar para ria-lo atenda certas exigências mínimas definidas em lei federal, bem 
como a exigência de consulta prévia à população (DELGA GOSTA MUITO DISSO). 
Analisaremos agora a redação original de 88, no artigo 18, parágrafo 4º (que depois será 
modificado): “a criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de municípios 
preservarão a continuidade e a unidade histórico-cultural do ambiente urbano; far-se-ão 
por lei estadual, obedecidos os requisitos previstos em lei complementar estadual, e 
dependerão de consulta prévia mediante plebiscito das populações diretamente 
interessadas”. Mantém, portanto, a ideia do plebiscito como condição; a ideia clássica, 
existente desde a Constituição de 1891 que a criação de municípios é faculdade dos estados 
(o estado cria mediante lei estadual). Cria, por outro lado, essa exigência de preservar a 
unidade, a continuidade histórico-cultural do ambiente urbano e muda a definição dos 
requisitos, que não diz quais são, transferindo isso para lei complementar estadual. : 
primeiro, em relação à ideia, à exigência nova de preservar a continuidade, a unidade do 
ambiente urbano, me parece que essa é um bela exigência, um boa inovação de 88, uma vez 
que evita que áreas dentro de um município resolvam virar municípios próprios. Em função, 
por exemplo, dos requisitos mínimos estabelecidos no regime de 67 (de população e renda 
pública), algumas áreas do Recife poderiam se transformar em municípios próprios: Boa 
Viagem, Casa Amarela podem ser citadas como exemplos (MUNICIPIOS DEVE SER 
UMA UNIDADE URBANA CERCADA DE UM ESPAÇO RURAL QUE IRA 
ABASTECER O MUNICIPIO). Entretanto, essa outra mudança tem um ponto PESSIMO: 
do ponto de vista formal, já é um absurdo, porque não cabe à Constituição Federal dizer 
qual é a matéria de lei complementar estadual. Quem tem que dizer o que é matéria de lei 
complementar estadual é a constituição estadual: é ela que diz “lei complementar (lei 
complementar estadual) lei que virá em minha complementação disporá sobre isso”. 
Caberia à CF dizer que esse assunto é de lei estadual, que é assunto do estado, que o estado 
podia estabelecer essa exigência em sua própria constituição. Mas essa crítica formal (não 
cabe à CF dizer o que é objeto de lei complementar estadual, mas sim a própria constituição 
dos estados) é menor, pior é o fato desses requisitos mínimos terem passado para o nível do 
estado: isso corresponde um pouco a manter a situação de 46, de liberdade absoluta de 
criação de municípios pelo estado. Isso porque o estado define alguns requisitos hoje: se 
amanhã quiser criar um município que não atenda a esses requisitos, bastaria muda-los, se é 
o próprio estado que os fixa. Assim, dizer que os requisitos são definidos pelo estado é a 
mesma coisa que dizer que não há requisitos, e a criação de municípios é livre. Nesse 
aspecto há um retrocesso grave na redação original de 88, e 67/69 definia as coisas de um 
maneira melhor: a criação do município é assunto do estado, mas o rol de requisitos é 
definido pela União, através de lei complementar federal. 
Aí veio a Emenda nº 15 de 1996 e colocou a redação atual. Nela, o trecho “a criação, a 
incorporação, a fusão, o desmembramento de municípios (tal referência durou pouco 
tempo, depois foi excluída) far-se-ão por lei estadual (é mantido, mantendo, portanto a 
ideia de que é o estado que faz) dentro do período determinado por lei complementar 
federal (exclui também a ideia dos requisitos determinados por lei estadual), bem como 
dependerão de consulta prévia (mantém, destarte, a ideia da consulta prévia), mediante 
plebiscito das populações dos municípios envolvidos, após divulgação dos estudos de 
viabilidade municipal, apresentados e publicados na forma da lei”. 
Esse texto atual me parece ruim, muito inferior ao regime de 67. Nessas condições, temos 
hoje algumas coisas: primeiro, o período, uma definição que não havia antes. Agora a 
Constituição prevê que haverá um período determinado em lei complementar federal. 
Depois, há os estudos de viabilidade e depois há uma consulta prévia à população. Portanto, 
há essas três etapas anteriores que constituem as condições, essa etapa inicial, para depois 
haver a efetiva criação do município. Comentários: ao período, determinado em lei 
complementar federal, há pouca coisa a dizer sobre isso. A lei complementar federal deve 
estabelecer o período em que podem acontecer essas criações. O normal é que esse período 
seja relativamente próximo das eleições (no ano anterior às eleições municipais, por 
exemplo), para que, por ocasião das eleições já haja eleições para esse novo município a fim 
de constituir o seu governo. Estudos de viabilidade apresentados e divulgados na forma da 
lei: essa redação é absolutamente insuficiente. É bom que haja estudos de viabilidade:corresponde um pouco àqueles requisitos mínimos de população e renda pública, trata-se de 
saber se o município é viável, se pode se sustentar, se terá recursos para fazer face às suas 
necessidades (não se há de criar municípios simplesmente para manter vereadores: essa não 
é a razão de criação do município, o município precisa ser autossustentável). Assim, a 
existência de tais estudos de viabilidade é extremamente necessária, porém eles precisam 
ser apresentados e publicados na forma da lei (Não é dito claramente que lei, quem é que 
vai regular esse assunto, quem vai definir quais são as exigências de criação de um 
município, que vão configurar essa viabilidade municipal, mas parece ser a LEI 
ESTADUAL, já que não é lei federal, porque não está dito que é lei federal, além do que 
isso não entra na competência habitual da União). Em relação à consulta prévia, a gente tem 
que assinalar que realmente aí a redação melhorou, porque qualquer dúvida que ainda 
restasse sobre o âmbito da consulta plebiscitária se soluciona. Você tem um município e 
tem uma área que se quer desmembrar dele: a consulta plebiscitária é pra essa área ou é pra 
totalidade do município? Embora a redação original de 88 dissesse “dependerão de 
consulta prévia mediante prévia às populações diretamente interessadas”, agora qualquer 
dúvida que houvesse fica extinta diante do novo texto: “dependerão de consulta prévia 
mediante plebiscito às populações dos 
municípios envolvidos”. Por último, a parte sobre a criação: “a criação, incorporação, 
fusão e desmembramento dos municípios”. Primeiro você tem uma redundância: após falar 
criação, não era necessário dizer mais nada. Vale lembrar que em relação aos estados não se 
diz isso: eles podem incorporar-se entre si, subdividir-se, desmembrar-se: não se fala de 
criação seguida destas modalidades. Como incorporação não redunda em criação, na 
verdade seria melhor dizer “a criação e as demais alterações territoriais”. A fusão é forma 
de criação, assim como o desmembramento. Falta cogitar a anexação: essa hipótese não é 
prevista. Vamos admitir que ela está subentendida na ideia de incorporação (sendo 
incorporação na verdade uma ideia que se refere à totalidade do município, vamos admitir 
também que se refere à parte do município). É uma redação defeituosa deste artigo 
constitucional. Não há, em relação aos municípios, nenhuma referência à audiência de 
Câmaras Municipais nem nesse artigo nem em nenhum outro lugar da Constituição. 
POREM, o essencial para se reforçar é: qual a relação entre as duas etapas? Mesmo que a 
etapa anterior dos requisitos seja atendida (sendo os estudos de viabilidade, mesmo 
definidos pelo estado, atendidos, e a consulta prévia, favorável), não haverá, 
necessariamente, a criação obrigatória do município. Se a etapa anterior dos requisitos, 
porém, não for atendida (se os estudos mostram que não há viabilidade, ou se a consulta 
prévia foi negativa), é impossível criar o município. A etapa anterior é uma condição sine 
qua non da criação: a criação do município não pode ser feita pela Assembleia Legislativa 
do Estado se faltarem essas exigências anteriores. Se, por outro lado, estiverem presentes 
essas exigências anteriores a criação pode ocorrer, mas não é obrigatória: é necessário ainda 
haver uma decisão do estado, a criação do município não se dá por si só. É feita pela 
manifestação da vontade do estado, através de lei estadual. Ou seja, por vontade da 
Assembleia mais a vontade favorável do governador.