A politica social brasileira (1)

Prévia do material em texto

AT 1
2 32
S
U
M
Á
R
IO
3 UNIDADE 1 - Introdução
6 UNIDADE 2- Os direitos fundamentais
10 UNIDADE 3 - A assistência social e os direitos sociais no brasil em tempos de neoliberalismo
10 1) Estado Democrático de Direito
10 2) Dignidade humana
11 3) Universalidade, igualdade e seletividade
12 4) Descentralização e Participação Popular
14 5) Reserva do Possível
15 6) A Proibição do Retrocesso
16 7) Segurança Jurídica
17 8) Uniformidade e Diferenciação Regional
18 9) Proporcionalidade ou Proibição de Excessos
20 3.1 E a Assistência social nesse emaranhado de direitos sociais?
22 3.2 Críticas às prioridades da política social brasileira – uma política pró-idoso e anticriança
26 UNIDADE 4 - A seguridade social
27 4.1 Assistência social
28 4.2 Saúde
29 4.3 Previdência Social
30 UNIDADE 5 - Notícias do ministério do desenvovimento social - mds
31 5.1 Programa Brasil Sem Miséria
33 5.1.1 Brasil Sem Miséria no Campo
33 5.1.2 Brasil Sem Miséria na Cidade
39 UNIDADE 6 - Programas de transferência de renda
42 UNIDADE 7 - O programa bolsa-família
46 REFERÊNCIAS
2 33
UNIDADE 1 - Introdução
Desde o fim da Primeira Guerra Mundial 
(1918), vimos o aumento acentuado de 
problemas relacionados a questões so-
ciais e os países começaram a sentir a ne-
cessidade de reconfigurar suas funções, 
principalmente em relação a encargos li-
gados às políticas econômicas e sociais.
No Brasil, a construção da proteção so-
cial estatal, remonta aos anos 1930, mos-
trando que a regulação do Estado brasi-
leiro, no campo das políticas sociais, tem, 
historicamente, se efetivado mediante 
programas e ações fragmentadas, even-
tuais e descontínuas (SILVA, YASBEK, GIO-
VANNI, 2008).
A histórica e profunda concentração de 
renda decorrente dos modelos de desen-
volvimento econômico adotados ao longo 
da construção do capitalismo industrial 
no Brasil e a sobre-exploração da força 
de trabalho vêm se aprofundando, apesar 
da adoção de um conjunto amplo de pro-
gramas sociais que são marcados por um 
caráter essencialmente compensatório, 
pouco contribuindo para amenizar as con-
dições de pobreza e largo contingente da 
população brasileira. Isso ocorre apesar 
do volume elevado de recursos aplicados 
e da grande quantidade e variedade de 
programas (DRAIBE et al 1995; DRAIBE, 
1990).
Esse sistema tem situado, historica-
mente, a população beneficiária no campo 
do não direito ou da cidadania regulada, 
deslocando o espaço do direito para o ter-
reno do mérito, além de servir como ins-
trumento para a corrupção, demagogia, 
fisiologismo e clientelismo político.
Por conseguinte, Silva, Yasbek e Gio-
vanni (2008) asseveram que, enquanto 
economia subdesenvolvida, o Brasil não 
conseguiu construir uma sociedade sa-
larial, nem o que se convencionou deno-
minar de Welfare State, o que marcou as 
sociedades salariais dos países desenvol-
vidos.
Há que se considerar, todavia, que o 
processo de rearticulação da sociedade 
civil brasileira, que marcou os anos 1980, 
colocou em pauta a luta política por di-
reitos sociais básicos. Nesse contexto 
de efervescência popular, é destacada a 
questão da cidadania, cujo marco foi a am-
pliação dos direitos sociais na Constitui-
ção Federal de 1988, que introduziu a no-
ção de Seguridade Social. Ampliam-se os 
deveres do Estado para com os cidadãos 
bem como se vivencia maior visibilidade 
política e acadêmica sobre as questões 
sociais (SILVA, YASBEK, GIOVANNI, 2008).
O discurso popular, que coloca a neces-
sidade do resgate da dívida social, é apro-
priado pelo Estado. Parece que se estava 
caminhando para a possibilidade de uni-
versalização de direitos sociais básicos, 
com garantia de mínimos sociais. Todavia, 
a partir dos anos 1990, com a crise fiscal 
do Estado e a opção do Governo brasileiro 
pelo projeto neoliberal, no plano da inter-
venção estatal, foram impostas limitações 
para os programas sociais, acompanhadas 
do desmonte dos direitos sociais conquis-
tados, o que se concretizou nas reformas 
da Constituição Federal de 1988.
Estamos, por conseguinte, no contex-
to de profunda crise do padrão interven-
cionista do Estado, constituído nos anos 
1930 e aprofundado durante o período da 
4 5
Ditadura Militar, com maiores consequên-
cias para a área social.
Como já foi dito, mesmo durante a vi-
gência do padrão intervencionista do Es-
tado brasileiro, não chegamos a construir 
um Estado de Bem-Estar Social, pautado 
pela cidadania. O mais grave é que, mes-
mo com a redemocratização da socieda-
de, a possibilidade de constituição de um 
Estado de Bem-Estar Social, orientado 
pela cidadania, é colocada na contramão 
da história, com o estabelecimento da he-
gemonia do projeto neoliberal. Chega-se, 
portanto, ao início do século XXI, com um 
Sistema de Proteção Social marcado pelos 
traços da reforma dos programas sociais, 
sob a orientação de organismos interna-
cionais como o Banco Mundial e o Banco 
Interamericano de Desenvolvimento, ex-
presso pela descentralização, privatiza-
ção e focalização dos programas sociais.
Os programas de transferência de ren-
da têm-se tornado fundamental como po-
lítica social em muitos países com elevado 
número de famílias pobres, cujo objetivo 
é o de criar uma rede de proteção social 
para as populações mais carentes. Toda-
via, muitos países ricos também já ado-
taram ou ainda possuem programas que 
transferem recursos para famílias que vi-
vem num determinado patamar de pobre-
za (AFONSO, 2006).
O modelo de proteção existente na 
América Latina, desde a década de 1930 
até a década de 1970, baseava-se no em-
prego formal que garantia aposentado-
rias, pensões e benefícios por acidentes 
de trabalho e assistência à saúde, tendo 
como pré-requisito a contribuição prévia. 
Os não contribuintes dependiam da assis-
tência social.
Os programas de transferências mo-
netárias foram criados sem este vínculo. 
Além disso, os programas estabeleceram 
condicionalidades com o intuito de elevar 
os níveis de educação, reduzir a evasão 
escolar e o trabalho infantil e, também, 
melhorar os indicadores de saúde e nutri-
ção. Nos países que apresentam o progra-
ma, os mesmos não têm necessariamen-
te a mesma formatação. Todavia, os seus 
beneficiários são focalizados nas famílias 
extremamente pobres ou pobres, com 
crianças ou adolescentes.
No Brasil, programas de transferência 
de renda nos moldes estrangeiros, foram 
criados, inicialmente, em alguns municí-
pios e estados a partir de 1995.
Pois bem, os conceitos básicos de direi-
tos fundamentais, direitos sociais míni-
mos e básicos, seguridade social e renda, 
a política social brasileira e os programas 
de transferência de renda são os temas 
compilados ao longo desta apostila, visto 
pela ótica de magistrados e à luz da legis-
lação vigente. Evidentemente, de forma 
a expor os pontos positivos e negativos, 
entretanto, sem intenção de criticar ou 
reforçar alguma opinião. Estas reflexões 
deixamos para vocês que terão um forte 
aparato teórico para consultas.
Esperamos que apreciem o material e 
busquem, nas referências anotadas ao fi-
nal da apostila, subsídios para sanar pos-
síveis lacunas que venha surgir ao longo 
dos estudos.
Ressaltamos que, embora a escrita aca-
dêmica tenha como premissa ser científi-
ca, baseada em normas e padrões da aca-
demia, fugiremos um pouco às regras para 
 1-Dentre estes se destacam o programa mexicano Progresa desde 
1997, o da Nicarágua, o programa Red de Proteción Social (RPS) 
desde 2000, o da Colômbia, Famílias em Accion que iniciou em 
2001 e o indiano Food-for-Education iniciado em 1995 (RESENDE; 
OLIVEIRA, 2006) e o programa Chile Solidário desde 2002 (SOARES 
et al., 2006).
1
4 5
nos aproximarmos de vocês e para que os 
temas abordados cheguem de maneira 
clarae objetiva, mas não menos científi-
cas. Em segundo lugar, deixamos claro que 
este módulo é uma compilação das ideias 
de vários autores, incluindo aqueles que 
consideramos clássicos, não se tratando, 
portanto, de uma redação original.
6 7
UNIDADE 2- Os direitos fundamentais
A construção do nosso pensamento, 
para chegar aos programas de transfe-
rência de renda, não necessariamente 
precisa passar pelos direitos fundamen-
tais, mas acreditamos que compreendê-
-los é importante.
As declarações de direitos são um dos 
traços mais característicos do Constitu-
cionalismo. A ideia de se estabelecer, por 
escrito, uma lista de direitos em favor dos 
indivíduos, direitos estes que se imporiam 
ao próprio poder que os concedeu ou re-
conheceu, não é nova.
Os forais, as cartas de franquia, conti-
nham, já na Idade Média, uma enumera-
ção com esse caráter entre as declarações 
de um lado, e os forais e as cartas de fran-
quia, de outro. A distinção fundamental 
se assentava em que, nas declarações, o 
objeto de preocupação era o homem, o ci-
dadão, em abstrato, enquanto que nos fo-
rais e nas cartas o documento se voltava 
para determinadas categorias ou grupos 
específicos e particulares de homens.
Pode-se dizer, em apertada síntese, 
que nas declarações se reconheciam di-
reitos a todos os homens, pelo simples 
fato de serem homens, em razão de sua 
natureza, ao passo que nos forais e cartas 
de franquia, direitos eram reconhecidos a 
alguns homens por fazerem parte de cer-
ta corporação ou pertencerem a determi-
nada cidade.
Por outro lado, as declarações dos sé-
culos XVIII e XIX apresentam nítida hosti-
lidade ao poder, considerado como o inimi-
go por excelência da liberdade (ARAÚJO, 
2009).
Em todas elas observa-se a mesma pre-
ocupação de armar os indivíduos de meios 
e modos de resistência contra o Estado. 
Por vezes, esta preocupação se revelava 
com o estabelecimento de uma zona imu-
ne à intervenção do Estado liberdades / li-
mites, armando o indivíduo contra o poder 
dentro do próprio domínio estatal liberda-
des / oposição.
Dois grupos de direitos, portanto, apa-
recem bem nítidos: o das liberdades/limi-
tes, como, por exemplo, a liberdade pes-
soal, o direito de propriedade, a liberdade 
de comércio, a liberdade de indústria, de 
religião etc., que impedem a intromissão 
do Estado numa esfera íntima da vida hu-
mana, e o das liberdades/oposição, como, 
por exemplo, a liberdade de imprensa, a 
liberdade de reunião, a liberdade de ma-
nifestação etc., que servem de meios de 
oposição política (ARAÚJO, 2009).
Voltando um pouco às declarações, 
atribui-se à opressão do Estado absolu-
tista a causa próxima do seu surgimento. 
Destas, a primeira foi a do Estado de Virgí-
nia de 1776, a qual serviu de modelo para 
as demais colônias da América do Norte, 
muito embora a mais famosa delas - a de-
claração dos “Direitos do Homem e do Ci-
dadão” - tenha sido editada pela Revolu-
ção Francesa em 1789.
O fato é que existe, em todas estas de-
clarações, de forma pontuada, resposta 
para cada abuso do absolutismo. O que 
se buscava, enfim, nestas declarações, 
era enumerar os direitos imemoriais que, 
como no caso dos cidadãos ingleses, jul-
gavam gozar os que haviam sido vilipen-
diados pelo Monarca. Os franceses, tam-
bém, procuraram impedir os abusos mais 
6
6 7
frequentes. Fizeram-no de forma mais 
racional, tornando seu produto mais uni-
versal e perene.
Pode-se afirmar que a causa mais pro-
funda do reconhecimento de direitos 
naturais e intangíveis, em prol dos indi-
víduos, derivam, de forma imediata, da 
natureza humana, e é de ordem filosófi-
co-religiosa.
O cristianismo pregou a igualdade fun-
damental de todos os homens, criados à 
imagem e semelhança de Deus, daí con-
solidando a ideia sobre o direito natural 
como sendo aquela participação na lei 
eterna que o homem concretiza, conside-
rando sua essência: a vontade de Deus, 
o criador de tudo, revelada pela razão da 
criatura.
Essa base religiosa do Direito Natural, 
foi substituída pela obra dos racionalistas, 
do Século XVII, sob o fundamento de que 
o Direito Material não seria a vontade de 
Deus, mas a razão - medida última do cer-
to e do errado, do bem e do mal, do verda-
deiro e do falso. Foi a versão racionalista 
do Direito Material, inserida no Iluminis-
mo, que inspirou as primeiras declarações 
de direitos.
A absorvente preocupação econômica, 
da época do surgimento das declarações, 
impulsionou a afirmação do indivíduo, 
posto que, a revolução individualista, era 
a mola mestra do capitalismo emergente, 
ávido pelo progresso econômico.
O individualismo é o traço fundamental 
das declarações dos Séculos XVIII e XIX 
e daquelas editadas até a primeira Guer-
ra Mundial, com a marca da preocupação 
em defesa do indivíduo contra o Estado, 
considerado um mal, embora necessário 
(ARAÚJO, 2009).
Tal viés individualista grava essa preo-
cupação dos direitos individuais contra o 
Estado e perdura na maioria das Consti-
tuições do século XX. Nestas, porém, sur-
ge outro vetor, que é o de conceder aos 
indivíduos determinados direitos a serem 
positivamente assegurados pelo Estado, 
direitos em geral de cunho econômico.
Embora a classificação de Gerações dos 
Direitos Fundamentais seja criticada por 
alguns autores, posto que indicaria uma 
falsa superação de fases (gerações) e não 
a concomitância e convivência entre elas, 
impõe-se elencá-Ias para a completa com-
preensão da evolução histórica do tema.
Os direitos de primeira geração são 
aqueles referidos nas revoluções ameri-
cana e francesa, os quais fixaram a esfera 
de autonomia pessoal imune à interven-
ção do Estado ou a qualquer expansão de 
seu poder. Traduzem postulados de abs-
tenção dos governos, de viés universalis-
ta e podem ser traduzidos nas liberdades 
individuais da liberdade de consciência, 
de culto, da inviolabilidade de domicílio e 
de reunião.
Não aparece, ainda, a preocupação com 
as desigualdades sociais, posto que o pa-
radigma de proteção é o homem individu-
almente considerado.
Com o tempo, o Estado passou a ser 
convocado a realizar a denominada Jus-
tiça Social em decorrência, basicamente, 
das tensões sociais causadas pela indus-
trialização, do rápido crescimento demo-
gráfico e dos consequentes reclames de 
sua intervenção, com vistas a realizar um 
papel mais ativo na sociedade.
Os direitos de segunda geração são 
aqueles que obrigam o Estado a entregar 
prestações positivas, estabelecendo uma 
liberdade real e igualitária para todos, por 
7
8 9
meio da ação corretiva dos poderes públi-
cos, tais como a prestação de assistência 
social, a saúde, a educação, o trabalho, o 
lazer, o direito de greve, a sindicalização 
etc.
Sob os direitos de segunda geração, o 
princípio da igualdade toma contornos de 
igualdade substancial, gerando direitos a 
prestações positivas, daí serem chamados 
sociais, por se ligarem a reivindicações de 
justiça social, tendo como titulares indiví-
duos singularizados.
Os direitos de terceira geração são 
aqueles de titularidade difusa ou coletiva. 
Neste contexto, concebe-se a proteção 
de coletividades ou de grupos, não se vol-
tando para o ser humano como indivíduo 
propriamente dito. Como exemplos de tais 
direitos, temos o direito à paz, ao desen-
volvimento, ao meio ambiente, à conser-
vação do patrimônio histórico, cultural 
etc.
Os direitos de quarta geração surgem 
como aqueles relativos à manipulação do 
patrimônio genético, tais como a clona-
gem, os alimentos transgênicos, a ferti-
lização in vitro com a escolha do sexo do 
bebê, ou ainda, como ressalta parte da 
doutrina, são aqueles ligados à globaliza-
ção econômica.
Nota-se que a classificação dos Direi-
tos Fundamentais em gerações revela o 
caminho histórico da evolução destes di-reitos, sendo que, cada geração, interage 
e se complementa, permitindo a completa 
compreensão do tema.
Quanto à justificação dos Direitos Fun-
damentais, diversas correntes filosóficas 
disputam vertentes filosófico-jurídicas 
sobre a razão de ser dos Direitos Huma-
nos. Os jusnaturalistas afirmam que os 
direitos do homem são decorrentes do di-
reito natural, anteriores superiores à von-
tade do Estado.
Para os positivistas, os direitos do ho-
mem são faculdades concedidas pela lei e 
por ela reguladas. Já os idealistas ponde-
ram que os Direitos Humanos são ideias, 
princípios abstratos que a vida de relação 
vai acolhendo e sedimentando ao longo 
do tempo, os quais para os realistas se-
riam o resultado do direito das lutas so-
ciais e políticas.
Os direitos fundamentais designam, no 
nível do direito positivo, aquelas prerro-
gativas e instituições que o ordenamen-
to jurídico concretiza em garantia de uma 
convivência digna, livre e igual de todas as 
pessoas.
No qualificativo “fundamentais” en-
contra-se a indicação de que se tratam de 
situações jurídicas sem as quais a pessoa 
humana não se realiza, não convive e, por 
vezes, sequer sobrevive.
Nosso Supremo Tribunal Federal é sen-
sível à identificação de normas de direito 
fundamental fora do catálogo específico 
(art. 5º, § 2º, da CF/88) a partir do exame 
da existência de um especial vínculo - que 
pode ser evidenciado por elementos de 
ordem histórica - do bem jurídico prote-
gido com alguns dos valores essenciais 
do resguardo da dignidade humana, tais 
como a vida, a liberdade, a igualdade, a 
segurança e a propriedade.
Conceituar os Direitos Fundamentais, 
isto é, descrever seus contornos, não é 
tarefa simples, muito menos fixar as ca-
racterísticas que sejam sempre válidas. 
A validade universal dos Direitos Funda-
mentais não pressupõe uma uniformida-
de. O conteúdo concreto e a significação 
dos Direitos Fundamentais para um Es-
tado dependem de numerosos fatores 
8 9
extrajurídicos, especialmente das pecu-
liaridades da cultura e da história de cada 
(cultura e sociedade).
No Brasil, a constitucionalização dos Di-
reitos Fundamentais revela a sua imposi-
tividade máxima em face de todos os po-
deres constituídos, com destaque para o 
poder de reforma que nela encontra limite 
intransponível de alteração (art. 60, § 4º, 
da CF/88), nas denominadas cláusulas pé-
treas, como veremos na próxima unidade 
(GONÇALVES, 2005). 
10 1110
UNIDADE 3 - A assistência social e os 
direitos sociais no brasil em tempos 
de neoliberalismo
Em sua tese de doutorado em Políticas 
Públicas, intitulada “POLÍTICAS DOS DIREI-
TOS FUNDAMENTAIS SOCIAIS NA CONSTI-
TUIÇÃO FEDERAL DE 1988: releitura de 
uma constituição dirigente” Gonçalves 
(2005) registra e elenca alguns princípios 
que regem constitucionalmente as políti-
cas sociais, os quais são elencados sucin-
tamente:
1) Estado Democrático de Direito
Em fins do século XVIII e durante o sé-
culo XIX, o liberalismo econômico trouxe à 
tona o modelo do Estado de Direito para 
fazer frente ao absolutismo. De maneira 
bem simples, tinha como objetivo confor-
mar os poderes públicos aos ditames da 
lei.
No caso do Brasil, a Constituição Fe-
deral de 1988, segundo as diretrizes do 
constitucionalismo atual, integralizou, no 
caput do seu artigo 1º, um novo paradig-
ma – Estado Democrático de Direito −, a 
partir das seguintes configurações:
 trata-se de um Estado estruturado 
no interior de uma Constituição que rede-
fine o pacto político, reiterando a primazia 
de homens e mulheres no seu cotidiano 
histórico. Daí a relevância dada aos direi-
tos fundamentais, a partir da noção jus 
política da dignidade humana;
 o Estado Democrático de Direito 
deve visar, por conseguinte, à garantia 
dos direitos fundamentais, contemplando 
as liberdades individuais, assim como os 
direitos sociais e políticos enquanto con-
quistas da sociedade, e não como favores 
do Estado.
 nesse tipo de configuração consti-
tucional, não há prevalência entre as me-
diações dos direitos fundamentais; todas 
são igualmente importantes e interliga-
das.
 o pluralismo, enquanto possibili-
dade de manifestação das diferenças, é 
também traço marcante do Estado Demo-
crático de Direito.
 a atualidade dos direitos funda-
mentais sociais, no interior do Estado De-
mocrático de Direito, impede que a Cons-
tituição seja instrumento legal a serviço 
de poucos. Desse modo, o diálogo e as lu-
tas políticas não restam esmorecidas, mas 
podem verdadeiramente alargar-se.
Em suma: o Estado Democrático de Di-
reito exige que a Constituição simultane-
amente assegure:
 a separação de poderes;
 a garantia dos direitos fundamen-
tais (individuais, sociais, coletivos, políti-
cos e difusos);
 a possibilidade de participação po-
pular não apenas nos certames eleitorais, 
mas também na própria gestão e controle 
das políticas públicas; e,
 ainda, a multiplicidade de meios de 
tutela dos direitos fundamentais.
Enfim, o Estado Democrático de Direito 
é princípio cuja existência facilmente de-
preende-se da Constituição e, nela, por-
tanto, deve encontrar mecanismos de sua 
própria eficácia.
2) Dignidade humana
A Constituição Federal de 1988 princi-
pia sua normatividade (artigo 1º, III), es-
tabelecendo, dentre os fundamentos da 
10 1111
República Federativa do Brasil, a dignida-
de da pessoa humana. É certo, por conse-
guinte, que bastaria esse comando cons-
titucional para que estivessem, em igual 
medida, garantidas as necessidades hu-
manas básicas, haja vista que a dignidade 
não é, no interior do sistema constitucio-
nal brasileiro, qualidade ou atributo de al-
guns, fixada por discussões meta-jurídi-
cas; expressa-se e materializa-se, antes e 
acima de tudo, pelo conjunto dos direitos 
fundamentais.
Com efeito, a dignidade humana ou con-
junto dos direitos fundamentais não re-
presentam meras abstrações legislativas; 
antes pelo contrário, traduzem os careci-
mentos cotidianos de homens e mulheres 
inseridos em seus contextos históricos.
 Em outros termos isso quer dizer:
Em primeiro lugar a dignidade da pes-
soa é da pessoa concreta na sua vida real 
e cotidiana; não é de um ser ideal e abstra-
to. É o homem ou a mulher tal como existe, 
que a ordem jurídica considera irredutível, 
insubstituível e irrepetível, e cujos direi-
tos fundamentais a Constituição enuncia 
e protege (MIRANDA, 2000, p.184).
De toda sorte, cumpre verificar que a 
imensa dívida social brasileira, assim como 
os longos anos de instabilidade institucio-
nal (Estado Novo, Regime Militar de 1964), 
impeliram o constituinte, sobretudo atra-
vés das demandas populares, a explicitar 
o conteúdo constitucional da dignidade 
humana. Defende-se, aqui, portanto, que 
as necessidades humanas básicas e os 
meios materiais para sua consecução, es-
tabelecem o perfil da dignidade humana 
no interior do constitucionalismo brasilei-
ro (GONÇALVES, 2005).
Lembremos ainda que as diversas me-
diações da luta política, no plano infra-
constitucional, podem alargar o conteúdo 
da dignidade − o que tende a ocorrer −, 
não, contudo, reduzi-lo. Essa, portanto, é 
a proteção que a Carta de 1988 assegura 
a todos.
3) Universalidade, igualdade e seletivi-
dade
A própria Constituição Federal de 1988, 
em seu artigo 194, I, III, respectivamente, 
consagrou os princípios da universalida-
de de cobertura e de atendimento, assim 
como da seletividade e da distributivida-
de dos benefícios e serviços.
Pois bem, os princípios da não contra-
riedade das normas constitucionais e da 
harmonização, ou concordância prática, 
impõem ao tema a seguinte reflexão pro-
posta por Gonçalves (2005): A Carta Polí-
tica de 1988, transmuta as necessidades 
humanas básicas em direitos fundamen-
tais, o que, por via reflexa, desconstituia 
ideia de favor, de caridade ou concessão 
que fortemente marcou – e, em alguns 
casos, ainda marca - as políticas sociais no 
Brasil.
Desse entendimento, decorre que as 
necessidades humanas básicas, enquan-
to mediações dos direitos fundamentais, 
são igualmente atingidas pelo princípio da 
universalidade. Contudo, citado princípio, 
enquanto mandato de otimização, sub-
mete-se a ponderações e, por conseguin-
te, não se constitui enquanto comando 
absoluto. Ou seja: universalidade significa 
que todos têm direito e deveres e, bem 
por isso, são sujeitos de direito constitu-
cionalmente reconhecidos.
Contudo, o próprio princípio da igual-
dade relativiza o conteúdo e o alcance da 
universalidade, já que traz à tona o dever 
12 13
de serem estabelecidas diferenças entre 
pessoas e grupos que se encontrem em 
determinadas situações fáticas desfa-
voráveis ao exercício dos direitos funda-
mentais. Feitas essas considerações, evi-
dencia-se que:
Todos têm todos os direitos e deveres – 
princípio da universalidade; todos (ou, em 
certas condições ou situações, só alguns) 
têm os mesmos direitos e deveres – prin-
cípio da igualdade. O princípio da univer-
salidade diz respeito aos destinatários 
da norma, o princípio da igualdade ao seu 
conteúdo (MIRANDA, 2000, p. 215).
Deste modo, o princípio da universali-
dade das políticas dos direitos fundamen-
tais sociais tem, assim, seu alcance rela-
tivizado pelo princípio da igualdade que 
suscita, deste modo, o direito à diferença 
e o dever de estabelecê-la, enquanto ins-
trumento de redução das desigualdades 
regionais e sociais (artigo 3º, III da Consti-
tuição Federal).
O princípio da universalidade não sig-
nifica, por exemplo, que todos tenham 
acesso a todos os benefícios e serviços da 
assistência social, de moradia básica, de 
distribuição de livros e de merendas esco-
lares, além do ensino fundamental, de ali-
mentos, ou de suplementação nutricional.
O princípio da igualdade focaliza ne-
cessariamente os destinatários desses 
programas sociais, a fim de que possa se 
efetivar a redistribuição de riquezas e, por 
via reflexa, a ruptura das desigualdades 
regionais e sociais, de acordo com o que 
estabelece, por exemplo, o artigo 3º, III da 
Constituição Federal.
Embora muitos possam ser os meios 
seguidos pelas políticas públicas para al-
cançarem esse escopo, uma observação 
é determinante: seletividade e distribu-
tividade dos benefícios e serviços (arti-
go 194, III da Constituição) devem ser in-
terpretados enquanto focalização e não 
como políticas residuais, ou seja, políticas 
sociais que, em seu conjunto, a médio e 
longo prazos, não visem à redistribuição 
de riquezas, mas contentem-se ad infi-
nitum em distribuir prestações mínimas, 
incapazes de restituir autonomia aos be-
neficiários através da satisfação de suas 
necessidades humanas básicas (GONÇAL-
VES, 2005).
4) Descentralização e Participação Po-
pular
O Texto Constitucional mantém, hoje, 
não obstante, os impactos da globaliza-
ção, sua centralidade enquanto Estatuto 
Político não apenas do governo, mas tam-
bém da sociedade civil. Entretanto, não 
se pode deixar, aqui, de mencionar que o 
constitucionalismo recebe, agora, muito 
mais que antes, influxos da ordem inter-
nacional − notadamente no que concer-
ne aos direitos humanos −, assim como 
dos poderes locais, levando, nesse último 
caso, a execuções de políticas sociais bem 
mais descentralizadas, visando torná-las, 
pois, participativas.
Vale lembrar que ainda não estamos 
analisando experiências concretas de 
descentralização e participação popular, 
muito menos execução de políticas so-
ciais, somente discutindo os princípios 
que devem reger, por imposição constitu-
cional, as políticas sociais no Brasil. 
No que tange à descentralização, re-
ferido princípio acha-se consagrado na 
Carta de 1988, quando, por exemplo, o 
Texto Constitucional confere aos Mu-
nicípios status de unidade político−ad-
ministrativa autônoma (artigos 1 e 18 e 
12 13
respectivos, caput). Acha-se igualmente 
contemplada a descentralização na disci-
plina constitucional das políticas de saúde 
(artigo 118, I), de assistência social (204, 
I), de educação (ensinos infantil e funda-
mental, prioritariamente implementados 
pelos municípios e ensinos fundamental 
e médio de competência sobretudo dos 
Estados Membros e do Distrito Federal 
(artigo 211, parágrafos 2 e 3, sem prejuí-
zo, por certo, das demais políticas sociais 
(moradia, alimentos, geração de emprego 
e renda etc.) que se constituem também 
em competências comuns da União, dos 
Estados Membros, do Distrito Federal e 
dos Municípios.
Até fins do século XVIII, o constitucio-
nalismo revolucionário reinante era inspi-
rado na ideia de que a lógica da racionali-
zação, legado do Iluminismo, propiciaria 
justiça e equidade, de acordo com as dis-
posições das leis. Não obstante, a partici-
pação popular, aí, contentava-se basica-
mente com o processo eleitoral e com a 
garantia dos direitos políticos. Por outro 
lado, as experiências do socialismo racio-
nalizaram ainda mais o poder, reiterando 
a prevalência da burocracia estatal sob o 
conjunto da sociedade civil.
Hoje, contudo, a ideia de pluralismo, 
enquanto espaço e possibilidade concreta 
de exercício e discussão das diferenças, 
passa a ser a marca de políticas sociais 
que desejam se ver livres das amarras do 
autoritarismo.
Concordamos com Gonçalves que a 
ideia não é defender que o Estado se des-
vincule de suas obrigações sociais, nem 
se pretende tomar o termo “participação 
popular” e solidariedade enquanto enca-
recimento exagerado da sociedade civil, 
no interior da qual, aliás, historicamente 
tem se produzido sérias violências e ex-
clusões. O Estado, portanto, deve conti-
nuar sendo ente privilegiado na gestão 
das políticas dos direitos fundamentais 
sociais, sob pena de se trocar a conquista 
dos direitos por favores e, bem por isso, o 
dever jurídico pela consciência moral de 
cada um, revivendo-se, desse modo, a to-
tal exclusão imposta pelo individualismo 
liberal.
Nesse sentido, a Constituição de 1988, 
consagra a descentralização político-ad-
ministrativa. Em um país com grandes di-
mensões geográficas e marcantes dife-
renciações culturais, tal opção não apenas 
é benéfica, mas também necessária. Ou 
seja: como se pode, a partir de uma con-
cepção democrático-pluralista, admitir, 
por exemplo, que políticas de moradia, ali-
mentação, educação e até mesmo de saú-
de desconheçam a realidade histórica das 
comunidades locais? O costume, por con-
seguinte, torna-se valor constitucional a 
ser observado sobretudo pelos Poderes 
Executivo e Legislativo na implementa-
ção, gestão e avaliação das políticas so-
ciais.
O dito acima nos leva a perceber que a 
participação popular depende da descen-
tralização político-administrativa, isto é: 
estando o poder mais próximo do cotidia-
no das pessoas, em tese, mais facilmente 
se estabelece o diálogo entre sociedade 
civil e Estado. A necessidade de partici-
pação da sociedade civil no conjunto das 
políticas públicas trouxe à tona a noção de 
um constitucionalismo moralmente refle-
xivo, ou seja:
Um dos desafios com que se defronta 
este constitucionalismo moralmente re-
flexivo, consiste na substituição de um 
direito autoritariamente dirigente, mais 
14 15
ineficaz, através de outras fórmulas que 
permitam completar o projeto da moder-
nidade − onde não se realizou − nas con-
dições complexas da pós-modernidade.
Nessa perspectiva, certas formas de 
“eficácia reflexiva” ou de “direção indire-
ta” − subsidiariedade, neocorporativismo, 
delegação − podem apontar para o desen-
volvimento de instrumentos cooperativos 
que, reforçando a eficácia, recuperem as 
dimensões justas do princípio da respon-
sabilidade, apoiandoe encorajando a di-
nâmica da sociedade civil. Além disso, de-
vem-se considerar superadas as formas 
totalizantes e planificadas globais abrindo 
caminho para ações e experiências locais 
(princípio da relevância), e dando guarida 
à diversidade cultural (princípio da tole-
rância) (CANOTILHO, 2001).
Realmente não se pode supor uma 
Constituição democrática e pluralista que 
não privilegie e dê relevância à participa-
ção popular e à descentralização política. 
Contudo, reitere-se: a sociedade civil não 
é o melhor dos mundos; ela é produto e, 
ao mesmo tempo, tem reproduzido tam-
bém inúmeros espaços de intolerância e 
de exclusão; por conseguinte, a sociedade 
civil pode e deve dialogar com as instân-
cias do poder estatal, assim como contro-
lar políticas públicas e realizar de forma 
autônoma ações e programas sociais; não 
deve, contudo, ser a substituta do Estado 
no seu mister de prover e de garantir que 
todos tenham acesso aos direitos funda-
mentais sociais (GONÇALVES, 2005).
5) Reserva do Possível
A reserva do possível apresenta-se ba-
sicamente com as configurações de um 
princípio instrumental, ou seja, constitui-
-se enquanto mecanismo jurídico de afe-
rição de constitucionalidade das políticas 
dos direitos fundamentais sociais.
Ora, o que a sociedade pode esperar 
razoavelmente, no que concerne aos ser-
viços sociais e bens que lhes sejam dispo-
nibilizados, condiciona-se, de um lado, ao 
grau de desenvolvimento econômico-so-
cial do país e, de outro, às opções políticas 
realizadas tanto pelos poderes públicos 
quanto pela sociedade civil. Cuidando-se 
de país economicamente desenvolvido, 
que tenha optado por políticas sociais 
baseadas no modelo Institucional Redis-
tributivo, o princípio aqui estudado apro-
xima-se da universalização. Em outros 
termos: satisfeitas as necessidades hu-
manas básicas de todos, os serviços so-
ciais vão se generalizando para o conjun-
to da sociedade. Tal possibilidade, hoje, é 
mais restrita, considerando-se tanto os 
condicionantes fiscais quanto − e sobre-
tudo − os influxos do neoliberalismo. O 
aspecto, aqui, suscitado, isto é, a univer-
salização dos programas sociais do gover-
no, é, contudo, uma dimensão muito mais 
política do que constitucional, sob pena 
de se configurar um Estado Social Tota-
litário que acabe por rechaçar a própria 
autonomia dos indivíduos e da sociedade 
civil como um todo (GONÇALVES, 2005).
Ocorre, porém, que a reserva do pos-
sível é imposição constitucional, isto por-
que as necessidades humanas básicas, 
ou seja, os direitos fundamentais sociais, 
constituem o limite mínimo da reserva do 
possível, abaixo do qual podem se confi-
gurar situações de inconstitucionalidade.
Assim, limitações de recursos não po-
dem justificar que o Estado deixe de pres-
tar serviços básicos de saúde aos que 
não podem pagar ou que deixe ao relen-
to, expostas à desnutrição, pessoas que 
14 15
perambulem pela rua; que não garanta 
acesso à Justiça, à previdência social, ao 
ensino fundamental; que não fomente 
programas de assistência à maternidade, 
à infância, aos adolescentes, aos idosos e 
às pessoas portadoras de deficiência que 
necessitem de serviços sociais enquanto 
garantia de dignidade.
No que tange às necessidades huma-
nas básicas, a reserva do possível é mui-
to mais garantia de dignidade do que de 
escusas dos poderes públicos. Em suma: 
somente acima do paradigma das necessi-
dades básicas, cabe ao Legislativo, Execu-
tivo e à sociedade civil definirem a reserva 
do possível.
6) A Proibição do Retrocesso
É importante lembrar que o princípio 
em epígrafe é, acima de tudo, um avanço 
na busca de patamares mais justos e dig-
nos de vida material.
A proibição do retrocesso impede que 
direitos sociais já disciplinados e garan-
tidos pela legislação infraconstitucio-
nal e implementadas através de ações e 
programas de políticas sociais sejam, ao 
livre-arbítrio dos Poderes Públicos, ex-
tintos, configurando o vácuo do direito. 
Referido princípio, desse modo, decorre 
da segurança jurídica enquanto um dos 
direitos fundamentais (artigo 5º, caput) 
que, hoje, diversamente do constitucio-
nalismo liberal, não contempla apenas as 
mediações do direito de propriedade, mas 
ampara também as necessidades huma-
nas básicas, sobretudo dos mais necessi-
tados. É dizer-se: a segurança que emana 
das constituições é garantia que deve ser 
compartilhada verdadeiramente por to-
dos. É garantia, portanto, do próprio prin-
cípio democrático.
Sob o ponto de vista jurídico-consti-
tucional, a consagração do princípio da 
democracia econômica, social e cultural 
abarca várias refrações:
a) constitui uma imposição constitucio-
nal dirigida aos órgãos de direção política 
e da administração ativa em geral, no sen-
tido de desenvolverem atividades confor-
madoras e transformadoras no domínio 
econômico, social e cultural, de modo a 
evoluir-se para uma sociedade democráti-
ca cada vez mais conforme aos objetivos 
da democracia social [...];
b) representa uma autorização consti-
tucional no sentido de o legislador demo-
crático e os outros órgãos encarregados 
da concretização político constitucional 
adotarem medidas necessárias a evolu-
ção da ordem constitucional, sob a óptica 
de uma “justiça constitucional” nas vestes 
de uma justiça social;
c) implica a proibição do retrocesso, 
subtraindo à livre e oportunística dispo-
sição do legislador a diminuição dos direi-
tos adquiridos, em violação do princípio 
de proteção e confiança e de segurança 
dos cidadãos no âmbito econômico, social 
e cultural (ex.: direito de subsídio de de-
semprego, direito a prestações de saúde, 
direito a férias pagas, direito ao ensino, 
etc) (CANOTILHO, MOREIRA, 1991).
Especialmente no Brasil, para quebrar a 
lógica do favor em substituição ao direito, 
o princípio da proibição do retrocesso rei-
tera que os direitos fundamentais sociais 
são garantias da Constituição que, no caso 
brasileiro, foi confeccionada inclusive com 
a participação de amplos segmentos po-
pulares.
Os direitos fundamentais sociais, 
bem por isso, não são concessões pa-
ternalistas de governos, mas sim im-
16 17
posições constitucionais. Ou seja: a 
legislação brasileira que garante, por 
exemplo:
 o Sistema Único de Saúde;
 o ensino fundamental;
 a bolsa escola e a erradicação do 
trabalho infantil;
 o seguro desemprego;
 o fundo de garantia por tempo de 
serviço;
 condições de segurança e higiene 
no trabalho;
 previdência social;
 benefícios de prestação continu-
ada para pessoas idosas e portadoras de 
deficiência que não possam manter seu 
sustento de forma autônoma ou com au-
xílio da família e a assistência jurídica pú-
blica. 
São Legislações que podem ser altera-
das, mas não revogadas, sem que, em seu 
lugar, promulguem-se novos dispositivos 
legais e programas de políticas públicas 
que continuem a preservar os direitos 
fundamentais sociais já disciplinados e 
implementados.
Assim, o sentido do princípio da proi-
bição do retrocesso não é engessar a ar-
gumentação e os espaços democráticos, 
mas garantir, com segurança, condições 
materiais básicas para que a democracia 
não seja prerrogativa de alguns, espe-
cialmente hoje, quando as necessidades 
do pluralismo político desarticulam as no-
ções de homogeneidade ideológica.
Atente-se, por conseguinte, que o 
princípio da proibição do retrocesso, que 
decorre das configurações do Estado De-
mocrático de Direito (artigo 1º, caput da 
Carta de 1988), assim como do princípio 
da segurança jurídica (artigo 5º, caput), 
visa a garantir a identidade do núcleo bá-
sico da Constituição, ou seja, os direitos 
fundamentais. A proibição do retrocesso, 
contudo, é um princípio passível de pon-
deração motivada do legislador, e não um 
direito absoluto (GONÇALVES, 2005).7) Segurança Jurídica
É claro que o caput do artigo 5º da Cons-
tituição Federal de 1988, ao consagrar a 
segurança como um dos direitos funda-
mentais, contempla também o direito à 
segurança enquanto garantia de integri-
dade física e do próprio direito à vida. Em 
se tratando das políticas sociais, contudo, 
a segurança jurídica, como já explicitado, 
aponta para a satisfação das necessida-
des humanas básicas, cujo eixo fundante 
decorre e, ao mesmo tempo, conforma o 
perfil jurídico da dignidade.
Mais que isso, a segurança jurídica, sob 
o viés das políticas sociais, não visa res-
tringir o pluralismo, o confronto ideológi-
co ou a possibilidade de mudanças, antes 
pelo contrário, busca garantir que o deba-
te, a interlocução e a luta política sejam 
realizados em bases materiais nos quais, 
todos, de forma estável, disponham de 
possibilidades concretas para o exercício 
da autonomia. A segurança que o núcleo 
dos direitos fundamentais sociais im-
põe é garantia, por conseguinte, de que 
a democracia não será confundida ou in-
teiramente identificada com as posições 
políticas de uma maioria que, eventual e 
transitoriamente, assuma a condução das 
políticas sociais. A segurança jurídica, por 
via reflexa, garante que, no plano das po-
líticas públicas, maiorias e minorias par-
ticipem do processo democrático, cujos 
requisitos formais, e as condições mate-
riais para seu exercício, encontram-se já 
16 17
garantidos pela dicção constitucional dos 
direitos fundamentais.
A democracia tem como suporte ineli-
minável o princípio majoritário, mas isso 
não significa qualquer “absolutismo da 
maioria” e, muito menos, o domínio da 
maioria.
O direito da maioria é sempre um direito 
em concorrência com o direito das mino-
rias com o consequente reconhecimento 
de estas se poderem tornar maiorias (CA-
NOTILHO, 1998).
Enfim, a segurança jurídica é princípio 
que, ao preservar as regras dos direitos 
fundamentais, não só das oscilações po-
lítico-partidárias, mas também do próprio 
poder reformador (artigo 60, parágrafo 
4º), propicia fecundos espaços para que 
a diversidade e o pluralismo político não 
destruam a identidade constitucional ar-
duamente conquistada com o processo 
de redemocratização política do país que 
propiciou, inclusive, a participação de 
amplos movimentos populares na Consti-
tuinte de 1987/1988:
Cumpre relembrar que a função pre-
cípua das assim denominadas ‘cláusulas 
pétreas’ é a de impedir a destruição dos 
elementos essenciais da Constituição, en-
contrando-se, neste sentido, a serviço da 
preservação da identidade constitucio-
nal, formada justamente pelas decisões 
fundamentais tomadas pelo Constituinte. 
Isto se manifesta com particular agudeza 
no caso dos direitos fundamentais, já que 
sua supressão, ainda que tendencial, fa-
talmente implicaria agressão (em maior 
ou menor grau) ao princípio da dignidade 
da pessoa humana (art. 1º, inc III, da CF).
[...] Quanto ao risco de uma indesejá-
vel galvanização da Constituição, é preci-
so considerar que apenas uma efetiva ou 
tendencial abolição das decisões funda-
mentais tomadas pelo Constituinte se en-
contra vedada, não se vislumbrando qual-
quer obstáculo à sua eventual adaptação 
às exigências de um mundo em constante 
transformação (SARLET, 2001, p. 367).
8) Uniformidade e Diferenciação Regio-
nal
O sistema federativo brasileiro estabe-
lece certas particularidades no que tange 
à formulação e à execução de políticas so-
ciais, ou seja, o princípio da uniformidade 
obriga a União, os Estados-Membros, o 
Distrito Federal e os Municípios a não cria-
rem diferenciações desarrazoadas entre 
as unidades federadas ou entre regiões 
e áreas geográficas do país. Tudo isso de-
corre, enfim, do princípio da igualdade que 
é parte integrante da própria estrutura 
jurídica do Estado Democrático de Direito 
(artigo 1º, caput da Constituição Federal).
Tal princípio impõe que os benefícios 
pecuniários pagos pela União, em decor-
rência de programas de políticas sociais 
(benefícios da assistência e previdência 
social), sejam uniformes em todo territó-
rio, haja vista o padrão unificado do salá-
rio mínimo, fixado por força do artigo 7 º, 
IV, da Carta Política de 1988.
Ou seja: se o salário mínimo que, cons-
titucionalmente, visa à satisfação das ne-
cessidades básicas do trabalhador e de 
sua família (artigo 7º, IV), é unificado, as 
prestações pecuniárias decorrentes de 
programas federais de assistência social 
que objetivam auxiliar necessidades bási-
cas, devem, por força da Constituição, ser 
também uniformes. Lembre-se, contudo, 
que a ilustração aqui esboçada é apenas 
um esforço retórico para explicitar o tema, 
18 19
já que não se admite a vinculação do salá-
rio mínimo para quaisquer fins (artigo 7º, 
IV) e, por conseguinte, podem haver pro-
gramas sociais que paguem pecúnia abai-
xo do valor salário mínimo, sem que, sob 
esse aspecto, haja censura de inconstitu-
cionalidade (GONÇALVES, 2005).
Por outro lado, deve-se observar que as 
diferenciações regionais, econômico-fi-
nanceiras e culturais do extenso território 
brasileiro, de acordo com o que já foi inclu-
sive analisado, ao se cuidar da descentrali-
zação e da participação popular, vinculam 
constitucionalmente (por exemplo, arti-
gos 3º, III e 170, VII) os Poderes Públicos a 
ultrapassarem as diferenças econômico-
-financeiras que produzem entre regiões 
e áreas do território brasileiro agudas in-
justiças sociais. Não se cuida, contudo, de 
desconstituir as diferenças regionais que 
decorram da diversidade cultural; essas, 
aliás, devem ser preservadas até por for-
ça do pluralismo e do regime democrático 
assegurados pela Constituição de 1988.
9) Proporcionalidade ou Proibição de 
Excessos
Segundo Gonçalves (2005) não exis-
tem direitos − nem mesmo os fundamen-
tais − absolutos, haja vista que esses 
podem estar em conflito entre si ou em 
colisão com outros bens constitucional-
mente protegidos.
Isso quer dizer que o direito de expres-
são de alguém pode conflitar, por exem-
plo, com o direito à proteção da honra de 
outrem, cabendo, por conseguinte, a li-
mitação circunstancial e motivada do pri-
meiro. A própria focalização (restrição) 
que a lei pode compor, no que concerne 
a alguns programas sociais em virtude 
das limitações financeiras do Estado − e, 
portanto, do interesse público −, também 
representa uma forma de ponderação do 
legislador, restritiva da abrangência de di-
reitos fundamentais sociais.
No Brasil, o Supremo Tribunal Federal 
já se valeu do princípio da proporcionali-
dade, concretizando, assim, a ponderação 
entre bens e direitos constitucionalmente 
protegidos. A título de exemplo, cite-se: 
Em face da atual Constituição, para con-
ciliar o fundamento da livre iniciativa e do 
princípio da livre concorrência com os da 
defesa do consumidor e da redução das 
desigualdades sociais, em conformidade 
com os ditames da justiça social, pode o 
Estado, por via legislativa, regular a polí-
tica de preços de bens e serviços, abusivo 
que é o poder econômico que visa ao au-
mento arbitrário de lucros. Logo, determi-
nada lei não é inconstitucional pelo fato 
de só dispor sobre critérios de reajuste 
de mensalidades das escolas particulares. 
(ADIN n° 319/DF).
[...] o princípio da proporcionalidade, 
em matéria de limitação dos direitos 
fundamentais, pressupõe a estrutu-
ração de uma relação meio-fim, na 
qual o fim é o objetivo ou finalidade 
perseguida pela limitação, e o meio 
é a própria decisão normativa, legis-
lativa ou judicial, limitadora que pre-
tende tornar possível o alcance do 
fim almejado. O princípio ordena que 
a relação entre o fim que se preten-
de alcançar e o meio utilizado deve 
ser proporcional, racional, não ex-
cessiva, não arbitrária. Isso significa 
que entre meio efim deve haver uma 
relação adequada, necessária e ra-
cional ou proporcional. (STEINMETZ, 
2001, p.149, grifo nosso).
18 19
Assim, o princípio da ponderação ou 
da proibição de excessos é de relevante 
importância, pois impõe que restrições a 
direitos, inclusive aos direitos fundamen-
tais, contenham embasamento objetivo, 
necessário, adequado, racional e, por via 
reflexa, não arbitrário. Seria o mesmo que 
dizer: não basta apenas alegar insuficiên-
cia de recursos financeiros para restringir 
direitos fundamentais sociais, é preciso, 
antes e acima de tudo, poder demonstrar, 
objetivamente, a situação financeira que 
justifique o resultado de uma determi-
nada ponderação realizada no interior de 
uma lei restritiva do alcance ou do conte-
údo de um direito fundamental social.
Por conseguinte, em face dos citados 
princípios que devem configurar as polí-
ticas dos direitos fundamentais sociais, 
ressalta-se que tais políticas, por força da 
Constituição de 1988, devem alicerçar-se 
simultaneamente nos seguintes padrões:
 Padrão Inclusivo – Ou seja, políticas 
sociais, notadamente as que concernem 
a direitos fundamentais, devem estar 
atreladas à finalidade de incluir o imenso 
contingente de pessoas que não têm sa-
tisfeitas suas necessidades humanas bá-
sicas (artigos 1, III, 3º, III, 170, VII e 193 da 
Constituição brasileira). Um exemplo é a 
credencial que a Carta de 1988 confere às 
políticas sociais que focalizam, sem tor-
nar residual, determinados grupos que se 
encontram em situações materiais desfa-
voráveis à concretização da dignidade hu-
mana. Aliás, é preciso perceber, de outro 
lado, que as políticas públicas dos direitos 
fundamentais como um todo devem apre-
sentar, ainda, programas e ações capazes 
de rechaçar discriminações de quaisquer 
natureza; permitindo, com efeito, que o 
exercício das diferenças, sejam elas de 
gênero, raça, origem, condições físicas 
ou mentais, idade, orientação sexual, não 
legitime violências e intolerâncias incom-
patíveis com o teor da dignidade humana 
(artigo 3º, IV, da Constituição de 1988).
 Padrão Participativo – Em um Esta-
do que não é somente social, mas é irriga-
do também pelos valores da democracia 
e do pluralismo, as políticas dos direitos 
fundamentais sociais devem estar atre-
ladas sobretudo à participação popular e 
à descentralização político-administrati-
va, sob pena de permitirem que o dirigis-
mo estatal rompa com os contornos do 
Estado Democrático de Direito constitu-
cionalmente previstos e, em substituição 
ao diálogo, galvanize a estagnação das 
políticas públicas. O sentido participativo 
das políticas dos direitos fundamentais 
sociais, expresso, por exemplo, no inte-
rior do artigo 1º, da Constituição de 1988, 
é relevante para que, através do controle 
e das participações populares, o domínio 
tecnocrata não se sobreponha ao núcleo 
rígido da Constituição, expresso pelo con-
teúdo e pelo sentido dos direitos funda-
mentais.
 Padrão Descentralizado - A estru-
tura federativa do país e a tendência mu-
nicipalista, expressa na Constituição de 
1988, impõem também ao conjunto das 
políticas sociais um padrão descentraliza-
do, cujo escopo maior é, sem dúvida, per-
mitir a participação popular nos processos 
de implementação, execução, avaliação e 
controle dos programas e ações de direi-
tos sociais. Cabe ponderar, contudo, que 
não obstante os argumentos já inferidos, 
para a consecução do princípio constitu-
cional da eficiência (artigo 37, caput, da 
Carta de 1988), a descentralização, res-
20 21
peitadas as particularidades regionais e 
locais, deve ter suas diretrizes básicas 
atreladas a uma Política Nacional de Direi-
tos Fundamentais, para evitar desneces-
sárias superposições de programas. Tudo 
isso, enfim, deve conduzir o diálogo entre 
as unidades federadas e, acima de tudo, a 
participação popular na concretização do 
Texto Constitucional (GONÇALVES, 2005).
3.1 E a Assistência social 
nesse emaranhado de direi-
tos sociais?
Enquanto ação do Estado, a Assistência 
Social configurou-se, até os anos 1980, 
como uma ação paliativa, pontual, frag-
mentada, secundária, marginal. Se quer 
merecia o estatuto de política social. Era 
um campo de ação marcado por ações po-
bres, precárias, para a parcela da popula-
ção a quem a sociedade capitalista nega 
os direitos mais elementares à sobrevi-
vência. Diante da forma como se caracte-
rizou historicamente as ações públicas de 
enfrentamento à pobreza no Brasil, Yaz-
bek (1993, p. 50-51) chama atenção para 
o que considera de distorções nesta área: 
“seu apoio, muitas vezes, na matriz do 
favor, do apadrinhamento, do clientelismo 
e do mando, formas enraizadas na cultura 
política do país, sobretudo no trato com 
as classes subalternas (...); sua vincula-
ção histórica com o trabalho filantrópico, 
voluntário e solidário dos homens em sua 
vida em sociedade (...); sua conformação 
burocratizada e inoperante, determinada 
pelo lugar que ocupa o social na política 
pública e pela escassez de recursos para 
a área”.
A partir da Constituição de 1988 e da 
Lei Orgânica da Assistência Social ( LOAS - 
Lei n.º 8742 de 7 de dezembro de 1993), a 
assistência tornou-se uma política de res-
ponsabilidade do Estado, direito do cida-
dão e, portanto, uma política estratégica 
no combate à pobreza e para a constitui-
ção da cidadania das classes subalternas. 
Ao mesmo tempo, assim como em outras 
áreas de política pública, de acordo com 
as definições legais, a gestão desta polí-
tica, passa a ser efetivada por um sistema 
descentralizado e participativo, cabendo 
aos municípios uma parcela significativa 
de responsabilidade na sua formulação e 
execução. 
Assim configurada, abriu-se para a as-
sistência social, juntamente com a saúde 
e a previdência social, a possibilidade de 
se constituir como política pública de se-
guridade social, direito do cidadão e de-
ver do Estado. Este aparato jurídico, ao 
ser aprovado, sinalizava para a superação 
da assistência social como benemerên-
cia, assistencialismo e para sua afirmação 
como política social.
No Artigo 1º da LOAS a assistência é as-
sim definida: “A assistência social, direito 
do cidadão e dever do Estado, é política de 
Seguridade Social não contributiva, que 
provê os mínimos sociais, realizada atra-
vés de um conjunto integrado de ações 
de iniciativa pública e da sociedade para 
garantir o atendimento às necessidades 
básicas”. 
Alguns elementos parecem centrais no 
texto da LOAS: a afirmação da assistência 
social como política de seguridade social, 
a noção de mínimos sociais e a gratuidade 
dos serviços e benefícios. Estas e outras 
definições da referida lei e da Constitui-
ção de 1988 no campo dos direitos so-
ciais, “equiparam o Brasil aos sistemas se-
20 21
curitários das sociedades desenvolvidas” 
(MOTA, 1995, p. 142). Contudo, trata-se 
de uma incorporação tardia e em uma con-
juntura marcada por reformas que argu-
mentam a necessidade da adequação da 
seguridade social brasileira às exigências 
do ajuste neoliberal (OLIVEIRA, 2003).
Diante disso, a seguridade social con-
quistada em 1988 parece já nascer con-
denada ao fracasso, pela total ausência 
de condições objetivas para a sua efeti-
vação. O fracasso ou não, no entanto, não 
está dado à priori. Conforme Mota (1995, 
p. 143) o exercício dos direitos sociais “é 
sempre condicionado por processos so-
ciais reais e que não estão subordinados 
aos estatutos legais, mas às relações de 
força entre as classes”. 
Assim, é preciso considerar que as con-
quistas legais significam apenas um pas-
so em direção a sua efetivação. Isto exige, 
dos que não acreditam no fim da história, a 
capacidade de desvendar o momento pre-
sente e “ousar remar contra a corrente”, 
sem perder de vista a natureza estrutural 
das situaçõesde pobreza e indigência da 
maioria da população brasileira. 
Nesta perspectiva é que se coloca a 
pertinência do debate acerca de “mínimos 
sociais” explicitada no texto da LOAS, so-
bretudo no sentido de contrapor esta no-
ção às ideias neoliberais que defendem a 
redução da responsabilidade pública com 
as desigualdades sociais.
Contra a opção neoliberal por mercan-
tilizar serviços sociais que são direitos 
constitucionais, Vieira (1998, p. 19) argu-
menta que “países desenvolvidos asse-
guram mínimos sociais porque sabem que 
esta é uma forma de conter o processo 
de aprofundamento da miséria. A miséria 
não gera consciência e solidariedade, mas 
gera mais miséria, irracionalismo, violên-
cia e individualismo exacerbado. Ela não 
cria consciência da miséria, e sim miséria 
da consciência.”
No entendimento de Sposati (1997, 
p. 10), a noção de mínimos sociais não é 
antagônica ao suposto neoliberal da se-
letividade e focalismo. Mas é sem dúvida 
alguma ao princípio liberal que entende o 
enfrentamento dos riscos (sociais e eco-
nômicos) como de responsabilidade in-
dividual e não social (...). Propor mínimos 
sociais é estabelecer o patamar de co-
bertura de riscos e de garantias que uma 
sociedade quer garantir a todos os seus 
cidadãos. Trata-se de definir o padrão so-
cietário de civilidade. Neste sentido ele é 
universal e incompatível com a seletivida-
de ou focalismo.
Para Sposati (1997, P. 13-15), “esta-
belecer mínimos sociais é mais que um 
ato jurídico ou um ato formal, pois exige 
a constituição de um outro estatuto de 
responsabilidade pública e social”. A as-
sistência social e a proposição de mínimos 
sociais não se coloca numa concepção “mi-
nimalista” fundada no limiar da sobrevi-
vência, mas numa concepção de mínimos 
sociais que a considera “ampla e cidadã” 
e que se fundamenta num “padrão básico 
de inclusão”. Esta perspectiva supõe as 
seguintes garantias: sobrevivência bioló-
gica, condições de poder trabalhar, quali-
dade de vida, desenvolvimento humano e 
atendimento às necessidades humanas.
Mas, a assistência social como política 
fundamentada em um padrão básico de 
inclusão, não foi realmente a existente no 
Brasil da era que iniciou o neoliberalismo. 
Transcorridos nove anos de aprovação da 
LOAS, ela ainda não se constituiu como po-
lítica de seguridade social. Sua execução 
22 23
foi marcada por ações “sobrepostas, pul-
verizadas, descontínuas, assistemáticas e 
sem impacto ou efetividade”, focalizadas 
na população mais vulnerável e marcada 
pelo paralelismo com outras ações do go-
verno federal, como: o programa Comuni-
dade Solidária, o Fundo de Combate à Po-
breza (Yazbek e Gomes, 2001, p. 3-5), os 
programas que integram o Plano Plurianu-
al (2000-2003 ) e o Projeto Alvorada. 
A afirmativa de Yazbek e Gomes pode 
ser comprovada quando observa-se que 
nos últimos 15 anos a política de assistên-
cia social foi substituída por um conjunto 
de ações que, no discurso oficial apare-
cem como “inovação social” no trato da 
política social, a partir da adoção dos prin-
cípios da focalização, descentralização 
e parcerias. Contudo, o que caracterizou 
a sua efetivação foi o reduzido grau de 
responsabilidade do Estado no enfrenta-
mento à pobreza. 
Na realidade, trata-se de uma inovação 
extremamente conservadora que não só 
repôs as velhas características das políti-
cas sociais no Brasil (fragmentação, desar-
ticulação, descontinuidade, clientelismo, 
etc.) como as aprofundou, acrescentando 
novos elementos como a focalização, que 
mascara a pobreza realmente existente, 
efetiva o corte de recursos, privilegia pro-
gramas assistencialistas, emergenciais e 
descontínuos.
Na inovação conservadora, a descen-
tralização não é tomada como estraté-
gia de transferência do poder decisório. 
O município continuou sendo, no Brasil, a 
esfera mais destituída de poder e de re-
cursos.
Erundina fala com propriedade sobre o 
assunto (1996, p. 13), mesmo tendo con-
quistado uma certa autonomia política na 
Constituição de 1988, “não foi assegura-
do aos municípios autonomia econômica, 
financeira e poder real para promover o 
desenvolvimento local”. Para isto, seria 
necessário, por exemplo, que aos muni-
cípios fosse destinada uma maior fatia de 
recursos, dentro do conjunto da arrecada-
ção da União.
A autora cita alguns dados compara-
tivos da nossa realidade com a de países 
do primeiro mundo, que são reveladores 
do caráter da descentralização que aqui 
se desenvolve: “em países como a Suécia, 
72% da receita pública fica com os muni-
cípios (...) no Japão, Estados Unidos e em 
países da Europa esse percentual osci-
la entre 40% a 60%. No Brasil, apenas a 
partir de 1988 os municípios passaram a 
deter uma fatia de 15% da receita públi-
ca; antes era de 5% a 6%” (idem) (OLIVEI-
RA, 2003).
3.2 Críticas às prioridades 
da política social brasileira 
– uma política pró-idoso e 
anticriança
Camargo (2004) assinala que os progra-
mas sociais brasileiros têm um viés pró-
-idoso e outro anticriança, o que os torna 
pouco eficientes no sentido de diminuir a 
desigualdade da renda e a pobreza no país 
e resume que o resultado desta estrutura 
de gastos sociais criou um mecanismo de 
reprodução da pobreza ao longo do tem-
po.
Achamos interessante os dois extre-
 2-Os programas considerados de interesse da Assistência Social 
que integram o Plano Plurianual 2000-2003 do Governo Fernando 
Henrique Cardoso são os seguintes: Atenção à Pessoa Portadora de 
Deficiência, Valorização e Saúde do Idoso, Atenção à criança de 0 a 
6 anos, Erradicação do Trabalho Infantil, Centros de Juventude e a 
Cesta de Alimentos.
2
22 23
mos colocados pelo autor e resolvemos 
expor aqui seu pensamento para análise 
e reflexão, pois parece bem pertinente 
suas explicações e justificativas.
Para esse autor, as políticas sociais 
acontecem em função dos objetivos que 
se pretende alcançar, podendo ser para 
contrabalancear a desigualdade na dis-
tribuição de renda que leva a extremos 
de riqueza e pobreza, como pode ser criar 
uma rede de proteção social para todos os 
cidadãos do país, fazendo com que, dian-
te de imprevistos como desemprego, aci-
dentes no trabalho, doença, etc., ou em 
face de situações previsíveis, mas que os 
cidadãos, por alguma razão, não conse-
guiram antecipar adequadamente, como 
a perda da capacidade de trabalho, devido 
à idade avançada, pouco investimento em 
capital humano, etc., consigam manter um 
padrão de vida mínimo adequado à sua so-
brevivência.
Uma terceira possibilidade, seria con-
siderar objetivo dos programas sociais a 
manutenção do padrão de vida de todos 
os cidadãos, diante de situações imprevis-
tas ou previsíveis, mas não devidamente 
antecipadas, em um nível o mais próximo 
possível daquele vigente antes que tais 
situações se manifestassem.
Continuando o pensamento do autor, 
a escolha da alternativa de programa de-
penderá de vários fatores, dentre eles:
- volume de recursos;
- definição de prioridades, o que de-
pende das condições e dos indicadores 
sociais vigentes em cada país e em cada 
momento;
- geração de incentivos.
O volume de recursos disponível para a 
implementação dos programas sociais de-
fine os limites de atuação do Estado.
À medida que se passa da primeira para 
a terceira alternativa, amplia-se o grau de 
abrangência dos programas e, como re-
sultado, o volume de recursos necessário 
aumenta rapidamente. Por exemplo, se 
o sistema educacional público deve ter 
como objetivo o atendimento gratuito de 
todos os cidadãos em todos os níveis de 
ensino, os gastos serão muito maiores do 
que se estiver concentrado apenas no en-
sino fundamental.
Como os recursos são escassos, a defi-
nição do grau de abrangência dos progra-
mas sociais está diretamente relacionada 
à definição de prioridadespor parte do 
Estado.
Dado o volume de recursos, quanto 
mais universal for o sistema, menor será, 
em termos relativos, a parcela de recursos 
destinada aos grupos mais pobres da po-
pulação.
No limite (terceira alternativa), a dis-
tribuição dos recursos dos programas 
sociais estaria apenas replicando e vali-
dando a distribuição da renda gerada pelo 
funcionamento do mercado (na verdade, 
esta proposição não é totalmente verda-
deira, pois o resultado de mercado não é 
independente da estrutura dos progra-
mas sociais).
Da mesma forma, dado o volume de re-
cursos, quanto mais abrangentes forem 
os programas, menor a parte dos mesmos 
que pode ser destinada a cada programa 
individualmente.
Como resultado, o ajuste acaba ocor-
rendo na qualidade do serviço prestado à 
população. Como os grupos de renda mais 
elevada, ao contrário daqueles de ren-
da mais baixa, têm a opção de pagar pela 
prestação dos serviços no setor privado, 
a queda de qualidade acaba sendo uma 
24 25
forma perversa de focalizar os programas 
sociais para os pobres.
Portanto, a relação entre volume de re-
cursos disponíveis e abrangência dos pro-
gramas sociais é de fundamental impor-
tância. Quanto maior esta relação, maior é 
a probabilidade de que os ajustes ocorram 
através da redução da qualidade dos ser-
viços prestados à população, o que gera 
uma forma perversa de focalização para 
os membros mais pobres da sociedade.
Neste caso, não apenas o objetivo de 
abrangência deixa de ser alcançado, pois 
os ricos acabam deslocando suas deman-
das para o setor privado, mas também os 
mais pobres têm um atendimento de bai-
xa qualidade.
Em outras palavras, quanto menor a re-
lação entre disponibilidade de recursos e 
abrangência dos programas, menor a pro-
babilidade de que os objetivos dos mes-
mos sejam devidamente atingidos.
O terceiro aspecto destacado anterior-
mente trata dos incentivos gerados pelos 
programas sociais. Existem diferentes in-
centivos, dependendo da estrutura des-
tes programas, que precisam ser conside-
rados para evitar distorções que acabam 
tornando os programas menos efetivos e 
gerando ineficiências na alocação de re-
cursos. Um exemplo bastante estudado 
na literatura são os incentivos criados por 
um sistema de seguro-desemprego ex-
cessivamente benevolente. Se um traba-
lhador, ao ficar desempregado, recebe um 
benefício cujo valor é próximo de seu sa-
lário por um período muito prolongado de 
tempo, cria-se um incentivo para que este 
trabalhador reduza a intensidade de bus-
ca de um novo emprego. Como resultado, 
a taxa de desemprego tende a aumentar.
Qualquer programa social gera incen-
tivos. Ao prover assistência universal e 
gratuita à saúde, o programa estará ge-
rando um incentivo para que as pesso-
as utilizem mais o sistema. A questão é 
como desenhar os programas de tal for-
ma a gerar os incentivos corretos, para 
que sejam sustentáveis do ponto de vista 
fiscal, induzam a comportamentos consi-
derados adequados pela sociedade e não 
provoquem ineficiência na alocação de 
recursos. Portanto, a preocupação com o 
desenho dos programas é tão importante 
quanto a sua própria existência.
Infelizmente não há espaço para colo-
carmos toda a pesquisa de Camargo, por-
tanto, sugerimos a leitura integral do seu 
artigo. De todo modo, eis as conclusões de 
suas análises que nos levam a entender o 
que chamou de política pró-idoso e anti-
criança.
Do total de recursos gastos pelo gover-
no federal com programas sociais, 60% 
se destinam ao pagamento de aposenta-
dorias e pensões. Isto representa 12% do 
PIB do país, o que é o dobro do que a média 
dos países que têm proporção de idosos 
na população similar à do Brasil (5,85%) 
gasta com porcentagem de seus respecti-
vos PIB. Por outro lado, 65% destes recur-
sos são apropriados pelos 40% mais ricos 
da população.
No outro extremo, o Estado brasileiro 
gasta pouco com educação, e uma parte 
substancial desta despesa é apropriada 
pelos 40% mais ricos. Concretamente, 
apenas 3,6% do PIB do país, em 2000, 
eram gastos com educação fundamental, 
enquanto 29,6% da população brasileira 
tinha, naquele ano, entre 0 e 14 anos de 
idade.
O resultado desta estrutura de gastos 
sociais criou um mecanismo de reprodu-
24 25
ção da pobreza ao longo do tempo.
Uma parcela substancial das crianças 
brasileiras vive em famílias pobres (50%). 
Destas crianças, mais de 80% não com-
pletam o ensino fundamental, ou seja, não 
possuem oito anos de estudos, ou porque 
não têm condições de fazê-lo, por preci-
sar entrar no mercado de trabalho muito 
cedo, ou porque as escolas públicas a que 
têm acesso são de tão baixa qualidade que 
são incapazes de mantê-las. Como conse-
quência, 40% das crianças brasileiras, ao 
se tornarem adultas, terão menos de oito 
anos de estudos. Dificilmente consegui-
rão um trabalho decente. Serão os pobres 
do futuro.
A proposta do programa bolsa-escola 
tem por objetivo exatamente criar os in-
centivos corretos para quebrar este círcu-
lo de reprodução da pobreza. Entretanto, 
como um terço das receitas do governo 
são destinadas ao pagamento de aposen-
tadorias e pensões, sobram poucos recur-
sos para o financiamento de programas 
como o bolsa-escola.
Reduzir os gastos públicos com apo-
sentadorias e pensões, como proporção 
do PIB, é uma condição essencial para que 
recursos possam ser redirecionados para 
melhorar o capital humano das crianças 
das famílias pobres brasileiras e, com isto, 
reduzir a pobreza no futuro. 
26 27
UNIDADE 4 - A seguridade social
26
A Seguridade Social está prevista no 
capítulo II do título VIII (Da Ordem Social) 
da Constituição Federal, mais precisa-
mente nos artigos 194 até 204.
O próprio texto constitucional concei-
tuou no art. 194 a seguridade social como 
sendo um conjunto integrado de ações de 
iniciativa dos Poderes Públicos e da socie-
dade, destinadas a assegurar os direitos 
relativos à saúde, à previdência e à assis-
tência social.
 Este mesmo conceito está reproduzi-
do no art. 1º da Lei n. 8.212, de 24 de julho 
de 1991 que dispôs sobre a organização 
da seguridade social e instituiu o plano de 
custeio, além de outras providências.
Trata-se, na verdade, como consagrado 
desde a Constituição Federal de 1934, de 
direitos sociais como prestações positivas 
por parte do Estado, com o fim de esta-
belecer condições mínimas de vida digna 
para todos os seres humanos. São os di-
reitos fundamentais de segunda geração, 
distribuídos em três áreas; a saúde, a pre-
vidência social e a assistência social.
O art. 5º da Lei 8.212, de 24 de julho 
de 1991 dispõe que as ações destas três 
áreas serão organizadas em Sistema Na-
cional de Seguridade Social, consistindo, 
este sistema, na disposição das diferen-
tes partes de uma ciência numa ordem 
onde elas se sustentam mutuamente, vi-
sando o bem estar e a justiça sociais.
A Assistência Social e a Saúde são des-
tinadas à coletividade em geral, indepen-
dentemente de contribuições específicas 
e, a Previdência Social destina-se apenas 
aos indivíduos que contribuem mensal-
mente para o Sistema Geral de Previdên-
cia Social, e em razão deste fato somente 
os contribuintes e seus dependentes são 
destinatários dos benefícios e serviços na 
forma de contraprestação das contribui-
ções vertidas aos cofres da Previdência 
Social.
Vê-se da disposição que a Seguridade 
Social pode ser conceituada de maneira 
abrangente e universal, destinada a to-
dos que dela necessitam, como técnica 
de proteção social; como informa o jurista 
Moacyr Velloso Cardoso de Oliveira (cita-
do por Reis, 1988) que assim o faz:
Conjunto de medidas adotadas pelo 
Estado, por meios de organizações 
próprias ou subvencionadas, desti-
nadas a prover as necessidades vi-
tais da população do país, nos even-tos básicos previsíveis e em outras 
eventualidades, variáveis segundo 
26 2727
as condições nacionais, que podem 
verificar-se na vida de cada um, por 
meio de um sistema integrado de se-
guro social e de prestação de servi-
ços sociais, de cuja administração e 
custeio participam direta ou indire-
tamente, os próprios segurados ou a 
população mesma, as empresas e o 
Estado.
4.1 Assistência social
A assistência social é mais uma forma 
de proteção ao indivíduo na sociedade. 
Tem previsão legal na Constituição Fede-
ral nos art.s 203 e 204 e, apesar de não 
trazer sua definição, fornece vários ele-
mentos para tanto, como: ser um conjunto 
de atividades particulares e estatais dire-
cionadas para o atendimento dos hipos-
suficientes, consistindo os bens ofereci-
dos em pequenos benefícios em dinheiro, 
assistência à saúde, fornecimento de ali-
mentos e outras pequenas prestações. 
Não só complementa os serviços da Previ-
dência Social, como a amplia, em razão da 
natureza da clientela e das necessidades 
providas.
A assistência social tem por objetivo 
proteger a família, a maternidade, a in-
fância, a adolescência e a velhice; promo-
ver a integração ao mercado de trabalho, 
a habilitação e reabilitação das pessoas 
portadoras de deficiência, e a promoção 
de sua integração à vida comunitária, bem 
como do pagamento de benefício de pres-
tação continuada às pessoas portadoras 
de deficiência ou a idosos que não possam 
manter sua própria subsistência ou de tê-
-la provida por sua família.
Está regulamentada pela Lei Orgâni-
ca da Assistência Social (Lei nº 8.742 de 
7 de dezembro de 1993), e amparada por 
outros institutos de direito como o Esta-
tuto da Criança e do Adolescente (Lei nº 
8.069, de 13 de julho de 1990); a Legis-
lação de apoio às pessoas portadoras de 
deficiência (Lei nº 7.853, de 24 de outubro 
de 1989); a legislação que institui a Políti-
ca Nacional do Idoso (Lei nº 8.842, de 04 
de janeiro de 1994), e o Programa da Co-
munidade Solidária (Lei nº 9.649, de 27 de 
maio de 1999), dentre outros.
A Assistência Social tem como princí-
pios informativos a gratuidade da pres-
tação e basicamente a proteção à família, 
à maternidade, à infância, à adolescência 
e à velhice, bem como aos deficientes e a 
reintegração ao mercado de trabalho da-
queles que necessitarem.
Note-se que a diferença primordial en-
tre as atividades da saúde e da assistência 
social, é que esta tem um espectro menor, 
ou seja, a saúde tem o caráter de univer-
salidade mais amplo do que o previsto 
para a assistência social.
Logo, a assistência social visa garantir 
meios de subsistência às pessoas que não 
tenham condições de suprir o próprio sus-
tento, dando especial atenção às crianças, 
velhos e deficientes, independentemente 
de contribuição à seguridade social.
A mais autêntica forma de assistência 
social é a prevista no art. 203, V da Cons-
tituição Federal, onde fica garantido o va-
lor de um salário mínimo mensal à pessoa 
portadora de deficiência e ao idoso que 
comprovem não ter meios de prover a pró-
pria subsistência, ou tê-la provida por sua 
família (CORRÊA, 1999).
28 29
4.2 Saúde
Este instrumento constitucional da se-
guridade social está previsto nos artigos 
196 ao 200 da Carta Magna, valendo res-
saltar que se trata de normas programáti-
cas, e nem todas auto-aplicáveis, todavia 
são dispositivos com elevados propósitos 
e bem intencionados, deixando ao legis-
lador ordinário o condão de fixar medidas 
para que o Estado e a iniciativa privada 
coordenem uma sistematização do siste-
ma nacional de saúde que se adapte aos 
anseios sociais exprimidos pelo legislador 
constituinte; o que foi feito com a edição 
da Lei Orgânica de Saúde (Lei n. 8.080 de 
19 de setembro de 1990) e a que disciplina 
os planos privados de assistência à saúde 
(Lei n. 9.656 de 03 de julho de 1998).
A Constituição Federal não fornece uma 
definição de Saúde enquanto prestação 
social, neste caso suprida pela definição 
de Pedro Abdalla (s.d citado por Corrêa, 
1999), deve ser entendida “no sentido de 
massa e em razão de custos, de comple-
xidade e de sofisticação, uma atribuição 
fundamental do Estado, sobretudo nos 
países subdesenvolvidos ou em fase de 
desenvolvimento”.
De maneira genérica, são vários os prin-
cípios informadores da Saúde, tais quais o 
acesso universal e igualitário, tendo to-
dos direito à saúde; provimento das ações 
e serviços por meio de rede regionaliza-
da e hierarquizada, integrados em siste-
ma único; descentralização, com direção 
única em cada esfera de governo; aten-
dimento integral, com prioridade para 
as atividades preventivas; participação 
da comunidade na gestão, fiscalização e 
acompanhamento das ações e serviços de 
saúde; e ainda, a participação da iniciativa 
privada na assistência a saúde.
Quanto aos recursos, o sistema de saú-
de será financiado pela seguridade social, 
pela União, Estados, Distrito Federal e Mu-
nicípios, além de outras fontes, de acordo 
com o disposto no parágrafo único do art. 
198 da Constituição Federal; todavia a ini-
ciativa privada poderá ajudar na assistên-
cia a saúde como atividade suplementar.
Em se tratando de entidade privada 
sem fins lucrativos, poderá haver auxílio 
ou subvenção do Poder Público para es-
sas entidades; do contrário, tratando-se 
de instituições privadas que tenham fins 
lucrativos, a estas não poderão ser desti-
nados recursos públicos para auxílios ou 
subvenções nos termos do art. 199, § 3º 
da Constituição Federal.
Por disposição constitucional, devem 
ser observadas várias diretrizes da inter-
venção estatal no sistema nacional de 
saúde, elencadas no art. 200 e incisos, 
como a de controlar e fiscalizar procedi-
mentos, produtos e substâncias do inte-
resse para a saúde, e participar da pro-
dução de medicamentos, equipamentos 
imunobiológicos, homoderivados e outros 
insumos; executar as ações de vigilância 
sanitária e epidemiológica, bem como da 
saúde do trabalhador; ordenar a forma-
ção de recursos humanos na área de saú-
de; participar da formação da política e da 
execução das ações de saneamento bási-
co; incrementar em sua área de atuação o 
desenvolvimento científico e tecnológico; 
fiscalizar e inspecionar alimentos, com-
preendido o controle de seu valor nutri-
cional, bem como bebidas e águas para o 
consumo humano; participar do controle 
e fiscalização da produção, transporte, 
guarda e utilização de substâncias e pro-
28 29
dutos psicoativos, tóxicos e radioativos; 
e por fim, colaborar na proteção do meio 
ambiente, compreendido o ambiente de 
trabalho.
4.3 Previdência Social
Embora a preocupação do homem sem-
pre esteve voltada para a criação de re-
gras e técnicas de proteção social, visan-
do a reparação de danos que vulnerem os 
indivíduos de uma mesma coletividade, 
bem como à prestação de assistência aos 
necessitados; seja por contribuições de 
seus membros por organização de mutua-
lismo, seja por intervenção do Estado; foi 
na Alemanha, somente no ano de 1883, 
que surgiu o primeiro sistema de seguro 
social. De fato, até o século XIX, as nor-
mas de assistência eram esparsas, não 
compondo um sistema efetivamente co-
ordenado.
Em 17 de novembro de 1881, Otto Von 
Bismark materializou a ideia da criação de 
um direito de previdência social, apresen-
tando o projeto de seguro, que fez nascer, 
na Alemanha, diversas leis que regula-
mentavam situações contingenciais de 
enfermidade, acidentes do trabalho, inva-
lidez; criando o sistema do seguro operá-
rio no mesmo ano.
Após este período, outros países segui-
ram as ideias da Alemanha e criaram legis-
lações semelhantes, como a França em 
1898, que aprovou a lei de acidentes do 
trabalho, e a Inglaterra em 1907, que re-
gulamentou regras de proteção à velhice 
e acidentes do trabalho.