Livro_texto_PBF_e_SUAS_-_Min_combate_a_fome

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Consórcio IBAM – UniCarioca
Rio de Janeiro – 2008
Capacitação para Implementação do Sistema Único 
de Assistência Social – SUAS e do Programa Bolsa Família – PBF 
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
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FICHA CATALOGRÁFICA 
Capacitação para implementação do Sistema Único de Assistência Social – SUAS e do 
Programa Bolsa Família – PBF / Coordenação Geral: Tereza Cristina Barwick Baratta ... [et 
al.]. – Rio de Janeiro: IBAM / Unicarioca; Brasília: MDS, 2008.
484 p. ; 28cm
1. Assistência social-Brasil. 2. Brasil-política social. 3. Desenvolvimento social. I. 
Instituto Brasileiro de Administração Municipal. II. Unicarioca. III. Brasil. Ministério do 
Desenvolvimento Social e Combate à Fome.
CDD - 301 
3
Presidente da República
Luiz Inácio Lula da Silva
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
Ministro
Patrus Ananias
Secretária Executiva
Arlete Avelar Sampaio
Secretária Executiva Adjunta
Rosilene Cristina Rocha
Secretária Nacional de Renda de Cidadania
Rosani Evangelista da Cunha
Secretária Nacional de Assistência Social
Ana Ligia Gomes
Secretária de Avaliação e Gestão da Informação
Laura da Veiga 
Diretora de Gestão dos Programas de Trasferência de Renda
Camille Sahb Mesquita
Diretora de Gestão do Sistema Único de Assistência Social - SUAS
Simone Aparecida Albuquerque
Diretora de Formação de Agentes Públicos e Sociais
Aíla Vanessa de Oliveira Cançado
Instituto Brasileiro de Administração Municipal - IBAM
Superintendente Geral
Paulo Timm
Diretora da ENSUR – Escola Nacional de Serviços Urbanos
Tereza Cristina Barwick Baratta
Centro Universitário Carioca – UniCarioca
Reitor
Celso Niskier
Vice-Reitor
 Arcy Magno da Silva
CRÉDITOS INSTITUCIONAIS 
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Coordenação Geral
Tereza Cristina Barwick Baratta
Arcy Magno da Silva
Camile Sahb Mesquita
Aíla Vanessa de Oliveira Cançado
Renato Francisco dos Santos Paula
Coordenação Pedagógica
Marlene Montezi Blois
Coordenação de Tecnologia
Regina Celia Pereira
Marcos de Moraes Villela
Márcia Costa Alves da Silva
Coordenação de Tutoria
Dora Apelbaum
Planejamento Instrucional
Lana Barbosa Silva
Coordenação Técnica
Jessie Jane Vieira de Souza
CRÉDITOS DO PROJE TO
Conteudistas
Módulo 1
Alexandre Carlos de Albuquerque Santos
Renato Francisco dos Santos Paula
Rosani Evangelista da Cunha
Simone Aparecida Albuquerque
Herculis Pereira Toledo
Módulo 2
Adriano Marcomini
Aline Diniz Amaral
Ana Maria Machado Vieira
Lucia Maria Modesto Pereira
Othilia Maria Baptista de Carvalho
Pedro Nogueira Gonçalves Diogo
Solange Teixeira
Juliana Rochet Wirth Cheibub
Módulo 3 
Afrânio de Oliveira Silva
Anderson Jorge Lopes Brandão
Bernadino Martins A. Junior
Cleyton Domingues de Moura
Gerson Vicente de Paula Junior
Jean Marc Mutzig
Luciana Alves de Oliveira
Nihad Bassis
Pedro Jensen Cerri Costa
Rosani Evangelista da Cunha
Rose de Pinho Borges
Módulo 4
Maria Carmelita Yazbek
Renato Francisco dos Santos Paula
Rosimere de Souza
Vilnia Batista de Lira
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CRÉDITOS DO PROJETO
Equipe de produção do livro
Preparação dos originais
Frima Zimerfogel e Marlene M. Blois 
Capa
Iury Pinto, José Augusto Praguer e Rafael Albuquerque Aragão 
Revisão
Ângela Lopes e Cláudia Ajuz
Ilustrações
André Leite
Editoração eletrônica
Iury Pinto, Rafael Albuquerque Aragão e Selma Rodrigues
Módulo 5 
Aidê Cançado Almeida
Delaine Martins Costa
Marlene Merisse
Renato Francisco dos Santos Paula
Valéria Maria de Massarani Gonelli
Módulo 6 
Aidê Cançado Almeida
Gil Soares Júnior
Rosani Evangelista da Cunha
Trajano Augustus Tavares Quinhões
Apoio Técnico
Aloísio Nonato
Ana Angelica C. de Albuquerque e Melo
Ana Carolina Aires Cerqueira Prata
Ana Lucia Nazi Cabral
Carolina Franca Marinho Falcão
Célia Regina de Castro
Denise Suchara
Elton Lopes Alcantara Gomes
Fabricia da Silva Benazzi
Fernanda Pereira de Paula
Helena Ferreira de Lima
Ida Maria dos Santos Natividade 
Jaime Rabelo Adriano 
Jose Ferreira Crus
Jovanka Sadeck
Julia Galiza de Oliveira
Juliana Maria Fernandes Pereira
Juliana Marques Bonvini
Juliana Rochet Wirth Cheibub
Kátia Cristina da Silva
Maria Helena Kittel Werlang
Milene Maria Machado de Deus
Nabil Moura Kadri
Priscila Maia de Andrade
Ricardo Rodrigues Dutra
Solange Stela Serra Martins
Solange Teixeira
Zóia Prestes
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MENSAGEM AO PARTICIPANTE
A criação do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, em janeiro de 2004, 
foi um importante fator para o fortalecimento das políticas sociais no Brasil ao promover a 
estruturação de uma rede integrada de proteção e promoção social, articulando as políticas 
de Assistência Social, de Segurança Alimentar e Nutricional e de Renda de Cidadania. Es-
tamos ainda ampliando e integrando as ações de geração de oportunidades para a inclusão 
produtiva voltadas às famílias em situação de pobreza e vulnerabilidade social.
Nosso compromisso é consolidar as políticas de proteção e promoção social no campo das 
políticas públicas de garantia de direitos de cidadania, regulamentadas com padrões de quali-
dade, critérios republicanos de alocação de recursos, transparência e controle social. Mais do 
que superar a fome e a miséria – um patamar mínimo obrigatório de dignidade humana – é 
necessário garantir a todos e a todas as oportunidades para desenvolverem plenamente suas 
capacidades e, assim, viverem de forma digna e autônoma.
A consolidação das políticas de proteção e promoção social no marco das políticas 
públicas demanda um processo de capacitação que ofereça, aos profissionais da área, novos 
conhecimentos e instrumentos que os qualifiquem para a gestão dessas políticas em acordo 
com as especificidades e demandas de seus territórios e comunidades. A qualificação 
de agentes públicos e sociais é fundamental para a implementação de novos mecanismos 
de aperfeiçoamento e gestão das políticas sociais de forma a potencializar e integrar os 
investimentos sociais, otimizando recursos públicos e garantindo maior eficácia e efetividade 
à execução dessas políticas.
O Programa Gestão Social com Qualidade, lançado este ano pelo Ministério do 
Desenvolvimento Social e Combate à Fome, integra a política de formação do MDS e tem 
por objetivo capacitar gestores, técnicos e agentes de controle social que atuam nas áreas de 
assistência social e transferência de renda. 
Por meio da capacitação a distância, pretendemos alcançar cerca de 15 mil gestores e técnicos 
que atuam na área da assistência social e na implementação do Programa Bolsa Família, boa 
parte deles inseridos na esfera municipal trabalhando diretamente com os beneficiários dos 
programas sociais.
O programa aponta, de forma inédita, para a constituição de uma rede nacional de 
capacitação dos gerentes sociais e operadores do Sistema Único da Assistência Social – SUAS 
e do Programa Bolsa Família nas esferas municipal e estadual. Tal iniciativa converge para 
uma nova visão conceitual das políticas de proteção e promoção social fundamentada na 
descentralização de atribuição de competências e responsabilidades aos entes federados e na 
necessária integração e intersetorialidade das políticas sociais. 
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Essa iniciativa, para o MDS, é extremamente importante para a qualificação das políticas 
sociais, ao propiciar a oportunidade de unificarmos os conceitos e divulgarmos os 
procedimentos adotados na implementação do SUAS e do Bolsa Família. 
Além de produzir e compartilhar conhecimentos, o Programa Gestão Social com Qualidade 
contribuirá para a construção de uma política continuada de recursos humanos a fim de 
tornar os profissionais mais preparados para enfrentar as complexas e multifacetadas 
demandas sociais de nosso País.
PATRUS ANANIAS
Ministro de Estado do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
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Apresentação
Cursos modulares
Estrutura dos cursos
Orientação para seu estudo
Módulo 1 
Bases do Modelo Brasileiro de Proteção Social Não Contributiva
Módulo 2 
Cadastro Único de Programas Sociais
Módulo 3
Gestão e Implementação do Programa Bolsa Família
Módulo 4
Gestão doSistema Único de Assistência Social
Módulo 5
Estruturação e Implementação do Acompanhamento Familiar e 
de Serviços Socioeducativos
Módulo 6
Programas Complementares
Bibliografia
SUMÁRIO
10
10
11
13
15
86
138
231
326
427
473
10
Bem-vindo(a) à Capacitação para Implementação do SUAS e do PBF promovido pelo 
Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), com o apoio do Banco 
Interamericano de Desenvolvimento – BID e do Programa das Nações Unidas para o 
Desenvolvimento – PNUD. 
Esta iniciativa tem sua execução sob a responsabilidade do Consórcio IBAM – UniCarioca.
A Capacitação para Implementação do SUAS e do Programa Bolsa Família faz parte do 
programa Gestão Social com Qualidade, uma estratégia de capacitação do Ministério do 
Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) para contribuir com o fortalecimento 
da gestão descentralizada das políticas de Assistência Social e de transferência condicionada 
de renda. 
A Capacitação visa a oferecer conhecimentos sistematizados, metodologias e ferramentas 
técnicas para ajudar os profissionais no desenvolvimento das atividades de implementação 
do Programa Bolsa Família (PBF) e do Sistema Único de Assistência Social (SUAS). 
Essa Capacitação destina-se a profissionais de órgãos estaduais e municipais que estão 
no exercício direto de funções relacionadas à implementação e ao aperfeiçoamento do 
Programa Bolsa Família (PBF), da gestão do Cadastro Único para Programas Sociais do 
Governo Federal (CadÚnico), do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI) e 
do Programa de Atenção Integral à Família (PAIF). 
A Capacitação para a Implementação do SUAS e do Bolsa Família é composta de quatro 
cursos, com estrutura modular. 
Os cursos são realizados pela internet, com apoio de material impresso e CD-ROM e com 
tutoria especializada. Para dar maior flexibilidade ao participante, os cursos são oferecidos 
em dois regimes de execução: seqüencial e acelerado: 
CURSOS MODULARES
APRESENTAÇÃO
Curso do Programa Bolsa Família – PBF;•	
Curso do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil – PETI;•	
Curso do Programa de Atenção Integral à Família – PAIF;•	
Curso da Implementação do SUAS e do Programa Bolsa Famíla.•	
Curso do Programa Bolsa Família – PBF
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Estrutura Modular
Módulo 1 - Bases do Modelo Brasileiro de Proteção 
Social Não Contributiva
Módulo 2 - Cadastro Único para Programas Sociais
Módulo 3 - Gestão e Implementação do Programa Bolsa 
Família
Módulo 6 - Programas Complementares
Curso do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil – PETI
Estrutura Modular
Módulo 1 - Bases do Modelo Brasileiro de Proteção 
Social Não Contributiva
Módulo 2 - Cadastro Único para Programas Sociais
Módulo 4 - Gestão do Sistema Único de Assistência 
Social
Módulo 5 - Estruturação e Implementação 
do Acompanhamento Familiar e de Serviços 
Socioeducativos
ESTRUTURA DOS CURSOS
Curso do Programa Bolsa Família – PBF
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Curso do Programa de Atenção Integral à Família – PAIF
Estrutura Modular
Módulo 1 - Bases do Modelo Brasileiro de Proteção 
Social Não Contributiva
Módulo 4 - Gestão do Sistema Único de Assistência 
Social
Módulo 5 - Estruturação e Implementação 
do Acompanhamento Familiar e de Serviços 
Socioeducativos
Módulo 6 - Programas Complementares
Curso da Implementação do SUAS e do Programa Bolsa Família
Estrutura Modular
Módulo 1 - Bases do Modelo Brasileiro de Proteção 
Social Não Contributiva
Módulo 2 - Cadastro Único para Programas Sociais
Módulo 3 - Gestão e implementação do Programa Bolsa 
Família
Módulo 4 - Gestão do Sistema Único de Assistência 
Social
Módulo 5 - Estruturação e Implementação 
do Acompanhamento Familiar e de Serviços 
Socioeducativos
Módulo 6 - Programas Complementares
ESTRUTURA DOS CURSOS
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ORIENTAÇÕES PARA SEU ESTUDO
Você recebeu um kit didático, contendo: 
um livro, com o texto base correspondente aos seis Módulos do Programa Capacitação •	
para a Implementação do SUAS e do Bolsa Família.
um CD-ROM, também contendo os 6 Módulos, mas com o tratamento de texto que lhe •	
foi oferecido no curso pela internet.
Aí vão algumas “dicas” para você ter sucesso no seu estudo.
 Em primeiro lugar, familiarize-se com o seu LIVRO. Leia atentamente as páginas iniciais, •	
para ficar bem informado quanto à sua estrutura e como consultá-lo. Ele é o seu material 
de consulta, mesmo após o término do curso.
 Aqui estão os conteúdos dos seis módulos que compõem os quatro cursos oferecidos •	
pelo Programa Capacitação para a Implementação do SUAS e do Bolsa Família. Você 
deve ler com atenção os módulos correspondentes ao seu Curso.
Este material servirá para que você: 
 estude ou consulte seu conteúdo em qualquer hora, em qualquer lugar, individualmente •	
ou com outro(a) colega de trabalho;
 fundamente sua posição no Fórum e na Estação Prática;•	
 elabore resumos e sínteses, destaque pontos que julgar mais importantes, estabeleça •	
relação entre o estudado e o dia-a dia do seu trabalho;
 faça a revisão dos temas estudados;•	
 prepare-se para realizar a sua avaliação final.•	
Procure utilizar o livro de maneira integrada com os demais recursos do 
curso (internet e CD-ROM).
Lembre-se
Em Educação a Distância você é o agente da sua aprendizagem, responsável pela administração 
do seu tempo de estudo e pela construção do seu conhecimento.
Agora outros lembretes importantes
 Administre seu horário de estudo e seu processo de aprendizagem. •	
 Caminhe no seu ritmo, lembrando-se sempre de que há um cronograma a ser cumprido. •	
Portanto, planeje seu tempo e tente cumprir o que planejou. 
 Os textos foram produzidos com o objetivo de facilitar o auto-estudo. Leia cada texto •	
com muita atenção.
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 Caminhe passo a passo, lendo atentamente os textos de cada unidade para entender todo •	
o assunto. Não dê saltos! Isso pode prejudicar a sua compreensão dos assuntos abordados. 
Há uma seqüência prevista para o seu estudo.
 Escolha um local para estudar, que lhe permita concentração e reflexão. Sua atenção, •	
assim, estará focada no texto, sem quebra de continuidade.
 Faça uma primeira leitura para tomar conhecimento do que será estudado. Depois releia •	
o tópico em estudo, procurando fazer aproximações com a sua realidade de trabalho.
 Faça anotações dos pontos importantes estudados. Sintetize o que você entendeu com •	
suas próprias palavras, fazendo esquemas.
 Anote as dúvidas que surgirem durante a leitura. Troque idéias com seus colegas de •	
estudo. Esclareça-as com o Tutor.
 Procure ampliar seus conhecimentos, por meio da leitura dos textos selecionados e •	
consultando a bibliografia indicada. Lendo outros autores, você amplia sua visão sobre o 
tema e cresce pessoal e profissionalmente.
Leia, estude, reflita, analise, conclua.
Lembre-se de que disciplina e seu empenho pessoal são peças-chave para o 
seu sucesso no curso e na vida. 
ORIENTAÇÕES PARA O SEU ESTUDO
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Bases do Modelo Brasileiro 
de Proteção Social Não Contributiva
MÓDULO 1
Unidade 1 – Proteção Social: a função do Estado Brasileiro na 
Garantia de Direitos
Unidade 2 – O Modelo Brasileiro de Proteção Social Não Contributiva
Unidade 3 – Proteção Social Não Contributiva: complementaridade 
entre serviços socioassistenciais e benefícios
Unidade 4 – Controle Social no Âmbito do SUAS e do PBF
Unidade 5 – Impactos Produzidos e Potencialidades de Novos 
Resultados
MÓDULO 1 UNIDADE 1
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MÓDULO 1 – Bases do Modelo Brasileiro de Proteção Social Não 
Contributiva
Ementa 
Unidade 1 – Proteção Social: a função do Estado brasileiro na garantia de direitos
 A Constituição Federal de 1988: um marco na direção de uma política de proteção social •	
do Estado brasileiro
 A função do Estado no enfrentamento da pobreza e da desigualdade•	
 Alguns conceitos importantes: pobreza, desigualdade, vulnerabilidade e risco, direitos e •	
política pública
 Princípios e fundamentos da política pública e da política social•	
Unidade 2 – O Modelo Brasileiro de Proteção Social Não Contributiva•	 O	estabelecimento	do	pacto	federativo	e	a	descentralização
•	 Os	princípios	da	Seguridade	Social	e	os	 fundamentos	do	financiamento	do	modelo	de	
Proteção Social Não Contributiva
•	 A	família	no	centro	da	atenção	da	política	de	proteção	social
Unidade 3 – Proteção Social Não Contributiva: complementaridade entre serviços 
socioassistenciais e benefícios 
•	 As	duas	vertentes	da	proteção	social:	serviços	e	benefícios
•	 A	política	pública	de	Assistência	Social	e	a	construção	do	Sistema	Único	de	Assistência	
Social – SUAS
•	 A	transferência	condicionada	de	renda:	a	criação	e	 implementação	do	Programa	Bolsa	
Família
•	 O	Cadastro	Único	para	Programas	Sociais	do	Governo	Federal	(CadÚnico)	
Unidade 4 – Controle Social no âmbito do SUAS e do PBF 
•	 Objetivos	do	Controle	Social	no	âmbito	do	Sistema	Único	de	Assistência	Social
•	 Objetivos	do	Controle	Social	no	âmbito	do	Programa	Bolsa	Família
•	 O	papel	dos	Conselhos	e	das	Conferências
Unidade 5 – Impactos produzidos e potencialidades de novos resultados
•	 Os	impactos	produzidos	e	as	potencialidades	de	novos	resultados	para	as	ações	e	serviços	
de proteção social.
MÓDULO 1 UNIDADE 1
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Unidade 1 – Proteção Social: a Função do Estado Brasileiro na 
Garantia de Direitos
Nesta unidade você vai estudar:
 A Constituição Federal de 1988: um marco na direção de políticas públicas voltadas à •	
proteção social garantidoras de direitos.
 A função do Estado no enfrentamento da pobreza e da desigualdade.•	
 Alguns conceitos importantes: pobreza, desigualdade, vulnerabilidade e risco, direitos e •	
política pública.
 Princípios e fundamentos da política pública e da política social.•	
Uma breve contextualização
Pobreza e desigualdade...
Essas são palavras que, com certeza, você já ouviu, já leu e pensou no seu dia-a-dia.
Com olhos abertos para a pobreza e a exclusão
Você, como cidadão, sabe que o Estado brasileiro vem enfrentando os problemas sociais 
do país com olhos abertos e criando estratégias, com os meios que dispõe, para oferecer 
proteção social ao grande contingente de brasileiros e brasileiras que, excluídos dos benefícios 
do desenvolvimento econômico e afetados, ainda, por outras formas de exclusão, vivem em 
situação de pobreza e extrema pobreza. É uma população que tem no dia-a-dia enormes 
dificuldades para sobreviver, criar seus filhos, envelhecer, enfim ter uma vida digna.
Esta capacitação que você inicia é mais um ingrediente para que se consolidem no país os 
avanços no campo da proteção social.
É preciso conhecer bem o que é exclusão
A palavra concentração ajuda a entender o que se chama aqui de exclusão. A nossa formação 
social e econômica foi marcada pela concentração das riquezas produzidas por muitos, mas 
apropriadas por poucos. 
Portanto, você pode entender exclusão como...
Uma decorrência do resultado do processo de construção do país marcado pela 
concentração. 
Agora, para ilustrar a idéia de exclusão, veja como esse processo ocorre com a distribuição da 
renda no Brasil, analisando o gráfico que tem como referência o ano de 2004.
MÓDULO 1 UNIDADE 1
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Também o processo de formação da sociedade brasileira obedeceu à mesma lógica. 
Ao concentrar poderes políticos, econômicos e territoriais num pequeno conjunto de 
indivíduos e famílias, excluiu, por conseqüência, a maioria da população das decisões 
relevantes do desenvolvimento e de seus benefícios. Ao concentrar oportunidades de 
acesso à educação, à cultura, à formação profissional e ao trabalho, excluiu a maioria 
dos seus integrantes do exercício da cidadania, sobretudo as chamadas minorias (mas 
que na verdade são a maioria da população): negros, mulheres, índios, camponeses e 
pequenos agricultores etc. Ao concentrar, por quatrocentos anos, o atributo da cidadania 
na população branca, excluiu negros e índios de participarem, como protagonistas, da 
construção do núcleo hegemônico de nossa sociedade.
Começando pela nossa ocupação do território
Quando os colonizadores portugueses decidiram concentrar a ocupação no litoral e em 
algumas cidades próximas da costa brasileira, acabaram por provocar um processo de 
ocupação desigual que excluía o restante do território, e quem nele vivia, dos processos 
dinâmicos de crescimento econômico e do desenvolvimento social.
Quando mais tarde se concentrou na região Sudeste a produção do café (principal 
produto agrícola de exportação) e, em seguida, se promoveu a industrialização do país 
– concentrada na mesma região – as desigualdades regionais aumentaram e, mais uma 
vez, regiões inteiras foram excluídas das novas oportunidades de desenvolvimento. 
Desigualdade de renda
Distribuição percentual da renda entre os 50% mais pobres e o 1% mais rico
14,1%
12,6%
50% mais pobres 1% mais rico
Fonte: IBGE e IPEA
Observe que a renda dos 50% mais pobres é quase equivalente à renda do 1% mais rico.
Exemplificando para esclarecer melhor
Agora um pouco da nossa formação social
MÓDULO 1 UNIDADE 1
19
Com a 
redemocratização 
no final da década 
de 1980 e, mais 
precisamente, com 
a Constituição 
de 1988, é que 
passamos a ver 
que a pobreza e 
a desigualdade 
não poderiam ser 
enfrentadas ou 
mitigadas sem uma 
firme determinação 
do Estado em 
assumir suas 
responsabilidades 
na condução de 
políticas públicas 
voltadas à proteção 
social garantidoras 
de direitos.
Após essa reflexão inicial, com certeza, você concluiu que:
 a formação da sociedade e a ação do Estado no Brasil foram, desde o nascimento da •	
Nação até praticamente o final do século XX, dramaticamente concentradores de renda e 
de oportunidades e, portanto, geradores de desigualdade e de distintas manifestações de 
formas de exclusão.
 a exclusão e, por conseqüência, a pobreza e a desigualdade não são novas no Brasil, como, •	
também, são questões imensas a serem encaradas. Têm distintas faces, perpetuaram-se 
por fatores históricos e culturais e consolidaram-se pela sistemática omissão do Estado e 
da nação brasileira de enfrentá-las como questão social de enorme gravidade, por meio 
de políticas públicas voltadas à proteção e ao desenvolvimento social.
A CONSTITUIÇÃO DE 1988: UM MARCO NA DIREÇÃO DE UMA POLÍTICA DE PROTEÇÃO 
SOCIAL DO ESTADO BRASILEIRO 
Você já teve a iniciativa 
de dar uma olhada na 
nossa Constituição de 
1988?
Claro que sim.
Sabia que é considerada um 
marco na direção de uma 
política de proteção social 
do Estado brasileiro?
Isso mesmo. É considerada o marco 
legal na transformação dos conceitos até 
então vigentes em relação ao tratamento 
conferido à pobreza pelo Estado.
E também no atendimento 
às demandas de segmentos 
específicos da nossa 
população.
MÓDULO 1 UNIDADE 1
20
Constituição de 1988
Confira, agora, os dispositivos da Constituição de 1988 que merecem destaque e que são 
considerados marcos dessa transformação social.
Nossa Carta Magna se inicia por aí:
Princípios fundamentais da República Federativa do Brasil
Logo no art. 1º da Constituição de 1988•	 está uma definição fundamental: aquela que 
afirma a condição de o Brasil ser uma República Federativa e cria as bases para que se 
consagre como tal. A Constituição de 1988 cita nominalmente o Estado, o Município 
e o Distrito Federal como partes integrantes da Federação. Nós voltaremos a esse tema 
posteriormente, mas é bom observar que ele é tão importante que nossa Carta Magna se 
inicia por aí. Adiante, ao tratar da organização governamental, a Constituição, no seu art. 
18, definirá que o Brasil possui três esferas de governo autônomas: a União, os Estados e 
os Municípios. 
 •	 No art. 3º são definidos os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil; 
entre eles incluem-se o de erradicação da pobreza e da marginalização e redução das 
desigualdades sociais e regionais. Estes, portanto, são compromissos de todas as esferas 
de governo. 
Garantias dos direitos individuais e coletivos
 •	 No Título “Dos Direitos e Garantias Fundamentais” a Constituição trata longamente 
dos direitos e dos deveresindividuais e coletivos. 
 •	 Dos direitos individuais: o art. 5° trata dos direitos individuais e coletivos (civis, políticos 
e sociais).
 •	 Direitos sociais: o 6° art. trata dos direitos sociais, onde afirma que “são direitos sociais 
a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, 
a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma dessa 
Constituição”. 
 •	 Forma de organização do Estado: no Título III, a Constituição define a forma de 
organização do Estado. Além do art. 18, que você já estudou, os artigos seguintes 
atribuem, de forma específica, as responsabilidades comuns, concorrentes e aquelas que 
são próprias de cada ente federado – União, Estados e Municípios.
O Distrito Federal, que 
também compreende 
a organização 
governamental, 
possui característica 
especial, já que 
acumula traços 
do Estado e do 
Município.
Entre os dispositivos fundamentais da Constituição de 1988, que podem ser considerados 
marcos dessa transformação, merecem destaque aqueles definidos no Título I, referente 
aos Princípios Fundamentais da República Federativa; os capítulos I e II do Título II, 
que regulamentam os Direitos e Garantias Fundamentais; o Título III, que define a 
forma de Organização do Estado e, ainda, as definições contidas no Título VIII, que 
institui a Ordem Social. Neste Título, dê especial atenção, para o seu estudo, ao art. 194, 
que trata da Seguridade Social, e à seção IV, que trata especialmente dos fundamentos 
jurídicos da Assistência Social.
MÓDULO 1 UNIDADE 1
21
 •	 Fundamentos das políticas sociais: no Título VIII – Da Ordem Social – você encontrará 
os fundamentos das políticas sociais. 
 •	 Ordem social: o art. 193 afirma que a ordem social tem como base o trabalho e como 
objetivo, o bem-estar e a justiça social. 
Nesse Título você deve ficar especialmente atento, ainda, aos arts. 194 e 195, que estabelecem 
os princípios da Seguridade Social; aos arts. 196 a 200, que estabelecem os princípios da 
atenção à Saúde; aos arts. 203 e 204, que tratam da Assistência Social, seus princípios e formas 
de custeio; e, finalmente, aos arts. 205 a 214 que tratam dos direitos relativos à Educação e dos 
princípios para a organização do sistema de Educação Pública.
A FUNÇÃO DO ESTADO NO ENFRENTAMENTO DA POBREZA E DA DESIGUALDADE – 
ALGUMAS IDÉIAS FUNDAMENTAIS
Estudiosos entendem que, mesmo reconhecendo que pobreza não se restringe à privação 
ou insuficiência de renda, ela pode ser considerada uma boa medida para apreendermos 
outras carências. Pensar a pobreza nesta perspectiva é importante quando falamos de 
implementação de políticas públicas voltadas para pessoas ou famílias pobres. Nesse 
caso, precisamos saber quem é pobre e precisamos definir como medir a pobreza, para 
podermos atuar de forma compatível com o grau de necessidades de cada indivíduo ou 
família.
Uma família ou uma pessoa é considerada pobre quando vive numa situação de privação 
de renda e também de privação de outros recursos necessários para obter uma situação 
de vida que permita que ela desempenhe seus papéis, cumpra seus deveres, participe 
das relações sociais e compartilhe costumes da sociedade em que vive. Por exemplo, 
insuficiência de alimentos, de bens, de serviços e de lazer. 
O Estado Brasileiro assume a responsabilidade de enfrentar a pobreza e a desigualdade 
existentes no país.
Esses e outros 
dispositivos contidos 
nesse Título, como 
os relativos à 
previdência social, 
cultura, desporto, 
ciência e tecnologia, 
comunicação social, 
meio ambiente, 
família, criança, 
adolescente e idoso 
e índios, constituem-
se nos fundamentos 
de políticas públicas 
de amplo alcance, 
com impacto no 
combate à pobreza 
e à desigualdade, na 
proteção social e na 
promoção da justiça.
Antes de prosseguir, é importante que algumas idéias e conceitos fiquem bem claros para 
você.
POBREZA
Existe hoje no mundo, e também no Brasil, um grande debate conceitual e ideológico sobre 
o que é pobreza. 
Isto porque a pobreza tem muitas dimensões, muitas caras e não se limita, apenas, à questão 
da renda. 
Saiba quando uma família ou uma pessoa pode ser considerada pobre
O que dizem os estudiosos do assunto
MÓDULO 1 UNIDADE 1
22
Para definir linhas de pobreza é preciso... 
Normalmente os especialistas definem que a linha que caracteriza famílias extremamente 
pobres é aquela que considera uma renda que permita atender às necessidades mínimas, 
associadas ao consumo de alimentos necessários para manter o gasto calórico suficiente 
para a sobrevivência da família.
A linha que caracteriza famílias pobres é aquela que, além de permitir o consumo 
de alimentos necessários para manter a família, considera, também, a satisfação de 
necessidades básicas, tais como moradia, transporte, saúde e educação.
Embora não haja, 
no Brasil, uma 
única maneira para 
mensurar a pobreza, 
algumas políticas 
adotam definições 
próprias sobre o 
tema, contidas em 
legislação espécifica. 
Dessa forma, linha 
de pobreza é um 
conceito normativo 
que representa o 
valor agregado de 
todos os bens e 
serviços considerados 
necessários 
para satisfazer 
as necessidades 
básicas da unidade 
de consumo 
considerada, 
geralmente a família 
ou o domicílio. 
É importante determinar a renda abaixo da qual a família ou o indivíduo é considerado 
pobre. Normalmente, quando trabalhamos com linhas de pobreza, são definidas duas: 
uma para definir famílias consideradas extremamente pobres e, outra, para definir famílias 
pobres. 
Agora, fique sabendo como os especialistas caracterizam usualmente famílias extremamente 
pobres e famílias pobres
Conheça alguns exemplos interessantes de como o Benefício de Prestação 
Continuada – BPC e o Programa Bolsa Família – PBF utilizam o conceito de pobreza 
nos seus processos de implementação.
Para se ter direito ao Benefício de Prestação Continuada – BPC a renda familiar mensal per 
capita aferida deve ser inferior a ¼ do salário mínimo vigente. Além dessa renda, muito 
utilizada por vários estudiosos para definir a extrema pobreza , as pessoas com deficiência 
incapacitante para a vida independente e para o trabalho , bem como os idosos com mais 
de 65 anos de idade, devem comprovar não serem capazes de prover seu sustento ou tê-lo 
provido por sua família. O Benefício de Prestação Continuada – BPC é um direito garantido 
constitucionalmente, regulamentado pela Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS 
e reafirmado pelo Estatuto do Idoso. O benefício pago a título de prestação continuada é 
sempre no valor de um salário mínimo. 
Já o benefício pago pelo Programa Bolsa Família define como famílias em situação de extrema 
pobreza aquelas cuja renda per capita é inferior a R$ 60,00 e as famílias pobres aquelas cuja 
renda situa-se entre R$ 60,01 e R$ 120,00.
Você observou que há diferença na definição de pobreza?
A diferença está na definição adotada por cada programa para o conceito de linha de pobreza. 
Tal definição reflete critérios de elegibilidade para acesso a esses programas. É importante 
lembrar que os programas são desenhados pensando nos diferentes públicos e necessidades 
que devem atender e, por isso mesmo, os critérios de acesso são diferenciados.
Fique sabendo
A renda não é o único critério de seleção de famílias para inclusão no Programa Bolsa Família 
e para o estabelecimento do valor do benefício. Outros fatores referentes à composição 
familiar também são levados em consideração. Isso você vai estudar mais adiante.
MÓDULO 1 UNIDADE 1
23
Pense nisso
Tal como a pobreza, o conceito de desigualdade é passível de mensuração. Além da 
renda, a desigualdade também se expressa em outras dimensões, tais como território, 
etnia e gênero. Todavia trataremos o problema sob a ótica da renda, ou seja, a partir de 
comparações entre extremos da distribuição de renda, o que representaria situações de 
(in)justiça social.
Isto signifiica que quanto maior for a distância entre o valor médio darenda dos mais 
ricos e o valor médio da renda dos mais pobres, mais injusta e desigual é uma sociedade. 
Quanto menor for esta diferença, mais igualitária e menos desigual é a sociedade.
O Coeficiente de Gini é uma medida comumente utilizada para calcular a desigualdade 
de distribuição de renda, mas pode ser usada para qualquer distribuição. Ele consiste 
em um número entre 0 e 1, onde 0 corresponde à completa igualdade de renda (onde 
todos têm a mesma renda) e 1 corresponde à completa desigualdade (onde uma pessoa 
tem toda a renda e as demais não têm nada).
Evolução temporal da desigualdade de renda familiar per
capita no Brasil: Coeficiente de Gini
Fonte: Estimativas produzidas com base na pesquisa Nacional por amostra de domicílios, PNADI de 1976 a 2005, porém nos anos 1980, 1991 e 2000 não foi a campo.
1977
0.650
0.640
0.630
0.620
0.610
0.590
0.580
0.600
0.570
0.560
0.550
1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005
0.623
0.604
0.593
0.582
0.589
0.594
0.588
0.596
0.587
0.599
0.615
0.634
0.612
0.580
0.602
0.599
0.600
0.500
0.598
0.592
0.593
0.587 0.581
0.566
A reflexão a respeito do conceito da pobreza nos leva a pensar sobre a idéia de 
desigualdade.
DESIGUALDADE
Saiba como se calcula a desigualdade de distribuição de renda
Para medir tais diferenças são utilizados vários indicadores, o mais comum deles é o chamado 
Coeficiente de Gini.
O gráfico do Instituto Econômico de Pesquisa Aplicada – IPEA apresenta a evolução do 
Coeficiente de Gini para o país, no período indicado.
MÓDULO 1 UNIDADE 1
24
Uma dica
Para você refletir melhor sobre a condição de vida das pessoas do seu Município, o nível de 
pobreza e desigualdade das famílias que o constituem, aí vai uma sugestão:
 Pesquise as informações do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, Censo •	
Demográfico de 2000 e as Pesquisas Nacionais por Amostra de Domicílios – PNADs de 
2000 a 2005.
Consultando os dados, você vai observar que, nos últimos anos, houve uma redução da 
desigualdade no Brasil. Ela ainda é muito grande, mas está diminuindo.
Outras duas idéias importantes que precisam ser melhor compreendidas:
VULNERABILIDADE E RISCO
Com certeza, você já deve ter percebido que a desigualdade e a pobreza se expressam de 
forma distinta no território.
Os graus de vulnerabilidade e risco que afetam cidadãos e grupos estão relacionados à 
maneira como se expressam pobreza e desigualdade.
De acordo com a Política Nacional de Assistência Social – PNAS, de 2004, vulnerabilidade 
e risco são situações que decorrem de: perda ou fragilidade de vínculos de afetividade, 
pertencimento e sociabilidade; ciclos de vida; identidades estigmatizadas em termos étnico, 
cultural e sexual; desvantagem pessoal resultante de deficiências; exclusão pela pobreza e/ou 
no acesso às demais políticas públicas; uso de substâncias psicoativas; diferentes formas de 
violência advinda do núcleo familiar, grupos e indivíduos; inserção precária ou não inserção 
no mercado formal e informal; estratégias e alternativas diferenciadas de sobrevivência que 
podem representar risco pessoal e social.
Fique atento
É importante que você perceba que os conceitos fundamentais para o entendimento 
da construção do nosso modelo de proteção social não contributiva estão intimamente 
relacionados. São eles: 
 pobreza; •	
 desigualdade; e•	
 vulnerabilidade e risco.•	
Essas e outras situações podem interferir na determinação de maior ou menor grau de 
vulnerabilidade e risco que afetam indivíduos, famílias ou grupos, independente até mesmo 
da classe social a que pertencem. Portanto, assim como a pobreza, a(s) vulnerabilidade(s) e 
o(s) risco(s) social(is), como você viu, têm caráter multidimensionais, sendo as situações de 
vulnerabilidade e risco impulsionadoras de proteção social, em especial atenção por parte da 
Política Pública de Assistência Social. Assim, reconhecer a existência de tal multiplicidade 
é essencial para que se garanta igualmente uma multiplicidade de “ações” que, em última 
análise, cercam as diferentes situações apresentadas pelos usuários da Assistência Social. 
Isto nos leva a compreender porque, entre outros fatores, a proteção social se realiza por 
meio de diferentes serviços, programas, projetos e benefícios, específicos para as situações de 
vulnerabilidade e risco identificadas. 
MÓDULO 1 UNIDADE 1
25
Você conhece bem 
os seus direitos como 
cidadão?
Sabe fazer valer esses 
direitos? 
Pelo menos na minha vida 
pessoal, lógico que sei e 
luto por eles.
Então fique sabendo que na nossa 
sociedade, só podemos dizer que temos 
um direito, quando ele é socialmente 
reconhecido e juridicamente 
estabelecido.
Ah, então a coisa não 
é tão simples assim. 
Veja se entendi: a 
gente acredita ter 
um direito e ter 
razão nisso, mas, não 
sendo reconhecido 
juridicamente como 
um direito, não passa 
de um sonho. 
Pense, agora, sobre a idéia de Direitos. Acompanhe o diálogo.
DIREITOS
A verdade é que, na nossa sociedade, apenas podemos dizer que temos um direito quando ele 
é socialmente reconhecido e juridicamente estabelecido. Em nossa história social e política, 
por exemplo, a maioria dos direitos sociais foi sendo duramente conquistada e só valeram 
mesmo quando foram regulamentados pelas Constituições e pelas leis que as sucederam.
Muita coisa mudou
Ao longo do último século alguns direitos foram sendo reconhecidos e incorporados 
às Constituições dos respectivos períodos. Por exemplo, o direito ao voto pelas mulheres 
e a regulação, por meio da carteira de trabalho, da relação entre empresas e empregados 
urbanos mas é apenas com a Constituição de 1988 que avançamos efetivamente na garantia 
de direitos. 
MÓDULO 1 UNIDADE 1
26
Nossa Constituição 
de 1988 é, como já foi 
comentado, precisa 
no reconhecimento 
de direitos 
individuais, coletivos 
e sociais. Ao fazê-
lo, cria condições 
efetivas para que 
se possa conceber 
e desenvolver as 
políticas públicas, 
estabelecendo 
inclusive as diretrizes 
e princípios para que 
se concretizem. 
Direitos Individuais
Os chamados direitos humanos de primeira geração, os direitos individuais, consistem 
em direitos de liberdade, isso é, direitos cujo exercício pelo cidadão requer que o Estado 
e os cidadãos se abstenham de turbar. Em outras palavras, o direito de expressão, de 
associação, de manifestação do pensamento, o direito ao devido processo, todos eles 
se realizariam pelo exercício da liberdade, requerendo, se assim se pode falar, garantias 
negativas, isso é, a segurança de que nenhuma instituição ou indivíduo perturbaria seu 
gozo.
Direitos Sociais, Econômicos e Culturais
Os direitos sociais, como os econômicos e culturais, são os chamados direitos de segunda 
geração. Decorrem de lutas sociais e podem ser vistos como direitos-meio, pois se 
destinam a assegurar que todos os indivíduos tenham condições de exercer os direitos 
fundamentais de liberdade de expressão, ou seja, os direitos de primeira geração.
Um exemplo para ilustrar esta idéia
A Constituição de 1988 incorporou a reivindicação das pessoas com deficiência às medidas 
de proteção social e estabeleceu que, a partir de então, pessoas com deficiência, incapazes de 
prover o seu próprio sustento ou de tê-lo provido pela família, teriam direito ao recebimento 
de um salário mínimo mensal. E foi mais além, estendendo esse direito a idosos nas mesmas 
condições. Cinco anos mais tarde, em 1993, com a promulgação da Lei Orgânica da Assistência 
Social – LOAS, este direito foi regulamentado e, finalmente, três anos depois, este direito 
passou a ser operacionalizado com o nome de Benefício da Prestação Continuada – BPC.
Com efeito, nossa Constituição de 1988 é plena na afirmação de direitos. Ao determinar 
que homens e mulheres são iguais em direitos e obrigações, e ao restabelecer as liberdades 
individuais e coletivas de opinião, de expressão, de reunião, de organização política, do pluri-
partidarismo, da promoção da cidadania, entre outras,ela reafirma os valores democráticos 
que haviam sido atingidos em períodos anteriores de nossa República. Assim, com a nova 
Constituição promoveu-se o realinhamento do país com os chamados direitos de primeira 
geração, ou seja, os direitos civis e políticos.
Complementando...
Para você pensar
Como pode alguém exercer sua cidadania plena, manifestar-se politicamente, ter clareza em 
relação às suas opiniões, por exemplo, se não dispõe das condições mínimas de sobrevivência, 
não tem o que comer, não tem como morar com dignidade, não tem saúde, ou não teve 
acesso à educação?
Confirmando esta idéia
Você já deve ter observado que Direitos são decorrentes de lutas políticas consagrados pela 
Nação na forma da Lei. 
MÓDULO 1 UNIDADE 1
27
Como ensina Maria Paula Dallari Bucci (2006)
“ Os direitos sociais representam uma mudança de paradigma no fenômeno do Direito, a 
modificar a postura abstencionista do Estado para o enfoque prestacional, característico das 
obrigações de fazer que surgem com os direitos sociais”.
No momento que institui a Lei reconhecendo os princípios e objetivos fundamentais da 
República, a nação reorienta a ação do Estado, de uma postura distanciada da questão social, 
para outra que lhe atribui responsabilidades de proteger a sociedade e de promover seu 
desenvolvimento social, ou seja: a cidadania, a dignidade da pessoa humana (art. 1°, incisos 
II e III), a erradicação da pobreza e da marginalização e a diminuição das desigualdades 
sociais e regionais, além da promoção do bem de todos, sem preconceito de origem, raça, 
sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação (art. 3°, incisos III e IV). Em 
síntese, o reconhecimento dos direitos incluídos na Constituição pressupôs a intervenção do 
Poder Público, no sentido de conferir materialidade aos direitos conquistados e instituídos.
Merece ser lembrado
A Constituição, no art. 6°, que trata dos direitos sociais, afirma justamente os direitos de 
segunda geração, ou seja: “são direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o 
lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos 
desamparados, na forma dessa Constituição”.
Alguns exemplos de conquistas de direitos referendados pela Constituição de 
1988 
Como você já sabe, a Constituição criou as bases institucionais de uma nova e democrática 
relação entre Estado e Sociedade, na direção da ampla afirmação de direitos, inclusive 
avançando sobre os chamados direitos de terceira geração, ou os direitos transgeracionais, 
como, por exemplo, o direito ao meio ambiente e a garantia da biodiversidade, que estabelecem 
compromissos com as gerações futuras. 
Para fechar a idéia sobre direitos
O importante é você fixar que direitos sociais e direitos humanos são coisas que se conquistam 
e para que se transformem em benefício real são necessários muita luta e muitos debates em 
um ambiente de democracia, para que possam ser reconhecidos como tal pela sociedade, 
pelas leis do país e pelo Estado.
Para garantir tais direitos, portanto, é que são institucionalizadas e implementadas as Políticas 
Públicas, que se materializam por meio de normas, regulamentos, recursos especialmente 
destinados para os fins pretendidos, além do trabalho de muita gente, dentro e fora do Estado, 
e, principalmente, do seu trabalho aí em seu Município.
MÓDULO 1 UNIDADE 1
28
Significa dizer que é condição para o desenvolvimento social que o país garanta de forma 
integral os direitos dos cidadãos e cidadãs brasileiras, combinando políticas específicas 
e políticas universais e fazendo convergir os resultados das ações setoriais, no sentido 
de multiplicar seus efeitos e impactos. 
Chegou o momento de você saber porque o Estado brasileiro assume a responsabilidade 
de enfrentar nossas desigualdades
Com a Constituição de 1988, finalmente, o Estado brasileiro começou a assumir sua 
responsabilidade para com a sociedade brasileira em sentido amplo e universal, reconhecendo 
os direitos de todos à educação, à saúde, ao trabalho, à moradia, ao lazer, à segurança. Em 
especial, a Carta Magna buscou garantir os direitos da população pobre e dos segmentos 
vulneráveis ao reconhecer como direitos dos cidadãos e dever do Estado e da sociedade as 
ações destinadas a promover a Assistência Social; assegurou, também, que essa assistência 
se faça de forma integrada não apenas com as demais políticas de Seguridade – Previdência 
Social e Saúde – como, também, com as políticas públicas que asseguram direitos.
A afirmação dos direitos, tal como postos na Constituição, nos leva a dois caminhos 
complementares de políticas públicas: as políticas universais, que se destinam a permitir 
que todos, indistintamente, tenham garantia de acesso à saúde, à educação, ao trabalho, 
entre outros, e políticas específicas, destinadas a alguns segmentos que demandem atenção 
específica.
POLÍTICA PÚBLICA E POLÍTICA SOCIAL – PRINCÍPIOS E FUNDAMENTOS
Como o Estado brasileiro atua para formular e implementar políticas públicas na área 
social?
Você já conhece alguns conceitos e idéias que são muito importantes para compreender a 
direção que o Estado brasileiro tomou para formular e implementar políticas públicas na área 
social, em especial a Política Pública de Assistência Social, tais como:
pobreza;•	
desigualdade;•	
vulnerabilidade e risco; e•	
direitos.•	
Agora, você vai ficar sabendo...
Como as políticas nessas áreas foram sendo definidas, delineando as ações do Estado brasileiro, 
para que pudéssemos chegar ao Sistema Único de Assistência Social e ao Programa Bolsa 
Família: as duas iniciativas públicas mais importantes hoje instituídas para combater a fome, 
promover e proteger as famílias em situação de pobreza, vulnerabilidade e risco. Iniciativas 
estas que, com a sua participação, vêm sendo implementadas em regime de cooperação 
federativa.
MÓDULO 1 UNIDADE 1
29
Os instrumentos que dão consistência às políticas públicas são: leis, normas, recursos 
financeiros e humanos que se tem ou que se pode mobilizar, inclusive fora da esfera 
governamental.
Cada vez mais você houve falar 
neste termo – Política Pública – 
não é mesmo? Pois é, 
isto não é em vão. Tomando como 
base o pensamento 
de Dallari (2006), 
não é errado supor 
que, com a absorção 
do conceito de 
direitos como um 
dever do Estado, 
também evoluíram 
as leis, as normas 
e os regulamentos 
que dão 
consistência a essa 
ação. Decorreram, 
na verdade, da 
evolução da 
democracia e da 
absorção pelo 
conjunto da 
sociedade, inclusive 
pelos governos, 
de direções 
políticas que 
progressivamente 
vêm sendo 
determinadas por 
consensos sociais. 
As Políticas 
Públicas são o 
lugar de encontro 
entre a ação 
governamental 
(e todos os 
instrumentos 
que lhes dão 
consistência) e 
a política vista 
como um campo 
de negociações 
de conflitos e 
consensos.
O que é Política Pública?
De fato
Na medida em que avançamos no processo de consolidação democrática, a ordem jurídica 
passa a absorver as demandas da sociedade. A formulação das linhas políticas que orientam 
a ação do Estado traduz esta nova ordem jurídica socialmente estabelecida. Isto você já deve 
ter percebido quando estudou o conceito de direitos.
 E, com certeza, você já entendeu a relação entre a conquista de direitos, sua formalização no 
campo jurídico-institucional do país (a Constituição e as Leis que a sucedem) e as Políticas 
Públicas.
Fique sabendo
Um pouco mais de informação
Em realidade a construção da expressão não é nossa, vem da língua inglesa – public policy. 
Ela popularizou-se justamente quando a Constituição de alguns países começaram a incor-
porar às suas propostas de ação governamental idéias de direitos que refletiam consensos das 
respectivas sociedades. 
MÓDULO 1 UNIDADE 1
30
Em inglês existem duas palavras para designar o que a gente chama normalmente de 
política. A palavra policy se refere às ações governamentais e seus desdobramentos, como 
normasem leis, decretos, além de planos e orçamentos aprovados – situados, portanto, 
no campo do direito público. A palavra politics se refere ao discurso, à intenção, ao 
compromisso de um determinado grupo, um partido político, um movimento social, 
ou seja, expressa um compromisso público ou diretriz que reflete determinado consenso 
da sociedade.
O Dr. Ulysses Guimarães chamou a Constituição de 1988 de Constituição Cidadã. 
E por que ele dizia isso e todos concordaram?
Concluindo
Uma Política Pública será a definição de instrumentos de gestão – normas, planos de ação, 
recursos fiscais, formas de atuação do Estado, formas de cooperação com a sociedade – que, 
estabelecidos em lei, irão permitir a concretização de um compromisso público acordado no 
campo político.
A concepção das políticas públicas no Brasil após 1988
Você pode entender, agora, depois de ter estudado o conceito de Política Pública, que a 
sociedade brasileira, em um contexto de retomada da democracia estabeleceu, na Constituição 
de 1988, os fundamentos das políticas públicas que o Estado viria a implementar. Ao ser 
elaborada, expressou o estabelecimento de um novo pacto federativo que:
impulsionou a descentralização e a cooperação intergovernamental;•	
fortaleceu a participação da população na gestão da coisa pública; e•	
promoveu a garantia de direitos, por meio do desenvolvimento de políticas públicas com •	
esta finalidade.
Alguns desses traços são comuns às políticas sociais, como é o exemplo da saúde.
Fique atento
Porque, superados os 20 anos do regime militar – nos quais as esferas descentralizadas de 
governo não dispunham de autonomia política, financeira ou administrativa, bem como as 
liberdades de opinião e expressão foram sistematicamente tolhidas e as formas de exclusão 
exacerbadas – formaram-se determinados consensos na sociedade naquele momento:
a importância de se estabelecer um novo pacto federativo e, por conseqüência, promover •	
a descentralização, fortalecer posições e papéis dos municípios e dos estados e indicar 
uma direção clara para atuar de forma cooperativa nas relações intergovernamentais;
mais do que isso, as decisões e ações do Estado deveriam resultar de amplos debates com •	
a população, por meio de suas instâncias de representação e controle social (conselhos e 
fóruns setoriais); e
e que a norma constitucional deveria incorporar direitos que expressassem o •	
reconhecimento das demandas sociais de uma maneira ampla.
MÓDULO 1 UNIDADE 1
31
A ação do Estado é limitada pelos recursos financeiros disponíveis, pela capacidade 
de gestão das localidades, pela necessidade de definição de critérios de priorização e 
por uma série de outros problemas, vários deles específicos de cada lugar. Assim, você 
deve perceber que os resultados poderão ser sempre potencializados, na medida em que 
as ações forem mais integradas e mais e mais pessoas e instituições sociais estiverem 
mobilizadas para caminhar, no sentido de apoiar suas implementações.
Para efetivar a garantia de Direitos e implementar políticas públicas que contribuam na redução 
da pobreza e da desigualdade, é fundamental um trabalho intersetorial, com participação de 
diferentes áreas de governo e com contribuição de diferentes políticas públicas.
Dois exemplos que ilustram a intersetorialidade
Quando se transfere renda para as famílias pobres por meio do Programa Bolsa Família, 
além de assegurar o direito à alimentação, a integração do Programa com as áreas de saúde e 
educação faz com que a família também tenha reforçado o seu direito ao atendimento nestas 
áreas.
Quando em seu Município se promove um investimento em saneamento básico, por exemplo, 
não se está apenas promovendo o direito a uma moradia digna, mas, também, se estão 
gerando oportunidades de trabalho e a melhoria da saúde da comunidade beneficiada.
O que deve ter ficado bem claro para você
A importância desta integração é que, quanto mais pensarmos nessa perspectivas de •	
integração entre as distintas políticas públicas, quanto mais trabalharmos nessa direção, 
maiores e melhores serão os resultados que poderemos alcançar. Nesse sentido, o papel 
das administrações municipais e das pessoas que têm a gestão das localidades em suas 
mãos é fundamental, pois é nas localidades que são planejadas as ações das diversas 
políticas públicas.
O que são as políticas públicas e, no que toca à proteção social, que elas devem ter •	
como finalidade última concretizar a ação do Estado e da sociedade civil na prevenção 
e no combate à pobreza, à desigualdade e à vulnerabilidade social, que são direitos dos 
brasileiros e brasileiras.
Que as políticas públicas não se limitam a definir a ação do Estado ou se esgotam nela. •	
Na verdade, trata-se de um conjunto de iniciativas, expressas em normas, regulamentos, 
procedimentos, que se viabilizam por meio de uma ação conjunta do Estado – atuando 
numa perspectiva de cooperação federativa – e da Sociedade. Neste sentido, mesmo 
quando uma ação é exercida por uma entidade privada, mas é, por exemplo, regulada ou 
financiada pelo poder público, também estamos falando de políticas públicas.
Parabéns! Você venceu a primeira etapa do seu estudo. 
Somente avance para Unidade 2, se o conteúdo desta unidade tenha ficado bem claro 
para você.
Prossiga estudando com entusiasmo.
MÓDULO 1 UNIDADE 2
32
Unidade 2 - O Modelo Brasileiro de Proteção Social Não 
Contributiva
Começo de conversa
Você está iniciando mais uma Unidade do Módulo 1. Nesta Unidade você vai conhecer o 
Modelo Brasileiro de Proteção Social Não Contributiva. E mais: aprofundará conhecimentos 
sobre pacto federativo, descentralização e cooperação federativa, Seguridade Social e, por 
fim, o que é família e como é considerada para efeitos de acesso a serviços e benefícios.
De uma forma bastante simples, Modelo de Proteção Social Não Contributiva significa 
o conjunto de estratégias públicas que garanta o cumprimento de direitos sociais 
constantes da Constituição de 1988, assegurando a todo brasileiro ou brasileira o livre 
acesso aos serviços, programas, projetos e benefícios, independentemente de qualquer 
contribuição ou pagamento direto.
O Brasil é uma 
República Federativa. 
Mas, efetivamente, 
apenas com a 
Constituição de 1988 
e o pacto federativo 
nela estabelecido é 
que se pode dizer que 
o princípio federativo 
do Estado brasileiro 
tornou-se realidade.
CONSTRUÇÃO DO MODELO DE PROTEÇÃO SOCIAL NÃO CONTRIBUTIVA
Relembrando o que ficou para trás
A Constituição de 1988 foi o marco de referência de uma mudança 
expressiva no sentido de assegurar direitos individuais, coletivos 
e sociais. A partir desse marco legal é que foi sendo construído 
o conceito de Proteção Social Não Contributiva, que a partir de 
agora você vai conhecer.
Essa mudança no marco legal imprimiu no Estado a 
responsabilidade de assegurar novos direitos. Portanto, o Estado 
brasileiro hoje, assume a responsabilidade de enfrentar a pobreza, 
a desigualdade e a exclusão. Ao fazê-lo, cria condições efetivas 
para que se possa conceber e desenvolver as políticas públicas, 
estabelecendo inclusive as diretrizes e princípios para que se 
concretizem.
Depois dessas reflexões iniciais, é hora de aprofundar seu 
estudo.
Este modelo de proteção social é implementado de forma descentralizada e em cooperação 
com estados e municípios. 
Nesta Unidade, você conhecerá, em primeiro lugar, o estabelecimento do pacto federativo e 
a descentralização. 
Em seguida, você estudará os princípios da Seguridade Social e os fundamentos do 
financiamento do Modelo de Proteção Social Não Contributiva.
Finalmente, você poderá compreender porque a família está no centro da atenção dessa 
política.
MÓDULO 1 UNIDADE 2
33
Desdobrando essa idéia
A República nasceu com o objetivo de zelar pela chamada coisa pública (res publica, em latim). 
Nesse regime, os bens públicos pertencem à nação. Além disso, os governantes são eleitos por 
prazo determinado, por voto livre secreto, em intervalos regulares,variando conforme o país. 
O conceito de república opõe-se à monarquia, onde tudo pertencia ao rei.
Uma Federação se caracteriza pelo fato de cada uma das suas esferas de governo – União, 
Estados e Municípios – contar com autonomia em seu respectivo âmbito de competência.
Conheça estas autonomias:
Fique atento
A garantia constitucional da autonomia permite que o Município 
exerça suas competências de forma ampla. Mais à frente você 
estudará as diversas competências privativas e comuns (ou 
compartilhadas) do Município.
Autonomia política 
Poder eleger livremente os governantes.•	
Autonomia financeira
Poder instituir e cobrar tributos e aplicar seus recursos, observada a legislação em •	
vigor.
Autonomia administrativa
Poder organizar serviços, estruturar órgãos e administrar pessoal de acordo com as •	
suas necessidades.
Autonomia legislativa
Poder elaborar leis sobre assuntos de sua competência.•	
Saiba mais
O pacto federativo instituído pela Constituição permitiu que a descentralização efetivamente 
avançasse, a partir de 1988, e os estados-membros da Federação e os municípios passaram a 
contar com condições incomparáveis de governabilidade, em relação aos períodos anteriores 
de nossa República. 
MÓDULO 1 UNIDADE 2
34
A força dos municípios se faz presente
Por determinação do art. 29 da Constituição, os municípios brasileiros passaram a 
reger-se por lei orgânica própria, cabendo-lhes, ainda segundo o art. 30, “legislar sobre 
assunto de interesse local; suplementar a legislação federal e estadual no que couber; 
instituir e arrecadar tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas; criar, 
organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual; organizar e prestar, 
diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse 
local”, entre outras prerrogativas de autogoverno.
Do ponto de vista político e institucional, os municípios brasileiros receberam realce inédito 
na nossa Carta Magna. Ao mencionar, em seu art. 1º, que: “A República Federativa do Brasil 
é formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal”, tornou-
se a única carta constitucional de país federativo que reconhece o Município como parte 
indissolúvel da Federação. 
A autonomia do Município é reforçada pela situação tributária e financeira determinada 
pela Constituição de 1988 que, além de ampliar o conjunto das receitas próprias 
incluindo, além dos tradicionais IPTU e ISS, o ITBI (Imposto de Transmissão de Bens 
Intervivos), possibilitou o aumento das alíquotas das transferências constitucionais, 
via Fundo de Participação dos Municípios – FPM, e via Imposto de Circulação de 
Mercadorias e Serviços – ICMS, arrecadado pelos estados, do qual parte é, também, 
transferida para os municípios.
Complementando o seu estudo
Saiba um pouco mais sobre as condições para o exercício da autonomia financeira dos 
municípios.
Algumas pesquisas realizadas no início da década de 1990 confirmam esse impacto 
positivo:
dados de 1993 do Tesouro Nacional informam sobre um incremento real de 109% no •	
conjunto das receitas municipais para o período de 1988/1993; 
a Associação Brasileira de Secretários de Fazenda de Capitais – ABRASF, em pesquisa •	
sobre os municípios das capitais, apresenta resultado ainda mais expressivo, de 140% de 
incremento real.
Um recado para você
A partir de agora você estudará o que e quais são as competências privativas e comuns (ou 
compartilhadas).
MÓDULO 1 UNIDADE 2
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Uma dica
Dê uma olhadinha na Constituição, consulte os arts. 23 e 30 e acompanhe o texto a seguir:
o art. 23 da Constituição aponta as competências comuns ou compartilhadas, ou seja, as •	
que são ao mesmo tempo responsabilidade da União, dos Estados-membros, do Distrito 
Federal e dos Municípios e que, portanto, devem ser prestadas de forma cooperativa. 
Nele são definidas nada menos do que 12 competências comuns;
já o art. 30, como já se viu, trata das competências privativas. Estas são entendidas como •	
as que se encontram sob responsabilidade direta do Município. Este é, por exemplo, o caso 
dos serviços de pavimentação de vias, limpeza urbana e administração de cemitérios.
Entre os 12 incisos do art. 23, que trata das competências comuns, conheça aqueles que 
são fundamentais para o seu estudo
Uma história para contar
Em um programa especial da série Globo Rural, da Rede Globo de Televisão, que tratava 
do combate à pobreza no campo, a equipe de reportagem que esteve na região de Irará, no 
sertão da Bahia, entrevistando a agricultora Maria Angélica dos Santos, conhecida como Gel, 
registrou o seguinte, que exemplifica como o Município pode atuar.
Além de receber auxílio em dinheiro do Programa Bolsa Família, as agricultoras de 
Irará passaram a fazer cursos de capacitação profissional. Esta realização é uma iniciativa 
da Prefeitura local, por meio do Centro de Referência da Assistência Social – CRAS, co-
financiado pelo governo federal.
A família da agricultora Maria Angélica dos Santos, beneficiária do Programa Bolsa 
Família, participa do projeto de inclusão produtiva ofertado no CRAS. Trata-se de uma 
estratégia de fortalecimento dos vínculos familiares e comunitários, do desenvolvimento de 
potencialidades, da participação, entre outras aquisições.
Inciso II 
Cuidar da saúde e da assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras 
de deficiências.
Inciso V 
Proporcionar meios de acesso à cultura, à educação e à ciência.
Inciso VII 
Fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar.
Inciso IX 
Promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais 
e de saneamento básico.
Inciso X 
Combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração 
social dos setores desfavorecidos.
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Uma das aulas ensina a fazer bijuteria, como explica a coordenadora Edith de Assis: “Nós 
pretendemos fazer geração de renda para essas famílias vulneráveis. Essa geração de renda 
vai fazer com que elas saiam da vulnerabilidade e com que a família não seja dependente de 
repasse federal e, realmente, venha a se capacitar para se auto-sustentar”. 
Esse tipo de curso ocorre em 1.621 municípios brasileiros. Além de oficinas de artesanato, 
são oferecidas aulas sobre horticultura, produção de doces e informática. A idéia é que o 
investimento em educação e em atividades produtivas permita que, no futuro, famílias como 
essas estejam preparadas para superar a pobreza. 
Enquanto isso, na prática e no presente, Gel comemora o aumento de renda: “Todo mundo 
fica bem, não é? Fica de bom humor, ninguém reclama de nada, aí é muito bom”. 
Percebeu que os três entes federados estão formalmente comprometidos com •	
responsabilidades compartilhadas? 
Percebeu que entre as responsabilidades compartilhadas está a de combater as causas da •	
pobreza e da marginalização? 
Percebeu como as ações se complementam e que, portanto, devem ser mesmo tratadas •	
de forma integrada?
Com o exemplo descrito, você conheceu ações que promoveram a proteção da sociedade 
brasileira e o combate às causas da pobreza e da marginalidade.
Mas se você já consultou a nossa Constituição, pôde constatar que há outras formas de se 
fazer isso. 
De olho na realidade
Fique atento a essas diferenças de realidades.
Quando se implementa uma política pública de alcance nacional, como a política da Assistência 
Social e o Bolsa Família, é preciso estar atento às diferentes realidades e considerar que nem 
sempre todos estão, igualmente, preparados para realizar as tarefas que lhes competem.
TOME, COMO EXEMPLO, VOCÊ, PARTICIPANTE DA CAPACITAÇÃO.
O esforço de capacitação que você está fazendo é um exemplo de que é necessário compreender 
melhor os processos de trabalho para que os resultados colhidos reflitam as alterações 
positivas no cotidiano das famílias.
Nessa perspectiva federativa, a formulação e a implementação de políticas públicas de alcancenacional dependem de uma estreita relação entre os diferentes níveis de governo.
Guarde em sua memória
Competências comuns ou compartilhadas são ações de responsabilidades da União, dos 
Estados-membros, do Distrito Federal e dos Municípios, que devem ser prestadas de 
forma cooperativa. 
MÓDULO 1 UNIDADE 2
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Atenção
Cabe a cada esfera de governo exercer um papel específico, colocar à disposição recursos 
humanos, materiais e financeiros suficientes para que as atividades sejam realizadas a 
contento e atuar em acordo com o que for consenso, nas instâncias deliberativas do 
setor e entre essas instâncias. 
Fechando esta idéia
No caso brasileiro, 
a descentralização 
vem geralmente 
acompanhada 
de processos 
participativos. 
Hoje, o governo 
municipal, junto com 
os representantes 
da sociedade, define 
as ações prioritárias 
e a alocação dos 
recursos para o 
respectivo setor em 
sua localidade. É 
certo que tudo está 
limitado ao volume 
predefinido de 
recursos disponíveis 
e às diretrizes e 
normas do programa 
de governo em 
referência. 
Em algumas áreas, como saúde, educação, assistência social, direitos da criança e do 
adolescente e do Programa Bolsa Família, tais diretrizes devem obedecer às orientações do 
Conselho Municipal específico. 
SEGURIDADE SOCIAL: CONCEITO, INTERSETORIALIDADE E FINANCIAMENTO 
Todo dia você ouve no rádio, assiste na televisão e lê nos jornais sobre a falta de dinheiro no 
país, destinado à Assistência Social, não é mesmo?
Fique atento
As questões apresentadas aqui poderão ajudá-lo a entender o porquê dessas notícias.
Relembrando...
O art. 194 da Constituição trata da Seguridade Social – a Assistência Social equipara-se à 
Saúde e à Previdência, formando o tripé da Seguridade Social. 
Quando falamos de Seguridade Social, falamos de direitos do cidadão e de deveres do Estado 
e da sociedade. 
De uma maneira geral, no passado, a idéia de Seguridade Social estava associada apenas à idéia 
de seguro social, visto como contrapartida de contribuições previdenciárias que permitiam 
usufruir o benefício da aposentadoria e de alguns estabelecimentos públicos de atenção à 
saúde aos contribuintes da previdência, ou seja, à população formalmente empregada.
Quando o Brasil, por meio de sua Constituição, estende a abrangência do conceito às 
áreas de saúde e assistência social e, mesmo na área de previdência social, reconhece que 
também devem ser beneficiários os segmentos que ao longo da vida não contribuíram para a 
previdência, e por isso estavam excluídos do sistema:
reconhece a Seguridade como política de proteção e direito;•	
reconhece o direito à saúde e permite a constituição do Sistema Único de Saúde; e•	
institui as bases de uma Política de Proteção Social Não Contributiva.•	
O princípio da Seguridade Social reafirma, portanto, a criação de uma Rede de Proteção 
Social que, englobando um conjunto de ações, é capaz de garantir direitos e de reduzir a 
ocorrência de riscos sociais. É complementar ao princípio de integração da assistência social, 
da previdência social e da saúde às demais políticas sociais e econômicas, cujas dinâmicas 
determinam em grande parte o enfrentamento das vulnerabilidades e dos riscos sociais. 
Assim, a gestão da Assistência Social, na perspectiva de seguridade, exige ações intersetoriais, 
ou seja, que se integrem com as dos demais setores (econômicos e sociais) e que considerem 
a integração territorial.
MÓDULO 1 UNIDADE 2
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No art. 195, a Constituição estabelece quais são as fontes que deverão viabilizar essa parte da 
Política Pública de Proteção Social Não Contributiva, mesmo porque os recursos provenientes 
das contribuições dos trabalhadores formais não seriam suficientes. No próprio artigo e nos 
incisos I a III essas fontes estão claramente definidas.
Acompanhe, com atenção, o que discrimina o art. 195.
Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e 
indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, 
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições 
sociais:
do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes I. 
sobre:
a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, -
a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo 
empregatício;
a receita ou o faturamento; e -
o lucro. -
do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não incidindo II. 
contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de 
previdência social de que trata o art. 201;
sobre a receita de concursos de prognósticos;III. 
do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar. IV. 
Mas, o que é orçamento da 
Seguridade Social?
Quem, afinal, paga essa conta?
Será que é do orçamento da 
Seguridade Social que vêm os 
recursos para todas essas despesas?
Para esclarecer alguns 
pontos sobre suas dúvidas, 
leia o que diz o art. 195 da 
nossa Constituição.
MÓDULO 1 UNIDADE 2
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É preciso que todo mundo contribua um pouquinho para não faltar dinheiro e os governos, 
ainda, podem destinar recursos de outras fontes, de acordo com seus objetivos específicos.
A FAMÍLIA NO CENTRO DA ATENÇÃO DA POLÍTICA DE PROTEÇÃO SOCIAL
Família o que é?
E como é considerada para efeitos de acesso aos benefícios?
Um repórter ao entrevistar três pessoas diferentes sobre o que para elas significava o termo 
família, obteve as seguintes respostas:
Resposta da 1ª pessoa entrevistada:
- Ah, família, para mim, é todo mundo que mora lá em casa.
Resposta da 2ª pessoa entrevistada:
- Sei, ora, é meu pai, minha mãe e meus irmãos solteiros, isto é família.
Resposta da 3ª pessoa entrevistada:
Destacando...
Em princípio, os governos federal, estaduais, do Distrito Federal e municipais devem •	
colocar recursos de seus orçamentos. 
Depois as empresas com a contribuição sobre sua folha de salários e com uma parcela •	
da receita ou faturamento e, ainda, contribuindo sobre o lucro líquido que tiverem.
Os trabalhadores formais ou os autônomos que pagam carnês e que também recolhem, •	
mensalmente, uma contribuição ao INSS. 
Finalmente há uma parcela das apostas nas loterias oficiais e contribuições sobre •	
produtos importados. 
Assim como 
as pessoas são 
diferentes, as famílias 
e a sua composição 
também diferem, 
os modelos são 
diversificados, 
diferem ao longo do 
tempo e de um lugar 
para outro.
- Família é minha mãe, meus avós e meus irmãos.
Por que falamos tanto da família?
Pelo fato da família desempenhar um papel central 
na vida de qualquer pessoa. E porque a própria 
Constituição reconhece isso em vários momentos e, 
assim, situa a família como eixo prioritário da proteção 
social do Estado. E, finalmente, porque, da mesma 
forma, todos os instrumentos normativos pactuados 
em relação à Assistência Social e ao Programa Bolsa 
Família também tem centralidade na família. 
 Ao falar de família pensamos logo no modelo mais 
difundido, isto é, da família nuclear composta por 
uma hierarquia baseada no marido ou pai, que 
exerce autoridade e poder sobre a esposa e os filhos e 
filhas, que desempenha o papel de provedor, e dentro 
dessa família são atribuídas atividades masculinas e 
femininas.
MÓDULO 1 UNIDADE 2
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Olhando para nossa realidade atual
Atualmente, sabemos que existem muitos outros modelos de organização familiar que 
foram se constituindo no Brasil, em especial o da família matrifocal, ou seja, aquelas 
famílias constituídas pela mulher “chefe da família” e seus filhos e filhas, biológicos 
ou não, resultantes de uma ou mais uniões, de um companheiro(a), permanente ou 
ocasional, ou, ainda, por outras pessoas que gravitem em torno desse núcleo. Hoje 
também verificamos casais que, embora partilhem uma vida em comum, nem sempre 
habitam sob um mesmo teto. E há, ainda, aqueles grupos familiares constituídos por 
pessoas que não são ligadas por laços consangüíneos.A família é, portanto, o núcleo social básico de acolhida, convívio, autonomia, sustentabilidade 
e protagonismo social; supera o conceito de família como unidade econômica, mera referência 
de cálculo de rendimento per capita e a entende como núcleo afetivo, vinculado por laços 
consangüíneos, de aliança ou afinidade, que circunscrevem obrigações recíprocas e mútuas, 
organizadas em torno de relações de geração e gênero. A família deve ser apoiada e ter acesso a 
condições para responder ao seu papel, no sustento, na guarda e na educação de suas crianças 
e adolescentes, bem como na proteção de seus idosos e pessoas com deficiência.
Atenção
 O fortalecimento de possibilidade de convívio, educação e proteção social, na própria família, 
não restringe as responsabilidades públicas de proteção social para com os indivíduos e a 
sociedade.
Independente dos formatos ou modelos que assume, família é mediadora das relações entre 
os sujeitos e a coletividade, delimitando continuamente os deslocamentos entre o público e o 
privado, bem como geradora de modalidades comunitárias de vida, ou seja, um conjunto de 
pessoas que se acham unidas por laços consangüíneos, afetivos ou de solidariedade.
Conheça, agora, as diferentes definições de família para efeitos de acesso a 
benefícios
Para fins da implementação de políticas públicas é necessário que se estabeleçam critérios de 
elegibilidade, de acordo com as necessidades diferenciadas das famílias e indivíduos. 
Por exemplo:
Programa de Atenção Integral às Famílias – PAIF
Para sua operacionalização, considera a unidade de medida família referenciada, em razão 
da metodologia do convívio familiar, do atendimento e da qualidade de vida da família 
na comunidade e no território onde vive e, também, para atender situações isoladas ou 
eventuais relativas a famílias que não estejam em agregados territoriais atendidos, em caráter 
permanente, mas que demandam proteção social do ente público.
Fique atento a esta 
informação:
da mesma forma 
que existem diversas 
possibilidades de 
se definir o que seja 
uma família, também 
para os processos de 
implementação e de 
definição de critérios 
de elegibilidade 
de distintos 
programas sociais 
convivem conceitos 
ligeiramente diversos.
MÓDULO 1 UNIDADE 2
41
Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal – CadÚnico
Para efeito de inclusão no CadÚnico, instrumento que tem como um dos objetivos a inclusão 
de famílias no Programa Bolsa Família, considera-se família:
unidade nuclear, eventualmente ampliada por pessoas que com ela possuem laços de •	
parentesco ou afinidade, que forma um grupo doméstico e viva sob o mesmo teto, 
mantendo-se pela contribuição de seus membros.
Programa Bolsa Família – PBF 
O conceito de família é o mesmo do CadÚnico. Observe que, na medida em que o Programa 
Bolsa Família se direciona à transferência de renda para minimizar as situações de pobreza 
ou extrema pobreza, o conceito é, nesse sentido, bem aberto, mas sublinha a necessidade 
da coabitação e da contribuição de seus membros para sua manutenção. Porém, o fato de 
uma família ser incluída no CadÚnico não quer dizer que ela vá receber, automaticamente o 
benefício. Em primeiro lugar, limitações estabelecidas no Programa em relação à renda e, em 
seguida, como há limitação de recursos para atender a todos os cadastrados, a composição 
do grupo familiar será decisiva para definir quem deve ou não ter prioridade para receber o 
benefício e de quanto será este benefício.
Atenção!
 Nos Módulos 2 e 3 o conceito de “família” será novamente estudado.
 Nos Módulos 4 e 5 o tema “família referenciada” será aprofundado.
O que você precisa ter em mente
 Independente do formato específico do grupo familiar, a família é o lugar ideal para •	
a reprodução social e, em função do objetivo e do processo de implementação de 
cada ação, este conceito pode ser mais ou menos amplo ou flexível.
 Que benefícios e serviços não esgotam a atenção às famílias e a seus membros que •	
demandam atenção especial. Eles são pensados de acordo com as necessidades e 
situações de vulnerabilidade e risco a que as famílias estão expostas. Representam, 
portanto, um ponto de partida decisivo para um processo de inserção social mais 
amplo.
Você venceu mais uma etapa do seu estudo, 
concluindo a Unidade 2! 
Prossiga com entusiasmo.
MÓDULO 1 UNIDADE 3
42
Unidade 3 – Proteção Social Não Contributiva: 
complementaridade entre serviços socioassistenciais e 
benefícios
Nesta unidade você vai conhecer
a dupla dimensão da proteção social: serviços e benefícios;•	
a política pública de Assistência Social e a construção do Sistema Único de Assistência •	
Social – SUAS;
a transferência condicionada de renda: a criação e implementação do Programa Bolsa •	
Família; e
o Cadastro Único – registro das famílias brasileiras de baixa renda. Além de servir como •	
referência para os diversos programas sociais de concessão de benefícios, o CadÚnico 
permite que os municípios e os estados conheçam melhor os riscos e vulnerabilidades 
aos quais sua população está exposta. 
Antes de iniciar o seu estudo, relembre
 O que é Proteção Social Não Contributiva•	
 Como se realizam as ações de Proteção Social Não Contributiva•	
O que você precisa ter em mente
Proteção Social Não Contributiva é o conjunto de estratégias públicas que garante •	
o cumprimento dos direitos sociais constantes da Constituição, assegurando a todo 
brasileiro ou brasileira o livre acesso aos serviços, programas, projetos e benefícios, 
sem que tenha que pagar de forma direta. 
As ações da Proteção Social Não Contributiva se realizam por meio de cooperação •	
federativa, onde todos os níveis de governo e a sociedade civil, em suas distintas 
expressões, compartilham responsabilidades.
É hora de aprofundar, passo a passo, o seu estudo
Primeiro você precisa saber...
Na direção de diminuir a pobreza e as desigualdades, proteger indivíduos e famílias de 
situações de vulnerabilidade e risco social, foram delineadas pelo Estado duas vertentes de 
ações de proteção social. 
MÓDULO 1 UNIDADE 3
43
AS DUAS VERTENTES DA PROTEÇÃO SOCIAL: SERVIÇOS E BENEFÍCIOS
 Primeira vertente•	
Provisão de serviços: organização e implementação dos serviços, inclusive os serviços 
socioassistenciais voltados a indivíduos, às famílias e a diversos segmentos sociais em situação 
de vulnerabilidade e risco.
 Segunda vertente•	
Pagamento de benefícios: a partir da Constituição de 1988 pelo Benefício de Prestação 
Continuada – BPC seguido de programas de transferência condicionada de renda.
Uma grande parcela da população brasileira é privada do acesso a seus direitos
O grande desafio do Estado brasileiro é conceber e implementar políticas públicas com 
objetivo de proteger essa parcela da população brasileira privada do acesso a seus direitos. 
Pare e pense
Você já pensou no tamanho do nosso país?•	
No percentual da população que demanda atendimento?•	
Na diversidade de realidades e nas diversas manifestações de desigualdades nele •	
existentes?
Deu para você imaginar o tamanho desse desafio?
Realidade brasileira
Fome•	
Miséria•	
Moradia precária•	
Desigualdade•	
Negligência e abandono•	
Falta de escolaridade•	
MÓDULO 1 UNIDADE 3
44
São cerca de 50 milhões de brasileiros e brasileiras que demandam serviços e benefícios.
As saídas que o Estado brasileiro perseguiu, nos anos mais recentes, caminharam sobre 
duas vertentes integradas:
os serviços socioassistenciais oferecidos em cada localidade; e•	
os benefícios.•	
O Sistema Único de Assistência Social – SUAS é:
um elemento importante para implementação da Política Nacional de Assistência Social •	
– PNAS/2004; 
um componente do Modelo de Proteção Social Não Contributiva; e•	
um dos instrumentos da integração da política de Assistência Social com as demais •	
políticas públicas. 
MÓDULO 1 UNIDADE 3
45
Conheça agora os serviços socioassistenciais oferecidos pelo Sistema Único de 
Assistência Social – SUAS