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Processo Administrativo 
e Gestão de Operações 
no Setor Público
Material Teórico
Responsável pelo Conteúdo:
Prof. Ms Fabiano Siqueira dos Prazeres
Revisão Textual:
Profa. Ms. Selma Aparecida Cesarin
Princípios Básicos da Administração Pública
• Introdução
• Princípio da Legalidade
• Princípio da Impessoalidade
• Princípio da Moralidade
• Princípio da Publicidade
• Princípio da Eficiência
• Princípios de Governança na Gestão Pública 
 · Apresentar o tema Gestão Pública em seu contexto histórico e 
estrutural, com as principais questões que abrangem o amplo e 
complexo debate sobre as teorias em relação à origem do Estado, bem 
como a Estrutura da Administração Pública brasileira, com atuação 
por meio da Administração Direta e Indireta, serão apresentados os 
Princípios Básicos da Administração Pública.
OBJETIVO DE APRENDIZADO
Olá aluno(a)!
Nesta Unidade, daremos início aos estudos dos Princípios Básicos da 
Administração Pública.
Para que você obtenha uma melhor aprendizagem e compreensão do assunto 
apresentado, leia com atenção o conteúdo da Unidade e os materiais complemen-
tares, assista aos vídeos indicados e procure as referências bibliográficas.
Também recomendamos a pesquisa de mais fontes, que irão contribuir para o 
melhor desempenho e maior aprendizado.
ORIENTAÇÕES
Princípios Básicos da 
Administração Pública
UNIDADE Princípios Básicos da Administração Pública
Contextualização
A Administração Pública brasileira, a fim de cumprir seu objetivo primário, 
que é realizar a atividade administrativa visando à satisfação das necessidades 
coletivas de acordo com os objetivos desejados pelo Estado, pauta suas ações em 
princípios constitucionais norteadores.
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Introdução
A Administração Pública brasileira, a fim de cumprir seu objetivo primário, que 
é realizar a atividade administrativa visando à satisfação das necessidades coletivas 
de acordo com os objetivos desejados pelo Estado, pauta suas ações em princípios 
constitucionais norteadores.
O Artigo 37 da Constituição da República Federativa do Brasil (CF), de 
1988, elenca tais princípios: “Art. 37 – A administração pública direta e 
indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal 
e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, 
moralidade, publicidade e eficiência.”
Assim, os destinatários dos princípios são todos os agentes públicos 
vinculados aos diversos entes e órgãos ligados à estrutura da Administração 
Pública Direta e Indireta.
Reprise-se: os princípios aplicam-se a todos os acima citados, independente 
da atividade que estejam desenvolvendo, vale dizer, prestando serviço público ou 
explorando atividade econômica.
Inicialmente, faz-se necessário a compreensão do significado da palavra ‘princípio’.
O Dicionário Aurélio, entre outras definições, cita que:
Princípio é o ato de principiar uma coisa; origem; causa primária; frase 
que exprime uma conduta ou um tipo de comportamento; aquilo que 
regula o comportamento ou a ação de alguém; preceito moral; frase ou 
raciocínio que é base de uma arte, de uma ciência ou de uma teoria; 
regras ou conhecimentos fundamentais e mais gerais (DICIONÁRIO 
Aurélio, 2015, online, verbete: princípio).
Segundo José Cretella Junior (1997), “[...] princípios de uma ciência são as 
proposições básica, fundamentais, típicas que condicionam todas as estruturações 
subsequentes. Princípios, neste sentido, são os alicerces da ciência.”
Nas palavras de Spitzcovsky (2006), os princípios oferecem coerência e harmonia 
para todo o ordenamento jurídico, procurando eliminar lacunas, além de aparentes 
contradições, razão pela qual toda a interpretação deve ser feita levando-se em 
conta o seu conteúdo.
Pode-se dizer, em síntese, que os princípios surgem como parâmetros para a 
interpretação do conteúdo das demais regras jurídicas, apontando as diretrizes que 
ser seguidas pelos aplicadores da lei.
Os princípios constituem a pedra de toque de todo o sistema normativo; a 
partir deles constituem-se as normas; correspondem, assim, a juízos abstratos e 
que dependem, para aplicação, da correspondente aplicação com a norma escrita 
(ROSA, 2007).
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UNIDADE Princípios Básicos da Administração Pública
No caso, os alicerces da Administração Pública são os princípios da Legalidade, 
Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência, que serão explicitados a seguir. 
Inicia-se pelo Princípio da Legalidade, o mais importante de todos.
Princípio da Legalidade
A primeira observação a ser feita diz respeito à importância desse princípio 
para um Estado Democrático de Direito, como o Brasil. Destarte, ele traduzir 
uma das mais expressivas conquistas da Humanidade, ou seja, permitir que as 
divergências, os conflitos e as tensões se resolvam não pelo primado da força, 
mas pelo império da Lei.
Nesse contexto é que se justifica a presença na Constituição de todos os países, 
não sendo outra a realidade prevista em todos os textos constitucionais brasileiros 
(SPITZCOVSKY, 2006).
O Princípio da Legalidade está previsto, de modo bem claro e didático, na Carta 
Maior, Artigo 5º, inciso II:
Art. 5º - [...]
I - [...]
II – ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão 
em virtude da lei.
Segundo Spitzcovsky (2006) é: “[...] uma regra vital, porque está a revelar que 
a imposição de comportamentos unilaterais pelo Poder Público só será possível se 
tiver respaldo em lei, impedindo, dessa forma, a legitimação de atitudes arbitrárias 
por parte dos detentores desse poder.”
Saldanha (2006) menciona que este princípio “[...] está associado à gestão 
pública em toda sua atividade, presa aos mandamentos da lei, dele não podendo se 
afastar, sob pena de invalidade do ato e responsabilidade do seu autor”.
Enfim, sua essência é que toda e qualquer atividade administrativa deve ser 
autorizada por lei. Não o sendo, a atividade é ilícita. Enquanto na administração 
particular é lícito fazer tudo o que a lei não proíbe, na Administração Pública só é 
permitido fazer o que a lei autoriza (FREIRE, 2004).
Princípio da Impessoalidade
A CF de 1988 apresenta o Princípio da Impessoalidade em seu art. 37, § 1º:
Art. 37 – (...)
§ 1º - A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas 
dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de 
orientação social, dela não podendo constar nomes, promoção pessoal 
de autoridades ou servidores públicos.
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Este Princípio traz dupla interpretação. Alguns autores, como Freire (2004), 
ensinam que, em um primeiro sentido, nada mais é que o clássico princípio da 
finalidade, o qual impõe que o administrador tenha seus atos voltados exclusivamente 
para o interesse público. Caso contrário, ocorrerá desvio de finalidade, o que 
constitui modalidade de abuso de poder.
Por outro lado, em sentido diverso, José Afonso da Silva (1989) entende o 
significado do princípio que os atos e provimentos administrativos são imputáveis, 
não ao funcionário que os pratica, mas ao órgão ou entidade da Administração 
Pública, de sorte que ele é o autor institucional do ato. 
Saldanha (2006) ensina que “[...] qualquer atividade de gestão pública deve ser 
dirigida a todos os cidadãos, sem a determinação de pessoa ou discriminação de 
qualquer natureza.”
Princípio da Moralidade
O Princípio da Moralidade impõe que o administrador público não dispense 
os princípios éticos que devem estar presentes em sua conduta. Portanto, não 
devem ser somente averiguados os critérios de conveniência, oportunidade 
e justiça de suas ações, mas também distinguir o que é honesto e desonesto. 
Licitude e honestidade são os traços distintivos entre o direito e a moral, porque 
nem tudo o que é legal é honesto (FREIRE, 2004).
Para Saldanha (2006), “[...] os atos e asatividades públicas devem obedecer aos 
princípios morais”.
Já Meirelles (2002) explicita que o Princípio da Moralidade “[...] está intimamente 
ligado ao conceito do bom administrador, ou seja, aquele que busca o melhor e 
mais útil para o interesse público”.
A base legal deste princípio encontra-se descrita no art. 5º da CF de 1988, 
conforme a seguir:
Art. 5º - (...)
(...)
LXXIII – qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que 
vise anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o 
Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao 
patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, 
isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência.
Princípio da Publicidade
O Princípio da Publicidade exige ampla divulgação dos atos praticados pela 
Administração, de forma a dar transparência a estes atos, ressalvadas as hipóteses 
nas quais a lei admite o sigilo.
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UNIDADE Princípios Básicos da Administração Pública
Observe-se que a publicidade não é elemento formativo do ato, é requisito de 
eficácia, pois é a divulgação do ato para conhecimento público que dá início aos 
seus efeitos externos.
Este princípio torna obrigatória a divulgação dos atos, contratos e outros 
documentos da administração pública para conhecimento, controle e início dos seus 
feitos. O instrumento oficial é o jornal, público ou privado, destinado à publicação 
dos atos. Em geral, são utilizados Diários Oficiais (SALDANHA, 2006).
Sua base legal está prevista na Carta Magna, em seu art. 5º, incisos XIV, XXXIII, 
LX, XXXIV. A seguir, o inciso XIV como exemplo:
(...)
XIV - é assegurado a todos o acesso à informação e resguardado o sigilo 
da fonte, quando necessário ao exercício profissional;
Princípio da Eficiência
Freire (2004) ensina que este princípio é o mais moderno da função 
administrativa. Foi inserido no texto constitucional por meio da Emenda 
Constitucional nº 19/98 que impõe ao agente público um modo de atuar que 
produza resultados favoráveis à consecução dos fins que cabem ao Estado 
alcançar, não bastando que as atividades sejam desempenhadas apenas com 
legalidade, mas exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório 
atendimento das necessidades dos administrados.
Tabela 1. Base legal dos Princípios da Administração Pública.
Princípios Base Legal
Legalidade Constituição Federal de 1988, art. 5º, inciso II.
Impessoalidade Constituição Federal de 1988, art. 37, § 1º.
Moralidade Constituição Federal de 1988, art. 5º, inciso LXXIII.
Publicidade Constituição Federal de 1988, art. 5º, incisos XIV, XXXIII, LX, XXXIV.
Eficiência Emenda Constitucional nº 19 de 1998.
Fonte: Elaborado pelo autor.
A título de esclarecimento, é fundamental ensinar que, além dos princípios 
constitucionais explícitos no Artigo 37 da CF, a própria Carta Magna apresenta 
outros princípios implícitos ao longo do texto constitucional, que informam o 
denominado regime jurídico-administrativo.
Rosa (2007) menciona: “a CF estabelece os princípios básicos no capítulo 
próprio da Administração, mas há outros tantos que informam todo o direito 
administrativo [...]”. Com base nos ensinamento do mesmo autor, o Quadro 
a seguir apresenta alguns princípios de relevo e de importância prática para a 
Administração Pública:
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Quadro 1. Princípios de Direito Administrativo.
Princípio da Supremacia do Interesse Público
No confronto entre o interesse do particular e o interesse público, prevalecerá o segundo. Isso não significa o esquecimento 
do interesse e do direito do particular, mas garante a prevalência do interesse público, no qual se concentra o interesse da 
coletividade, como ocorre nas hipóteses em que a Administração reconhece de utilidade pública um bem imóvel e declara sua 
expropriação. O direito de propriedade deferido constitucionalmente ao particular cede lugar ao interesse da coletividade.
Porém, haverá sempre limites a tal supremacia. O Poder Público não está desobrigado de respeitar os direitos individuais – 
muito ao contrário, tampouco pode, como visto, deixar de atender ao comando da lei (Princípio da Legalidade).
Princípio da Indisponibilidade
Não é deferida liberdade ao administrador para concretizar transações de qualquer natureza sem prévia e correspondente 
norma legal. Os bens, direitos e interesses públicos são confiados a ele apenas para sua gestão, nunca para a sua disposição. O 
poder de disposição para aliená-los, renunciá-los ou transacioná-los dependerá sempre de lei.
Também é necessário dizer que o exercício da atividade administrativa traduz-se em deveres para o agente público e para a 
própria Administração Pública: deveres de guarda, aprimoramento e conservação do interesse público.
Princípio da Continuidade
A atividade administrativa, em especial os serviços públicos, não pode sofrer paralisações. Administrar corresponde a gerir os 
interesses da coletividade, a coisa pública em sentido amplo, visando sempre ao atendimento das necessidades públicas. Por 
isso, diz-se ser a atividade administrativa ininterrupta.
Serviços públicos essenciais não podem sofrer paralisações, como os de segurança pública, Saúde e transporte público, entre outros.
Por conta desse princípio, há ressalva e exceções ao direito de greve a todos deferido. Em se tratando de agentes públicos, 
contudo, determinadas funções não podem sofrer paralisação em hipótese alguma, nem mesmo para o exercício do 
constitucional (Art. 37, VII, da CF). Exemplo: há proibição ao exercício da greve por militares (Art. 142, § 3º, IV, da CF).
Princípio da Autotutela
Deve a Administração rever os seus próprios atos, seja para revogá-los (quando inconvenientes), seja para anulá-los (quando 
ilegais). “A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados dos vícios que os tornem ilegais, porque deles não se 
originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, 
em todos os casos, a apreciação judicial (Súmula 473 do STF – Superior Tribunal Federal). Anula-se o ato ilegal; Revoga-se o 
ato inconveniente ou inoportuno.”
Princípio da Especialidade
Por conta desse princípio, as entidades estatais não podem abandonar, alterar ou modificar os objetivos para os quais foram 
constituídas. Sempre atuarão vinculadas ou adstritas aos seus fins ou objetos sociais.
Não se admite, então, que uma autarquia criada para o fomento do turismo possa vir a atuar, na prática, na área da Saúde, ou 
em qualquer outra diversa daquela legal e estatutariamente fixada. A alteração do objeto somente é admissível se observada a 
forma pela qual foi constituída a entidade.
Princípio de Legitimidade, de Legalidade, de Veracidade
Para concretizar o interesse público que norteia a atuação da Administração, suas decisões são dotadas do atributo da presunção 
de ‘legitimidade e de legalidade’, tornando-as presumível ‘verdadeiras quanto aos fatos’ e ‘adequadas quanto à legalidade’.
Tal atributo permite a execução direta, pela própria Administração, do conteúdo do ato ou da decisão administrativa, mesmo 
que não conte com a concordância do particular, e ainda que se lhes imponha uma obrigação.
Princípio da Razoabilidade
Por ele sabe-se que o administrador não pode atuar segundo seus valores pessoais, optando por adotar providências segundo 
seu exclusivo entendimento, devendo considerar valores ordinários, comuns a toda coletividade.
Princípio da Proporcionalidade
O princípio obrigada a permanente adequação entre os meios e os fins, banindo-se medidas abusivas ou de qualquer modo 
com intensidade superior ao estritamente necessário. O administrador público, dito de outra maneira, está obrigado a sacrificar 
o mínimo para preservar o máximo.
Fonte: Adaptado de Rosa (2007).
Com relação à violação dos princípios anteriormente citados,torna-se impres-
cindível dizer que o não cumprimento de infere em inibição dos atos, contratos ou 
instrumentos administrativos.
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UNIDADE Princípios Básicos da Administração Pública
Para Rosa (2007), “A violação, isolada ou conjuntamente, sugere sempre o 
exercício do controle dos atos da Administração, seja por meio de mandado de 
segurança, seja por ação popular ou ação civil pública.”
O mesmo autor ainda explica que “[...] há, contudo, situações que importam 
maior gravidade, ensejando, a partir da violação do princípio, a aplicação de 
sanções civis, penais e administrativas, conforme a hipótese.”
Tome-se, por exemplo, a contratação com fraude a um procedimento licitatório 
e consequente favorecimento do contratado: houve violação do princípio da 
legalidade, da impessoalidade e da moralidade administrativa, podendo ter ocorrido, 
ainda, a violação do princípio da eficiência (ROSA, 2007).
Princípios de Governança na Gestão Pública
Além dos princípios supramencionados, pode-se também citar princípios de 
governança na Gestão Pública.
As organizações vêm adotando, cada vez mais, práticas de governança com o 
objetivo principal de oferecer aos stakeholders1 maior transparência de seus negócios.
Pode-se definir governança como o modelo de gestão em que as organizações 
são gerenciadas e controladas, pautando-se pela preocupação com a transparência. 
É um sistema de valores que governa as organizações tanto em suas relações 
internas como externas.
No caso da gestão pública, uma boa governança está apoiada em quatro princí-
pios: relações éticas; conformidade, em todas as suas dimensões; transparência; e 
prestação responsável de contas. A ausência desses princípios requer mudança na 
forma de gestão.
A busca permanente da prática desses princípios na administração do país de 
qualquer instituição deve ser vista como uma condição indispensável para que essa 
instituição possa continuar a progredir.
É importante ressaltar que essa tarefa permanente, que exige uma participação 
proativa de todos os atores envolvidos – dirigentes, políticos, órgãos de controle – 
e, em especial, da sociedade organizada (MATIAS-PEREIRA, 2008).
De acordo com Barrett (2005, apud MATIAS-PEREIRA, 2008), os princípios 
mais relevantes a que as entidades do setor público devem aderir para efetivamente 
aplicar os elementos de governança para alcançar as melhores práticas são: 
“liderança, integridade, compromisso (relativos a qualidades pessoais), e 
responsabilidade em prestar contas, integração e transparência (são principalmente 
o produto de estratégias, sistemas, políticas e processos no lugar).”
1 Stakeholders: são os públicos com os quais a organização se relacionada. São indivíduos e grupos capazes de afetar 
e de serem afetados pelos resultados estratégicos alcançados e que possuam reivindicações aplicáveis e vigentes a 
respeito do desempenho da organização. (HITT; IRELAND; HOSKISSON, 2003).
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Figura 1. Princípios de Governança na Gestão Pública.
Fonte: elaborado pelo autor.
O uso dessas práticas de governança corporativa exige que todas as organizações 
do setor público sejam transparentes e responsáveis por suas atividades, visto que os 
cidadãos são os principais interessados em conhecer se os recursos públicos estão 
sendo usados apropriadamente e o que está sendo alcançado com eles (MATIAS-
PEREIRA, 2008).
O autor acima sabiamente ensina que a busca permanente da transparência 
deve ser vista como uma condição essencial para que os países, em especial, os 
latino-americanos, possam continuar a progredir no processo de desenvolvimento 
socioeconômico e na consolidação da democracia. Nesse contexto, a transparência 
do Estado se efetiva por meio do acesso do cidadão à informação governamental, 
o que torna mais democráticas as relações entre o Estado e sociedade civil.
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UNIDADE Princípios Básicos da Administração Pública
Material Complementar
Indicações para saber mais sobre os assuntos abordados nesta Unidade:
 Sites
Para ampliar seus conhecimentos, consulte:
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
www.ibge.gov.br
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
www.ibama.gov.br
Portal Senai São Paulo
www.sp.senai.br/
SESC SP
www.sescsp.org.br/
Agência Nacional de Telecomunicações
www.anatel.gov.br/institucional/
Fundação Nacional do índio
www.funai.gov.br
Banco Central do Brasil
www.bacen.gov.br
Conselho Administrativo de Defesa Econômica
www.cade.gov.br
Senado Federal
www.senado.gov.br
Câmara Federal
www2.camara.leg.br/
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Referências
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