Direito Financeiro - O que é, Sistema Orçamentário e Leis Orçamentárias

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DIREITO FINANCEIRO 
CAPÍTULO I – O que é Direito Financeiro? 
1 - Conceitos 
Direito Financeiro - Ramo do Direito Público que tem como objeto de estudo a 
atividade financeira do Estado. A ele compete, diante dos elementos fornecidos pela 
Ciência das Finanças, normatizar a atividade financeira do Estado, jurisdicizando-a 
(fazendo produzir efeitos jurídicos a inobservância das regras estabelecidas). 
 
1.1 - Conjunto de normas jurídicas que compõem o Direito Financeiro: 
 Receita (receitas não tributárias); 
 Despesa; 
 Crédito público; 
 Orçamento; 
 Responsabilidade fiscal e controle da execução orçamentária. 
 
2 - Autonomia do Direito Financeiro 
Para Celso Antônio Bandeira de Melo, um ramo jurídico é verdadeiramente 
autônomo quando nele se reconhecem princípios que formam em seu todo uma 
unidade e que articulam um conjunto de regras de maneira a comporem um sistema, 
um regime jurídico, que o peculiariza em confronto com outros blocos de regras. 
 
Assim, é clara a autonomia didática desse ramo do Direito, que possui numerosos princípios 
peculiares (unidade, universalidade, anualidade, proibição de estornos de verbas, programação, 
detalhamento de despesas, etc); e sistema normativo próprio, com estrutura legal de regência 
bem definida. 
 
2.1 - Fontes do Direito Financeiro 
- Fonte Material: 
 Atividade Financeira do Estado 
- Fontes Formais: 
 Constituição Federal, como norma fundamental: 
Art. 163 – Processo orçamentário; 
Art. 164 – Papel do Banco Central; 
Arts. 165 a 169 – Normas orçamentárias; 
Arts. 70 a 75 – Fiscalização e controle das finanças públicas; 
 Normas infraconstitucionais: 
Lei nº 4.320/64 (estabelece regras gerais sobre orçamento) 
Lei Complementar nº 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal) 
Lei Orçamentária Anual 
 
3 - O Direito Financeiro em relação aos outros ramos do direito 
Observa-se que o Direito Financeiro é considerado autônomo do ponto de vista 
didático, relacionando-se com os demais ramos devido à unicidade do Direito, visto que 
não existe segmento do direito que possa ser considerado de modo isolado. 
 
 Direito Financeiro e Direito Constitucional: este constitui a base de toda a ordem jurídica, é a 
fonte de onde o Direito Financeiro extrai suas regras. A Constituição dedicou nove títulos para 
assentar as bases da Atividade Financeira do Estado. 
 Direito Financeiro e Direito Administrativo: a atividade financeira do Estado, objeto do Direito 
Financeiro, é o meio que proporciona o funcionamento das demais atividades da 
Administração Pública para a consecução de seus fins. 
 Direito Financeiro e Direito Tributário: este regula a relação obrigacional tributária, ou seja, 
parte da receita, que é um dos campos da Atividade Financeira do Estado. 
 Direito Financeiro e Direito Civil: a receita do Estado pode ter origem também na fruição de 
seus bens ou na sua exploração lucrativa, ou, ainda, nas doações e heranças jacentes, 
incidindo, assim, institutos do Direito Civil, já que as relações jurídicas, nesses casos, serão 
disciplinadas pelo direito privado. 
 Direito Financeiro e Direito Comercial: o primeiro se vale de conceitos e normas importadas do 
último, como investimentos e inversões financeiras. 
 Direito Financeiro e Direito Penal: este criminalizou várias infrações à legislação financeira, 
orçamentária e de controle. Ex: Art. 315; 359-A e 359-H (Emprego irregular de verbas 
públicas). 
 Direito Financeiro e Direito Processual Civil: a interação se dá quando o tema é o regime de 
precatórios (execução contra a fazenda pública). 
 
3.1 - Direito financeiro x direito Tributário 
Os ramos têm conceitos, objetos, campos de atuação e leis de regência distintas. 
Ambos são ramos autônomos do Direito, apesar de existir entre ambos uma estreita 
relação. 
D. Tributário D. Financeiro 
Relação obrigacional tributária. Polo Ativo (Estado) 
x polo passivo (contribuinte responsável) 
Atividade Financeira do Estado, com ênfase 
no sistema orçamentário. Nos dois polos 
órgãos e entidades públicas, disputando 
espaço na elaboração e execução do 
orçamento fiscal. 
Regula as relações entre fisco e contribuinte até o 
pagamento do tributo. 
OBS: O pagamento é o principal meio de extinção 
das obrigações. 
Começa sua seara a partir do pagamento do 
tributo. 
Constituição Federal: Arts. 145 a 156 (limitações 
ao poder de tributar); Arts.157 a 162 (Repartição 
das receitas tributárias); 
- Código Tributário Nacional 
 
- Lei sancionadora: 8.137/90 (disciplina os crimes 
contra a ordem tributária) 
 
Constituição Federal: Arts. 163 a 169 
(Princípios orçamentários); Arts. 70 a 75; Art. 
20 (bens da União); Art. 212 (Aplicação dos 
recursos); Art. 198; Art. 29-A; 
Lei 4.320/64; LC nº 101/00 (LRF); LDO, 
LOA, PPA 
Lei sancionadora: 10.028/00 Incluiu no 
código Penal 8 artigos (Dos crimes contra a 
finanças públicas, dos crimes contra a 
administração pública, crimes de 
responsabilidade). 
 
4 - Competência para legislar sobre Direito Financeiro? 
 
OBSERVAÇÕES 
Exclusiva – quando é outorgada a um ente com exclusão dos outros (CF. Art. 21). 
Privativa – quando indicada como própria de determinado ente, mas pode ser delegada (CF. Art. 
22). 
Comum ou paralela – quando todos os entes da federação podem legislar sobre determinada 
matéria em igualdade de condições, sem que a atuação de um exclua os demais. (C.F. Art. 23) 
Concorrente – quando possibilita a mais de um ente da federação legislar sobre determinada 
matéria, consoante algumas regras: 
1 - A União tem primazia para editar normas gerais; 
2 - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados ou o Distrito Federal exercerão a 
competência legislativa plena para atender as suas peculiaridades. 
3 - Os Estados, o Distrito Federal e os municípios têm competência para suplementar as normas 
gerais editadas pela União. 
4 - A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no 
que lhe for contrária. 
OBS: A competência concorrente se divide em: cumulativa (ocorre na ausência de normas jurídicas; 
quando dois entes legislam sobre a mesma matéria, sem limitações) e supletiva (ocorre na presença 
de normas gerais; é uma competência de complementação das normas gerias editadas pela União). 
 
Segundo a Constituição: Art. 24, inciso II: compete concorrentemente à União, aos 
Estados e ao DF legislar sobre direito financeiro. 
§ 1º no âmbito da legislação concorrente a competência da União limitar-se-á a estabelecer 
as normas gerais. 
 
Normas gerais: são princípios, bases, diretrizes que hão de presidir todo um sistema jurídico; 
não podem entrar em pormenores ou detalhes, nem muito menos esgotar o assunto legislado; devem 
ser regras nacionais, uniformemente aplicáveis a todos os entes públicos; devem ser regras 
uniformes para todas as situações homogêneas; devem referir-se a questões fundamentais; não 
são normas de aplicação direta. 
OBS: Normas gerais de Direito Financeiro no Brasil: 
- Lei nº 4.320/64 – que fixa normas gerais sobre Direito Financeiro para elaboração e controle 
dos orçamentos e balanços públicos da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito 
Federal. É uma lei ordinária que foi recepcionada pela Constituição de 1988 com status de lei 
complementar. 
- LC nº 101/00 (LRF) – que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a 
responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. 
OBS: A lei orçamentária é lei ordinária. Não é imutável. Pode ser alterada por processo 
legislativo próprio (outra lei ordinária, exceto lei delegada ou MP). 
OBS: em um caso é possível a edição de MedidasProvisórias: em situações extraordinárias 
(urgentes e relevantes). 
 
 Art. 24 § 2º, CR/88: A competência da União para legislar sobre normas gerais 
não exclui a competência suplementar dos Estados, DF e Municípios, que 
podem preencher os espaços em branco deixados pelas normas gerais, 
adaptando-as de acordo com as particularidades regionais e locais, ou seja, os 
demais entes têm competência para editar as normas específicas – competência 
concorrente vertical. 
 Já a competência concorrente cumulativa é exercida pelos Estados e DF quando 
a União se omite em elaborar as normas gerais. É cumulativa porque esses entes 
estão autorizados, nesse caso, a legislar em sede de normas gerais como em sede de 
normas específicas, mas apenas para atender às suas peculiaridades. 
 Sobrevindo as normas gerais, dar-se-á a suspensão da eficácia da lei estadual, no 
que lhe for contrário. Ou seja, não se trata nem de suspensão da lei por completo, 
nem mesmo de revogação da lei estadual. 
 
5 - Atividade financeira do Estado – AFE 
O Estado só se justifica na medida em que tem que fazer alguma atividade ou prestar 
algum serviço ao cidadão. Assim, a necessidade coletiva/pública, é transformada em 
serviço público a ser prestado pelo Estado. 
 
O Estado, visto como sociedade política e juridicamente organizada, orientada para a realização 
do bem comum e para a satisfação do interesse público, precisa para atingir seu objetivo (prestar 
serviço público aos cidadãos), dos seguintes elementos: Recurso pecuniário e disciplina na 
aplicação dos recursos. 
Em Resumo: A sociedade tem necessidades e o Estado precisa supri-la. Para tanto precisa de 
recursos. 
 
A Atividade Financeira é a atividade que o Estado desenvolve visando arrecadar, gerir e gastar o 
dinheiro de que necessita para realizar as tarefas que lhe foram atribuídas pela sociedade, 
para a concreta realização do interesse público. 
A atividade financeira é atividade meio, instrumental, que possibilita o alcance dos fins 
colimados pelo Estado, constituindo base de toda atividade estatal. 
 
A atividade financeira do Estado se dá por meio do orçamento. O sistema 
orçamentário irriga o aparelho estatal. 
O orçamento identifica quais serão as receitas, quais serão as despesas, vai 
prever a quantidade de recurso que o Estado terá ao seu dispor para executar os 
serviços e como ele vai utilizá-lo, ou seja, onde os recursos serão alocados. 
O orçamento não é simples repartição de receitas e sim grande ferramenta jurídica, 
na medida que traz uma compreensão de justiça financeira, justiça fiscal. 
 
5.1 - Campos da Atividade financeira 
a) Receita – captação de recursos; 
b) Gestão – administração desses recursos e conservação do patrimônio público; 
c) Despesa – emprego dos recursos para a realização dos fins visados pelo Estado. 
 
5.2 - A atividade financeira x outras atividades desempenhadas pelo Estado 
- Atividade financeira e atividade econômica – ambas são formas de obter recursos 
escassos, mas esta é praticada por particulares e tem finalidade própria; 
- Atividade financeira e atividade política – ambas incorporam o momento autoritário da 
decisão, mas a primeira não tem o fim de manter o equilíbrio dos poderes do Estado nem o 
de realizar políticas públicas; 
- Atividade financeira e atividade administrativa – ambas são formas específicas de 
administração das finanças do estado, mas esta tem objetivos claros representados pela 
prestação de serviços públicos. 
CAPÍTULO II – Sistema orçamentário 
1 - Orçamento público 
Instrumento através do qual os cidadãos, por meio de lei aprovada por seus 
representantes no Parlamento, preveem a receita e fixam as despesas para o período de 
um ano a partir da determinação dos serviços públicos que serão prestados pelo 
Estado e dos demais objetivos da política orçamentária, bem como da definição de 
quais, e de que forma, setores da sociedade financiarão a atividade estatal [escalonamento 
da carga tributária]. 
 
O orçamento é ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza (por meio da votação da lei 
orçamentária) ao poder executivo, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços 
públicos e outros fins adotados pela política econômica geral do país. 
 
O orçamento é o dispositivo que instrumentaliza a satisfação das necessidades dos cidadãos, 
manifestadas através de seus representantes. Ou seja, o orçamento está vocacionado à 
satisfação das necessidades coletivas. 
 
OBS: O moderno orçamento caracteriza-se por ser um instrumento de planejamento. É um 
instrumento dinâmico, que leva em conta aspectos do passado, a realidade presente e as 
projeções para o futuro. 
OBS: O orçamento instrumentaliza a máquina administrativa do Estado. É um 
instrumento de planejamento e controle da ação estatal. 
OBS: O orçamento é ato do poder legislativo (autorização), mas a competência para 
apresentação do projeto é privativa do Chefe do Executivo. A lei orçamentária passa por 
uma Comissão Mista (Senado e Câmara) para ser aprovada. É votada na Câmara (votação 
conjunta). É, portanto uma lei temporária (vigência limitada); especial (de conteúdo 
determinado e processo legislativo peculiar); é uma lei ordinária (aprovada por maioria 
simples). 
 
2 - Natureza jurídica do orçamento (Lei material ou lei meramente formal?): 
1ª corrente: orçamento é lei material, ato jurídico com verdadeira substância normativa; 
2ª corrente: o orçamento, dependendo da legislação de regência, pode ter, em uma de 
suas partes, feição de lei material, sendo lei formal no restante. O orçamento das 
despesas é ato administrativo, enquanto o orçamento das receitas tributárias é lei material. 
3ª corrente: o orçamento é lei meramente formal. O orçamento não é lei em substância, 
mas tem forma de lei. Não seria material porque não produz qualquer regra jurídica, ordem 
ou proibição. É um ato-condição. 
 
2.1 - Natureza jurídica do Orçamento no Brasil: 
Até a Emenda nº 01/69: O orçamento era ato-condição. 
A partir da Emenda nº 01/69 o Brasil se filiou a primeira corrente (Orçamento como lei material, um 
ato final do legislativo). Visto que o orçamento é uma lei anual, de efeito concreto, estimando as 
receitas e fixando as despesas necessárias à execução da política governamental. 
É autorização do poder legislativo para aplicação dos recursos nas ações do governo. 
 
4 - Importância do Sistema orçamentário: 
O sistema orçamentário compreende: 
- Orçamento fiscal; 
- Orçamento de investimento das empresas estatais; 
- Orçamento da seguridade social. 
OBS: Os planos mais gerais e globais abrangem os mais concretos e a execução destes 
abrange a materialização daqueles. 
Desde a edição da Lei nº 4.320/64 foi adotada no Brasil a ideia do orçamento-programa, cujas 
características são: 
- O orçamento é elo entre planejamento e as ações governamentais; 
- A organização administrativa do Ente e o planejamento são os delineadores do orçamento. 
- A destinação dos recursos está atrelada ao alcance dos objetivos e metas; 
- As decisões sobre alocação de recursos são realizadas mediante avaliação com base científica das 
possibilidades existentes; 
- Os recursos são alocados segundo as funções e programas de governo. 
 
Para Rui Barbosa, nenhuma instituição é mais relevante, para o movimento regular do 
mecanismo administrativo e político de um povo, do que a lei orçamentária. 
Para Luiz Emygdio F da Rosa Jr, o orçamento, depois da Constituição, é o ato mais importante 
da vida da nação. 
 
5 - Funções principais do orçamento: 
Para a consecução dos objetivos da política orçamentária; Assegurar ajustamentos na 
alocação de recursos; Conseguirajustamentos na distribuição da renda e da riqueza e, 
garantir a estabilidade econômica, o orçamento desempenha tríplice função: 
Função Política: Significa que cada Poder responde por seu orçamento. O executivo é dono do 
maior orçamento. 
Ao executivo cabe elaborar a proposta orçamentária sugerindo as ações governamentais a 
serem implementadas no ano seguinte. Cabe observar que o executivo recebe os orçamentos 
dos vários poderes/entes, consolida e manda para o legislativo. 
Ao legislativo cabe atuar como freio e contrapeso, autorizando ou não as despesas idealizadas 
pelo executivo. Ou seja, A última palavra é do legislativo, uma vez que ele pode desconstituir o veto 
do executivo. 
 
OBS: O legislativo processa a proposta por meio de procedimento comum. O procedimento 
é o rito estabelecido pela lei. 
 
Função Econômica: Se manifesta quando o orçamento provoca alteração na vida econômica do 
país: déficit (despesa maior que receita), superávit (receita maior que despesa). 
Técnica do Déficit – adotada em épocas de desemprego, devendo o Estado injetar recursos extras 
na economia para possibilitar seu aquecimento; 
Técnica do Superávit – períodos de crescimento da renda nacional, possibilitando ao Estado 
efetuar poupança; 
Técnica do Orçamento Equilibrado – períodos de crescimento do endividamento público. 
Função Reguladora: O orçamento faz a ponte entre os tributos pagos pelos cidadãos e as 
contraprestações oferecidas pelo Estado. Orçamento é agente de justiça distributiva, 
financiando serviços públicos para ao mais carentes à conta dos recursos pagos pelos mais 
abastados. 
- Ao lado da receita, deve operar o princípio tributário da capacidade contributiva, enquanto do 
lado da despesa deve operar o da redistribuição de renda. Ou seja, o orçamento deve ser um 
instrumento de redistribuição de renda (tirar de um lugar e colocar em outro). Tirando dos mais ricos e 
dando aos mais pobres. Busca pela igualdade. 
 
6 - Planejamento e Orçamento 
- Planejamento = definição dos meios e recursos para atingir os objetivos. 
A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe ação planejada e transparente para prevenir os 
riscos e corrigir os desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas. Daí a relevância 
do planejamento na Administração pública. 
Em resumo: O planejamento é uma atividade constante, ininterrupta, perene, que fundamenta, 
precede e acompanha a elaboração orçamentária e deve estar sempre presente em todas as 
esferas de governo e em todos os entes da Federação. Sem planejamento, a administração 
dificilmente adotará decisões e programas apropriados à satisfação de suas finalidades. 
 
- Todo o sistema orçamentário – LDO, PPA, LOA – deve estar orientado pelo tema 
planejamento, dada a sua instrumentalidade e seus efeitos. 
- Orçamento foi a primeira forma de contenção do Estado. 
 
7 - Federalismo e orçamento 
O Estado Federal tem como função precípua a preservação da unidade. Funciona como garantia 
adicional da República democrática e da liberdade. Nesse contexto, o orçamento deve desempenhar 
a função de veículo de equidade entre as várias regiões da federação. O Estado brasileiro tem 
que repartir as riquezas. Os Estados menos geradores de riquezas devem ser merecedores de 
atividades que exijam maiores empregos de recursos. (Pressuposto de justiça). O orçamento não 
é norma fria. 
 
- O Federalismo é princípio constitucional orçamentário geral. Penetra em todos os princípios 
vinculados à justiça e à segurança. 
- Os fatores que justificam o processo de descentralização fiscal são: 
a) econômicos; 
b) culturais, políticos, institucionais e 
c) geográficos. 
OBS: Orçamento popular – consagra a participação popular no processo legislativo 
orçamentário dos municípios (forma eficaz e democrática de gestão pública). 
- Manobras que atentam contra o federalismo fiscal brasileiro: Fundo de estabilização Fiscal, 
edição da Lei Kandir (LC nº 87/96), LC nº 101/00 (LRF) e vinculações constitucionais de 
recursos orçamentários a despesas previamente determinadas. 
- Pilares da LRF: planejamento, transparência e controle. A transparência das contas 
públicas conduz à legitimidade do orçamento, pois fortalece a democracia. 
 
 
 
 
8 - Espécie de Orçamentos 
a) Quanto ao tipo de lei 
Estão previstas na Constituição o Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e 
Lei Orçamentária Anual; 
b) Quanto ao seu conteúdo 
Constam na Lei Orçamentária, o orçamento fiscal, o orçamento de investimento das 
empresas estatais e o orçamento da seguridade social. 
c) Quanto a forma de elaboração 
Orçamento legislativo – quando todo o seu processo de elaboração fica a cargo do 
Legislativo (países parlamentares). 
Orçamento executivo – quando todo o seu processo de elaboração fica a cargo de 
Executivo (países não democráticos) 
Orçamento misto – quando o executivo encaminha a proposta orçamentária ao poder 
legislativo, a qual compete apreciar e aprovar com ou sem emendas (praticado no 
Brasil) 
d) Quanto ao método de orçamentação 
Orçamento tradicional e orçamento-programa. 
e) Quanto a vinculação ao seu conteúdo 
Orçamento impositivo, que obriga a administração pública a executar as despesas 
fixadas, gerando direitos subjetivos para o cidadão e compromissos para o poder 
público. 
Orçamento autorizativo – que não vincula a administração pública a realizar as 
despesas autorizadas, ficando a realização das despesas programadas sujeitas a 
juízo de conveniência e oportunidade do executor do orçamento. (Brasil) 
 
9 - Princípios Orçamentários (vigas-mestras): 
Princípio: começo, alicerce, ponto de partida. Patamar privilegiado que torna muito mais fácil a 
compreensão ou a demonstração de algo. Pedra angular de qualquer sistema. 
Mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia 
sobre diferentes normas, compondo-lhes o espírito e servindo de critérios para sua exata 
compreensão e inteligência exatamente por definir a lógica e a racionalidade 
 
a) Legalidade - Só pode gastar se estiver autorizado em lei. Ou seja, não haverá 
despesa pública sem a autorização legislativa prévia. São vedados, portanto, o início de 
programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual, bem como a realização de 
despesas ou assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou 
adicionais. 
Exceção: abertura de créditos extraordinários em situações imprevisíveis e urgentes por 
meio de Medida Provisória (União) e Decretos (Estados, DF e Municípios). 
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
I - o plano plurianual; 
II - as diretrizes orçamentárias; 
III - os orçamentos anuais. 
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento 
anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma 
do regimento comum. 
§ 1º Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados: 
I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas 
anualmente pelo Presidente da República; 
II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos 
nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da 
atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o 
art. 58. 
Art. 167. São vedados: 
I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual; 
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos 
orçamentários ou adicionais;III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, 
ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, 
aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta; 
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do 
produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos 
para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para 
realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 
198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de 
receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; 
V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem 
indicação dos recursos correspondentes; 
VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de 
programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa; 
VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados; 
VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da 
seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, 
inclusive dos mencionados no art. 165, § 5º; 
IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa. 
X - a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por antecipação 
de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de 
despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. 
XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, I, a, e II, 
para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de previdência 
social de que trata o art. 201. 
 
- O prazo para apresentação da proposta da lei orçamentária não consta na Constituição, foi 
deixado para lei complementar que nunca saiu. 
- Ao legislativo cabe o debate, cabe a negociação política. 
- O Executivo não pode vetar completamente, senão fica sem orçamento. 
 
ADCT, Art. 35, III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses 
antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da 
sessão legislativa. 
 
- O superávit financeiro apurado no final de um exercício, referente à aplicação dos recursos 
de determinado fundo, não podem ser destinados no orçamento subsequente a despesas 
estranhas à finalidade do respectivo fundo. 
OBS: O desrespeito ao princípio da legalidade, enseja a prática de crimes: Art. 359-D do CP 
(ordenar despesa não autorizada por lei); Ato de improbidade administrativa. 
b) Unicidade 
Orçamento uno, ou seja, cada ente federado tem apenas um orçamento, o que não quer dizer 
que seja em um só documento, mas que sejam apresentados em lei única. 
As diversas peças orçamentárias devem ser harmônicas, com vistas a serem consolidadas. 
A unicidade tem a ver com a totalidade harmônica dos 3 orçamentos 
OBS: A lei orçamentária compreende 3 orçamentos: o orçamento fiscal (referentes aos poderes 
da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direita e indireta), o orçamento de 
investimento das empresas estatais (em que a União, direta ou indiretamente detenha a maioria do 
capital social, com direito a voto) e, o orçamento da seguridade social (abrangendo todas as 
entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta e indireta, bem como os fundos e 
fundações instituídos e mantidos pelo poder público. 
 
c) Universalidade 
- Tal princípio é de grande importância para a transparência orçamentária, pois 
instrumentaliza o equilíbrio financeiro do Estado e favorece o controle parlamentar sobre as 
finanças públicas. 
O orçamento deve incluir todas as receitas e todas as despesas referentes aos Poderes 
Públicos (vedadas quaisquer deduções), inclusive as relativas aos fundos, órgãos e entidades da 
administração direta e indireta, fundações instituídas e mantidas pelo poder público, aos 
investimentos das empresas estatais e as referentes à seguridade social, abrangendo todas as 
entidades e órgãos a ela vinculados. 
OBS: Estão fora da lei orçamentária: 
 - Entidades que não recebem recursos do Tesouro, pois operam em regime de direito privado. 
- Os fundos de incentivos fiscais, que figurarão exclusivamente como informações complementares 
ao projeto de lei orçamentária; 
- Os conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas, constituídos como autarquias; 
- As empresas que recebam recursos da União apenas sob a forma de participação acionária, de 
pagamento pelo fornecimento de bens e pela prestação de serviços, de pagamento de empréstimos e 
financiamentos concedidos, e de transferências para aplicação em programas de financiamento, nos 
termos dos arts. 159, I, c e 239, §1º, CR/88 
 
OBS: Conforme a CR/88: É vedada a utilização, sem autorização legislativa específica, 
de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou 
cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 
5º 
OBS: É necessário o detalhamento das fontes de financiamento do investimento de 
cada entidade, de forma a evidenciar a origem dos recursos 
OBS: Orçamento da seguridade social compreende: dotações destinadas a atender às 
ações de saúde, previdência e assistência social. 
OBS: As contribuições sociais são TRIBUTOS, submetendo-se ao mesmo regime imposto às 
demais espécies tributárias. 
- O orçamento deve trazer a previsão de receita e fixação de despesa expressas em 
valores brutos, sem deduções ou compensações (Art 6º da lei 4.320/64) 
 
d) Anualidade 
O orçamento deve ser projetado para determinado período. No caso brasileiro, o exercício 
financeiro coincide com o ano civil. (Arts 2 e 34 da lei 4.320/64) 
- Fundamentos: a previsão orçamentária não pode ter uma existência ilimitada; maior controle da sua 
execução; proteção do contribuinte; revisão periódica da carga tributária. 
- NENHUM investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem 
PRÉVIA inclusão no PPA (CF, Art. 167, parágrafo 1º) 
OBS: O princípio da anualidade orçamentária não se confunde com anualidade tributária. Visto que a 
anualidade tributária combina anterioridade da lei e prévia inclusão orçamentária. 
 
e) Proibição de estorno de verbas 
- É vedada a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria 
de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa. Tal 
princípio tem estreita correlação com o princípio da legalidade. 
- CR/88: É vedada a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa 
- É princípio orçamentário, e não tributário, motivo pelo qual sujeito passivo da obrigação tributária 
não pode invocá-lo. 
- Transposição: realocação no âmbito dos programas de trabalho, dentro do mesmo órgão; 
- Remanejamento: realocação na organização de um ente público com destinação de recursos de 
um órgão para outro; 
- Transferência: realocação de recursos entre as categorias econômicas de despesas, dentro do 
mesmo órgão e do mesmo programa de trabalho. 
 
f) Não vinculação da receita de impostos 
É proibida a afetação da receita de impostos (espécie do gênero tributos) a órgão, fundo ou 
despesa. Somente a Constituição pode determinar tal vinculação. Mas a vinculação de receitas das 
demais espéciestributárias (taxas e contribuições de melhorias poderá ser feita por lei ordinária). 
OBS: imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer 
atividade estatal específica relativa ao contribuinte. Isso significa que a destinação dos recursos 
arrecadados mediante cobrança de impostos deve ser definida no âmbito da lei orçamentária. 
OBS: A não afetação prévia das receitas dos impostos tem como finalidades: liberdade ao elaborador 
das políticas públicas, possibilitando a alocação de recursos segundo a prioridade estabelecida em 
função do planejamento. 
Excetuam-se da não vinculação os recursos para a saúde ou ensino, a prestação de garantias às 
operações de crédito por antecipação de receita ou garantia ou contragarantia à União e para 
pagamento de débitos para com esta (art. 167, IV ). Nota-se que as exceções são previstas 
expressamente pela própria Constituição Federal 
 
g) Exclusividade 
A lei orçamentária não poderá conter dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação de 
despesa. Tem que estar adstrita ao campo dos orçamentos. 
Exemplo: o orçamento não pode criar cargos públicos ou criar tributos. 
OBS: este princípio impede as chamadas caudas orçamentárias ou orçamentos rabilongos. 
- O orçamento, por sua natureza, é lei temporária, dotada de autorrevogação. 
 
h) Equilíbrio Orçamentário 
- O orçamento deve apresentar receitas equivalentes às despesas (equilíbrio entre receitas e 
despesas). Princípio contido na Lei de Responsabilidade fiscal. 
- Pode ser visto em duas vertentes: A contábil – independentemente da origem das receitas, o 
orçamento deve ser aprovado com igualdade entre receitas e despesas; 
A econômica – ficariam excluídas as chamadas receitas creditícias, pois o equilíbrio se dava por 
serem as despesas financiadas exclusivamente com as receitas próprias. 
 
 
Regime de gestão fiscal responsável – vertentes: 
- cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas; 
- obediência aos limites e às condições quanto à renúncia de receita, geração de despesas e 
endividamento público. 
Keynes – O equilíbrio fiscal é elemento agravante da crise econômica. “um governo responsável e 
consciente deve ter como meta não o equilíbrio fiscal, mas a redução do desemprego.” Assim, 
despesas maiores que receitas, desde que resultem em aumento dos gastos públicos são desejáveis 
para superar uma crise econômica. 
José Afonso da Silva – O orçamento é que deve equilibrar a economia, levando em conta que a 
tributação e os gastos públicos constituem mecanismos básicos de política compensatória, que as 
vezes requer uma política de déficits fiscais outras vezes a sua contenção. 
 
i) Programação 
- O orçamento deve ser elo entre planejamento e ações governamentais. Ideia de 
orçamento-programa, com as seguintes características: 
- O sistema orçamentário é meio de ligação entre o planejamento as funções executivas dos 
entes governamentais; 
- As despesas públicas são fixadas em virtude dos objetivos e metas estabelecidos a partir do 
conhecimento das necessidades públicas; 
- Seleção de ações através de instrumental técnico; 
- Nas escolhas são consideradas as relações insumo-produto 
- O orçamento é estruturado com base nas funções de governo e nos programas governamentais. 
- O controle é feito com base em parâmetros com o objetivo de mensurar a eficiência e eficácia e 
efetividade dos programas governamentais 
 
j) Discriminação ou especialização 
É vedada a consignação de dotações globais (gerais) para atender as despesas. A 
discriminação de despesas tem que ser dar, no mínimo, por elementos. 
Exemplo: não é possível que o orçamento discrimine globalmente “despesas para a 
manutenção de ensino” e não destrinche o item. É preciso que indique “despesas com 
salários de professores”, “despesas pela compra de mobiliário”, dentro da despesa geral. 
- Preconiza o detalhamento da receita e da despesa que compõem o orçamento público 
- Transparência orçamentário no processo e possibilidade de maior controle de gastos públicos. 
- No modelo orçamentário brasileiro – classificações da despesa: 
Por esfera orçamentária; 
Por esfera institucional; 
Por esfera funcional-programática; 
Por natureza de despesa 
- O orçamento público deve ser padronizado. 
 
CAPÍTULO III – Leis orçamentárias 
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
I - o plano plurianual (PPA); 
II - as diretrizes orçamentárias (LDO); 
III - os orçamentos anuais (LOA) 
 
- Essas leis têm vigência temporária e processo legislativo peculiar, sendo de iniciativa 
privativa e vinculada do Chefe do Executivo. 
- PPA: elaborado no 1º ano do mandato do Chefe do Executivo; vigência de 4 anos. 
- LDO: editada no 1º semestre de cada ano. 
- LOA: elaborada no 2º semestre; vigência no ano seguinte. 
- Cada PPA se desdobra em 4 LDO’s e cada LDO orienta a correspondente LOA. 
 
Em suma: As leis orçamentárias autorizam os programas governamentais nelas contidos e 
proíbem todos os demais por elas não contemplados. 
 
Entendimento do STF: A previsão de despesa em lei orçamentária não gera direito subjetivo a 
ser assegurado na via judicial. Pois a realização de despesa pública é tarefa que incube ao 
poder executivo, conhecedor das disponibilidades do tesouro e responsável pela execução 
orçamentária. 
 
1 - O Plano Plurianual - PPA 
 
Conceito: O PPA é um instrumento de planejamento de médio prazo que deve ser elaborado 
nas 3 esferas de governo (federal, estadual e municipal), que tem por objetivo estabelecer as 
metas e os programas governamentais para o período de 4 anos. É formalmente estruturado em 
programas voltados para a solução de problemas ou atendimentos de demandas da 
sociedade. 
 
CF, Art. 165 § 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as 
diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e 
outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. 
 
OBSERVAÇÕES 
Diretrizes: conjuntos de princípios e critérios que devem orientar a execução do programa de 
governo. Ex: descentralizar o fornecimento de merenda escolar; 
Objetivos: são os resultados que se pretende alcançar com a realização dos programas. Ex: 
erradicar a poliomielite no país; 
Meta: é a especificação e a quantidade física do produto resultante da ação governamental. Ex: 
matricular 50 milhões de estudantes no ensino fundamental. 
Despesa de capital: são aquelas relacionadas com a implantação e expansão de serviços 
públicos. Elas provocam aumento do patrimônio público. Ex: construção de estradas, hospitais 
etc). 
Despesas decorrentes das despesas de capital: são as de manutenção, conservação e 
funcionamento que durante a vigência do plano passarão a ser necessárias em consequência 
dos investimentos (despesa com pessoal necessária para o funcionamento do hospital que será 
construído) 
Programa de duração continuada: aquelas previstas para um período superior ao exercício 
financeiro. Resultam em prestações de serviço diretamente à comunidade, excluídas as ações de 
manutenção administrativa (Bolsa Família) 
 
CF, Art. 167, § 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro 
poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, 
sob pena de crime de responsabilidade. 
 
1.1 - Princípios que orientam o PPA: 
 identificação clara dos objetivos e das prioridades do governo; 
 integração do planejamento e do orçamento; 
 promoção da gestão empreendedora; 
 garantia da transparência; 
 estímulo a parcerias; 
 gestãoorientada para os resultados; 
 organização das ações de governo em programas. 
 
1.2 - Tipos de programas do PPA: 
 
a) Programas finalísticos – são aqueles que resultam em bens e serviços ofertados 
diretamente à sociedade, cujos resultados são passíveis de mensuração. 
b) Programas de apoio às políticas públicas e áreas especiais – são aqueles que 
resultam em bens ou serviços ofertados ao próprio Estado, podendo ser compostos inclusive 
por despesas de natureza tipicamente administrativa. 
 
OBSERVAÇÕES IMPORTANTES 
O PPA não contempla ações de manutenção administrativa (despesa com pessoal, etc), 
pagamento de benefícios previdenciários e encargos financeiros. 
O PPA é lei formal, depende do orçamento anual para ter eficácia quanto à realização das 
despesas. Constitui mera programação ou orientação, não vinculando o Legislativo na feitura 
da lei orçamentária. 
O PPA autoriza realização de investimentos relevantes que poderão ser executados nos próximos 
4 anos e proíbe os grandes investimentos e programas de duração continuada nele não 
contemplados. 
O PPA orienta a LDO e a LOA. Segundo o art. 5º da Lei Complementar 101/00 (LRF), o projeto de 
lei orçamentária anual deve ser elaborado de forma compatível com o PPA e com a LDO. 
 
1.3 - Vigência, prazos, elaboração e organização do PAA: Itens disciplinados por Lei 
Complementar 
- O Projeto do PPA, para vigência até o final do 1º exercício financeiro do mandato 
presidencial subsequente, será encaminhado até 4 meses antes do encerramento do 1º 
exercício financeiro (31/08) e devolvido para sanção até o encerramento da sessão 
legislativa (22/12). 
Em resumo: O PPA é elaborado no primeiro ano do mandato do chefe do executivo para vigorar 
nos três últimos anos do seu mandato e no primeiro ano do mandato subsequente (mandato 
de seu sucessor). 
 
2 – Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO 
 
Conceito: Instrumento de planejamento de curto prazo, elaborado nas 3 esferas do governo, 
consubstanciada em lei anual, de iniciativa privativa e vinculada do Chefe do Executivo e tramita 
na Casa Legislativa no 1º semestre de cada ano. 
Deve ser apresentada até 15 de abril e devolvida para sanção até o final da primeira sessão 
legislativa (17 de julho) 
OBS: A interrupção da sessão legislativa em cada ano (18 a 31 de julho) não ocorrerá sem a 
aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias. 
Conteúdo (Art. 165, parágrafo 2º): 
- Compreenderá as metas e prioridades da Administração pública, incluindo as despesas de 
capital para o exercício subsequente. Ou seja, indica as despesas prioritárias para o exercício 
seguinte (A LDO deverá ser compatível com o PPA); 
- Orientará a elaboração da LOA; 
- Disporá sobre alterações na legislação tributária 
- Estabelecerá as políticas de aplicação das agências oficiais de fomento 
Preceitos da LDO: 
- Em relação a despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e 
dos municípios, a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, criação de 
cargos, empregos ou função ou alteração da estrutura das carreiras, bem como a admissão e 
contratação de pessoal a qualquer título, pelos órgãos da administração direita e indireta, só 
poderão ser feitas se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias. Exceção: 
empresas públicas e sociedades de economia mista. 
OBS: Caso não haja tal autorização, será nulo de pleno direito o ato que provocar aumento de 
despesa com pessoal. (LRF, art. 21, I); 
- Os Poderes legislativo, Executivo, judiciário e o Ministério Público, elaborarão suas propostas 
orçamentárias dentro dos limites estabelecidos na LDO. Se as propostas orçamentárias forem 
encaminhadas em desacordo com os limites estipulados na LDO, o Poder Executivo fará os ajustes 
necessários para fins de consolidação da proposta orçamentária anual. 
- Ás Defensorias públicas estaduais são assegurados autonomia funcional e administrativa e a 
iniciativa de sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na Lei de Diretrizes 
orçamentárias e subordinação ao disposto no art. 99, parágrafo segundo (CF art.134, parágrafo 
segundo). 
Função da LDO 
- Operar como elo entre o planejamento, de médio prazo [PPA] e o projeto orçamentário para 
execução imediata, aprovado na LOA. 
- Escolher entre os programas constantes no PPA, quais serão prioritários na execução do orçamento 
do ano seguinte. 
 
A LDO e a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei complementar 01/00); 
A LRF estabelece que a LDO disporá sobre: 
 
I – Equilíbrio entre receitas e despesas 
II – Critérios e formas de limitação dos empenhos, a ser efetivada nas seguintes hipóteses: 
a) para assegurar a obtenção das metas de resultados primários e nominal. 
Assim, se ao final de um bimestre, for verificado que a realização da receita poderá não comportar o 
cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no anexo de metas fiscais 
(arrecadação de receitas em nível inferior ao previsto no orçamento anual). Os poderes e o Ministério 
Público promoverão, por ato próprio, e nos montantes necessários, nos próximos 30 dias 
subsequentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo critério fixado na LDO 
(LRF, art. 9º); 
b) Para garantir a recondução da dívida aos limites do endividamento. Ou seja, se a dívida 
consolidada de um ente da federação ultrapassar o respectivo limite, ao final de um quadrimestre, 
deverá ser ela reconduzida até o término dos três subsequentes, reduzindo o excedente em até 25% 
no primeiro. Deverá ser feito limitação de empenho 
III – Normas relativas ao controle de custos e a avaliação dos resultados dos programas 
financiados com recursos dos orçamentos; 
IV – Condições e exigências para transferência de recursos a entidades públicas e privadas; 
V – O índice de preços, cuja variação servirá de limite para a atualização do principal da dívida 
mobiliária; 
VI – Concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra 
renúncia de despesa; 
VII – O que se deve considerar despesa irrelevante para fins de dispensa do procedimento a 
ser adotado no caso de criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que 
acarrete aumento de despesa; 
VIII – Percentuais a serem aplicados sobre a receita corrente líquida para efeito de cálculo da 
entrega dos recursos financeiros correspondentes à despesa total com pessoal dos órgãos 
dos poderes Legislativo e judiciário, do Ministério Público e Defensoria Pública; 
IX – Situações extraordinárias que possibilitam a contratação de hora extra, quando a despesa 
de pessoal exceder 95% do seu limite; 
X – Regras para inclusão na lei orçamentária ou na de créditos adicionais de novos projetos, 
somente após adequadamente atendidos aqueles em andamento e contempladas as despesas 
de conservação do Patrimônio Público; 
XI – Autorização para que os municípios contribuam para o custeio de competência de outros 
entes da federação. 
 
Segundo Ricardo Lobo Torres, a LDO, não cria direitos subjetivos a terceiros, nem tem eficácia 
fora da relação entre os Poderes do Estado. Da mesma forma que o PPA, não vincula o 
Congresso Nacional quanto a elaboração da LOA, nem o obriga, se tiver dispositivo sobre 
alteração da lei tributária, a alterá-la efetivamente, nem o impede, no caso contrário, de instituir 
novas incidências fiscais. 
Em suma: A LDO é um plano prévio fundado em considerações econômicas e sociais, para ulterior 
elaboração da proposta orçamentária do Executivo, Legislativo, do Judiciário e do Ministério Público. 
 
Anexo de Metas Fiscais, Anexo de Riscos Fiscais e Anexo Específico da União 
 
a) Anexo de MetasFiscais 
- Integrará o projeto de LDO Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas 
anuais, estabelecidas em valores correntes (moeda corrente) e constantes (quantificadas 
em valores indexados através do índice de preços válidos) para o exercício a que se 
referirem e para os dois seguintes, relativas a: receitas; despesas; resultado nominal 
(diferença entre receitas e despesas públicas incluindo receitas financeiras, os efeitos da 
inflação e da variação cambial); resultado primário (diferença entre valores não-financeiros 
das receitas e das despesas); montante da dívida pública. 
 
OBS: O resultado nominal negativo equivale ao aumento da dívida líquida em um 
determinado momento. Para a apuração do resultado nominal deve-se acrescentar ao 
resultado primário, os valores pagos e recebidos de juros nominais junto ao sistema 
financeiro, ao setor privado não financeiro e ao resto do mundo. Esse resultado indica o 
montante de recurso que o setor público necessitou captar junto ao sistema financeiro, ao 
setor privado e ao resto do mundo para realização de suas despesas orçamentárias. 
OBS: Se o resultado primário for positivo, ou seja, receitas maiores que despesas diz-se 
que há um superávit primário. Já se for negativo, existe um déficit primário. O resultado 
primário avalia se o governo está ou não vivendo dentro de seus limites 
orçamentários, ou seja, contribuindo para a redução ou elevação do endividamento do setor 
público. 
OBS: Por força da Lei Complementar 101/00 - Até o final dos meses de maio, setembro e 
fevereiro, o Executivo demonstrará e avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada 
quadrimestre em audiência pública na Comissão Mista de Orçamento do Congresso 
Nacional ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais ou municipais. 
- Constitui infração administrativa contra as leis de finanças públicas propor LDO sem as 
metas fiscais. 
 
b) Anexo de Riscos Fiscais 
– Nele devem ser avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar 
as contas públicas, informando as providencias a serem tomadas, caso se concretizem. 
- Contingência: é uma condição ou situação cujo resultado final, favorável ou 
desfavorável, depende de eventos futuros incertos. 
- Passivos contingentes: obrigações potenciais, decorrentes de lei ou contrato, que 
poderão surgir no decorrer do exercício seguinte, afetando o equilíbrio entre receitas 
previstas e as despesas fixadas. Por serem incertas, não constam expressamente no 
orçamento. 
 
c) Anexo específico 
– Conterá os objetivos das políticas monetárias, creditícia e cambial e as metas de inflação 
para o exercício subsequente. 
 
Vigência, prazos, elaboração e organização da Lei de Diretrizes Orçamentárias: Lei 
Complementar disporá (Conforme CF, art. 165, parágrafo 9º, I) 
- O Projeto deve ser encaminhado até 8 meses e meio antes do encerramento do 
exercício financeiro (15/04) e devolvido para sanção até o encerramento do 1º período 
da sessão legislativa (17/07). 
- Embora a vigência formal da LDO seja maior que um ano, ela traça metas e prioridades da 
Administração apenas para o exercício subsequente. Deve ter harmonia com o PPA vigente 
no exercício seguinte. 
 
3) Lei Orçamentária Anual – LOA 
 
- A LOA fará a previsão de receita e procederá a fixação de despesas. 
OBS: é previsão de receita porque a arrecadação não pode ser previamente garantida. 
OBS: Porém, se a arrecadação for compatível ou maior que a previsão de receita e, mesmo 
assim, o executor do orçamento público não cumprir totalmente as despesas fixadas na lei, 
isso configurará descumprimento da lei orçamentária, que é um crime de 
responsabilidade e também de improbidade administrativa 
- É de iniciativa privativa e vinculada do Chefe do Executivo 
- É de execução imediata 
- Compreende: o orçamento fiscal – de toda a administração pública, direta e indireta, 
englobando a despesa e a receita de toda a União para um exercício financeiro; o orçamento 
de investimento das empresas estatais – das empresas em que o poder público direta ou 
indiretamente detenha a maioria do capital social com direito a voto (EP e SEM); o 
orçamento da seguridade social - (saúde, previdência e assistência social) – a existência de 
um sub-orçamento específico é a garantia de que os recursos da seguridade não serão 
desviados para qualquer fim. 
- É vedado consignar na LOA crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada. 
- O projeto da LOA será encaminhado até 4 meses antes do encerramento do 1º exercício 
financeiro (até 31/08) e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa 
(até 22/12). 
 
Crédito Orçamentário, Dotação Orçamentária e Verbas 
 
- Crédito orçamentário: autorização através de lei de orçamento ou de créditos adicionais, 
para a execução de programa, projeto ou atividade ou para desembolso de quantia 
aportada a objeto de despesa, vinculado a uma categoria econômica, e, pois, a um 
programa. Identificação qualitativa (em que, como e onde gastar) da despesa autorizada 
na lei orçamentária anual. 
- Dotação orçamentária: medida ou quantificação monetária do recurso aportado a um 
programa, atividade, projeto, categoria econômica ou objeto de despesa. Identificação 
quantitativa (quanto gastar) do respectivo crédito orçamentário. 
Para James Giacomoni a lei orçamentária é organizada na forma de créditos orçamentários, 
aos quais são consignadas dotações. 
OBS: Não há crédito orçamentário sem a sua respectiva dotação e vice-versa. 
 
4. O CICLO ORÇAMENTÁRIO 
Formado pelas diferentes fases em que se realizam os atos que compõem o processo 
orçamentário. 
- Cada tipo de lei orçamentária (PPA, LDO, LOA) tem seu ciclo próprio. 
4.1 - Fases do processo orçamentário: 
1. Elaboração do projeto de lei orçamentária; 
2. Tramitação do projeto no Legislativo; 
3. Execução do orçamento aprovado; 
4. Controle da execução do orçamento público. 
 
1 - Elaboração do projeto de LOA 
- O processo se desenvolve no âmbito do sistema de planejamento e orçamento do 
Executivo. Consiste em um conjunto de tarefas, cuja complexidade varia em função do 
tamanho do orçamento, que resulta na estimativa de receita e fixação dos programas 
governamentais e definição de metas e prioridades, com base no que foi definido na 
respectiva Lei de Diretrizes Orçamentárias. 
- A LRF prevê transparência durante o processo de elaboração, mediante incentivo à 
participação popular e realização de audiências públicas (Orçamento participativo). 
- Compete privativamente ao Presidente da República encaminhar ao Congresso o PPA, a 
LOA e a LDO, que serão estabelecidos por leis de iniciativa do Executivo. 
OBS: Trata-se de atribuição indelegável conforme CR/88. 
- O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso para propor 
modificação nos projetos relativos ao PPA, LOA e LDO, enquanto não iniciada a votação, 
na Comissão de Orçamento, da parte cuja alteração é proposta. (Art. 165, § 5º) 
 
OBS: O STF: entende que o art. 61, §1º, “b”, CR/88, tem aplicação circunscrita às iniciativas 
privativas do Chefe do Executivo Federal, na órbita exclusiva dos Territórios Federais. 
 
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da 
Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, 
ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos 
cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição. 
§ 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: 
II - disponham sobre: 
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviçospúblicos e 
pessoal da administração dos Territórios. 
 
- O Legislativo, o Judiciário, o MP e o Tribunal de Contas elaborarão suas respectivas 
propostas de despesas, que serão encaminhadas para o Executivo, para efeitos de 
consolidação e apresentação ao Legislativo. 
- Proposta de orçamento da Seguridade Social será elaborada de forma integrada pelos 
órgãos responsáveis pela saúde, previdência e assistência social, tendo em vista as metas e 
prioridades estabelecidas na LDO, assegurada a cada área a gestão de seus recursos. 
 
2 - Tramitação do projeto de lei orçamentária no Legislativo 
 
a) O Processo legislativo (Regras) 
- As leis orçamentárias estão sujeitas, de modo geral, ao processo legislativo comum – 
arts. 59 a 69, CR/88; 
- Exceção: normas correspondentes à tramitação dos projetos de leis orçamentárias na 
Comissão de Orçamento – arts. 165 a 169, CR/88 – processo legislativo especial. 
 
Tramitação de Medidas Provisórias 
OBS: Somente no caso de processo legislativo referente aos créditos adicionais, o procedimento a 
ser trilhado será o referente a tramitação das medidas provisórias, a qual prevê: 
- Que caberá a uma comissão mista examinar as medidas provisórias e sobre elas emitir parecer 
antes de serem apreciadas no plenário de cada uma das casas; 
- Deverá ser verificado por ambas as casas o atendimento dos pressupostos constitucionais da MP; 
- As MPs terão sua votação iniciada na Câmara dos Deputados; 
- Se a MP não for apreciada em até 45 dias após sua publicação, entrará em regime de urgência, 
ficando sobrestadas todas as demais deliberações que estejam tramitando na Casa, até que se faça 
a votação. 
- Prorroga-se uma única vez, por igual período a vigência da MP que no prazo de 60 dias de sua 
publicação, não tiver sua votação encerrada. 
 - As MP perderão eficácia desde a edição se não forem convertidas em lei no prazo de 60 dias, 
prorrogável uma única vez por igual período. 
 
b) Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização 
- Art. 166, §1º, CR/88 e Resolução nº 1, de 2006 - CN 
- Cabe à Comissão Mista permanente examinar e emitir parecer sobre: 
 os projetos de lei relativos ao PPA, LOA, LDO e aos créditos adicionais; 
 as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República; 
 os planos e programas nacionais, regionais e setoriais. 
 Exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das 
demais comissões do Congresso e de suas casas. 
 projetos de lei que alterem quaisquer das leis orçamentárias, como as referentes às 
autorizações do Executivo para proceder transposição, remanejamento e transferência 
de dotação orçamentária. 
- Composição: Mista (40 membros titulares = 30 Deputados + 10 Senadores, com igual 
número de suplentes). 
 
Se forem constatados indícios de despesas não autorizadas: 
I. a Comissão de Orçamento solicitará à autoridade governamental responsável que, 
no prazo de 5 dias, preste os esclarecimentos necessários. 
II. Não prestados os esclarecimentos ou considerados insuficientes, a Comissão 
solicitará ao Tribunal de Contas pronunciamento conclusivo no prazo de 30 dias. 
III. Entendendo o Tribunal irregular a despesa, a Comissão, se julgar que o gasto 
poderá causar dano irreparável ou grave lesão à economia pública, proporá ao Congresso 
sua sustação. 
 
c) Audiências públicas realizadas pela Comissão de Orçamento 
- CR/88: art. 58 
§ 2º - às comissões, em razão da matéria de sua competência, cabe: 
II - realizar audiências públicas com entidades da sociedade civil; 
 
- LRF: determina a realização das mesmas, em favor da transparência da gestão fiscal, 
durante os processos de elaboração e de discussão do PPA, da LOA e da LDO. 
- Objetivo da Audiência Pública: debater e aprimorar o projeto de lei orçamentária. 
- As audiências públicas que tiverem como objeto o debate de assuntos relacionados aos 
campos temáticos regimentais das comissões permanentes do Senado e da Câmara 
de Deputados serão realizadas sob a coordenação da Comissão de Orçamento, na forma 
de reuniões conjuntas. 
- Poderão ser realizadas audiências públicas regionais para debater determinado projeto 
quando de interesse de Estado ou Região Geográfica. 
 
d) Emendas ao projeto de lei orçamentária 
Devem ser apresentadas à Comissão Mista Permanente de Deputados e Senadores que 
emitirá um parecer e após remeterá ao plenário das duas casas. 
- Classificação das emendas ao projeto de lei orçamentária: Quanto à finalidade e Quanto à 
natureza do proponente 
Quanto à FINALIDADE, elas se classificam em: 
a) Emendas ao texto – destinadas a alterar o texto dos dispositivos do projeto de LOA; 
b) Emendas à receita – destinadas a alterar a estimativa da receita com o fim de corrigir 
erros/ omissões, inclusive as que propõem redução da mesma (ex: no caso de 
renúncia); 
c) Emendas à despesa – as que tem por finalidade a alteração da proposta de fixação de 
despesas. Estas se classificam em 3 categorias: 
 Emenda de remanejamento: propõe acréscimo ou inclusão de dotações e, 
simultaneamente, como fonte exclusiva de recursos, a anulação equivalente de 
dotações constantes do projeto, EXCETO as de Reserva de Contingência. 
Essa emenda só pode ser aprovada mediante anulação das dotações indicadas na 
própria emenda, observada a compatibilidade das fontes de recursos. 
 Emenda de apropriação: propõe acréscimo ou inclusão de dotações e, 
simultaneamente, como fonte de recursos, a anulação equivalente de recursos 
integrantes da Reserva de Recursos e outras dotações definidas no Parecer 
Preliminar aprovado pelo Plenário da Comissão de Orçamento. 
 Emenda de cancelamento: propõe exclusivamente a redução de dotações 
constantes do projeto de lei orçamentária. 
 
Quanto à NATUREZA DO PROPONENTE 
a) Emendas de comissão – apresentadas pelas Comissões Permanentes do Senado ou da 
Câmara de Deputados. Deverão: ser apresentadas juntamente com a ata de reunião que 
decidiu por sua apresentação; ter caráter institucional e relevante interesse nacional (vedada 
a destinação a entidades privadas, salvo se contemplarem programação constante do 
projeto); conter, em sua justificação, elementos, critérios e fórmulas que determinem a 
aplicação dos recursos, em função da população beneficiada pela respectiva política pública, 
quando se tratar de transferências voluntárias de interesse nacional. 
 
b) Emendas de bancada estadual – apresentadas pelas bancadas estaduais do Congresso 
Nacional, relativas a matérias de interesse de cada Estado ou DF. 
Deverão: 
1. Ser apresentadas juntamente com a ata de reunião que decidiu por sua apresentação, 
aprovada por 3/4 dos Deputados e 2/3 dos Senadores da respectiva Unidade da Federação. 
2. Identificar de forma precisa o seu objeto, vedada a designação genérica de programação 
que possa contemplar obras distintas ou possam resultar, na execução, em transferências 
voluntárias, convênios ou similares para mais de um ente federativo ou entidade privada; 
3. No caso de projetos, contemplar alternativamente a: 
- projeto de grande vulto, conforme definido na lei do PPA 
- projeto estruturante, nos termos do Parecer Preliminar, especificando-se seu objeto e 
sua localização 
4. No caso de atividades/operações especiais: restringir-se às modalidades de aplicação 
“governo estadual” e “aplicação direta”. 
Podem ser apresentadas: no mínimo 15 e no máximo 20 emendas de apropriação, além de 3 
de remanejamento. 
 
c) Emendas individuais – iniciativa de cada parlamentar, que poderá apresentar até 25 
emendas ao projeto. 
- Emendas ao projeto de LOA ou aos projetos que o modifiquem só podem ser aprovados 
(art. 166, §3º): 
 se foremcompatíveis com o PPA e a LDO; 
 se indicarem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de 
anulação de despesas, excluídas as incidentes sobre: dotações para pessoal e seus 
encargos, serviço da dívida (dívida externa, pagamento de juros, encargos adicionais 
e parcelas de amortização dos empréstimos contraídos junto a agentes sediados em 
países estrangeiros); transferências tributárias constitucionais para Estados, 
Municípios e DF; 
 se forem relacionadas com a correção de erros ou omissões ou com dispositivos 
do texto do projeto de lei. 
- A Constituição exige a indicação dos recursos que darão suporte para as despesas 
pretendidas, não se admitindo, para tanto, modificações na previsão de receitas, quer sejam 
por aumento de arrecadação, quer sejam por contratação de empréstimos ou 
financiamentos. 
- É possível que, no âmbito da Comissão de Orçamento, sejam apresentados destaques 
para votação em separado, a requerimento de: 
 membro da Comissão de Orçamento; 
 coordenador de Bancada Estadual ou membro da Comissão de Orçamento por 
ele autorizado; 
 presidente de Comissão Permanente da Câmara dos Deputados ou do Senado 
Federal ou membro de Comissão autorizado pelo respectivo presidente. 
- Objetivos dos pedidos de destaque: 
a. incluir, suprimir ou restabelecer dispositivo ou parte de dispositivo suprimido do texto 
legal; 
b. incluir, aumentar, cancelar, suprimir, reduzir ou recompor dotação cancelada; 
c. aumentar ou reduzir receita. 
- STF: o poder de emendar projetos de lei, que se reveste de natureza eminentemente 
constitucional, qualifica-se como prerrogativa de ordem político-jurídica inerente ao exercício 
de atividade legislativa. 
- Essa prerrogativa pode ser legitimamente exercida pelos membros do Legislativo, desde 
que, respeitadas as limitações estabelecidas na CR/88, as emendas parlamentares: 
 não importem aumento da despesa prevista no projeto de lei; 
 guardem afinidade lógica (pertinência) com a proposição original; 
 tratando-se de projetos orçamentários, observem as restrições do art. 166, §3º, 
CR/88. 
- STF: assentou a impossibilidade jurídica de se propor ADIN contra emenda parlamentar à 
proposta orçamentária do Executivo, por se tratar de ato concreto. 
 
e) Aprovação, promulgação e publicação da lei orçamentária 
- Projetos de lei relativos ao PPA, LOA, LDO, créditos adicionais e que versem sobre 
alterações nas leis orçamentárias são discutidos e votados em sessão conjunta, 
apreciados pelas duas Casas do Congresso, na forma do regimento comum. 
OBS: Os votos da Câmara e do Senado serão computados separadamente. O voto contrário 
de uma das casas implicará na rejeição da matéria. 
- Votação concluída – projeto de lei enviado ao Presidente da República para sanção ou 
veto, caso o considere, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao interesse 
público. 
OBS: O veto pode ser total ou parcial e será dado no prazo de 15 dias úteis, contados do 
recebimento. A comunicação dos motivos do veto será dada em 48 horas ao Presidente 
do Senado. 
- Decorridos 15 dias, o silêncio do Presidente implicará sanção. 
OBS: No caso de veto ele será apreciado em sessão conjunta, dentro de 30 dias a contar 
de seu recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados 
e Senadores, em escrutínio secreto. Se o veto não for mantido, o projeto será enviado 
para promulgação ao Presidente da República. 
OBS: Se a lei não for promulgada em 48h nos casos de sanção tácita ou derrubada do 
veto, o Presidente do Senado a promulgará e se este não o fizer, em igual prazo: caberá 
ao Vice-Presidente do Senado fazê-lo. 
- O que se promulga e publica é a LEI, e não seu projeto, já que no momento da 
promulgação, este já se transformou em lei (sanção presidencial ou derrubada do veto). 
- Publicada a lei, não se aplica a regra da LICC que diz que salvo disposição em contrário, a 
lei começa a vigorar em todo o País 45 dias depois de sua publicação oficial, isso porque a 
vigência da lei orçamentária é muito bem definida: 01/01 a 31/12. 
 
f) Veto de despesas e uso dos recursos correspondentes 
 
OBS: há possibilidade expressa de rejeição da LOA pela CF (art. 166§8º). Neste caso a 
aplicação de recursos públicos se dará por créditos suplementares (rejeição parcial) 
ou especiais (rejeição parcial ou total). 
- Art. 166: §8º - Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei 
orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, 
mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa. 
 
- A utilização de recursos que seriam utilizados nas despesas vetadas pelo Presidente 
da República e cujos vetos não foram rejeitados pelo Congresso dar-se-á por meio de 
créditos adicionais (especiais ou suplementares), que serão incorporados ao orçamento 
já em execução, por meio de lei específica, sempre. 
OBS: Não cabe ao Legislativo simplesmente rejeitar o projeto de LOA; ele pode emendar 
a proposta, mas não rejeitá-la pura e simplesmente. A elaboração do orçamento público é 
tarefa afeta à Casa Legislativa. As restrições impostas pelo art. 166, §3º, CR, para emendar 
o projeto de lei orçamentária não inviabilizam a tarefa atribuída ao Legislativo de dar a 
palavra final no que diz respeito à lei de orçamento. 
- Do lado das despesas, podem ser realocados os recursos de todos os projetos, atividades 
e operações especiais, SALVO as dotações reservadas para pagamento de pessoal e seus 
encargos, serviços da dívida e transferências tributárias constitucionais para Estados, 
Municípios e DF. 
OBS: Se o projeto de LOA encaminhado ao Executivo for ruim, na avaliação do Legislativo, o 
que esse Poder deve fazer é proceder aos ajustes que entender necessários, aprovar o 
projeto de lei conforme seu arbítrio e encaminhar o projeto aprovado ao Executivo. Na 
forma do processo legislativo, os vetos apostos pelo Chefe do Executivo serão 
submetidos à apreciação final do Legislativo, que poderá derrubá-los. 
 
3 - Execução do orçamento aprovado 
 
Unidade Orçamentária – Agrupamento de serviços subordinados ao mesmo órgão ou 
repartição a que serão consignadas dotações próprias. 
Unidades Administrativas – Recebem orçamento em casos excepcionais. Estão 
subordinadas ao mesmo órgão. 
A unidade orçamentária recebe diretamente da LOA a capacidade para empenhar, liquidar e 
pagar. Ou seja, movimenta recursos próprios. Já a unidade administrativa poderá gerir 
recursos orçamentários e financeiros por descentralização. 
 
 
Execução orçamentária e Financeira 
O orçamento é peça prospectiva, para o período de um ano. A execução do orçamento 
pode ser vista sob duas dimensões (óticas distintas do mesmo fenômeno: a realização do 
orçamento público, sendo indissociáveis. Uma envolve a outra e vice-versa): 
 
a) ORÇAMENTÁRIA 
Se refere à concretização do projeto idealizado na LOA no que tange à arrecadação da 
receita estimada e ao processamento da despesa fixada, do empenho até o 
pagamento. 
- Em suma, a execução orçamentária diz respeito à movimentação do orçamento do 
exercício, através de registros das receitas arrecadadas, bem como dos empenhos das 
despesas, no sistema orçamentário. 
 
b) FINANCEIRA 
Se refere a movimentação das disponibilidades de caixa do ente governamental: 
arrecadação de receitas constituem ingressos de recursos financeiros; os pagamentos 
das despesas representam as saídas de dinheiro do caixa. 
 
Como se concretiza a execução orçamentária da receita? 
Através de atos que transformam a receita estimada em valores arrecadados pela 
entidade. Essa arrecadaçãopode se originar de: fruição dos bens da entidade; exploração 
lucrativa desses bens (receitas originárias); atos praticados no exercício da autoridade 
impositiva do ente estatal (receitas derivadas). Ex: penalidades pecuniárias, tributos. 
- Receitas de capital – representam valores provenientes de atos de constituição de dívidas 
(empréstimos e financiamentos) ou de alienação de bens ou direitos. 
Receitas originárias (ou de economia privada ou de direito privado): a receita originária 
decorre da exploração pelo Estado, de seus próprios bens. O Estado participa da atividade 
econômica através da cobrança de preço ou tarifa, que é a contraprestação paga pelos 
serviços prestados pelo Estado ou decorrente da exploração do seu patrimônio (inclusive 
alienação de bens públicos). É uma receita voluntária, espontânea e volitiva. 
Receitas derivadas: a receita derivada provém do constrangimento sobre o patrimônio do 
particular. É o jus imperium em ação. Ex: multas, impostos, taxas, contribuições de melhoria, 
reparações de guerra, confisco e perdimento de bens. 
A execução orçamentária da despesa passa por 3 fases: 
Empenho: ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de 
pagamento, pendente ou não de implemento de condição. Quando a lei exige, o empenho é 
precedido da licitação. 
Liquidação: verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e 
documentos comprobatórios do respectivo crédito; 
Pagamento: ato pelo qual o Estado recebe quitação de sua obrigação e se processa 
através de via bancária, mediante ordem bancária ou cheque nominativo. 
 
 
 
Como se processa a execução financeira? 
Pelo recolhimento das receitas e pelo pagamento das despesas. Aqui se executa a 
programação financeira, que consiste em: cronograma de desembolso; fluxo de caixa 
previamente estabelecido; limites de saques periódicos contra o tesouro público previamente 
fixados. 
Em suma: a execução financeira diz respeito à movimentação das disponibilidades de caixa, 
através dos depósitos e saques dos recursos, que são registrados no sistema financeiro. 
Execução orçamentária – utilização dos créditos consignados no orçamento ou LOA 
Execução financeira – utilização de recursos financeiros, visando atender à realização dos projetos 
e/ou atividades atribuídas às unidades orçamentárias pelo orçamento. 
Crédito: dotação, autorização de gasto ou sua descentralização (Orçamento) 
Recurso: dinheiro, saldo de disponibilidade bancária (Financeiro) 
 
OBS: A execução orçamentária e a execução financeira ocorrem concomitantemente e estão 
atreladas uma à outra: havendo orçamento e não existindo financeiro não poderá ocorrer a despesa; 
por outro lado, existindo recurso financeiro, não se poderá gastá-lo, se não houver a disponibilidade 
orçamentária. 
OBS: Para instrumentalizar a execução orçamentária, a Lei n. 4.320/64, Art. 47 dispõe que: 
imediatamente após a promulgação da lei de orçamento, e com base nos limites nela fixados, o 
Executivo aprovará um quadro de cotas trimestrais da despesa que cada unidade orçamentária 
ficará autorizada a utilizar. (Disponibilidade do ponto de vista orçamentário) 
Para instrumentalizar a execução financeira, a LRF estabelece que até 30 dias após a publicação 
dos orçamentos, nos termos em que dispuser a LDO, o Executivo estabelecerá a programação 
financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso. (Disponibilidade do ponto de 
vista financeiro) 
OBS: A programação financeira é instrumento de controle que visa compatibilizar as entradas com as 
saídas de recursos financeiros, de modo a evitar o desequilíbrio no caixa do tesouro. 
OBS: O cronograma de desembolso é a outra ferramenta de controle da execução financeira, pela 
qual a unidade orçamentária programa, no tempo, o pagamento das despesas autorizadas pela lei 
orçamentária. 
- Sistema orçamentário: atos de natureza orçamentária – previsão de receita, fixação de despesa, 
cancelamento de créditos, descentralização de créditos, empenho de despesa. 
- Sistema financeiro: ingressos e dispêndios de recursos, entradas e saídas, registro de pagamentos 
e recebimentos de natureza orçamentária e extra-orçamentária. 
 
Contingenciamento de despesas (limitação de empenhos e movimentação financeira) 
O contingenciamento de despesas é indispensável para a manutenção do equilíbrio fiscal. 
Caso ocorram eventos danosos, não previstos o ente da federação poderá fazer uso da 
reserva de contingência. 
OBS: riscos repetitivos (secas, inundações, epidemias) deixam de ser riscos e deverão ser 
tratadas como despesas e, portanto, entrar como ações do ente federativo dentro da LDO e 
LOA e não entrar no Anexo de Riscos Fiscais. 
Contingência é uma condição ou situação, cujo resultado final, favorável ou 
desfavorável, depende de eventos futuros incertos. 
Reserva de contingência – dotação global não especificamente destinada a determinado 
órgão da unidade orçamentária, programa ou categoria econômica cujos recursos 
serão utilizados para abertura de créditos adicionais. 
OBS: A reserva de contingência é exceção a proibição de dotações globais 
A lei Complementar 101/00 estabelece que a LOA conterá RESERVA DE CONTINGÊNCIA, 
cuja forma de utilização e montante, definido como base na receita corrente líquida, serão 
estabelecidos na LDO, destinada ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e 
eventos fiscais imprevistos. 
Passivos contingentes – são obrigações potenciais, decorrentes de lei ou contrato, que 
poderão surgir no decorrer do exercício seguinte, afetando o equilíbrio entre receitas 
previstas e despesas fixadas; por serem incertas (dependem de condições futuras) não 
constam expressamente no orçamento. 
 
Regras da LRF para execução orçamentária e financeira 
- LRF - Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão público, nos últimos dois 
quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser 
cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício 
seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito. 
- CP - Art. 359-B. Ordenar ou autorizar a inscrição em restos a pagar, de despesa que não 
tenha sido previamente empenhada ou que exceda limite estabelecido em lei: Pena - 
detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos. 
- Os saldos de dotações referentes às despesas não realizadas deverão ser anulados. 
Contudo, havendo interesse da Administração, essas despesas poderão ser reempenhadas, 
até o montante de saldos anulados, à conta do orçamento do exercício seguinte, observada 
a mesma classificação orçamentária. 
- Fundo Social de Emergência = Fundo de Estabilização Econômica 
- LRF, art. 8º: Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade 
específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, 
ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso. 
- Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o 
cumprimento das metas de resultado primário ou nominal, estabelecidas no anexo de Metas 
Fiscais, os Poderes e o MP promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos 
30 dias subsequentes, limitação de empenho e movimentação financeira. 
- Deixar de expedir essa limitação é infração administrativa, processada e julgada pelo 
Tribunal de Contas e punida com multa de 30% dos vencimentos anuais do agente que lhe 
der causa – responsabilidade pessoal. 
- Não serão objeto de limitação: as despesas que constituam obrigações constitucionais e 
legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as 
ressalvadas pela LDO. 
- Segundo a LRF, no caso de omissão do Legislativo,