Poder de Polícia

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II.4. PODER DE POLÍCIA
             É a atividade do Estado consistente em condicionar e restringir o uso e gôzo de bens, atividades e direitos individuais, em  benefício  da  coletividade  ou  do  próprio estado. Ou seja, é a função da Administração Pública que visa a limitar o exercício dos direitos individuais em benefício de um interesse maior, que é o interesse público.
            O artigo 78 do Código Tributário Nacional traz o conceito legal de Poder de Polícia, que é o seguinte: “considera-se Poder de Polícia a atividade da Administração Pública   que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão do interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do poder público, à   tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos”
Em linguagem mais simples, Poder de Polícia é um mecanismo de contenção de abusos do direito individual. O estado detém a atividade dos particulares, contrária, nociva ou inconveniente ao bem estar social, ao desenvolvimento e à segurança.
            O Poder de Polícia encontra sua razão de ser no interesse social. E seu fundamento na supremacia geral do Estado, exercido sobre todas as pessoas, bens e atividades. Supremacia esta contida em diversos mandamentos constitucionais e nas normas de ordem pública.  Enfim – como lembra Hely Lopes Meirelles – o regime de liberdades públicas assegura o uso normal dos direitos individuais, mas não autoriza o abuso nem permite o exercício anti-social desses direitos. 
            Na tabela abaixo, exemplos de limitações encontradas na Constituição Federal. Vale lembrar que a cada restrição de direito individual expressa ou implícita em norma legal, corresponde equivalente Poder de Polícia Administrativa`: 
 
LIMITAÇÕES ENCONTRADAS NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL
 
	 
LIMITAÇÃO
	ARTIGO E
INCISO
	 
TEXTO
	Às liberdades pessoais
	5º, VI    
 
 
5º, VIII  
	- é inviolável a liberdade de consciência e de crença, sendo assegurado o livre exercício dos cultos religiosos e garantida, na forma da lei, a proteção aos locais e as suas liturgias;
- ninguém será privado de direitos por motivo de crença religiosa ou de convicção filosófica ou política, salvo se as invocar para eximir-se de obrigação legal a todos imposta e recusar-se a cumprir prestação alternativa, fixada em lei;  
	Ao Direito de Propriedade
	5º, XXIII
5º, XXIV
	- a propriedade atenderá a sua função social;
- a lei estabelecerá o procedimento para a desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição;
	Ao exercício das profissões
	5º, XIII
	- é livre o exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações profissionais que a lei estabelecer;
 
	 
LIMITAÇÃO
	ARTIGO E
INCISO
	 
TEXTO
	Ao direito de reunião
	5º, XVI
	- todos podem reunir-se pacificamente, sem armas, em locais abertos ao público, independentemente de autorização, desde que não frustrem outra reunião anteriormente convocada para o mesmo local, sendo apenas exigido prévio aviso à autoridade competente;
	Aos direitos políticos
	15
	É vedada a cassação de direitos políticos, cuja perda ou suspensão só se dará nos casos de:
I – cancelamento da naturalização por sentença transitada em julgado;
II - incapacidade civil absoluta;
III- condenação criminal transitada em julgado, enquanto durarem seus efeitos;
IV – recusa de cumprir obrigação a todos imposta ou prestação alternativa, nos termos do artigo 5º, VIII;
V – improbidade administrativa, nos termos do artigo 37, § 4º.
	À liberdade de comércio
	170 e 173
	(Consultar a Constituição Federal)
 
            Exemplos de condicionamentos ao uso normal do exercício dos direitos individuais encontrados no Código Civil:
 
	 
CONDICIONAMENTO
	ARTIGO E INCISO
	 
TEXTO
	 
 
 
Proibindo o abuso
	160
	- Não constituem atos ilícitos:
I – os praticados em legítima defesa ou no exercício regular de um direito reconhecido;
II – a deterioração ou destruição da coisa alheia, a fim de remover  perigo iminente (arts. 1519 e 1520).
Parágrafo único – Neste último caso, o ato será legítimo, somente quando as circunstâncias  o tornarem absolutamente necessário, não excedendo os limites do indispensável para a remoção do perigo.
	 
 
Direito de construir (respeito aos regulamentos administrativos)
	554
 
 
572
 
 
578
	- O proprietário, ou inquilino de um prédio tem o direito de impedir que o mau uso da propriedade vizinha possa prejudicar a segurança, o sossego e a saúde dos que o habitam.
- O proprietário pode levantar em seu terreno as construções que lhe aprouver, salvo o direito dos vizinhos e os regulamentos administrativos.
- As estrebarias, currais, pocilgas, estrumeiras, e, em geral, as construções que incomodam ou prejudicam a vizinhança, guardarão a distância fixada nas posturas municipais e regulamentos de higiene.
            O objeto da Polícia Administrativa é todo bem, direito ou  atividade que possa, de alguma forma, atingir a coletividade ou por em risco a segurança nacional. Exige, em conseqüência, regulamentação, controle e contenção pelo Poder Público.
           
            A finalidade do poder de polícia, por sua vez, é a proteção do interesse público no sentido mais amplo.
 
            A extensão – como se conclui do citado artigo 78 do Código Tributário Nacional - é muito ampla: proteção à moral e aos bons costumes; preservação da saúde pública; controle de publicações; segurança das construções e dos transportes; até à segurança nacional, como também registra Hely Lopes Meirelles.
 
            Daí porque, nos Estados modernos encontramos diversos tipos de polícia: polícia dos costumes; polícia das construções, trânsito, sanitária, costumes, edificações, estratégia, comunicações, marítima, aérea, de fronteiras, rodoviária e ferroviária.
 
            Os limites são impostos pela lei. Se o Agente Público ultrapassa o limite legal a autoridade incide em abuso de poder, e sujeita-se  à invalidação pelo Poder Judiciário, se praticado com excesso ou desvio de poder .        
 
            O Poder de Polícia tem como atributos:
                         - discricionariedade
                        - autoexecutoriedade
                        - coercibilidade
 
            A DISCRICIONARIEDADE revela-se na livre escolha, pela administração, da oportunidade e da conveniência de exercer o poder de polícia, assim como de aplicar as sanções e empregar os meios adequados a alcançar o fim proposto, que é a proteção de algum interesse público. 
 
É legitima a discricionariedade se o ato de polícia fica contido nos limites legais, guardando a sanção aplicada, não só correspondência mas, também, proporcionalidade com a infração cometida.
 
            O ato de polícia não será discricionário, mas sim, vinculado, se a norma legal que o rege estabelecer o modo e a forma de sua realização.
 
            Por outro lado, não se há de confundir ato de polícia discricionário com arbitrariedade. Discricionariedade é liberdade de agir dentro dos limites legais. Arbitrariedade, ao contrário, será sempre  uma ilegalidade.
 
            Ao indagar se o poder de polícia é discricionário, Celso Antônio Bandeira de Mello diz: “em rigor, no estado de direito inexiste um poder, propriamente dito, que seja discricionário, fruível pela Administração Pública. Há, isto sim, atos em que a Administração Pública pode manifestar competência discricionária e atos a respeito dos quais a atuação administrativa é totalmente vinculada. Poder Discricionário abrangendo toda uma classe ou ramo de atuação administrativa é coisa que não existe”.
  
            A AUTO-EXECUTORIEDADE é a faculdade deque dispõe a administração de decidir e executar diretamente sua decisão por seus próprios meios, sem intervenção do judiciário. exemplo: a prefeitura encontra um prédio irregular, oferecendo perigo. Embarga a obra. Promove a demolição, sem intervenção do Poder Judiciário para a intervenção ou demolição.
 
            Não se pode confundir a auto-executoriedade das sanções de polícia, com punição sumária e sem defesa. Sanção sumária e sem defesa (interdição de atividade, apreensão ou destruição de coisas),         só nos casos urgentes, que ponham em risco a segurança ou saúde pública ou infração instantânea, surpreendida em flagrante, lavrado regularmente. Fora disso, exige-se o devido processo administrativo, com ampla defesa ao acusado, para validade da sanção imposta.
 
            Em suma, conforme os ensinamentos de Celso Antônio Bandeira de Mello, auto-executoriedade só quando: quando a lei expressamente autorizar; quando a defesa do interesse público requerer urgência (exemplo: dissolução de uma passeata); quando não houver outra via de direito capaz de resolver o problema.
 
            Já a coercibilidade é a imposição coativa das medidas adotadas pela administração. Não há ato de polícia facultativo para o particular. Todos admitem a coerção estatal para torná-los efetivos. E essa coerção também independe de autorização judicial.
            A COERCIBILIDADE justifica o emprego de força física quando de oposição do infrator. Mas não legaliza a violência desnecessária ou desproporcional à resistência. Neste caso, pode caracterizar o abuso de autoridade e o excesso de poder, que nulifica o ato praticado, ensejador das ações civis e criminais para reparação do dano e punição dos culpados
 
Poder de Polícia - meios de atuação
 
            A ação é preferentemente preventiva e  a polícia administrativa atua através de ordens e proibições e por meio de normas limitadoras e sancionadoras de conduta, tais como o estabelecimento de condições e requisitos para o uso da propriedade e o exercício das atividades daqueles que utilizam bens ou exercem atividades que possam afetar aos demais membros da coletividade.
 
Sanções no exercício do Poder de Polícia
 
As sanções principiam geralmente pela multa e podem se transformar em penalidades mais graves tais como, por exemplo:
                                   - interdição de atividades
                                   - fechamento de estabelecimento
                                   - demolição de construção
                                   - embargo administrativo da obra
                                   - destruição de objetos
                                   - proibição de fabricação
  
Condições de validade do Poder de Polícia
 
            São as mesmas do ato administrativo: competência, finalidade, forma, acrescidas da proporcionalidade da sanção e legalidade dos meios, já que sacrificar um direito ou uma liberdade do indivíduo sem vantagem para a coletividade invalida o fundamento social do ato de polícia pela desproporcionalidade da medida.
             
O Poder de Polícia autoriza: limitações, restrições e condicionamentos mas nunca supressão total do direito individual ou da propriedade particular.
           
Em suma: segundo Hely Lopes Meirelles, os meios devem ser:
                                   - legítimos
                                   - humanos
                                   - compatíveis com a urgência e a necessidade da medida adotada
 
            Há que se distinguir a polícia administrativa da polícia judiciária.
 
POLÍCIA ADMINISTRATIVA - incide sobre os bens, direitos e atividades, individualmente ou indiscriminada.
 
POLÍCIA JUDICIÁRIA / POLÍCIA DA MANUTENÇÃO DA ORDEM – incide sobre as pessoas, individualmente ou indiscriminadas. Também se tem distinguido a Polícia Administrativa Geral da Polícia Administrativa Especial.
 
Polícia Administrativa Geral – cuida genericamente da segurança, da salubridade e da moralidade públicas. 
           
Polícia Administrativa Especial –  cuida de setores específicos da atividade humana que afetem bens de interesse  coletivo, tais como a construção, a indústria de alimentos, o comércio de medicamentos, o uso das águas, a exploração das florestas e das minas, para os quais há restrições próprias e regime jurídico peculiar.
 
Principais ramos da Polícia Administrativa, segundo Hely Lopes Meirelles:
 
1.      polícia de trânsito
2.      polícia sanitária
3.      polícia dos costumes
4.      polícia das edificações
5.   polícia das comunicações
6.   polícia marítima, aérea, de fronteiras
7.   polícia rodoviária e ferroviária
  
COMPARATIVO: POLÍCIA ADMINISTRATIVA E POLÍCIA JUDICIÁRIA
 
	POLÍCIA ADMINISTRATIVA
	POLÍCIA JUDICIÁRIA
	 
	 
	OBJETO:      A PROPRIEDADE
                     E  A  LIBERDADE
(incide  sobre: bens, direitos e atividades)
	OBJETO:    A PESSOA
 
(visa punir os infratores da lei penal)
	 
	 
	PREDISPÕE-SE A IMPEDIR OU
A   PARALISAR    ATIVIDADES
                             ANTI-SOCIAIS
	PREORDENA-SE A DESCOBRIR E CONDUZIR AO JUDICIÁRIO
OS INFRATORES DA ORDEM
JURÍDICA PENAL  (Responsabilização  da     ordem Jurídica)
	 
	 
	REGE-SE    POR          NORMAS
                   ADMINISTRATIVAS
	REGE-SE    POR     NORMAS
PROCESSUAIS    E    PENAIS 
	 
	 
	 
INTERVENÇÕES:
 - Gerais ou Abstratas   (Regulamentos)
 - Concretas e específicas
           (autorizações, licenças)
	 
É PRIVATIVA DE CORPORAÇÕES ESPECIALIZADAS
                (Polícias Civil e Militar)
	 
	 
 
	ESSENCIALMENTE PREVENTIVA
(mas pode ser repressiva. Exemplo:
             apreensão   de   mercadoria   
             imprópria para o consumo)
	 
 
 
	 
	 
 
PODER DE POLÍCIA - LIMITAÇÕES NA CF E NO CÓDIGO CIVIL:
A cada restrição de direito individual – expressa ou implícita em norma legal – corresponde equivalente poder de polícia administrativa.
Limitações encontradas na Constituição Federal:
- às liberdades pessoais          – art. 5º, VI E VIII;
- ao direito de propriedade    – artº 5º, XXIII E XXIV;
- ao exercício das profissões – art. 5º, XIII;
- ao direito de reunião            – art. 5º, XVI;
- aos direitos políticos            – art. 15º;
- à liberdade de comércio       – arts. 170 e 173;
 
Limitações encontradas no Código Civil:
- Proibindo o abuso no direito de construir, além de sua normalidade, condiciona-o ao respeito aos regulamentos administrativos e ao direito dos vizinhos – artigos 554, 572 e 578 
  
SETORES DA POLÍCIA ADMINISTRATIVA
(Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello)
 
Polícia de Caça, destinada à proteção da fauna terrestre;
 
Polícia de Pesca, voltada à proteção da fauna aquática;
 
Polícia de divertimentos públicos, visando à defesa dos valores sociais suscetíveis de serem feridos por espetáculos teatrais, cinematográficos;
 
Polícia florestal, destinada à proteção da flora;
 
Polícia de pesos e medidas, para a fiscalização dos padrões de medida, em defesa da economia popular;
 
Polícia de tráfego e trânsito, para garantia da segurança e ordem nas vias e rodovias, afetável por motivo da circulação nelas;
 
Polícia dos logradouros públicos, destinada à proteção da tranquilidade pública;
 
Polícia sanitária, voltada à defesa da saúde pública e incidente em vários campos, tais a polícia dos medicamentos, das condições de higiene nas casas de pasto, dos índices acústicos toleráveis;
 
Polícia da atmosfera e das águas, para impedir suas respectivas poluições;
 
Polícia edilícia, relativa às edificações   
 
Resumidamente: pode-se dizer que a polícia administrativa propõe-se a salvaguardar os seguintes valores:
a)      segurança pública;
b)      de ordem pública;
c)      de tranquilidade pública;
d)     de higiene e saúde públicas;
e)      estéticos e artísticos;
f)       históricos e paisagísticos;
g)      riquezas naturais; 
h)      de moralidade pública;
i)        economia popular.