Modernização da Administração Pública Brasileira

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FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS 
ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
DEPARTAMENTO DE ENSINO 
CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
A MODERNIZAÇÂO DA 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA 
NO CONTEXTO DO ESTADO 
DISSERTAÇÃO APRESENTADA À ESCOLA 
BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
PARA A OBTENÇÃO DO GRAU DE MESTRE EM 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
HUMBERTO F ALCÃO MARTINS 
Rio de Janeiro, 1995. 
FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS 
ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
DEPARTAMENTO DE ENSINO 
CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
A MODERNIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
BRASILEIRA NO CONTEXTO DO ESTADO 
E 
DISSERTAÇÃO DE MESTRADO APRESENTADA POR 
HUMBERTO FALCÃO MARTINS 
APROVADA EM 30.08.95 
PELA COMISSÃO EXAMINADORA 
PAULO REIS VIEIRA 
Doutor em Administração Pública (PhD) 
~ÃO 
Mestre em Administração Pública 
~----------_.-.-
Martins, Humberto Falcão. 
A modernização da administração pública 
brasileira no contexto do estado / Humberto Falcão 
Martins. - 1995. 
xiii,206f. 
Orientador: Paulo Reis Vieira. 
Dissertação (mestrado) - Escola Brasileira 
de Administração Pública, Departamento de Ensino. 
Inclui bibliografia. 
1. Modernização administrativa - Brasil. 2. 
Administração Pública - Brasil. I. Vieira, Paulo Reis. 
11. Escola Brasileira de Administração Pública. 
Departamento de Ensino. III. Título. CDD-353.073. 
1ll 
RESUMO 
E sta monografia procura contribuir para a sustentação da proposição segundo a qual uma das condições de efetividade da modernização da 
administração brasileira reside no seu caráter associativo entre racionalidade 
política e racionalidade administrativa dos sistemas burocráticos estatais. 
Conforme este argumento, os processos e iniciativas de modernização da 
administração pública brasileira não podem, sob pena de tomarem-se 
disfuncionais, concentrar-se em medidas que VIsam a aumentar 
exclusivamente a racionalidade funcional do sistema administrativo estatal, 
restritas à aspectos instrumentais. Isto porque o estado, cuja natureza é 
essencialmente política, requer, para legitimar-se mediante a formulação e 
implementação de políticas públicas efetivas, uma estrutura administrativa 
permeável e integrada ao sistema político, ao qual cabe, pela prática 
democrática, a enunciação dos valores sociais da busca do bem estar. Há uma 
dialética na modernização político-administrativa do estado segundo a qual o 
incremento da racionalidade política da burocracia não decorre apenas da 
modernização política do País, mas depende essencialmente de atributos 
inerentes ao sistema burocrático. 
Esta proposição parte do delineamento de um quadro problematizante 
relativamente aos desafios do estado social contemporâneo, centrado no que se 
convencionou chamar de crise do estado e crise da administração pública. O 
delineamento deste quadro parte da elaboração das seguintes assertivas: a 
legitimidade do estado social, decorrente da efetividade de suas ações, é 
intimamente dependente da administração pública; a crise do estado se coloca 
essencialmente como uma crise de eficiência e efetividade do estado, não 
apenas de seu aparelho; e o equacionamento da crise do estado requer o 
enunciamento de seus requisitos funcionais enquanto ator social, promotor de 
transformações. O que se convencionou chamar de crise da administração 
pública, reporta-se à incapacidade político-administrativa ~ o estado em 
deliberar e, efetivamente, implementar aquilo que seja definido como certo 
para o bem-estar dos cidadãos. Em síntese, argumenta-se que a crise da 
administração pública não é uma crise puramente administrativa; e sua 
superação está condicionada ao incremento da racionalidade política e 
administrativa do estado de uma maneira integrada. 
I 
t 
I 
f 
J 
IV 
A sustentação da proposição em questão segue três linhas de 
argumentação: uma teórico-interpretativa, uma histórica e outra situacional. 
A sustentação teórica concentra-se em três pontos. Primeiro, procura 
delinear um conceito genérico de modernização da administração pública a 
partir de uma abordagem crítica da modernização, que implica em qualificar 
os atributos do conceito corrente de modernização -racionalização 
instrumental, determinismo e transformismo-, segundo os quais a 
modernização se reduz à absorção de expressões da modernidade alheia. De 
forma análoga, a modernização da administração pública está impregnada da 
idéia de absorção de paradigmas daquilo que se apregoa como boa 
administração pública, ao invés da sua construção segundo requisitos críticos 
peculiares. O segundo ponto consiste na identificação, no pensamento teórico 
sobre administração pública, dos três principais paradigmas dominantes de boa 
administração pública: um ortodoxo, centrado na construção institucional de 
uma administração pública segundo o molde weberiano clássico; um liberal, 
desestatizante, desregularizante e centrado numa administração pública 
mínima sob estreito controle político do mercado; e um empresarial, centrado 
na adoção de métodos. de gestão e avaliação empresariais em organizações 
públicas. Constata-se que estes modelos não se baseiam numa visão integrativa 
entre política e administração: o ortodoxo contrapõe leis a procedimentos 
administrativos, valores a fatos, políticos a burocratas; o liberal contrapõe 
política ao estado, este e cidadãos às organizações públicas; e o empresarial 
contrapõe o mercado às organizações públicas, a gestão eficiente ao estado. O 
terceiro ponto procura delinear um modelo de boa administração pública que 
integre política e administração, enunciado a partir de contribuições da crítica 
meta-teórica às teorias de administração pública e a partir de uma visão 
integrativa de ação administrativa -especificamente, do modelo da 
racionalidade tridimensional contraditória, de Clauss Offe. O delineamento de 
um modelo integrativo entre política e administração permite, ademais, que se 
explicitem as limitações dos três principais modelos de administração pública 
presentes na teoria. 
A sustentação histórica consiste em explicitar, na experiência 
brasileira, um modelo de modernização da administração pública dissociado 
do contexto político do estado. Esta afirmação é sustentada pela caracterização 
de cinco principais momentos da experiência modernizante brasileira. No 
primeiro período (1808-1930), denominado administração tradicional, busca-
v 
se caracterizar as bases culturais e institucionais sobre as quais o estado e a 
administração pública brasileiras foram erigidas, qualificando-se suas raízes 
lusitanas, principalmente com a chegada da corte portuguesa ao Brasil. O 
segundo período (1930-1945), denominado modernização daspeana, 
caracteriza a implementação administrativa de um estado moderno no Brasil, 
mediante a implantação de um padrão de racionalidade funcional na 
administração pública de uma forma autoritária, alheia à política. O terceiro 
período (1945-1964), denominado a administração paralela, caracteriza o 
retomo do domínio do estado às articulações político-partidárias e representa, 
além do desfalecimento da racionalidade instrumental, a implantação de 
padrões de irracionalidade política sobre a administração pública. O quarto 
período (1964-1985), denominado administração para o desenvolvimento, é 
marcado pelo regime militar, onde se implantou um padrão tecnocrático de 
racionalidade instrumental na administração pública, avesso à política. O 
quinto momento (1985-1989), denomina-se a era da desmodernização porque 
representa, por um lado, a emergência dos efeitos disfuncionais do modelo 
anterior, e, por outro, a retomada da administração pública pela política 
segundo padrões disfuncionais. A experiência brasileira de modernização da 
administração pública revela uma relação disfuncional entre burocracia e 
democracia. Por outro lado, consolidou
uma cultura, um modelo de mudança e 
uma imagem da boa administração pública instrumentais, restritas à 
modernização administrativa, dissociadas do contexto político do estado. Este 
fato contribuiu para acelerar e expandir a disfullcionalidade do sistema 
administrativo brasileiro e constituiu-se num empecilho à reconstrução de uma 
administração pública para a democracia. 
Por fim, a sustentação situacional procura demonstrar que os 
problemas estruturais que afligem a administração pública brasileira na sua 
configuração atual não são exclusivamente administrativos, de natureza 
puramente técnica, mas também reportam-se ao contexto político do estado, 
que se impõem de maneira defensiva ou impositiva sobre burocracia 
governamental. Esta abordagem procura problematizar as principais variáveis 
organizacionais da administração pública federal relativas à burocracia pública 
e ao sistema político. As variáveis relativas à burocracia agrupam-se em 
funcionalismo -aspectos quantitativos, garantias do regime jurídico, estrutura 
de cargos, ingresso, plano de carreira, formação e treinamento, avaliação de 
desempenho, promoção e mobilidade, e remuneração--, estrutura e recursos 
organizacionais --estrutura organizacional, informação e informatização, 
VI 
gestão de recursos organizacionais e órgão central de administração-- e a 
aspectos da gestão governamental -presidência da república, planejamento 
governamental e avaliação e controle. As principais variáveis estruturais do 
sistema político são sistema representativo, regime federativo e sistema de 
governo. Estas problematizações possibilitam a identificação da natureza 
política de disfunções estruturais administrativas e as implicações 
administrativas de disfunções estruturais políticas. 
Algumas considerações finais são elaboradas a título de requisitos 
funcionais do processo de modernização da administração pública brasileira, 
partindo-se do pressuposto de que a noção de modernização administrativa se 
revela altamente inadequada para se enunciar problemas e alternativas de 
superação do impasse criado pelo estágio atual da burocracia governamental 
brasileira relativamente aos desafios de se construir um estado democrático no 
Brasil. As iniciativas modernizantes devem visar ao incremento da 
racionalidade administrativa e da racionalidade política da burocracia pública. 
A iniciativa de se esboçar tentativamente o contorno conceitual de modelos 
integrativos é necessária porque a disciplina ainda carece de um esforço 
sistemático que rearrume as diversas nuanças em tomo de modernização da 
administração pública de modo que se possa captar sua real dimensão e 
-
alcance conceitual. Por outro lado, conforme se pretendeu demonstrar, 
reformas administrativas unilaterais, centradas exclusivamente na implantação 
de padrões de racionalidade instrumental administrativa nas estruturas 
administrativas de decisão e implementação do estado, têm efeitos efêmeros e 
limitados. 
Vil 
APRESENTAÇÃO 
Esta monografia representa parte de uma trajetória que, no momento, completa treze anos. Uma rápida história desta trajetória -embora 
atentando contra a preferível brevidade das apresentações- será útil para a 
compreensão da minha motivação em escrevê-la, do seu enfoque e das suas 
limitações. 
Em março de 1982, na prImelra aula do curso de graduação em 
Administração na Universidade de Brasília, o professor discursava, 
complementarmente ao tradicional prólogo inaugural, sobre a perda recente de 
Alberto Guerreiro Ramos. A desolação de Gilberto Tristão, compartilhada por 
outros professores, aguçou a minha curiosidade. Mergulhei em suas obras, 
compartilhei discussões e dúvidas com colegas e professores. Nunca mais me 
livrei do desassossego de tentar situar criticamente as teorias e experiências no 
campo da administração pública em contextos mais amplos, quer com relação 
aos objetos de estudo, quer do ponto de vista epistemológico. 
Guerreiro Ramos foi um crítico do mundo, arguto, inquietamente 
interessado na transformação e, talvez por isso, algumas vezes sarcástico com 
a miséria intelectual humana. Por outro lado, foi um brasileiro que, orgulhoso 
de suas raízes, acreditava na afirmação do Brasil como País e cultura. Sua 
contribuição para as ciências sociais foi original, profunda e complexa, tanto 
pelo que deixou escrito quanto pelo que deixou a escrever -Wilson Pizza me 
relatou que Guerreiro Ramos lhe confidenciara, pouco antes de falecer, que se 
sentia, enfim, preparado para começar a escrever sua obra, que até então vinha 
sendo elaborada mentalmente. Em particular, a contribuição de Guerreiro 
Ramos para o campo de estudo da administração pública brasileira -
principalmente a partir de Administração e Estratégia de Desenvolvimento- é 
mais que um marco, é um universo em expansão. Rompeu o casulo da 
tecnicalidade, cuja exclusividade tanto empobrecia quanto restringia os efeitos 
práticos do conhecimento na área, e ampliou, através da sua perspectiva 
crítica, a relevância e o alcance da disciplina. 
Guerreiro Ramos influenciou profundamente minha formação. Devo-
lhe a convicção de que a crítica da razão organizacional pública brasileira é 
~~ ~~~~-~~ -~---~ 
V11l 
essencial para a evolução da nossa sociedade. Esta convicção teria sido, 
todavia, bastante menos expressiva sem a contribuição da professora Beatriz 
Wahrlich, que, além de ter-me dado -na qualidade de testemunho vivo da 
modernização da administração pública brasileira- o privilégio de partilhar 
incontáveis e exclusivas horas de discussão, legou-me a memória da sua 
inconfundível amabilidade de ensinar. 
Ao longo desta trajetória, a crise do Estado brasileiro mostrou suas 
faces. A crise fiscal foi até recentemente combatida mediante uma enxurrada 
de planos econômicos que visavam à estabilidade macroeconômica a partir do 
controle da inflação e das contas públicas. Após inúmeros sobressaltos e 
seguidos fracassos, a crise fiscal parece estar, agora rumando a um 
equacionamento racional -se bem que em caráter precário, no âmbito do 
Plano Real. A crise política teve nuanças de governabilidade, impasses 
institucionais e deliberações de questionável racionalidade e legitimidade. De 
uma ou de outra forma, ainda que perdurem alguns impasses e ruídos na 
governança e na governabilidade, o sistema político se democratizou e 
amadureceu na última década. 
Mas, entre as outras facetas da crise do Estado brasileiro, uma ainda 
carece de ação específica e atenção científica. Trata-se da crise burocrática, a 
silenciosa e progressiva destruição da capacidade de ação estatal, de 
formulação e implementação de políticas públicas, aguçada pelos efeitos 
colaterais dos ajustes fiscais e da redemocratização sobre a burocracia estatal. 
A crise burocrática tem sido, ademais, sucessivamente mal equacionada, mal 
resolvida e, conseqüentemente, agravada. 
Duas percepções se me afiguraram deste quadro de problemas. Uma é 
a de que a crise do Estado brasileiro não deve ser enunciada, tampouco 
tentativamente resolvida, a partir de apenas uma de suas facetas, senão 
mediante uma abordagem integrativa de seus principais pilares: econômico-
fiscal, político-institucional e burocrático-administrativo. Com efeito, a 
sistemática falta desta percepção, evidenciada na prática de políticas de ajuste 
exclusivamente fiscal ao longo da última década, contribuiu decisivamente 
tanto para o sucateamento da burocracia pública quanto para o declínio da 
legitimidade das políticas públicas -em especial da política econômica. Não 
obstante, o reducionismo economicista presente tanto na percepção quanto no 
padrão de intervenção de índole tecnocrático-fiscal, direcionados para o curto 
- -~ 
IX 
e médio prazos, contribuiu significativamente para a falência do planejamento 
governamental brasileiro. A outra percepção consiste em que a crise
burocrática do estado não se restringe à administração pública no sentido 
restrito do seu aparelho, senão ao contexto político-administrativo do estado. 
Por essas razões, a proposição central desta monografia tem ocupado 
lugar central nas minhas preocupações como cidadão e na minha produção 
acadêmica e profissional ao longo deste período. Considero esta contribuição 
uma parte até o momento executável, de um interesse que aqui não se esgota, 
apenas procura, dentro de muitas limitações, se aprofundar sistematicamente. 
Há, portanto, neste intento, restrições sobre as quais caberiam necessários 
comentários, principalmente relativas ao alcance e ao grau de aprofundamento 
dos temas aqui abordados. 
Busquei desenvolver três linhas de sustentação de uma proposição 
central, mediante a preocupação de relacioná-las à proposição, não de esgotá-
las, ao todo ou isoladamente, na sua especificidade -alternativa esta que, 
embora melhor enquadrada nos preceitos da bula acadêmica, não me pareceu 
possível, haja vista a amplitude da proposição. Preferi correr o risco de mapear 
contornos gerais de um fenômeno, do que me aprofundar em um de seus 
aspectos e obscurecer sua percepção geral. No sentido metodológico, o risco 
de se perder o todo no aprofundamento da especificidade das partes foi, 
acredito, maior do que o de se perder o aprofundam(!nto das partes em prol de 
uma visão de conjunto, de teoria e prática. 
No conjunto das abordagens que se seguem, há dois sentimentos 
necessários de ser declarados. O primeiro é uma convicção antifatalista e 
antideterminista, de que a realidade poderia ser bem melhor, no sentido de que 
assim será se houver uma melhor ação e entendimento sobre o que se deseja, 
se houver um melhor aprendizado sobre a natureza dos erros e acertos que 
afetam a nossa realidade -em particular a realidade da administração pública 
brasileira. O segundo sentimento é de que o conhecimento deve estar engajado 
com o aperfeiçoamento humano, na escala social e individual. É nesse sentido 
que a boa administração pública é enfocada como um ideal, uma utopia, 
necessária, enquanto tal, ao aprimoramento da vida humana e social. Partilho, 
neste sentido, da crença segundo a qual a "relevância da pesquisa em 
administração pública está muito menos na contribuição para o 'avanço da 
ciência administrativa' do que na obrigação de 'fazer uma diferença para 
x 
melhor' na vida dos que serão afetados pelos resultados dos projetos de 
. . 
pesqUIsa. " 
É necessário e justo que fique consignada uma menção de dívida e 
agradecimento a várias pessoas cujo apoio foi determinante à conclusão desta 
monografia. Primeiramente, à minha mulher, Jane, e aos meus filhos Pedro, 
Laura e Marcos, que se privaram da minha presença durante incontáveis horas 
de convívio familiar, devo o estímulo e a alegria de vida necessários à 
perseverança. Aos meus colegas da Secretaria de Assuntos Estratégicos da 
Presidência da República, devo valorosas críticas e sugestões a fragmentos 
desta monografia, que foram, em diferentes momentos, por mim apresentados 
sob a forma de papers relacionados à discussão de problemas nacionais. A 
Reneé Maia e Marinilda de Almeida, devo a prestimosa colaboração na 
digitação e revisão de vários trechos desta monografia, bem como na 
confecção de quadros e tabelas. A Helcio Martins, meu pai, devo a atenta e 
cuidadosa revisão final do texto. Por fim, mas não menos importante, aos 
Professores Paulo Reis Vieira e Gilberto Tristão, devo o apoio determinante de 
mestres e amigos, sem o qual esta monografia jamais teria sido concluída. 
• 
Humôerto Falcão Martins 
Brasília, 28 de maio de 1995 . 
P. R. Vieira & A. M. Campos, "Em Busca de uma Metodologia de Pesquisa Relevante 
para a Administração Pública" (Revista de Administração Pública: 14(3): 1 O 1-1 O, jul./set. 
de 1980). 
Xl 
ÍNDICE 
RESUMO •••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••.••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 111 
APRESENTAÇÃO •••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• VII 
RELAÇÃO DE QUADROS E TABELAS •••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••.••••.•••••••••••••••••••••••••••••••••••••• Xlll 
I - O ESTADO SOCIAL CONTEMPORÃNEO E A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 16 
A Evolução para o Estado Social: a Legitimidade como Limite ............................................... 18 
A Crise do Estado: Críticas e Contradições ............................................................................... 21 
O Estado como Ator e Seus Requisitos Funcionais Básicos ..................................................... 23 
A Crise da Administração Pública ............................................................................................. 27 
11 - MODERNIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: UMA INTERPRETAÇÃO TEÓRiCA •••••••••••••••• 37 
Uma Visão Critica da Modernização ..................................................................•.....•..•..•....••..•.•... 39 
Modernidade e Racionalidade ................................................................................................... 39 
Determinismo Versus Possibilidade .......................................................................................... 45 ).' 
Autodestruição Inovadora Versus Construção Inovadora ......................................................... 51 
Modelos de Administração Pública ............................................................................................... 53 
Uma Visão Ortodoxa da Administração Pública ....................................................................... 54 
Uma Visão Liberal da Administração Pública .......................................................................... 56 
Uma Visão Empresarial da Administração Pública ................................................................... 59 
Em Busca da "Boa Administração Pública" ...................•................................•........................... 66 
O Modelo da Racionalidade Tridimensional Contraditória ....................................................... 67 
Princípios da "Boa Administração Pública" .............................................................................. 74 
111 - A EXPERIÊNCIA BRASILEIRA DE MODERNIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLiCA ••••••••••••••••• 81 
A Trajetória Modernizante da Administração Pública Brasileira ..........•..•........................••.••..... 83 
De 1808 a 1930: a Administração "Tradicional" ...................................................................... 83 
De 1930 a 1945: a Modernização "Daspeana" .......................................................................... 89 
De 1945 a 1964: o Advento da "Administração Paralela" ........................................................ 95 
De 1964 a 1985: "Administração Para o Desenvolvimento" .................................................. 100 
De 1985 a 1994: a "Era da Desmodernização" ....................................................................... 108 
Xll 
A Modernização Incompleta: O Modelo Brasileiro de Modernização da Administração 
Pública .......................................................................................................................................... 115 
O Contexto Político do Estado ................................................................................................ 116 
O Contexto da Burocracia e sua Implementação ..................................................................... 120 
IV - PERFIL CRÍTICO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA CONTEMPORÂNEA ••••••••••••••• 130 
O Contexto da Burocracia Pública Brasileira Contemporânea ................................................. 131 
Funcionalismo
......................................................................................................................... 132 
Aspectos Quantitativos ...................................................................................................... 133 
Regime Jurídico ................................................................................................................. 135 
Estrutura de Cargos ............................................................................................................ 138 
Ingresso .............................................................................................................................. 141 
Plano de Carreira ............................................................................................................... 143 
Formação e Treinamento ................................................................................................... 143 
Avaliação de Desempenho ................................................................................................ 145 
Promoção e Mobilidade ..................................................................................................... 146 
Remuneração ..................................................................................................................... 146 
Estrutura e Recursos Organizacionais ..................................................................................... 148 
Estrutura Organizacional ................................................................................................... 149 
Informação e Informatização ............................................................................................. 150 
Gestão de Recursos Organizacionais ................................................................................. 152 
Órgão Central de Administração ....................................................................................... 155 
Gestão Governamental ............................................................................................................ 157 
Presidência da República ................................................................................................... 158 
Planejamento Governamental ............................................................................................ 161 
Avaliação e Controle ......................................................................................................... 165 
O Contexto PoJ(tico do Estado ......................................................•............................................. : 167 
Perfil da Disfuncionalidade ......................................................................................................... 175 
V - EM BUSCA DE REQUISITOS FUNCIONAIS DA MODERNIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA BRASILEIRA ••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 181 
BIBLIOGRAFIA •••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 189 
Xlll 
RELAÇÃO DE QUADROS E TABELAS 
Quadro 1- TEORIA "N" VERSUS TEORIA "P" ......................................................................................... 49 
Quadro 11- ORIENTAÇÃO DOS PARADIGMAS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ......................................... 65 
Quadro 1Il- ORIENTAÇÃO DA BOA ADMINISTRAÇio PÚBLICA ................................................................ 66 
Quadro IV-CONCEITO DE RACIONALIDADE TRIDIMENSIONAL CONTRADITÓRIA ................................ 68 
Quadro V-MODELO INTEGRA T1VO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ....................................................... 70 
Quadro VI- FATORES DE RACIONALIDADE DOS PARADIGMAS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLiCA .............. 71 
Quadro VII- QUANTITATIVO DE PESSOAL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL.. ......................... 133 
Quadro VIII - EFETIVO PÚBLICO FEDERAL COMPARADO .................................................................... 134 
Quadro XI- ESTABILIDADE ORGANIZACIONAL DE GOVERNOS RECENTES .......................................... 149 
Quadro X- PLANEJAMENTO TECNOCRÁ T1CO VERSUS PLANEJAMENTO DEMOCRÁTICO ....................... 164 
14 
Em memória de 
Alberto Guerreiro Ramos (1915-1982) e 
Beatriz Marques de Souza Wahrlich (1915-1994). 
15 
"Cada teoria f .. social] digna desse nome 
precisa responder a duas perguntas: em primeiro lugar, qual 
a forma desejável de organização da sociedade e do Estado e 
como podemos demonstrar ser ela 'exeqüível', ou seja, 
consistente com as nossas hipóteses normativas e efetivas 
sobre os processos sociais? O problema é definir um modelo 
consistente ou uma meta de transformação. Em segundo 
lugar, como chegaremos lá? O problema aqui é identificar as 
forças dinâmicas e as estratégias que podem trazer a 
transformação. " 
Claus Offe 
"O que confere racionalidade às práticas 
administrativas não é a sua forma aparente, nem o seu 
significado intrínseco, mas a função positiva que realizam na 
estratégia adequada para atingir determinado objetivo 
concreto, socialmente desejado. " 
Guerreiro Ramos 
16 
I 
o ESTADO SOCIAL CONTEMPORÂNEO E A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
A Evolução para o Estado Social: a Legitimidade como Limite 
A Crise do Estado: Críticas e Contradições 
O Estado como Ator e Seus Requisitos Funcionais Básicos 
A Crise da Administração Pública 
17 
O objetivo deste primeiro capítulo é desenvolver um quadro geral de problemas, de caráter universal, que inspiraram a proposição central 
desta monografia. Trata-se de descrever o cenário no qual a administração 
pública contemporânea se apresenta: o estado social, seus atributos, 
contradições, críticas, desafios e aspectos críticos que concemem aos sistemas 
político-administrativos. 
o estado capitalista democrático contemporâneo proporciona, sua face 
de estado de direito, garantias e direitos individuais e coletivos e, na sua face 
de estado social, impõe ações deliberadas no sentido de se atingir, mediante a 
promoção de políticas públicas efetivas, o bem-estar do cidadão. 
Independentemente de seu grau de intervenção, o estado contemporâneo 
necessita, no primeiro sentido, de boas leis; e, no segundo, de boa 
administração pública. A legitimidade do estado social, decorrente da 
efetividade de suas ações, é o seu limite. A ação estatal contemporânea é, 
portanto, intimamente dependente da administração pública, que, neste 
contexto, se coloca como instrumento e condição de legitimação, não como 
uma variável dependente de arranjos mais ou menos intervencionistas. 
Neste contexto, a despeito de posições extremadas em tomo do que se 
convencionou chamar de crise do estado, que se concentram na busca de 
soluções polarizadas em tomo de menos estado ou mais estado, a crise do 
estado se coloca essencialmente como uma crise de eficiência e efetividade 
não apenas de seu aparelho. Enfocar a crise do estado social contemporâneo, a 
partir de suas críticas e contradições elementares não implica, em princípio, na 
discussão sobre menos ou mais estado, senão sobre melhor ou pior estado. 
Tomando-se como pressuposto de que a legitimidade do estado 
contemporâneo decorre de sua ação, não de sua inação, tanto na direção do 
bem-estar quanto das salvaguardas dos direitos e garantias individuais e 
coletivas, o equacionamento da sua crise requer o enunciado de seus requisitos 
funcionais enquanto ator social, promotor de transformações sociais. A 
implementação burocrática do estado ator é o requisito funcional mais 
essencial. 
Os sistemas burocráticos públicos cresceram e se diferenciaram pari 
passu à evolução do estado, de modo a processar soluções para lidar com 
problemas cada vez mais complexos. Os sistemas burocráticos do estado social 
18
capitalista desenvolveram uma notável capacidade de gerar resultados 
positivos para o bem estar, mas, também, um enorme potencial de gerar crise: 
de eficiência, de eficácia, de efetividade. O que se convencionou chamar de 
crise da administração pública, reporta-se, no contexto do que também se 
convencionou chamar de crise do estado, à incapacidade político-
administrativa de deliberação e, efetivamente, implementação daquilo que seja 
definido como certo para o bem-estar dos cidadãos. A crise da administração 
pública não é uma crise puramente administrativa, sua superação está 
condicionada ao incremento da racionalidade política e administrativa do 
estado de uma maneira integrada. Este é um desafio teórico e prático que 
deverá orientar a construção, aplicação e análise de modelos de modernização 
da administração pública. 
A EVOLUÇÃO PARA O ESTADO SOCIAL: A LEGITIMIDADE COMO 
LIMITE 
O estado, enquanto forma instituída de organização política, é uma 
invenção inacabada. O advento da era moderna, marcada pela transição da 
renascença ao capitalismo industrial, incorporou significativas mudanças 
qualitativas ao estado, que até então se restringia ao caráter militar e religioso, 
imbricado nas conquistas territoriais e na dominação secular medievais. A 
evolução do estado ao longo da história recente apresenta dois momentos 
distintos no que concerne ao seu caráter dominante e às formas de integração 
do seu aparato administrativo à sociedade: o estado moderno, marcado pelo 
advento do estado de direito, e o estado contemporâneo, caracteristicamente 
um estado social. 
O estado moderno, como ordem expressamente política, surgiu como 
forma de organização centralizada do poder fundado nos princípios da 
territorialidade da obrigação política e da impessoalidade do comando político, 
que, originado na Europa no século XIII, se estendeu a todo o mundo 
civilizado. Sua evolução foi condicionada pela mudança no caráter do poder 
político, que marcou a transição da europa feudal para a moderna, a partir da 
ruptura da respublica christiana, caracterizada pela cisão da unidade político-
religiosa para uma concepção universalista de república oriunda de Cícero -
19 
que consiste no interesse comum a uma lei comum como único direito pelo 
qual uma comunidade afirma sua justiça. I 
Esta passagem transforma o estado em projeto racional da 
humanidade, conferindo novo caráter institucional às relações sociais de 
poder: sua organização mediante procedimentos técnicos estabelecidos, 
instituições e administração, para a prevenção e neutralização de conflitos e 
atingimento de finalidades materiais, que suas forças dominadoras 
reconhecerem como próprias e impuserem como gerais a todo país. 
o surgimento do estado de direito foi fortemente influenciado pelos 
ideais de liberdade política e econômica e de igualdade de participação dos 
cidadãos, não mais súditos, ideais estes que marcaram o advento da sociedade 
civil. A legalidade passa a ser o caráter essencial do estado de direito, atributo 
da sujeição à lei, como forma de manutenção da ordem, não mais baseada na 
defesa do conflito social e na garantia das liberdades, de forma não subjetiva. 
O estado de direito, gerenciado pela burguesia, tornaria possível a 
sobrevivência da sociedade civil, empregando meios cada vez mais 
sofisticados de organização e controle da ordem constituída dentro da doutrina 
democrática, como parlamentarismo e partidos de massa. O estado de direito 
não preconizava, portanto, um forte esquema administrativo, senão nas suas 
funções legislativas e judiciárias. Desta forma, as relações entre estado e 
sociedade tinham como canal quase que exclusivo a representatividade política 
e a infiltração da burguesia no aparelho do estado. 
O surgimento do estado social atendeu a uma demanda da sociedade 
civil capitalista e deu-se a partir da instituição de formas democráticas 
representativas e como percepção e resposta política às necessidades das 
classes subalternas emergentes. A retomada, por parte do estado e do seu 
aparelho, de uma função de gestão direta da ordem social, sobretudo da ordem 
econômica, cujo andamento natural era agora posto em dúvida, tem início em 
meados do século XIX. O bem-estar voltou a ser o exercício mais prestigioso 
IVer Nicola Matteucci, "República"; Gustavo Gozzi, "Estado Contemporâneo" e 
Pierangelo Schiera, "Estado Moderno" in Dicionário de Política, Norberto Bobbio; Nicola 
Matteucci & Gianfranco Pasquino (Brasília: Universidade de Brasília, 1986), pp. 401, 425 e 
1107. 
20 
da gestão do poder, embora não maIS em função declaradamente fiscal e 
político-econômica, como nos tempos do estado absoluto, mas devido a uma 
gradual integração do estado político com a sociedade civil, o que alterou 
significativamente o estatuto jurídico do estado. Já nas últimas décadas do 
século XIX, os estados que mais ativamente intervinham no processo de 
valorização capitalista, como na Alemanha e Inglaterra, implementavam 
políticas protecionistas, introduziam instrumentos de política monetária e 
adotavam programas e beneficios sociais, principalmente previdenciários. 
Nascia o welfare state, que marcaria profundamente o desenvolvimento do 
capitalismo no mundo ocidental. Ou, conforme pronuncia OFFE: 
"O Estado social é, historicamente, a combinação resultante de uma 
série de fatores, cuja composição varia de país a país. O 
reformismo social-democrático, o socialismo cristão, as elites 
esclarecidas da política conservadora, da economia e dos grandes 
sindicatos na indústria eram as forças mais importantes que lutaram 
por sistemas cada vez mais amplos de seguro social obrigatório, 
leis de proteção do trabalho, salários mínimos, ampliação de 
instituições de saúde e de educação e a construção habitacional 
subvencionada pelo Estado, assim como pelo reconhecimento dos 
sindicatos como representantes políticos e econômicos legítimos 
dos trabalhadores. Estes progressos ininterruptos nas sociedades 
ocidentais foram muitas vezes dramaticamente acelerados no 
contexto de intensos conflitos sociais e crises, sobretudo sob as 
condições da guerra e do pós-guerra. As instituições do Estado 
social, introduzidas dentro das condições da guerra e do pós-guerra, 
conseguiram se manter como permanentes e depois foram 
acrescidas de outras inovações, cuja introdução se tomou possível 
em épocas de bem-estar e economia crescente. É o seu caráter 
multi-funcional e a sua capacidade de servir, concomitantemente, a 
múltiplos objetivos, que tomam a organização política do Estado 
social tão atrativa para uma ampla coligação de forças 
heterogêneas"? 
A legitimidade é o principal atributo do estado social, como consenso 
acerca dos critérios qualitativos que orientam sua intervenção, pautado nos 
resultados de sua intervenção. No estado social, as premissas da ação são 
2c. Offe, Trabalho e Sociedade - Problemas Estruturais e Perspectivas para o futuro da 
"Sociedade do Trabalho "(Volume 11; Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1991), pp. 114-5. 
21 
resultados concretos na direção do bem-estar, demonstrando sua utilidade 
social, pela da gestão efetiva de seus recursos. 
A CRISE DO ESTADO: CRÍTICAS E CONTRADIÇÕES 
A problemática da relação entre estado e sociedade contemporânea 
situa-se no questionamento dos limites do estado social, redundando em um 
enorme leque de críticas e posicionamentos em tomo de questões específicas e 
gerais da intervenção estatal, ora prevalecendo seus aspectos econômico-
fiscais, ora adquirindo matizes político-ideológicos em tomo da gestão da 
ordem social. Este tratamento tende a reduzir a discussão sobre os limites do 
estado social em tomo de abordagens sobre menos estado ou mais estado, sem 
se atentar que o núcleo desta questão não é quantitativo, mas qualitativo. A 
proporção da coexistência das formas do estado de direito com
os conteúdos 
do estado social tem sido, nas sociedades organizadas, o grande desafio do 
estado contemporâneo. Por um lado, "os direitos fundamentais representam a 
tradicional tutela das liberdades burguesas: liberdade pessoal, política e 
econômica. Constituem um dique contra a intervenção do Estado. Pelo 
contrário, os direitos sociais representam direito de participação no poder 
político e na distribuição da riqueza social produzida. A forma do Estado 
oscila, assim, entre a liberdade e a participação". 3 
A crítica conservadora ao estado social, mais facilmente posicionada à 
direita, insiste em tratá-lo como a doença que pretende curar: sua ação tende a 
agravar os conflitos da sociedade de mercado, em vez de harmonizá-los, 
impedindo que as forças do mercado funcionem adequadamente, basicamente 
devido a duas principais razões. Primeiro, o aparelho do estado social impõe 
ao capital uma carga de impostos e regulamentos que embotam e cerceiam os 
investimentos privados. Segundo, seus trabalhadores e sindicatos são 
beneficiados com direitos e privilégios que contribuem para a baixa 
produtividade, comparativamente aos padrões do mercado: 
"Estes efeitos levam à dinâmica do desenvolvimento decrescente e 
das expectativas crescentes, à 'sobrecarga de pretensões 
econômicas' (que conhecemos como inflação), assim como à 
3E., Forsthoff, "Stato di Diritto in Transformazioni" (Milano: Giufrée,1973) apud G., 
Gozzi, 1986, op. cit., p. 401. 
'sobrecarga de pretensões políticas' ('ingovemabilidade'), e, por 
conseguinte, um número cada vez menor de expectativas pode ser 
satisfeito pelos serviços sociais disponíveis. [ ... ] A conclusão 
importante que se pode tirar desse tipo de análise é que o estado 
social não é uma fonte isolada e autônoma de bem-estar que põe à 
disposição do cidadão, como um direito, rendas e serviços; ao 
contrário, ele próprio é altamente dependente da prosperidade e 
rentabilidade contínua da economia". 4 
22 
Por outro lado, a crítica da esquerda fundamenta-se na utilidade do 
estado social para as classes menos favorecidas e baseia-se em três pontos: o 
estado social é ineficaz e ineficiente; repressivo; e promove uma falsa 
ideologia na classe operária. Segundo esta crítica, sua pesada maquinaria 
redistributiva trabalha apenas no sentido horizontal, dentro da classe dos 
operários, não no sentido vertical, de maior mobilidade social. Ademais, o 
estado social não reduz a causa das necessidades e carências -como, por 
exemplo, a desorganização das cidades pelo mercado capitalista de imóveis, o 
desgaste da capacidade e da qualificação de trabalho, o desemprego, etc.-, 
mas apenas compensa parcialmente as conseqüências dessas ocorrências -
suprindo serviços de saúde e seguros, subvenções habitacionais, organizações 
educacionais, auxílio desemprego, etc. Conseqüentemente, a ineficácia do 
estado social acentua a contínua ameaça de crise financeira, conseqüência, por 
sua vez, das descontinuidades cíclicas e estruturais do processo de acumulação 
capitalista.5 
Outra fonte de ineficiência, ineficácia e repressão inerentes à estrutura 
do estado social está nos atributos da burocracia pública, que "absorve mais 
recursos e presta menos serviços do que outras estruturas democráticas e 
descentralizadas de política social poderiam fazer. Por isso, a razão da 
manutenção da forma burocrática de administração de serviços sociais, apesar 
da sua ineficiência e ineficácia, evidente para um número cada vez maior de 
observadores, deve estar relacionada com a função de controle social exercida 
pela burocracia centralizada do Estado social". 6 Em resumo, a crítica da 
4c. Offe, 1991, op. cit., pp 117-8. 
5/bid ,pp.122-3. 
6/bid , p. 124. 
23 
esquerda alega que o estado social sena antes um melO para estabilizar a 
sociedade capitalista do que um passo para transfonná-Ia ou transcendê-la. 
Nenhum dos dois pólos de críticas assume as contradições do estado 
social capitalista contemporâneo, quer centrando-se em aspectos desta, quer 
enunciando seus pontos críticos e requisitos funcionais de uma maneira 
integral, confonne sentencia Offe: 
"O desagradável segredo do estado social reside em que, apesar do 
seu efeito sobre a acumulação capitalista poder muito bem tomar-se 
destrutivo ( como a análise conservadora demonstra tão 
enfaticamente), a sua eliminação seria evidentemente disruptiva 
(fato que a crítica conservadora sistematicamente ignora). A 
contradição consiste em que o capitalismo não pode coexistir com 
o estado social nem continuar existindo sem ele. [ ... ] Parece que o 
Estado social, apesar de atacado tanto pela direita quanto pela 
esquerda, não pode ser facilmente substituído por uma alternativa 
conservadora ou progressista". 7 
Não obstante as discussões sobre a crise do estado social comportarem 
matizes de natureza diversa -v.g. de caráter político, sociológico, econômico 
etc.-, importa explorar um caráter específico da crise do estado: o 
desempenho, que consiste na crise de eficiência e de efetividade do estado 
social contemporâneo -mais relevante quando se coloca o estado numa 
perspectiva ativa, de ator social. 
o ESTADO COMO ATOR E SEUS REQUISITOS FUNCIONAIS BÁSICOS 
A tendência de enfocar o debate em tomo do estado social a partir da 
constatação de suas contradições básicas, tem relegado a um segundo plano as 
discussões ideológicas que se polarizam a respeito de sua crise econômico-
fiscal e, por outro, da preocupação não menos pragmática com a efetividade do 
estado social, enquanto agente de transfonnações sociais. Nesse escopo, a 
mecânica da ação social do estado contemporâneo é, confonne demonstra 
Luciano Martins, decorrência de uma das contradições básicas do capitalismo: 
7Ibid., pp. 122 e 127. 
"[ ... ] um Estado que intervém, enquanto ator, [articulando a 
manutenção] das relações de produção [com as] as relações de 
reprodução da sociedade, ou seja, ao nível da manutenção da 
sociedade capitalista e ao nível da passagem de um tipo a outro de 
sociedade capitalista. Por isso é que a intervenção típica do Estado 
capitalista é dirigida no sentido de manter artificialmente a forma 
mercadoria (através do welfare state, subsídios ao capital, 
reciclagem da força de trabalho, etc.) dos atores sociais que tenham 
perdido a capacidade de participar da relação de troca. Essa tarefa 
de estabilizar e universalizar a forma mercadoria --condição para 
reconciliar os "requisitos constitutivos divergentes" antes 
mencionados- os autores [Alain Tourraine, Claus Offe e V. 
Ronge] designam por administrative recommodification. No 
capitalismo contemporâneo a dificuldade consiste em superar as 
deficiências do mercado (dada sua fraca capacidade auto corretora) 
e, simultaneamente, as formas de welfare state utilizadas para tanto 
(dada a crise fiscal por elas provocada). Daí serem geradas novas 
formas de contradições internas ao capitalismo avançado. Uma 
dessas contradições seria que, na medida em que se amplia a ação 
do Estado para garantir e repor as relações de troca por via política 
e administrativa, as vastas estruturas burocráticas criadas para 
realizar essa função tendem a escapar à forma mercadoria.,,8 
24 
A teoria do estado-ator coloca o estado como um agente de 
transformações sociais, políticas e econômicas no contexto do capitalismo 
moderno9. É, nesse sentido, rotulado de neo-weberiano, porque pressupõe a 
capacidade de responder com efetividade e agilidade às demandas da 
sociedade civil. Mas a ênfase deste enfoque não se coloca na relação de 
utilidade funcional entre estado e cidadão-consumidor, senão na capacidade 
dos governos representativos em liderar, balisar, empreender, e mesmo tutelar 
processos modernizantes. Este papel fundamenta-se em dois argumentos 
básicos. 
Primeiro, o estado, enquanto organização, pode formular objetivos que 
não são simples reflexos
das demandas ou interesses dos grupos SOCIalS, 
8L. Martins, Estado Capitalista e Burocracia no Brasil pós-64 (Rio de Janeiro: paz e Terra, 
1985), p. 39. O autor parte das elaborações de A. Tourraine, Les Societés Dependantes 
(Paris: Éditions Duculot), 1977 e C. Offe & V. Ronge, "Notes on the Theory ofthe State" in 
The New German Critique (Winsconsin, nO 6, fali 1975). 
9 Ver P. Evans; D. Rueschemeyer & T. Skocpol (eds.), Bringing the State Back In 
(Cambridge: Cambridge University Press, 1985). 
25 
classes ou sociedade. O estado pode desenvolver seus próprios objetivos para 
o bem-comum, conforme escreve Tollini: 
"À primeira vista, pode-se ter a falsa impressão de que nesta 
argumentação o Estado é concebido como um dirigente acima da 
sociedade. Entretanto, o fato de poder formular objetivos 
independentes não significa um Estado que se sobrepuje à vontade 
social, mas, sim, que sirva à sociedade da melhor forma possível. 
[ ... ] É essencial o entendimento de que essa noção pressupõe que os 
líderes do Estado possam prosseguir estratégias transformadoras, 
mesmo contrariando a indiferença ou a resistência de forças sociais 
politicamente poderosas. Em resumo, a teoria do Estado como ator 
diverge de outras teorias que vêm o Estado como eterno prisioneiro 
de conflitos sociais que o impedem de implementar mudanças 
fi . . d d ,,10 e etIvas na SOCIe a e. 
O segundo argumento respeita a capacidade do estado em atingir 
resultados, em formular e implementar políticas públicas efetivas, pressuposto 
que o habilita a empreender mudanças sociais. "~ teoria coloca como 
condição precipua para o desenvolvimento das capacidades do Estado a 
criação da coesão das partes de sua máquina burocrática.,,1I Segundo afirma 
101. M. Tollini, "O Estado Ator e o Presidente" (Brasilia: Correio Braziliense, 12.12.94). É 
oportuno mencionar que os principais modelos utilizados na análise da ação estatal - o 
pluralista, o elitista (na sua vertente corporativista) e o marxista - apresentam maiores 
restrições. O modelo pluralista explora o papel do empresariado na formulação de políticas 
públicas, na qualidade de agentes interessados que mobilizam recursos conforme suas 
possibilidades para influenciar o governo por meio de diversos canais. Esta abordagem 
subestima o caráter político-ideológico da formulação de políticas públicas e, ademais, 
supõe uma ingênua facilidade de acesso de grupos de pressão organizados à setores de 
governo. O modelo corporativista enfatiza a relação capital-trabalho articulada entre grupos 
relevantes no meio empresarial e o estado, baseados no papel decisivo dos primeiros para o 
desempenho da economia, o que contribui para um maior poder de barganha na formulação 
da política econômica, em particular. Sua principal crítica é a aplicabilidade, baseada na 
alegação de que o modelo se aplica à constatações eventuais, porque o relacionamento 
governo-capital seria apenas eventualmente unilateral. O modelo marxista enfoca o Estado 
como refém dos interesses do capital, em cujas variantes vê o estado quer controlado 
indiretamente pelo empresariado, quer sujeito à restrições estruturais inerentes ao seu 
conjunto institucional (de ordem política, administrativa etc.). Ver, a esse respeito, R. L. S. 
Cardoso, Autonomia do Estado Versus Mobilização dos Atores Sociais - Uma Proposta 
Teórico-Metodológica para Análise de Políticas Públicas no Brasil (Brasília: Centro de 
Estudos Estratégicos da Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República: 
Documento de Trabalho nO 20, março de 1995). 
I I Ibid .. 
26 
Cardoso, abordagens institucionais 12 são, neste contexto, de maior utilidade 
para se analisar a política burocrática no cenário do estado social 
contemporâneo: 
"[ ... ] O novo institucionalismo [ ... ] incorpora [ ... ] um novo fator: a 
complexidade das instituições sociais, políticas e econômicas na 
vida moderna, sua extensão e sua maior importância para a vida 
coletiva, enfocando, também, o papel das organizações na vida 
pública. Justifica-se a ênfase nestas organizações não apenas por 
serem encarregadas da implementação das políticas, mas também 
por serem os cenários em que essas são decididas e avaliadas. 
Segundo esta concepção, as organizações governamentais, em 
última instância, são as responsáveis pela legitimidade das 
políticas, garantindo-lhes a universalidade e o poder de utilizarem 
legitimamente a coerção para que sejam efetivadas.,,13 
A implementação administrativa do estado-ator no contexto da 
sociedade capitalista democrática fundamenta-se na concepção de que o 
próprio processo de desenvolvimento do capitalismo exige uma mudança 
radical no modo de conceber e colocar a ação administrativa. "Isso significa 
dizer que a ampliação do papel do estado no desenvolvimento nacional vai 
exigir uma nova postura administrativa, ou seja, um novo modelo de gestão 
pública, capaz de colocar as funções organizativas-institucionais num nível 
ideal, que permita o estabelecimento de uma relação íntima e imediata com os 
objetivos primeiros e com a sociedade organizada. [ ... ] Essas relações devem 
12Conforme afirma R. L. Cardoso, 1995, op. cit.: "as abordagens institucionais 
proporcionam modelos de análise de políticas públicas que enfocam a importância de 
padrões estruturados de comportamento que tendem a persistir e que adquirem certa 
autonomia. Esses padrões, também chamados instituições, afetam o conteúdo das políticas 
públicas, por estarem estruturados de forma que facilitem, dificultem, ou até mesmo 
impeçam alguns resultados (outcomes) destas políticas." (p.l0) Ver, a propósito, G. 
Nordlinger, On the Autonomy of the Democratic State (Cambridge: Havard University 
Press, 1981); G. O'Donnell, Análise do Autoritarismo Burocrático (São Paulo: Paz e Terra, 
1990); J. D. Aberbach, R. D. Putnam & B. A. Rocman, Bureaucrats & Politicians in 
Western Democracies (Cambridge: Harvard University Press, 1981) e M. M. Atkinson & 
W. D. Coleman, Strong States and Weak States: Sectoral Policy Networks in Advenced 
Capitalist Economies (The British Joumal ofPolitical Science, nO 19). 
13R. L. Cardoso, 1995, op. cit, p. 10. 
27 
coexistir num ambiente de 'constante interdependência de escolhas e de 
resultados' .,,14 
A modernização da administração pública adquire uma importância 
essencial frente ao imperativo de agiornamento do estado social. A 
consolidação de uma tecnocracia popula/5 sensível, respaldada no aumento 
da capacidade de julgamento, de decisão e de ação, por meio da instituição de 
novos métodos de governo, que estimule o estabelecimento de parcerias com 
capacidade de intervenção, tomou-se um requisito que coloca em risco a 
própria evolução do estado. Todavia, o que se verifica é que o crescimento 
burocrático do estado, rápido e qualitativamente complexo, representado por 
suas múltiplas instituições, mecanismos e orçamentos, não se coaduna, hoje, 
com as exigências derivadas da crise (que obrigam uma maior intervenção), 
não lhe proporcionando uma maior capacidade de gestão do 
desenvolvimento. 16 Uma das alternativas estratégicas para o equacionamento 
da crise do estado via seu redirecionamento reside na superação da crise da 
administração pública. 
A CRISE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
A crise da administração pública tem um duplo sentido: no terreno da 
praxis, atinge a capacidade dos estados em realizar, em alcançar resultados 
desejados no sentido do bem comum; no terreno do pensamento, atinge a 
capacidade dos teóricos da administração pública, espalhados num vasto 
campo de disciplinas, em refletir sobre as causas, conseqüências e alternativas 
ao fenômeno que se verifica na prática. 
14R. S. Santos & E. M. Ribeiro, "A Administração Política Brasileira" (Revista de 
Administração Pública: 27(4):102-35, out./dez. de 1993), p. 106. Os autores referem-se ao 
conceito de Administração Política
de Giorgio Pastori in "Administração Pública ", in 
Dicionário de Política, op. cit., p. 15. 
15Para usar a expressão de Alain Tourraine, que remonta ao excessivo amparo 
governamental à classe média, em detrimento dos socialmente excluídos. A. Tourraine, 
participação no seminário "O Estado que Queremos - Novas Estruturas, Novas Funções" 
(Brasília: IPEAlSEPLAN, 1994). 
16J. R. Felicissimo & S. C. Albuquerque, "Governo, Administração Pública e Crise" (São 
Paulo: São Paulo em Perspectiva, 2(1): 19-23, jan./mar. de 1988), p. 21. 
I 
-~_. - ------------'" 
28 
Na dimensão da praxis, a crise da administração pública repousa na 
concatenação entre meios e fins. É um problema de racionalidade de meios, 
instrumental ou funcional, e de racionalidade de fins, substantiva ou de valor. 
A efetividade da ação pública é uma função do emprego de meios apropriados 
para o alcance de fins desejados, cujo estabelecimento e controle é uma tarefa 
essencialmente política. Daí, dois componentes disfuncionais referirem-se, 
mais comumente, à adequação dos meios e à conformação aos fins. O primeiro 
é tradicionalmente tratado como irracionalidade instrumental e é 
exclusivamente identificado à crescente incapacidade de os sistemas 
burocráticos, circunscritos à instrumentalidade, processarem meios 
apropriados --donde advém a própria noção pejorativa de burocracia 
relacionada ao atraso, à ineficiência e à ineficácia. O segundo é 
tradicionalmente tratado como irracionalidade substantiva ou a resistência dos 
sistemas burocráticos em processarem as finalidades definidas na arena 
política, quer pela imposição de interesses da própria burocracia enquanto 
expressão social de poder, quer pelo atendimento aos interesses privados em 
detrimento do interesse público. O que esta visão recorrente não esclarece é 
que a crise da administração pública é essencialmente uma crise de 
racionalidade nas relações político-administrativas do estado, não necessária e 
isoladamente uma crise administrativa no domínio instrumental da burocracia 
'bl' 17 pu lca. 
A implementação burocrática do estado moderno, segundo um 
enfoque weberiano, deu-se no domínio preponderante da racionalidade 
funcional, instrumentalizando premissas de valor definidas fora de seu alcance, 
na arena política. A burocracia weberiana se caracteriza essencialmente por ser 
uma instância micro-social fundada exclusivamente na racionalidade 
funcional, que lida com fatos, não valores e meios, não fins. Os políticos 
estabelecem valores na arena da barganha política enquanto que os burocratas, 
em contrapartida, são "agentes neutros" cuja tarefa é executar, com precisão 
técnica e imparcialidade, as deliberações que emergem daquela barganha. 
Política 'e administração, fins e meios, valor e fato, são radicalmente separados 
nesta perspectiva porque os sistemas burocráticos seriam incapazes de 
processar finalidades e, mesmo se o fossem, tenderiam a sobrepor suas regras 
I7Ver J. Bendor & T. Moe, "An Alternative Model of Bureaucratic Politics" (American 
Political Science Review, 1985), 79:755-74. 
29 
operacionais às finalidades, numa frontal descaracterização da política. 18 "A 
administração burocrática é aquela forma de organização da ação social 
(improvável e rica em pre-requisitos) que não pode tematizar suas próprias 
premissas. É nisso que se baseia também a divisão rígida entre administração e 
política, prevista no tipo ideal burocrático. [ ... ] A racionalidade burocrática não 
assegura, e possivelmente contraria, a racionalidade política do sistema nas 
condições do Estado de bem-estar capitalista". 19 
A disfunção estrutural mais comumente atribuída ao contexto da crise 
da administração pública consiste na inversão dialética da racionalidade 
burocrática. Primeiro, no sentido de que embora formatada para processar 
meios, adquiriu uma responsabilidade deliberativa maior que sua capacidade. 
Segundo, como conseqüência, passou a deliberar segundo sua ótica 
exclusivamente instrumental, sobrepondo-se à política e à sociedade, na 
concepção de Schwartzman: 
"A complexidade crescente dos Estados modernos e o aumento das 
funções que este Estado desempenha, faz com que seja impossível 
continuar mantendo a estrita separação, que Weber supunha entre a 
elaboração das leis e sua execução. Este princípio ainda hoje está 
presente na totalidade ou quase, dos regimes políticos 
democráticos. No entanto, é bastante claro que agências 
governamentais responsáveis por uma série de atos, da política 
social à política ambiental e econômica, têm que tomar decisões 
pormenorizadas quase diárias, que têm um-conteúdo político 
bastante óbvio, na medida em que beneficiam determinados 
interesses em detrimento de outros. Enquanto isto, os órgãos 
políticos -os partidos políticos, os legislativos, etc.- dificilmente 
desenvolvem a competência técnica específica para tomar as 
decisões políticas que muitas vezes são deles esperados. Isto ocorre 
pela própria complexidade crescente do processo político, que 
tende a especializar os partidos e os órgãos legislativos nas 
questões mais diretamente político-partidárias, ou seja, aquelas que 
têm repercussões mais diretas e visíveis sobre a distribuição do 
poder na sociedade. Em outras palavras, a distinção entre o que é 
técnico, formal ou administrativo, de um lado, e o que é político e 
18Ver M. Weber, Economy and Society - An Outline of Interpretative Sociology (Berkeley: 
University of California Press, 1978), pp. 217-26 e 956-1003. 
19 Ver C. Offe, Problemas Estruturais do Estado Capitalista (Rio de Janeiro: Tempo 
Brasileiro, 1984), p. 217. 
substantivo, por outro, é hoje bastante obscura, e não há indicações 
de que tenderá a se clarificar no futuro. Isto faz com que a 
burocracia acrescente à sua tendência natural de defender seus 
interesses corporativos uma segunda característica: a tendência a 
querer subtrair dos órgãos políticos a própria competência 
decisória, em nome de sua maior capacitação técnica".2o 
30 
No domínio da política representativa democrática, a CrIse da 
administração pública materializa o embate entre burocracia e política. No 
processo decisório institucional do estado democrático, o controle político da 
burocracia pública se manifesta da seguinte forma: cidadãos pressionam 
legisladores nas eleições e grupos de interesse exercem influência sobre 
legisladores em nome de interesses; legisladores influenciam a burocracia 
mediante dotações e restrições orçamentárias e de indicações de ocupantes de 
cargos de confiança, resultado de acordos políticos; a burocracia afeta os 
cidadãos pela utilidade de seus produtos, serviços, bens ou regulações, o que 
significa não só o custo beneficio, mas a adequação qualitativa das 
características dos produtos às necessidades e direitos dos cidadãos; e o círculo 
é fechado quando cidadãos ou grupos estabelecem uma ligação entre o apoio a 
legisladores no que respeita ao posicionamento e grau de intervenção em tomo 
de questões ou assuntos especificamente tratados na esfera de determinados 
órgãos burocráticos21 • Nesta arena, o que está em jogo é a influência política 
sobre a prática burocrática. No entanto, a análise do processo de decisão 
política conduzida por Lindbloom, dentro do enfoque que denomina de 
política burocrática, deixa claro que a inversão deste processo não se deve aos 
atributos estruturais da mecânica democrático-representativa, senão da própria 
burocracia inserida neste contexto: 
"O processo decisório político está predominantemente nas mãos 
da burocracia, deixando uma área pequena para decisão por outros 
participantes. Embora os Poderes Executivo, Legislativo e 
Judiciário estabeleçam algumas das políticas mais importantes, é a 
burocracia que determina a maioria delas, inclusive as mais 
importantes de todas. A política decorre, especificamente, das 
interações burocráticas.
[ ... ] Tais alianças constituem às vezes um 
desafio ao controle efetivo das políticas pelo Congresso. 
20Simon Schwartzman, "A Abertura Política e a Dignificação da Função Pública" in 
FUNCEP, O Estado e a Administração Pública (Brasilia: FUNCEP, 1987), pp. 77-8. 
21 Ver J. Bendor & T. Moe, 1985, op. cit., pp. 79:755-74. 
"A maioria dos atos administrativos fazem ou alteram políticas, ao 
procurar implementá-las. [ ... ] A execução sempre faz ou altera as 
políticas de algum modo nas mãos dos administradores. Nenhum 
formulador de políticas pode enunciar completamente essas 
políticas, e poucos tentariam isso, pois sabem que não é possível 
elaborar um texto legal, por exemplo, que cubra todas as 
contingências, todos os casos possíveis. O que os formuladores de 
políticas fazem é permitir que os responsáveis pela sua 
administração determinem muitos elementos da concepção que 
apenas esboçam. A burocracia fica com uma parte maior de 
autoridade, no processo de decisão política, do que podem ter 
pretendido os congressistas". 
"Sempre que os formuladores de políticas especificam (como 
acontece com freqüência) os vários critérios conflitantes que 
pretendem aplicar à execução de uma política, o processo decisório 
político recai de algum modo nas mãos da administração. A 
multiplicidade de critérios conflitantes é um fenômeno universal na 
execução de políticas, que aparece também em setores muito 
afastados da execução comum de políticas nos sistemas 
democráticos. As condições em que se espera que os 
administradores implementem as políticas os colocam com muita 
freqüência na situação de participantes do processo decisório.,,22 
31 
Nesse contexto, o que Offe denomina "politização da administração" 
não é o resultado de novos critérios de relevância assimilados e processados 
pela burocracia pública, conforme um padrão de racionalidade prática e 
valorativa, mas o resultado de um processo em que a ação estatal típica do 
estado de direito, condicionada aos seus processos e imperativos racionais-
legais, toma-se crescentemente inconfiável, pois sua eficiência e efetividade 
são colocadas à prova, sem garantias de que sua racionalidade valorativa seja 
incrementada. 23 A solução deste quadro de inversão é tão intrincada quanto o 
dilema no qual é tradicionalmente colocado no enfoque weberiano. 
o fatalismo weberiano consiste em se estabelecer um continuum 
conceitual entre a inversão da racionalidade da ação burocrática e o processo 
22c. E. Lindblom, O Processo de Decisão Política (Brasília: Universidade de Brasília, série 
Pensamento Político, 1980), pp. 60-2. 
23c. Offe, 1984, op. cit., pp. 225-6. 
32 
de racionalização, de caráter histórico-mundial. Schwatzman e Offe assim o 
descrevem: 
"a má-leitura de Weber consiste em considerar que seu 'modelo' de 
burocracia é uma receita para a organização da máquina 
burocrática; uma receita que, bem aplicada, geraria a administração 
científica e técnica que tantos buscam. Na realidade, o que Weber 
faz é dar as características 'ideais' de uma administração pública 
que existiria em um contexto social e político bem determinado; ela 
não é, de nenhuma maneira, a forma mais eficiente e racional de 
organização social para a realização de determinados fins; e, mais 
importante, ela não pode existir no vazio, mas requer uma série de 
condições externas bastante específicas".24 
"[Por outro lado, a ... ] dominação burocrática não é, como 
acreditava Weber, o critério estrutural irreversível de todas as 
sociedades futuras, mas está vinculada a certas fases históricas e 
pode ser transcendida, na perspectiva de uma racionalidade 
sistêmica de nível superior. [ ... Os] esquemas normativos das 
organizações político-administrativas não podem depender do 
acaso ou do arbítrio de seus membros, mas precisam estar em 
harmonia com os imperativos de seu meio social e econômico. 
Quando isso não é o caso, podemos dizer que as instituições 
estatais estão seguindo critérios 'irracionais' de racionalidade. 
Quando uma organização põe em risco o seu vínculo com o meio, 
costumamos falar de patologias burocráticas, isto é, da não-
correspondência entre a estrutura interna e o meio externo, ou 
simplesmente entre estrutura e função. 
"Tais situações são frequentemente estudadas pela sociologia das 
organizações sob a perspectiva teórica e prescritiva de como seria 
possível o restabelecimento do equilíbrio. Isto poderia ser 
alcançado através de processos de aprendizado dentro das 
organizações, ou impostos do exterior mediante reforma da 
estrutura organizacional. Nessas reflexões, a organização é 
apresentada como retrógrada e deficitária, exigindo mudanças -
uma posição que só pode ser definida com base no pressuposto de 
que 'em princípio' critérios mais adequados de racionalidade são 
possíveis e praticáveis, bastando idealizá-los e introduzi-los. Mas 
justamente essa premissa será abandonada [ ... ]. Pois, é bem 
possível que o desnível entre o modo de operação interno e as 
exigências funcionais impostas do exterior à administração do 
24S. Schwartzman, 1987, op. cit., p. 67. 
Estado não se deva à estrutura de uma burocracia retrógrada, e sim 
à estrutura de um meio sócio-econômico que por um lado fixa a 
administração estatal em um certo modo de operação, mas que por 
outro lado exige desse gênero entre o esquema normativo da 
administração das estruturas, assim definidas. É óbvio que um 
desnível desse gênero entre o esquema normativo da 
administração e as exigências funcionais externas não poderia 
ser superado através de uma reforma administrativa, mas 
somente através de uma 'reforma' daquelas estruturas do meio 
que provocam a contradição entre estrutura administrativa e 
capacidade de desempenho [grifo não original]"?5 
33 
Portanto, a superação da crise da administração pública não se 
circunscreve à superação da burocracia enquanto fenômeno social, tampouco à 
capacidade de mudança exclusivamente no âmbito instrumental da burocracia 
pública, senão também à sua capacidade de deliberação substantiva, no bojo 
das relações político-administrativas do estado -baseado no argumento 
desenvolvido por Guerreiro-Ramos: 
"É inconcebível no futuro a concretização de uma sociedade 
destituída de burocracia, entendida esta como sistema de prestar 
serviços que funciona com alguma coordenação centralizada de 
atividades e com a vigência de alguma impessoalidade nas relações 
humanas. Sem burocracia, a vida social seria inorgânica, 
principalmente numa sociedade de massas. O ideal da liquidação da 
burocracia não é científico, é ideológico. O que é científico é 
proceder ao equacionamento dialético da questão. A sociedade de 
massas impõe a organização de serviços públicos de considerável 
envergadura, os quais não funcionarão sem burocracia, cuja 
qualidade, graças ao desenvolvimento tecnológico e social, será 
tanto mais alta quanto menos alienado for o caráter geral das 
relações entre autoridades e subordinados, entre os serviços e sua 
clientela. A grandeza da sociedade futura, a intensidade e o 
refinamento que, nela terão necessariamente as relações entre os 
homens, ao contrário de dispensar a burocracia, a requererão mais. 
mas isso não equivale a dizer que a burocracia, no futuro, 
permaneça com os caracteres que até agora tem apresentado. 
[ ... Porque] o que confere racionalidade às práticas administrativas 
não é a sua forma aparente, nem o seu significado intrínseco, mas a 
25c. Offe, 1984, op. cit., pp. 225-6. Ver, também, a propósito da crítica tradicional à 
burocracia, A. Guerreiro-Ramos, Administração e Contexto Brasileiro (Rio de Janeiro: 
Fundação Getulio Vargas, 1983), pp. 186-202. 
I 
função positiva que realizam na estratégia adequada para atingir 
determinado objetivo concreto, socialmente desejado.,,26 
34 
A convicção sobre a necessidade de se buscar
novos paradigmas no 
campo das teorias de administração pública decorre não apenas da 
intensificação das práticas reformistas nos segmentos governamentais em 
função das restrições fiscais e burocráticas do estado social contemporâneo -
que têm ocupado lugar central nas discussões acadêmica e política nos anos 
90. Decorre, também, de uma tomada de consciência teórica que vem se 
sedimentando a partir da crítica epistemológica às ciências sociais, em 
particular ao campo da administração pública.27 A tendência revisionista das 
teorias de administração pública tem sucitado o surgimento tanto de 
abordagens sistematizantes, que buscam levantar e repensar o estado da arte 
sob novas perspectivas, apontando caminhos e explicitando direcionamentos, 
quanto tem feito surgir abordagens que se propõem alternativas às 
26A. Guerreiro-Ramos, 1983, op. cit., pp. 201 e 205. Alguns autores (dentre eles, Peter 
Drucker, Alvin Toffler e Frederick Mosher) discutem a decadência da organização 
burocrática não na perspectiva da superação da burocracia enquanto fenômeno social, mas 
no sentido da flexibilização de suas características morfológicas. A questão é que as ditas 
organizações pós-burocráticas não asseguram a liquidação da burocracia enquanto sistema 
tipicamente instrumental. Ver, a propósito, Frederick Mosher, "The Public Service in the 
Temporary Society" in Public Administration in a Time ofTurbulence, D. Waldo (Scranton: 
Chandler Publishers, 1971); F. C. P. Motta & L. C. Bresser-Pereira, Introdução à 
Organização Burocrática (São Paulo: editora Brasiliense, 1980) e A. Toffler, "Rumo à 
Civilização da Terceira Onda" (Diálogo, nO 22, vol. 14). 
27 Ver V. Ostrom, "Artisanship and Artifact" (Public Administration Review 40:309-17, 
1980); P. Sederberg, "Organization and Explanation: New Metaphoresfor Old Problems" 
(Administration and Society, 16:167-94, 1984); F. Fisher, "Ethical Discourse in Public 
Administration" (Administration and Society, 15: 5-43, 1983); H. Y. Jung, 
"Phenomenology as a Critique of Public Affairs Education" (Southern review of Public 
Administration, 6: 175-87, 1987); R. Denhardt, "In the Shadow of Organization" 
(Lawrence: Univ. of Kansas Press, 1981) e "Toward a Criticai Theory of Public 
Administration" (Public Administration Review, 41 :628-35, 1981); J. Forester, 
"Questioning and Organizing Attention: Toward a Criticai Theory of Planning and 
Administrative Practice" (Administration and Society, 13: 161-207) e "Bounded Rationality 
in the Politics of Mudding Through" (Public Administration Review, 44:23-30, 1984); G. 
Morgan, "Opportunities Arising from Paradigm Diversity" (Administration and Society, 
16:306-28, 1984); N. Lonerich Jr., "Contending Paradigms in Public Administration: a Sign 
of Crisis or Intellectual vitality?" (Administration and Society, 17:307-30, 1985) e O. 
White, "Improving Prospects for Heterodoxy in Organization Theory: a Review of 
Sociological Paradigms and Organizational Analysis" (Administration and Society, 
15:257-71). 
35 
enquadradas nas correntes predominantes?8 De uma maneira geral, a trajetória 
do pensamento no terreno da administração pública tem evoluído no sentido de 
criar, criticar e aprimorar modelos e princípios de mudança organizacional 
planejada, nos níveis micro ou macro-organizacional, de um enfoque 
organizacional para um enfoque político-sociológico, que privilegia como 
ponto central a tensão entre política e administração.29 Nesta perspectiva, a 
modernização da administração pública adquire um caráter integrativo entre 
política e administração. A questão de como dotar os sistemas político-
administrativos do estado de maior racionalidade tornou-se um requisito 
crítico da evolução do estado social contemporâneo. Importa investigar, nesta 
tendência, elementos conceituais que possibilitem avaliar a limitação dos 
modelos correntes de modernização da administração pública, bem assim, 
circunscrever uma abordagem integrativa da administração pública, mais 
adequada ao contexto político do estado social contemporâneo. 
A redução deste quadro de problemas à realidade brasileira é ainda mais agravante. Primeiro porque a administração pública brasileira tem uma 
trajetória modernizante, no sentido de instrumentalizar o estado para ser o 
indutor do desenvolvimento. Esta trajetória tem sido seguida de recorrentes 
percalços, dentre os quais a dificil e problemática relação entre democracia e 
28Ver M. Frank, Toward a New Public Administration (San Francisco: Chandler, ed. 1971); 
H. G. Frederickson, New Public Administration (University, Ala.: University of Alabama 
Press, 1980); C. Bellone, Organization Theory and lhe New Public Administration (Boston: 
Allyn and Bacon, ed. 1980); A. Guerreiro-Ramos, A Nova Ciência das Organizações. Uma 
Reconceituação da Riqueza das Nações (Rio de janeiro: Fundação Getulio Vargas, 1981); 
Frederick C. Thayer, "Organization Theory as Epistemology" in Organization Theory and 
lhe New Public Administration, compilado por Carl Bellone (Boston: Allyn and Bacon, 
1980); R. P. Hummel, The Bureaucratic Experience (New York: St. Martin's Press, 2°ed., 
1982); M. M. Harmon, Action Theory for Public Administration (New York: Longman, 
1981); T. L. Cooper, The Responsible Administrator: An Approachto Elhics for the 
Administrative Role (New York: Kennikat Press, 1982); J. S. Jun, Public Administration 
Design and Problem Solving (New Y ork: Macmillan, 1986); R. B. Denhardt, Theories of 
Public Organization (Monterey, Calif.: Brooks/Cole, 1984); F. Fischer, Politics, Values and 
Public Policy: the Problem of Methodology (Denver: Westview Press, 1980); D. Schuman, 
Policy, Analysis, Education and Everyday Life: An Empirical Reevaluation of Higher 
Education in America (Lexington, Mass.: Health, 1982) e D. Waldo, The Enterprise of 
Public Administration (Novato, Calif.: Chandler and Sharp, 1980). 
29Ver Robert Denhardt, "Public Administration Theory - The Stale of the Discipline" in 
Public Administration - The State of lhe Discipline, N. Lynn & A. Wildavsky (Chatham: 
Chatham House Publishers Inc., 1990), pp 43-72. 
36 
racionalidade político-administrativa, bem como o das características próprias 
do modelo brasileiro de modernização da administração pública -
essencialmente um modelo de modernização administrativa-, que contribuiu 
para o atingimento de um ponto crítico no que concerne à funcionalidade dos 
atuais sistemas político-administrativos do estado brasileiro. Segundo, porque 
o somatório de desafios e oportunidades que cabe atualmente ao estado 
brasileiro explorar, no sentido de liderar parcerias para promover um 
desenvolvimento mais sustentado e eqüitativo, é altamente incompatível com 
sua condição operacional, com severas implicações à governabilidade. O 
redirecionamento do estado brasileiro é essencialmente dependente da 
modernização da sua administração pública. Na sociedade atual não há estado 
possível sem administração pública; não há governo possível sem estado. 
Por outro lado, a racionalidade política dos sistemas burocráticos não decorre, 
como uma conseqüência natural, da modernização política do estado e da 
sociedade. A existência de um grau satisfatório de racionalidade política no 
sistema político estatal não implica, automaticamente, no incremento da 
racionalidade política dos sistemas burocráticos. Definem, antes, condições de 
concorrência ou potencialidades sistêmicas, mas a relação de causação não é 
direta. Isto porque há atributos estruturais nos sistemas burocráticos que o 
tomam resistentes à racionalidade política do sistema político. Logo, é 
necessário que os sistemas burocráticos sejam enfocados a partir de sua 
capacidade em processar a racionalidade política e administrativa do estado, de 
uma maneira integrativa. 
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II 
MODERNIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: UMA INTERPRETAÇÃO 
TEÓRICA