HOMERCHER, 2011

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Revista Jurídica da Presidência Brasília v. 13 n°100 Jul/Set 2011 p. 375 a 391
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O princípio da transparência
e a compreensão da informação
EVANDRO HOMERCHER
Mestre em Direito (ULBRA). Especialista em Gestão e Controle da 
Administração Pública. Auditor Público Externo do Tribunal de Contas do 
Estado do Rio Grande do Sul.
Artigo recebido em 28/05/2010 e aprovado em 15/09/2011.
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SUMÁRIO: 1 Introdução 2 Transparência e legitimidade 3 Transparência e compreensão da 
informação 4 Conclusão 5 Referências bibliográficas
RESUMO: O princípio da transparência incorporou-se ao cotidiano do cidadão, 
seja na perspectiva de otimizar seu direito fundamental de conhecer dos negó-
cios públicos, seja na perspectiva de criar um ambiente de diálogo na formulação 
de políticas públicas. Numa dimensão pragmática, considera-se a Lei Complemen-
tar nº 101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, uma normativa 
básica para o estudo daquele princípio. Com o transcurso da primeira década de 
vigência desta Lei e partindo dela como texto de referência, mas a ela não se restrin-
gindo, cria-se um ambiente favorável à análise do estágio seguinte: que a disponibili-
zação da informação deflagra à compreensão da informação, especialmente no Brasil.
PALAvRAS-ChAvE: Lei de Responsabilidade Fiscal Princípio da transparência 
Direito à informação Direito a ser informado. 
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The transparency’s principle and the 
information’s comprehension
ABSTRACT: The principle of transpa-
rency has been incorporated into the 
citizens daily routine, be it under the 
perspective of optimizing their funda-
mental right to be fully informed about 
government business, be it by creating 
an environment of dialogue in the for-
mulation of public policies. From a prag-
matic viewpoint, the Complementary 
Law no. 101/2000 – known as Fiscal 
Responsibility Law – is considered a ba-
sic norm for the study of the said princi-
ple. With the passing of the first decade 
of this law’s existence and its use as a re-
ference text, a favorable environment is 
created for the analysis of the following 
stage that the availability of information 
presents, especially in Brazil, that is the 
comprehension of information.
KEywORDS: Law of Fiscal Responsibi-
lity Principle of Transparency Right to 
information Right to be informed.
Le principle de la transparence et la 
comprehension de l´information
RÉSUMÉ: Le principe de la transparence 
s’est incorporé au quotidien du citoyen, 
soit dans la perspective d’optimiser 
son droit fondammental de connaître 
les affaires publiques, soit dans la cre-
átion d’une ambiance de dialogue dans 
la formulation des politiques publiques. 
Partant d’une approche pragmatique, on 
prend en compte la Loi Complémentaire 
n. 101/00, connue comme la Loi de Res-
ponsabilité Fiscale, une norme de base 
pour l’étude de ce principe. La loi est en 
vigueur depuis une décennie et cela sti-
mule la formation d’une ambiance favo-
rable à l’analise de l’étage actuel de la 
compréhension de l’information mainte-
nant disponible.
MOTS-CLÉS: Loi de Responsabilité Fis-
cale Principe de la transparence Droit à 
l’information Droit d’être informé.
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1 Introdução
A Lei Complementar nº 101/2000, ou Lei de Responsabilidade Fiscal como mais comumente conhecida, não somente representou um instrumento de equilí-
brio das contas públicas, como foi determinante no estabelecimento de uma nova 
cultura na gestão da coisa pública. Ainda que num primeiro lance possa parecer um 
diploma monolítico, voltado às questões financeiras e orçamentárias dos entes fede-
rados, trata-se de um regramento que lançou bases para um compromisso republi-
cano maior, de diálogo entre o cidadão e o Estado para a concretização das políticas 
públicas. Isso se deve ao tratamento dispensado ao princípio da transparência da 
gestão fiscal disciplinado nos artigos 48 e 48-A daquela norma.
Mas como todo instrumento regulatório, especialmente na seara dos recursos 
públicos, e já transcorridos dez anos da sua edição, a Lei de Responsabilidade Fiscal 
não é indene a críticas e sugestões de modificação. O propósito deste texto é uma 
reflexão sobre o princípio da transparência, não centrada exclusivamente no que 
é, mas sim no seu objetivo último, ou seja, a efetiva participação do cidadão nas 
decisões públicas. Esse desiderato não pode ser contemplado só na sua essência 
formal, como é o caso de assistência às audiências públicas, mas na verdadeira 
dimensão democrática, ou seja, a possibilidade da compreensão verdadeira do que 
está posto nos diversos documentos administrativos, o que somente será factível 
através da qualidade da informação que lhe é disponibilizada.
O desenvolvimento desse escrito firmou-se no estabelecimento de certas premis-
sas, cujo desvelamento segue o instrumental típico de um texto dessa natureza, me-
diante aportes doutrinários, legislativos e jurisprudenciais. Na parte primeira (trans-
parência e legitimidade), registra-se a historicidade do princípio da transparência, 
sua relação com as transformações da década de sessenta do século passado, sua 
inerência ao valor da democracia e a concepção de legitimidade, a necessidade de 
dissociação entre transparência e publicidade, ultimando com a relação umbilical 
da transparência com o direito à informação no aspecto do direito a ser informado. 
A abordagem da parte segunda (transparência e compreensão da informação) 
parte do pressuposto de que o direito a ser informado, enquanto dimensão do direito 
à informação, é um elemento primordial para a perfeita apreensão do sentido que 
o princípio da transparência espraiou na ordem social e jurídica. Nessa delimitação, 
lança-se a importância da linguagem acessível como corolário à efetividade da con-
cepção da transparência posta na Lei de Responsabilidade Fiscal.
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2 Transparência e legitimidade
Ao expressar a transparência como um de seus cânones, a Lei Complementar 
nº 101/2000 incorporou um valor contemporâneo, pois a visibilidade é uma “norma 
central de nossa sociedade. A figura do bem passa pelo fato de poder ser mostrado” 
(AUBENAS; BENASAyA, 2003, p.11), reveladora de um novo paradigma na relação 
cidadão-Estado.
Mas uma concepção normativa do princípio da transparência pressupõe uma 
historicidade que lhe é própria. Não há possibilidade de dialogar sobre o tema da 
transparência, mesmo na ótica da Lei de Responsabilidade Fiscal, sem a compre-
ensão prévia do desenvolvimento do próprio princípio. No ponto, não há um marco 
temporal preciso a indicar a integração daquele instituto nos debates públicos. Sua 
incorporação à consciência jurídica é um movimento típico do século XX, enquanto 
valor necessário ao desenvolvimento do Estado Democrático (MIRANDA, 1992, p. 
207), como posto em relevo por Cerrilo I Martinez (1998, p. 27-28):
En los últimos años se ha producido um movimento de apertura de las 
Administraciones públicas hacia los ciudadanos y ciudadanas con el que 
se ha roto su tradicional secreto. Este fenômeno, es decir, la posibilidad de 
poder ver qué pasa trás las puertas de las oficinas públicas, es conocido 
como “transparencia administrativa”. [...] Este proceso vino impulsado por 
las exigencias de incrementar la democracia y legitimación de la Adminis-
tración pública. De esta forma, podemos considerar que a partir de los años 
60 se produce una nueva actitud en los regímens democráticos tendentea la transparencia en la actuación administrativa y, el particular, a la con-
sagración del derecho de acesso de los ciudadanos a la documentación 
administrativa. A este proceso también se incorporó plenamente la Unión 
Europea en los últimos años de la década de los 80.1
É de se realçar, até pelas especificidades culturais de transformação que década 
de 1960 refletiu, que o princípio da transparência não teve nos movimentos sociais 
“Nos últimos anos tem-se produzido um movimento de abertura das Administrações públicas aos 
cidadãos e cidadãs com o qual se tem rompido seu tradicional segredo. Este fenômeno, ou seja, a 
possibilidade de poder ver o que acontece atrás das portas dos gabinetes públicos, é conhecido como 
‘transparência administrativa’. [...] Este processo veio impulsionado pelas exigências de incrementar a 
democracia e a legitimação da Administração Pública. Desta forma, podemos considerar que a partir 
dos anos 1960 se produz uma nova atitude dos regimes democráticos tendente à transparência na 
atuação administrativa e, em particular, à consagração do direito de acesso dos cidadãos à docu-
mentação administrativa. A este processo também se incorporou plenamente a União Europeia nos 
últimos anos da década de 1980”. (tradução livre)
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uma representatividade maior, uma bandeira, uma exigência em relação à admi-
nistração pública (CERRILO I MARTINEZ, 1998, p. 29). Este aflora motivado pelas 
novas relações da administração com o cidadão, pela maximização das intervenções 
estatais nas mais diversas esferas da vida. Trata-se de um fenômeno que se revelou 
mais intrínseco da modificação de paradigmas pela própria administração pública. 
Com a inversão da lógica do poder, preponderando o indivíduo na relação com 
o Estado, irrompe uma ideia de afastamento, ampliada pela própria construção da 
representatividade parlamentar. Ao Poder Legislativo, enquanto função de delega-
ção popular, atribuiu-se exclusivamente a produção de normas jurídicas. Já à função 
executiva caberia um caráter auxiliar, de cega aplicação da lei. Logo, cumprindo a 
legislação, estaria o poder executivo acatando a decisão popular, exercida por seus 
representantes (CONDESSO, 1995, p. 74). Não havia uma consciência da necessidade 
de um processo de comunicação entre administração e o cidadão. A lei era o veículo 
por excelência.
Conforme Condesso (1995, p. 75), duas situações foram relevantes à reformula-
ção do quadro de dissociação administração – administrado: a) o aumento da com-
petência legislativa do poder executivo, criando uma administração que obedece “a 
si própria”, b) a maior proximidade da Administração com o cidadão, derivada da sua 
constante “intervenção em todos os domínios da vida social”.
Nesse contexto, a manutenção de uma administração pública introversa mostra-
-se inconsistente, ante “las reinvindicaciones sociales em favor de la plena incorporación 
del principio democrático a la actuación pública” (CERRILO I MARTINEZ, 1998, p. 31)2, 
que se corporifica na idéia de “democracia administrativa”:
Quanto à idéia democrática, ela não pode deixar de implicar a realização 
da democracia administrativa a que corresponderá a cidadania administra-
tiva, tradução para o plano da Administração do direito de participação e 
do conhecimento da actividade pública que o cidadão há muito usufruiu no 
plano político e que já estava ínsito no Art.º 15º da Declaração dos Direitos 
do homem e do Cidadão de 1789. (CONDESSO, 1995, p. 55)
E nesse movimento de consolidação do ideal democrático no âmbito da admi-
nistração pública, torna-se corolário o princípio da transparência:
Como pone de relieve Arena: “en nuestra sociedad, sobre todo em los últimos 
años, la transparencia y la democracia han devenido dos conceptos tan rela-
“as reivindicações sociais em favor da plena incorporação do princípio democrático à atuação pública” 
(tradução livre).
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cionados que no es posible citar uno sin pensar em el outro, de tal modo que 
parece obvio afirmar que no puede ejercerse uma verdadera democracia sin 
transparencia y al revés.” (CERRILO I MARTINEZ, 1998, p. 32)3
Enquanto reflexo do princípio democrático no espaço da administração pública, 
o princípio da transparência torna-se instrumento de legitimidade daquela, numa 
perspectiva de legitimidade-equidade, ou seja, a transparência como um elo entre 
a administração pública e o cidadão. Adota-se, em relação à perspectiva de trans-
parência-legitimidade, a proposta de Cerrilo I Martinez (1998, p. 33). É na ótica da 
legitimidade, e não somente de legalidade, que a Lei de Responsabilidade Fiscal 
proporciona uma nova contextualização da visibilidade do poder público, na medida 
em que conduz a necessária dissociação entre publicidade e transparência. 
 Se a concepção de publicidade afirmou-se, primariamente, no âmbito da di-
vulgação dos atos parlamentares, a fim de satisfazer a presunção de conhecimento 
por todos da lei, e posteriormente migra para os demais atos administrativos como 
condição de eficácia dos mesmos, não se pode, com a difusão social e a respectiva 
integração legislativa do princípio da transparência, pretender manter uma acepção 
sinônima das expressões, mas aceitar que são institutos jurídicos diversos, ainda que 
possam ser interagentes em determinadas situações, porque a transparência “ultra-
passa o âmbito limitado da publicidade” (MARTINS JÚNIOR, 2004, p. 19).
Essa distinção – transparência e publicidade – mostra-se como expressão nor-
mativa no artigo 48 da Lei Complementar nº 101/2000, na redação determinada na 
Lei Complementar nº 131/2009:
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será 
dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: 
os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de 
contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução 
Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas 
desses documentos.
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante: 
I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, 
durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretri-
zes orçamentárias e orçamentos; 
“Como ressalta Arena: ‘em nossa sociedade, sobretudo nos últimos anos, a transparência e a democracia 
tem desenvolvido dois conceitos tão relacionados que não é possível citar um sem pensar no outro, 
de tal modo que parece óbvio afirmar que não pode se exercer uma verdadeira democracia sem 
transparência, pelo contrário” (tradução livre). 
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II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em 
tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentá-
ria e financeira, em meios eletrônicos de acesso público; 
III – adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, 
que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Execu-
tivo da União e ao disposto no art. 48-A. 
Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do parágrafo único do 
art. 48, os entes da Federação disponibilizarão a qualquer pessoa física ou 
jurídica o acesso a informações referentes a: 
I – quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no 
decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização, com a 
disponibilização mínima dos dados referentes ao número do correspon-
dente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou 
jurídica beneficiáriado pagamento e, quando for o caso, ao procedimento 
licitatório realizado;
II – quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita das 
unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinários. 
Afirmativa nesse sentido a posição de Limberger (2006, p. 70) de que o “enun-
ciado proferido pela Lei de Responsabilidade Fiscal não é de publicidade, mas sim 
de transparência”. A inserção topográfica do princípio da transparência demonstra 
o distanciamento do seu ideal em relação ao da publicidade na ordem normativa. 
Enquanto a publicidade se alinha a uma idéia de validação das decisões adminis-
trativas, através da sua exteriorização, a transparência não se cinge a este “limitado” 
âmbito, mas busca, primordialmente, a integração do sujeito, mediante o conhecer, 
na própria formação das decisões públicas. Cabe aqui referir Gordillo (2003, p. 15): 
“Pero aun más, se va advirtiendo que la administración no puede ni debe administrar 
sola: el pueblo administrativo debe participar em la decisión administrativa misma”4. Na 
abalizada lição de Mileski (2002, p. 27):
Assim, a transparência fiscal se revela como um mecanismo democráti-
co que busca o fortalecimento da cidadania, servindo de pressuposto ao 
controle social e foram de valorar e tornar mais eficiente o sistema de 
controle das contas públicas, na medida em que enfatiza a obrigatoriedade 
de informação ao cidadão sobre a estrutura e funções de governo, os fins 
política fiscal adotada , qual a orientação para elaboração e execução dos 
planos de governo, a situação das contas públicas e as respectivas contas. 
“Mas ainda mais, adverte-se que a administração não pode nem deve administrar sozinha: o povo 
administrado deve participar na própria decisão administrativa.” (tradução livre)
4
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A publicidade incorpora uma noção de legalidade. O princípio da transparên-
cia revela uma concepção de legitimidade (MARTINEZ, 1998, p. 33). Reafirmando 
a dimensão de controle da legitimidade que a transparência induz, é a posição de 
Mendes (2001, p. 335): 
O princípio da transparência ou clareza foi estabelecido pela Constituição 
de 1988 como pedra de toque do Direito Financeiro. Poderia ser conside-
rado mesmo um princípio constitucional vinculado á idéia de segurança 
orçamentária. Nesse sentido, a idéia de transparência possui a importante 
função de fornecer subsídios para o debate acerca das finanças públicas, 
o que permite maior fiscalização das contas públicas por parte dos ór-
gãos competentes e, mais amplamente, da própria sociedade. A busca pela 
transparência é também a busca pela legitimidade.
Isso se depreende do próprio núcleo-objetivo desse princípio – visibilidade para 
compreender os assuntos públicos. Ultrapassa-se com tal norma uma noção de con-
trole do ato estatal, radicado na sua conformação com o ordenamento jurídico, ideia 
que a publicidade expressa, para um sentido maior, de zelo “pela íntegra das diretri-
zes superiores” (FREITAS, 2004, p. 76).
Essa compreensão verte do próprio ordenamento constitucional, que, de forma 
expressa e peremptória, determina no artigo 31, §3º da Constituição a obrigatorie-
dade dos entes municipais deixarem à disposição aos contribuintes, anualmente, as 
contas municipais, para fins de exame e apreciação. E ao cidadão é deferido o direito 
de, querendo, questionar-lhes a legitimidade:
O termo legitimidade é utilizado pela Lei Maior como possuindo um conteú- 
do próprio, consistente na adequação de algo, não a letra fria da lei, mas 
aos princípios e valores que informam o ordenamento jurídico do país e 
até mesmo a consciência jurídica e moral da nação (BASTOS, 2002, p. 338).
Mas a norma constitucional, ao exteriorizar a legitimidade como uma condição 
de integridade dos atos estatais, impõe, como de forma assecuratória, o direito de 
acesso do cidadão às contas públicas, enquanto valor republicano que impera desde 
o advento da Constituição de 1988, a qual “rejeita o poder que oculta e não tolera o 
poder que se oculta” (BRASIL, 1992).
Noutra dimensão, a Lei de Responsabilidade Fiscal, da mesma forma que torna 
compulsória a divulgação pública dos documentos orçamentários e prestações de 
contas indicados, revela como necessária a participação do cidadão na sua formação 
(artigo 48, parágrafo único, inciso I da Lei Complementar nº 101/2001). A trans-
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parência assume, assim, papel relevante na estruturação do próprio Estado, numa 
perspectiva de um buen gobierno:
El buen gobierno comprende las tradiciones, instituciones y procesos que 
determinan como el poder es ejercido, como los ciudadanos utilizan su voz 
y como las decisiones se toman de acuerdo com el interés general. (ESPA-
NhA, 2002, p. 16)5
Nesse ativismo cidadão nos processos de decisões públicas, “a livre discussão é 
um componente jurídico prévio à tomada de decisão que afeta a coletividade e é im-
prescindível para sua legitimação” (LIMBERGER, 2006, p. 39). Assim, a transparência 
se mostra como “termo que parece tender a uma omnicompreensividade à medida 
da ânsia dos cidadãos em conhecer tudo o que se mantém oculto em domínios que 
dizem respeito ou mexe com a vida da colectividade” (CONDESSO, 1995, p. 35). Tal 
necessidade de visibilidade das ações administrativas, contemporaneamente, não 
se cinge, tão só, à publicação de atos legislativos, judiciais ou administrativos, mas 
se relaciona com novas formas de integração do cidadão nas ações estatais, para 
conformação da realidade social.
Aqui se pode lançar que a publicidade tem uma natureza restrita, enquanto 
condição sem a qual os atos estatais não produzem seus efeitos necessários. Já 
a transparência ostenta um caráter dinâmico, de participação, envolvimento, mas 
também de conhecimento. A transparência é integrativa do cidadão nos meandros 
da administração, seja para participar ou saber. 
Não obstante essas percepções, o valor da transparência encerra uma condição 
fática sem a qual a mesma será tão somente mais uma promessa que, efetivamente, 
um movimento de transformação. Isso decorre da relação necessária entre o princí-
pio da transparência e o direito à informação, eis que o “princípio do acesso público 
às informações fiscais é intrínseco à transparência” (MILESKI, 2002, p. 31). 
E no contexto do direito à informação, enquanto instrumento que dá voz à 
transparência, é irrecusável à menção de sua tríplice fisionomia, ou seja, os direitos 
de informar, de se informar e o direito a ser informado. Essa referência não é mera-
mente classificatória, mas representativa de uma visão atual do fenômeno do acesso 
às informações públicas, cuja inerência ao tema da transparência é inequívoca.
“O bom governo compreende as tradições, instituições e processos que determinam como o poder 
é exercido, como os cidadãos utilizam sua voz e como as decisões são tomadas de acordo com o 
interesse geral.” (tradução livre)
5
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No tocante à conformação daqueles direitos – de, de se e a ser informado – 
especialmente da sua irradiação no âmbito administrativo, averbam Canotilho e 
Moreira (2007, p. 573, grifos no original):
Iv. O direito de informação (nº 1, 2ª parte) integra três níveis: o direito <<de 
informar>>, o direito << de se informar>>, e o direito << de ser informado>>. 
O primeiro consiste, desde logo, na liberdade de transmitir ou comunicar 
informações a outrem, de as difundir sem impedimentos; mas pode tam-
bém revestir de forma positiva, enquanto direito a informar, ou seja,direito 
a meios para informar. O direito de se informar consiste, designadamente, 
na liberdade de recolha de informação, de procura de fontes de informação, 
isto é, no direito de não ser impedido de se informar, embora admissíveis 
algumas restrições à recolha de informações armazenadas em certos arqui-
vos (ex: arquivos secretos dos serviços de informação). Finalmente, o direi-
to a ser informado é a versão positiva do direito de se informar, consistindo 
num direito a ser mantido adequadamente e verdadeiramente informado, 
desde logo, pelos meios de comunicação (cfr. Arts. 38º e 39º) e pelos po-
deres públicos (art. 48º - 2), sem esquecer outros direitos específicos à 
informação reconhecidos na Constituição, directamente (arts. 54º - 5/ a, 
55º - 6, 60º - 1 e 268º -1) ou indirectamente (cfr. Arts. 56º - 2/a, 77º -2, etc). 
3 Transparência e compreensão da informação
O dever estatal de disponibilização de diversos documentos fiscais e orçamen-
tários previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal cria um espaço de possibilidades 
ao cidadão para se inteirar das decisões sobre políticas públicas que lhe digam 
respeito. Pela natureza da norma, já se pode extrair uma conclusão: o problema não 
reside mais em assegurar o acesso documental, tanto pela previsão já mencionada, 
quanto pela própria garantia constitucional do artigo 5º, inciso XXXIII. 
No contexto atual, não é o direito de acesso o problema, mas sim que a infor-
mação propicie a formulação de um juízo de valor a respeito do que lhe é oferecido 
por diversos canais de comunicação estatal, dito de outra forma, que o cidadão 
compreenda o que lhe alcança. 
Assim, hoje, não há mais que se preocupar com os direitos de informar e de se 
informar, mas principalmente o avanço no tratamento do direito a ser informado 
no âmbito da administração pública. Mas tal assimilação pressupõe uma menção 
brevíssima ao próprio direito à informação, cujo referencial está expresso na Decla-
ração Universal dos Direitos Humanos de 1948: 
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Artigo XIX. Todo ser humano tem o direito à liberdade de opinião e expres-
são; este direito inclui a liberdade de, sem interferência, ter opiniões e de 
procurar, receber e transmitir informações e idéias por quaisquer meios e 
independentemente de fronteiras. 
A liberdade de informação prevista no art. XIX da Declaração de 1948 fixa um 
primeiro estágio do desenvolvimento do direito à informação enquanto instituto ju-
rídico dotado de fisionomia própria. Naquele dispositivo, a liberdade de informação 
ainda é marcada pelo conteúdo negativo característico dos direitos fundamentais de 
primeira geração. Como fica claro por sua leitura, uma liberdade de, sem interferência, 
ter opiniões e de procurar, receber e transmitir informações.
Mas desde a Carta de 1948, a evolução dos meios e instrumentos de comunica-
ção, a informação enquanto bem comercializável, o desvelamento de novos direitos 
fundamentais, impulsionaram a visualização autônoma de um direito à informação, 
destacando-o das liberdades clássicas de opinião e expressão, afastando-o da noção 
de um direito de primeira geração, de forma a compreendê-lo, na atualidade, como 
um direito coletivo, conforme ilustrado pelo Superior Tribunal de Justiça:
 [...] direito à informação é de natureza coletiva, titularizado pela Socieda-
de, que o exerce primacialmente por intermédio da informação jornalística, 
que há de ser livre, essencial que é aos direitos fundamentais e à democra-
cia. (BRASIL, 2005)
Essa nova dimensão foi acolhida pelo constituinte originário, ao sacar na Consti-
tuição de 1988 o direito à informação do seu núcleo histórico – liberdade de opinião 
e expressão – dotando-o de autonomia normativa, como se extraí da literalidade dos 
dispositivos constitucionais (artigo 5º, incisos Iv, XIv, XXXIII, todos da Constituição). 
Em relação ao direito à informação é dito ser assegurado a todos o acesso à infor-
mação (artigo 5º, inciso XIv) e que todos têm direito a receber dos órgãos públicos 
informações de seu interesse (artigo 5º, inciso XXXIII). 
Mesmo com fisionomia própria, na sua literalidade a Constituição não delimita, 
explicitamente, sua dimensão de conteúdo, o que pode levar à interpretação de que 
aquele contém, tão somente, as condutas preventivas postas na Declaração de 1948 
– ou seja, procura, recepção e transmissão da informação. Essa lógica era aceitável 
no século passado; hoje, numa sociedade da informação, que é a marca do nosso 
tempo, cede-se espaço a um ambiente mais abrangente quanto à irradiação do di-
reito à informação, pois, assegurado o acesso a esta, procura e recepção são seus 
consectários lógicos, e a transmissão, uma decorrência natural. Deve a interpretação 
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O princípio da transparência e a compreensão da informação 386
atual do direito à informação manifestar-se de forma ampliativa e não minimalista. 
E como um parêntese, uma visão reducionista implicaria, inclusive, num paradoxo, 
tendo em conta as novas tecnologias que desnudam o mundo e as pessoas de forma 
instantânea. 
Assim, para uma formulação de juízo sobre os assuntos públicos, com a cada 
vez maior participação do cidadão nas decisões governamentais (consultas públicas, 
audiências públicas), conceber-se aquele direito somente sob perspectiva de procura 
e recebimento da informação dissolve sua essência no estágio de nossa sociedade. 
Na perspectiva da legislação comparada, pode-se buscar como exemplo a previsão 
do artigo 15º, item 1, do Tratado sobre o funcionamento da União Europeia: “A fim de 
promover a boa governação e assegurar a participação da sociedade civil, a actuação 
das instituições, órgãos e organismos da União pauta-se pelo maior respeito possível 
do princípio da abertura” (UNIÃO EUROPEIA, 2010, p. 54).
Dessa forma, não basta que ao cidadão seja garantido o direito de acesso à 
informação, sob ângulo da procura, recebimento e difusão, é necessário adicionar 
um novo componente, uma nova dimensão, a de um direito a ser informado. Numa 
síntese, este direito compreende aquele que tem o público receptor de notícias di-
fundidas pelos meios de comunicação a uma informação veraz. Mesmo que radicado 
no âmbito das relações da mídia com a sociedade, no tocante ao poder público não 
é o valor de veracidade o elemento primordial, pois esta, inclusive por dever legal, 
é pressuposta a qualquer ato comunicativo estatal, o relevante, o importante, é o 
componente qualitativo. 
Assim, não é o conteúdo valorativo, o dever de veracidade das informações pú-
blicas que está em questão, mas sim sua dimensão qualitativa, ou seja, de que a 
informação prestada seja apta a ser compreendida pelo receptor. Se o direito à in-
formação incorpora o direito a ser informado, na órbita pública afirma-se cada vez 
mais como necessária à efetividade de um direito à explicação:
E, pois, partindo de uma avaliação semelhante da conjuntura atual, que 
tanto o pensador alemão quanto Balle concluem estar a liberdade de in-
formação dependendo, nos dias de hoje, da realização de um processo 
permanente de tradução das informações oriundas do Estado para termos 
inteligíveis para o homem comum. [...] O direito de ser informado, nos fins 
do século XX, não pode deixar de implicar também um direito à explicação, 
sob pena de perder sua própria razão de ser. (SEELAENDER, 1991, p. 147)
No Estado Democrático de Direito o processo de comunicação entre o Estado e 
o cidadão não pode ser traduzido como sinônimo de hermetismo, de uma zona de 
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exclusão por incompreensão. Esse desafio foi percebido pelo legislador, sendo obje-to de expressa referência no Projeto de Lei nº 41/2010 (BRASIL, 2010) que regula o 
acesso às informações públicas. Este dispôs no seu art. 5º como dever estatal garan-
tir o direito de acesso à informação, que será franqueada, mediante procedimentos 
objetivos e ágeis, de forma transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão. 
O evocado na parte final do preceito – linguagem de fácil compreensão – mostra-se 
como uma ruptura do louvor à linguagem técnica. É que a efetividade do direito à 
informação não existe se o documento público que corporifica o objeto da pretensão 
deduzida seja cognoscível tão somente àqueles que detenham um conhecimento 
específico da matéria. 
 Um exemplo elucidativo da linguagem técnica. A Lei de Responsabilidade Fiscal 
ordena no seu art. 48, parágrafo único, inciso II, que a transparência será assegurada, 
também, mediante liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da socie-
dade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária 
e financeira. A pergunta que se faz: será de pleno conhecimento de todos o que seja 
execução orçamentária e financeira? 
Se o objeto do direito não é de pronto assimilável, como se pretender que a 
informação subseqüente seja hábil para estabelecer um potencial juízo de valor. há 
nesse caso efetividade da norma? Se às informações governamentais, especialmen-
te aquelas relativas aos gastos públicos, foco de interesse crescente da sociedade, 
não forem disponibilizadas de forma que todo o cidadão possa compreender o seu 
significado e alcance, pode-se afirmar que o princípio da transparência está sendo 
efetivado? Em relação a este apontamento, cabe menção ao afirmado por Helio Saul 
Mileski (2002, p. 28) sobre o sentido da transparência: 
Transparência não significa divulgar por divulgar, dar acesso a informa-
ção por dar. O sentido da transparência é promover a participação popu-
lar nos atos de governo, democratizando a gestão fiscal, a fim de que o 
cidadão, tendo conhecimento da ação governamental, possa contribuir 
para o seu aprimoramento e exercer um controle sobre os atos de go-
verno, agindo em colaboração ao sistema oficial de controle da atividade 
financeira do Estado. 
Desta forma, não é mais, como em tempos passados, a pouca transparência ou 
a inexistência de formas de acesso à informação pública o desafio a ser vencido na 
relação de comunicação entre o Estado e a sociedade, mas sim, que aquele reconhe-
ça como inerente ao princípio democrático o seu dever de se explicar claramente. 
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O princípio da transparência e a compreensão da informação 388
4 Conclusão
A edição da Lei de Responsabilidade Fiscal firmou uma nova cultura na Adminis-
tração Pública brasileira. A afirmação do princípio da transparência nesse diploma 
revelou-se dotada de autonomia em face dos regramentos de ordem financeira 
e orçamentária próprios daquela lei, ampliando assim a dimensão de sentido da 
norma, na medida em que estabeleceu uma nova forma de relacionamento entre o 
cidadão e os entes estatais. 
Na sua essencialidade, o princípio não somente convoca o cidadão a ser um 
parceiro na gestão das ações do poder público, como criou um ambiente para um 
exercício efetivo do controle social da administração pública. Mas a ideia de com-
partilhamento, no seu duplo sentido – gestão/controle – encontra-se ainda num 
estágio intermediário, pois uma assimilação plena das potencialidades derivadas 
da transparência tem como pressuposto a concreta possibilidade de formulação de 
juízos de valor sobre as ações estatais por parte do cidadão. 
Nesse contexto, um novo processo democrático mostra-se emergente e neces-
sário, na medida em que a introversão, que era a característica dos modelos adminis-
trativos pretéritos à Constituição, foi substituída por um regime de extroversão, cuja 
moldura está exposta no artigo 5º, inciso XXXIII da Lei Fundamental. O importante 
neste dispositivo, para a percepção hodierna do princípio da transparência, reside em 
que o direito à informação não pode ser interpretado de forma minimalista, de molde 
a ver tão somente um direito de procura e recebimento da informação, mas mais do 
que isso, que ao cidadão seja assegurado o direito a ser informado.
Mas a ampliação do direito de acesso às informações públicas, ainda que seja 
uma identidade natural ao regime democrático, não significa o estabelecimento de 
uma relação informacional propriamente considerada. No caso da Lei de Responsabi-
lidade Fiscal, o alargamento da esfera de conhecimento propiciada no capítulo rela-
tivo à transparência é somente o primeiro componente de uma concepção complexa 
como é a da informação.
 É que a informação não pode ser confundida com os dados passíveis de acesso, 
pois aquela é a síntese da compreensão do conteúdo do documento. Logo, só é com-
pletado o ciclo da informação se ao agente receptor torne-se inteligível o que está 
expresso nos documentos públicos. Isso significa agregar componentes qualitativos, 
ou seja, a informação prestada deve ser apta a ser compreendida pelo cidadão. 
Se com a edição da Lei de Responsabilidade Fiscal a cultura da transparência foi 
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apresentada aos cidadãos, convocando-o a ser um parceiro na gestão e controle das 
ações do Poder Público, passados já dez anos de vigência daquele diploma legal, o 
grande compromisso público é a forma de expressão dos dados detidos pela admi-
nistração pública e disponibilizados à sociedade. 
 Assim, resguardado os objetivos propostos na Lei de Responsabilidade Fiscal, 
com seus dispositivos enunciativos da transparência, permite-se concluir que não é 
mais o direito de acesso à informação o obstáculo a ser vencido, mas sim a clareza 
e a possibilidade de compreensão dos dados disponibilizados pela administração 
pública, que não só foram eleitos como um direito fundamental do cidadão, mas, 
principalmente, um dever fundamental do Estado. 
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	Evandro