Política Pública Howlet

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Visão Geral e Conceito de Políticas Públicas
Quando se parte para um campo de estudo é importante entender que cada autor seja qual for sua área de conhecimento, principalmente em relação às teorias dentro da área das ciências sociais, apresentam visões metodológicas distintas. Seus esforços criam modelos gerais, ou como afirma Howlett (2013) “esquemas de análises” que conseguem sintetizar as diversas abordagens apresentadas a um novo conhecimento estudado.
Segundo o autor, a teoria da Política Pública sempre colocou o foco nas dimensões dos atores, das instituições e nas ideias, de modo que, mesmo em tempos diferentes eles conseguem enfatizar algum desses elementos. As distintas análises de conhecimento desse campo gerou uma confusão devido às conclusões conflitantes de pesquisas. 
Devido a isso, ele apresenta uma simplificação do estudo com três características distintas diferentes das apresentadas anteriormente: subsistemas políticos administrativos, regimes institucionais e paradigmas políticos, principalmente para tentar desenvolver uma perspectiva mais coerente sobre política pública. Esses três elementos conceituais permite, segundo ele, unificar a aparente diversidade de atores, estruturas e ideias que compreendem o universo da Política Pública.
Para estabelecer uma discussão baseada em argumentos sólidos, é importante primeiramente estabelecer uma definição funcional de Política Pública, que fundamentalmente trata de atores cercados por restrições para compatibilizar objetivos políticos com meios políticos, ou seja, o meio de resolução aplicada aos problemas, o processo de identificar os problemas e aplicar as soluções encontradas. 
Segundo Howlett esse processo de compatibilização de objetivos possui duas dimensões: uma dimensão técnica, que procura identificar a relação entre objetivos e instrumentos; e também, uma dimensão política, porque nem todos os atores estão de acordo com o que constitui um problema político ou mesmo qual solução é a mais adequada. Logo, inúmeras definições do conceito de Política Pública tenta captar essa ideia de que ela é um processo técnico-político que visa a definir e compatibilizar objetivos e meios entre atores sociais sujeitos a restrições.
Um dos conceitos provavelmente mais conhecidos para aqueles que estudam esse campo é sem dúvida o de Thomas Dye (1972) que descreve uma opinião bem sucinta de Política pública como “tudo o que um governo decide fazer ou deixar de fazer”. E por mais que o conceito apresentado seja muito simplista, possui seus méritos por três razões: 
Em primeiro lugar, porque Dye especifica que o agente primário da política pública é um governo. Isso significa que, segundo ele, as decisões privadas ou tomadas por organizações que não seja o Estado não se configura como política pública. Por isso, sempre que se fala nesse termo a compreensão é de que está se referindo às iniciativas sancionadas pelos governos.
Em segundo Lugar, porque o autor destaca o fato de que a decisão de fazer ou não fazer alguma coisa a respeito de determinado problema, é relacionada à decisão tanto dos políticos como de outros funcionários oficiais. O simples fato de não fazer nada ou não planejar pode ser um componente de política pública.
Em terceiro lugar, porque ele, em sua definição, ressalva o fato de que uma determinação coincidente de um governo também esta ligada ao conceito de política pública devido às decisões governamentais poderem geram efeitos não intencionados – um subproduto inesperado que podem ser benéficos ou não. 
Embora sejam importantes os três pontos centrais da teoria, o conceito apresentado por Day é simples demais. Para estudar a política pública como a capacidade de resolução dos problemas, a definição apresentada pelo autor é apenas um plano raso sobre um conceito tão importante. Dito isso, o conceito de politica pública vem sendo complementada por outras definições mais complexas. Como por exemplo, a ideia apresentada por outro importante autor, William Jenkins (1978).
Jenkins define política pública como o conjunto de decisões inter-relacionadas, tomada por um ou mais atores, que dizem respeito à seleção de objetivos e meios necessários para alcança-los. A importância desse conceito se traduz na capacidade de que o conteúdo de uma política pública compreende a seleção dos objetivos e dos meios. 
Ele apresenta o conceito como um processo dinâmico, ou seja, raramente se trata um problema apenas com uma única decisão. E um comportamento orientado para o alcance de objetivos, onde aumenta a importância das ideias e do conhecimento que possuem os atores políticos e especialmente os atores governamentais para a sua análise, modelam o entendimento que os atores têm sobre os problemas políticos e a propriedade para as potenciais soluções.
Implicações Metodológicas
Algumas obrigações metodológicas para analisar essa temática são muito comuns quando se estuda sobre políticas públicas. Elas ilustram que essa é uma tarefa mais exigente, que não se limita a meros registros oficiais da tomada de decisão governamental, como leis, tratados, relatórios e atos. Embora sejam importantes, não é suficiente para compreender o reino das políticas públicas porque elas vão além das decisões potenciais abrangendo também aquilo que não foi decidido. 
É respeitável também entender que olhar somente para as decisões políticas em si, ou seja, analisar apenas a descrição da política do governo seria direta e fácil, comparada ao esforço requerido para se compreender em termos mais gerais por que um Estado adotou a política que adotou. Um governo pode anunciar suas razões para tais decisões, que podem até corresponder à verdade, porém a decisão publicamente declarada pode não ser a razão totalmente verdadeira. Nesse sentido é trabalho dos analistas ficarem atentos sobre porque uma alternativa foi escolhida em detrimento de outra.
Diante do exposto, Para Howlett, os modelos e técnicas metodológicas para a análise de políticas públicas se orientam em dois grupos: uma visão positivista e outra abordagem pós-positivista. 
Em síntese, na visão positivista está aqueles que acreditam que se pode realizar uma análise razoavelmente mais objetiva das metas, objetivos ou consequências, de uma política pública. Para isso fazendo uso das metodologias padrão das Ciências Sociais criadas para coletar dados e analisa-los. Nessa perspectiva ainda também é possível compreender as consequências de uma decisão governamental e porque uma decisão fracassou ou talvez tenha sido bem-sucedida.
Na outra perspectiva, a pós-positivista os analistas adotam técnicas interpretativas, ou seja, mais subjetivas para ajuda-los a discernir e criticar os alvos, propósitos e ações do governo. Um bom exemplo seria examinar de que maneira os pressupostos dos tomadores de decisão sobre o comportamento humano influenciam suas decisões em usar certas técnicas de implementação de políticas públicas.
Essas diferenças, segundo o autor, estão por trás muitas vezes traçadas ou observadas entre duas perspectivas que serão detalhadas com maior precisão: a análise política e os estudos políticos.
A análise política tende a se concentrar na avaliação formal ou na apuração dos efeitos ou impactos, por meio do uso frequente de técnicas quantitativas como a análise de custo benefício ou a avaliação de risco, que busca mediante técnicas de inferência estatística visando analisar as conexões entre programas governamentais específicos e várias medidas de consequências políticas, como os indicadores de progresso social, por exemplo. 
Os estudos políticos, por outro lado, são mais amplos em escopo, examinando não apenas programas individuais e seus efeitos, mas também suas causas e pressuposições e também os processos que levaram à determinada adoção de uma política.
Dessa forma, as diferentes literaturas e tradições analíticas existiram em parte, como resultado das diversas comunidades de analistas que lidam com política pública. Primeiro pelos próprios governos que sempre estiveram envolvidosna análise de suas políticas, segundo por muitos analistas que também trabalham para organizações não governamentais e terceiro para os acadêmicos que possuem uma maior independência e em geral podendo não possuir um interesse direto no efeito das políticas especificas. Podendo assim analisar de forma mais abstrata do que os outros analistas que estão diretamente ligados nos interesses governamentais.
Esquema do Ciclo da Política Pública
Todas as definições apresentadas até então que a política pública é um fenômeno complexo, com decisões tomadas por diferentes atores, mas um dos meios de simplificá-la é pensar nela como um processo, ou seja, um conjunto de estágios inter-relacionados através dos quais os temas e as deliberações fluam de forma mais ou menos sequencial. 
Nesse sentido, Lasswell (1956) foi um dos pioneiros em simplificar a política pública por um desdobramento de processos em vários estágios discretos. Em seu estudo, o autor dividiu o processo em sete estágios os quais descreveria não só como as políticas eram criadas, mas deveriam ser geradas: 1 – Informação; 2 – Promoção; 3 – Prescrição; 4 – Invocação; 5 – Aplicação; 6 – Término; 7 – Avaliação.
Nesse ciclo, o processo começa com a coleta, processamento e disseminação de informações. Em seguida, avança para a promoção de opções particulares para pelos envolvidos, no próximo estágio, os tomadores de ações prescrevem um curso de ação e depois é invocado juntamente com um conjunto de sanções para penalizar os que descumprirem as prescrições. A política é então aplicada e corre seu curso até chegar a seu ultimo estágio, onde os resultados são apreciados ou avaliados contra seus alvos e objetivos.
Esse processo criado por Lasswell tinha muito em comum com as análises feitas por Dye, que focalizava a tomada de decisão no interior do governo, e pouco tinha a dizer sobreas influências externas. Outra crítica importante é que, nesse modelo inicial a apreciação da política pública ocorria no tempo posterior a seu término, já que logicamente as políticas seriam avaliadas antes de sua conclusão. Apesar dos problemas, sua formulação serviu de base para muitos outros modelos.
Logo foram surgindo novos modelos de ciclos de estágios similares que tiveram como base a resolução aplica de problemas, que se configura no modelo famoso:
1 - Montagem da agenda, que se refere ao processo pelo qual os problemas chegam à atenção dos governos;
2 - Formulação da política, que diz respeito ao modo como as propostas de política são formuladas no âmbito governamental;
3 - Tomada de decisão, que se refere ao processo pelo qual os governos adotam um curso de ação ou não ação;
4 - Implementação da política, relaciona-se ao modo pelo qual os governos são cursos efetivo a uma política;
5 - Avaliação da política, que menciona os processos pelos quais tanto os atores estatais como os societários monitoram os resultados das políticas, podendo resultar daí em uma reconceituação dos problemas e das soluções político-administrativas.
Este modelo é importante porque separa as distintas tarefas conduzidas no processo de política pública, como também ajuda a esclarecer os diferentes papéis desempenhados no processo pelos atores, instituições e ideias que têm a ver com uma política. Nessa visão, entende-se que quaisquer atores poderiam estar envolvidos na deploração de um problema e na demanda de ações governamental.
Logo, o modelo do ciclo político-administrativo apresenta como VANTAGENS:
Primeiro: Apresenta facilidade no entendimento de um processo multidimensional por meio da desagregação da complexidade do processo em um número indeterminado de estágios e subestágios, em que cada um deles pode ser investigado isoladamente ou em junto com os demais estágios do ciclo.
Segundo: A abordagem pode ser usada em todos os níveis sócio-jurídicos ou espaciais, desde os governos locais até aqueles que operam na esfera internacional. 
Terceiro: Como dito antes, esse modelo permite examinar o papel interligado de todos os atores, ideias e instruções que estão envolvidos na produção da política, e não apenas dos órgãos governamentais formalmente encarregados dessa tarefa.
Como DESVANTAGENS ele apresenta também três características básicas:
Primeiro: Ele pode ser mal interpretado, sugerindo que uma política pública pode resolver problemas públicos de um modo sistemático e mais ou menos linear. 
Segundo: Não está claro em que nível e para qual unidade do governo, precisamente, deve ser usado o modelo do ciclo.
Terceiro: O modelo em si não possui qualquer noção de causalidade. Não oferece sinalizações sobre quem ou o que conduz a política de um estágio a outro, e parece pressupor que o desenvolvimento dessa mesma tem que seguir um estágio após o outro.
Logo, os pontos fracos do esquema sublinham a necessidade de se criar recursos mentais adicionais para avançar em seu entendimento. Entende-se que é necessário um modelo que descreva com mais detalhes as instituições e os atores envolvidos no processo de política pública, que ajude a identificar os instrumentos disponíveis e aponte fatores relevantes.
Abordagens teóricas para compreender a política pública
Em seu livro, Howlett apresenta que os estudos contemporâneos da política pública têm como foco não tanto as estruturas dos governos, o comportamento dos atores políticos ou aquilo que os governos deveriam ou têm que fazer, mas naquilo que os governos de fato fazem.
Em geral, os estudos de política pública atual apresentam ou confiam em um de dois métodos amplos de análise: dedutivo ou indutivo. Alguns analistas confiam em um método dedutivo em que se produz majoritariamente o entendimento a partir da aplicação de pressupostos, conceitos ou princípios gerais a fenômenos específicos.
Outras abordagens baseiam-se menos em princípios predeterminados e aplicam métodos indutivos que desenvolvem generalizações somente na base de cuidadosa observação dos fenômenos empíricos e subsequente verificação dessas generalizações contra outros casos.
A análise marxista e algumas teorias institucionalistas da área de Economia são exemplos de teorias dedutivas, ao passo que as teorias de grupo como pluralismo e corporativismo, o neoinstitucionalismo histórico e sociológico e as teorias estatísticas são exemplos de teorias indutivas.
Positivismo e pospositivismo
Diferente das ciências exatas, não existe uma metodologia universalmente reconhecida para a análise dos problemas políticos. Em vez disso, se encontra uma combinação de ferramentas analíticas externas e internas ao governo para compreender os problemas da política. Os pesquisadores criaram arcabouços que aprofundam a compreensão da forma como os diferentes métodos de análise política são ajustados às ferramentas, repertórios e recursos dos contextos particulares de governança.
Os padrões bem-sucedidos de análise não dependem simplesmente da escolha e da habilidade dos analistas políticos e dos gestores, mas são condicionados por elementos contextuais que favorecem técnicas e preferências particulares, que podem incluir desde uma inclinação pelo emprego de ferramentas técnicas tradicionais como análise de custo/benefício, mas podem também envolver o uso de técnicas alternativas ou complementares, como o recurso à consulta pública ou à participação popular.
Acima de tudo, ela é uma disciplina prática cujo propósito explícito é aconselhar sobre a melhor maneira de lidar com problemas públicos. As abordagens positivistas ao estudo abraçam a racionalidade cientifica e veem a política pública como parte da busca pela descoberta do conhecimento objetivo. A obsessão por fatos quantificáveis e pensamento racional fomentou um contramovimento, cujos proponentes se autodescrevem como pospositivistas.