Direito Administrativo II Intervenção do Estado na propriedade privada (1)

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INTERVENÇÃO DO ESTADO NO 
DIREITO DE PROPRIEDADE 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Prof. Albérico Fonseca 
Delegado (15989) 
 
 
 
 
 
 
 
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Conteúdo 
 
1. Breves Considerações sobre o Direito de Propriedade 
 
2. Intervenção do Estado. Sentido e Quadro Normativo 
 
3. Competência Legislativa 
 
4. Fundamentos da intervenção do Estado na propriedade 
 
5. Modalidades 
 
6. Servidão Administrativa 
 
7. Requisição 
 
8. Ocupação Temporária 
 
9. Limitações Administrativas 
 
 10. Tombamento 
 
 11. Desapropriação 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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INTERVENÇÃO DO ESTADO NO DIREITO DE PROPRIEDADE 
 
1. BREVES CONSIDERAÇÕES SOBRE O DIREITO DE PROPRIEDADE 
 
 A propriedade é um instituto de caráter político.Varia no tempo e no espaço, conforme a evolução 
histórica das sociedades e de acordo com suas peculiaridades. 
 
A atual Carta Política reconhece o Direito de Propriedade no art. 5°, inciso XXII, in verbis: 
Art. 5° ... 
XXII – É garantido o direito de propriedade. 
Logo na seqüência, a Constituição impõe uma limitação ao Direito de propriedade, o que prova que 
tal direito não é absoluto, aduzindo, no art. 5°, inciso XXIII: 
Art. 5°... 
 XXIII - a propriedade atenderá a sua função social. 
Na mesma toada, segue o Código Civil que, no art. 1.228, parágrafo 1°, apregoa: 
§ 1o O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas 
finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade 
com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio 
ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e 
das águas. 
Reforça, portanto a Lei Substantiva, o sentido social da propriedade, eis que, se o proprietário não 
respeita essa função, nasce para o Estado o poder jurídico de nela intervir e até de suprimi-la. 
 
2. INTERVENÇÃO DO ESTADO. SENTIDO E QUADRO NORMATIVO 
 
 Conceito – intervenção do Estado na propriedade privada é toda e qualquer atividade estatal eu, 
amparada na lei, tem por fim ajustá-la à função social à qual está condicionada. 
 A intervenção revela um poder jurídico do Estado, calcado em sua própria soberania. 
 É um verdadeiro poder de império ( jus imperii), devendo a ele sujeição os particulares 
 
A atual Constituição dá suporte à intervenção do Estado no Direito de Propriedade, ex vi art. 5°, XXIII; 
Art. 182, § 2°; Art. 5°, XXV, além de outros dispositivos que serão abordados oportunamente. 
 
3. COMPETÊNCIAS LEGISLATIVA 
 
 
Para legislar sobre direito de propriedade, desapropriação e requisição é da União Federal. 
Impende consignar que a competência para legislar sobre essas matérias é diferente da 
competência para legislar sobre restrições e condicionamentos ao uso da propriedade. 
A competência para legislar sobre condicionamentos e restrições ao uso da propriedade se 
reparte entre União, Estados, DF e Municípios. 
Por exemplo, uma lei que verse sobre restrição ao uso de propriedade para a proteção do 
meio ambiente pode ser federal, estadual, distrital ou municipal ( art. 24, VI e art. 30 I e II, da CF) 
 
4. FUNDAMENTOS DA INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE PRIVADA 
 
a) Supremacia do Interesse Público 
 
 
 
 
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A supremacia do interesse público sobre o privado é verdadeiro postulado fundamental, eis que o 
Estado age de forma vertical, isto é cria imposições, que restringem ou mesmo suprimem o direito de 
propriedade do dominus, em função de um interesse maior que é o coletivo. 
 Assim, toda vez que se chocarem o interesse público e o privado, prevalece o primeiro. 
 
b) Função Social da Propriedade 
 
Ao estatuir que a propriedade deve atender à sua função social, a Carta Política assegura o direito do 
proprietário, de um lado, tornando inatacável a sua propriedade e, ao mesmo tempo, faz incidir sobre o 
proprietário o dever jurídico de mantê-la ajustada à função social. 
 
Apesar de traduzir um conceito aberto, a função social da propriedade está definida nos mandamentos 
Constitucionais e na legislação infra-legal, que fixam parâmetros objetos para estabelecer, por exemplo, a 
função social da propriedade urbana e da propriedade rural. 
 
5. MODALIDADES DE INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE PRIVADA 
 
a) Intervenção Restritiva – O Estado impõe restrições e condicionamentos ao uso da propriedade, 
sem, no entanto, retira-la de seu dono. 
Modalidades: 
a.1) Servidão Administrativa; 
a.2) Requisição; 
a.3) Ocupação Temporária; 
a.4) Limitações Administrativas; 
a.5) Tombamento. 
b) Intervenção Supressiva – o Estado, valendo-se de sua supremacia, transfere compulsória e 
coercitivamente para si, a propriedade de terceiro, em virtude de interesse público previsto em lei. 
Modalidade: Desapropriação. 
 
 
6. SERVIDÃO ADMINISTRATIVA 
 
 
a) Sentido e Natureza Jurídica 
É o direito real público, que autoriza o Estado a usar a propriedade imóvel para permitir a 
execução de obras e serviços de interesse coletivo. 
Trata-se de direito real público, porque é instituído em favor do Estado para atender a fatores de 
interesse público. 
Exemplos de servidão administrativa: instalação de redes elétricas, implantação de oleodutos e 
gasodutos em áreas privadas para a execução de serviços públicos. 
b) Fundamentos 
b.1) Supremacia do Interesse Público Sobre o Privado; 
b.2) Função Social da Propriedade ( art. 5°, XXIII, CF e 170, III, CF); 
b.3) Fundamento Específico: Art. 40 Dec. Lei 3.365/41 (Lei Geral das Desapropriações), in 
verbis: 
 
Art. 40 o expropriante poderá construir servidões, mediante indenização prévia na 
forma desta lei. 
 
C) Objeto – A servidão administrativa incide sobre a propriedade imóvel (coisa imóvel 
corpórea). 
d) Formas de Instituição: 
d.1) Acordo entre o proprietário e o Poder Público 
Acordo formal, celebrado por escritura pública para fins de subseqüente registro no cartório 
de registro de imóveis. 
d.2) Sentença Judicial 
Não havendo acordo entre as partes, o Poder Público ajuíza ação contra o proprietário, em 
procedimento idêntico ao da desapropriação, com previsão no art. 40, do Dec. Lei 3.365/41. 
Destarte, não há auto-executoriedade na instituição de uma servidão administrativa sobre 
uma propriedade privada. 
e) Extinção 
A servidão administrativa, em princípio é permanente. Podem ocorrer fatos, no entanto que 
dão ensejo à sua extinção, como por exemplo: desaparecimento da coisa gravada; incorporação do 
bem gravado ao patrimônio da pessoa que instituiu a servidão; e o desinteresse do Estado em 
utilizar parte do domínio alheio. 
f) Indenização 
 
 
 
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A indenização ao proprietário é condicionada à ocorrência de dano e prévia. 
 
7. REQUISIÇÃO 
 
a) Noções Gerais 
 
É a modalidade de intervenção na propriedade privada, pela qual o Estado utiliza bens 
móveis, imóveis e serviços particulares em situação de perigo público iminente. Ex: 
utilização de hospitais particulares, de seus equipamentos, seus medicamentos e seu corpo 
de saúde, em hipóteses de inundações; utilização de ginásios particulares para abrigar 
vítimas de catástrofes e inundações, etc. 
b) Fundamentos 
 Supremacia do interesse público sobre o privado; 
 Função social da propriedade(art. 5°, XXIII, CF); 
 Fundamento específico: art. 5°, XXV, CF 
 
C) Objeto e Indenização 
Incide sobre bens móveis, imóveis e serviços particulares. A finalidade é proteger a 
sociedade contra situações de perigo público iminente. 
A indenização pelo uso de bens e serviços alcançados pela requisição é condicionada à 
ocorrência de danos. E será sempre posterior (ulterior). 
c) Instituição e Extinção 
Pode ser de imediato decretada, sempre que houver uma situação de perigo público 
iminente. Isto posto, há auto-executoriedade na instituição de uma requisição. 
 
8. OCUPAÇÃO TEMPORÁRIA 
 
a) Sentido e Objeto 
É a forma de intervenção pela qual o Poder Público usa, transitoriamente, imóveis privados, 
como meio de apoio à execução de obras e serviços públicos. Ex: utilização temporária de terrenos 
contíguos a estradas para estacionamento de máquinas de asfalto, equipamentos de serviços, 
pequenas barracas de operários; uso de escolas e clubes por ocasião de eleições. 
b) Fundamentos 
b.1) Supremacia do interesse público; 
b.2) Função social da propriedade ( art. 5º, XXIII); 
b.3) Fundamento específico: art. 36 Dec. Lei 3.365/41: 
É permitida a ocupação temporária, que será indenizada, afinal, por ação 
própria, de terrenos não-edificados, vizinhos às obras e necessários à sua 
realização. 
d) Modalidades e Indenização 
 
Em razão do art. 36, do Dec Lei 3365/41 retrotranscrito pode-se inferir que há dois tipos de 
ocupação temporária: ocupação temporária necessária para obras vinculadas a um processo de 
desapropriação e ocupação temporária para as demais obras e serviços públicos em geral. 
A questão da indenização deve levar em conta as duas modalidades. No caso da ocupação 
temporária vinculada a um processo de desapropriação, por força do art. 36, do Dec. Lei 3.365/41, 
há a obrigação, por parte do Estado de indenizar. 
Na hipótese de ocupação temporária desvinculada de desapropriação, em princípio não 
haverá desapropriação, exceto se o uso acarretar comprovado prejuízo ao proprietário. 
e) Instituição e Extinção 
e.1) Ocupação vinculada a desapropriação – é indispensável o ato formal de instituição, que 
pode ser o próprio Decreto Expropriatório; 
e.2) Ocupação desvinculada de desapropriação – por ser feita manu militari, isto é, há auto-
executoriedade na sua instituição. 
 
9. LIMITAÇÕES ADMINISTRATIVAS 
 
a) Sentido 
São determinações de caráter geral, através das quais, o Poder Público impõe a proprietários 
indeterminados, obrigações de fazer, não fazer e obrigações permissivas, para condicionar a 
propriedade ao atendimento de sua função social. Ex: impor ao proprietário limpeza de terreno, 
Proibir a construção acima de determinado número de pavimentos (gabarito de prédios), permissão 
de vistoria de elevadores em edifícios e ingresso de agentes para fins de vigilância sanitária. 
As limit6ações administrativas têm caráter de definitividade. 
b) Natureza Jurídica 
 
 
 
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São atos legislativos ou administrativos de caráter geral. 
Fundamentos 
a) Supremacia do interesse público; 
b) Funçãso social da propriedade (art. 5º, XXIII, CF, art. 170, III, CF); 
c) Exercício do poder de polícia (as limitações administrativas estarão sempre 
estampadas na lei ou em atos normativos fundados na lei). 
d) Indenização 
 
Sendo imposições de ordem geral, que exigem sacrifício coletivo, as limitações 
administrativas não ensejam direito a indenização. 
 
10. TOMBAMENTO 
 
a) Sentido 
É a forma de intervenção na propriedade, pela qual o Poder Público visa proteger o 
patrimônio cultural brasileiro, limitando o seu uso e até mesmo condicionando sua disposição por 
parte do proprietário. 
b) Fonte Normativa 
 Art. 216, §1°, Constituição Federal; 
 Dec. Lei nº 25, 30/11/1937. 
c) Fundamento 
c.1) Supremacia do interesse público; 
c.2) Função social da propriedade (art. 5°, XXIII e 170, III, CF); 
c.3) Fundamento específico – § 3°, art. 215, CF – Estabelce o Plano Nacional de Cultura. 
d) Objeto 
Incide sobre bens móveis ou imóveis que traduzem aspecto de relevância para a noção de 
patrimônio cultural brasileiro (art. 1º Dec Lei n° 25/37). 
e) Espécies 
e.1) Em relação à manifestação de vontade – pode ser voluntário ou compulsório. 
É voluntário quando o proprietário consente o tombamento, seja de ofício ou quando ele 
mesmo formula pedido ao Poder Público. 
É compulsório quando o Poder Público inscreve o bem como tombado, apesar da resistência 
e do inconformismo do propritário. 
e.2) Quanto à eficácia do ato pode ser provisório ou definitivo. 
É provisório enquanto está em curso o processo administrativo instaurado pela notificação 
feita ao proprietário e definitivo quando concluído o processo. 
Impende consignar que o tombamento provisório é medida assecuratória de preservação do 
bem, enquanto corre administrativamente o processo para tombamento do bem. 
e.3) Quanto à abrangência – pode ser individual ou coletivo. Individual quando atinge um 
determinado bem e coletivo quando atinge todos os bens situados em um bairro ou uma cidade. 
e) Instituição 
O tombamento deve ser instituído por meio de ato administrativo típico, porque mantém 
para o proprietário a possibilidade de discutir em juízo a sua validade. 
Entretanto há quem defenda a hipótese de o tommbamento ser instituído por meio de lei de 
efeitos concretos. 
f) Processo Administrativo 
O tombamento deve ser precedido de um processo administrativo onde esteja presente o 
devido processo legal, com direito de contraditório e ampla defesa para o proprietário. 
G) Efeitos do Tombamento 
g.1) registro no ofício de registro de imóveis; 
g.2) Dever de conservar por parte do proprietário. Entretanto, se este não dispuser de 
recursos, deve comunicar o fato ao órgão de promoveu o tombamento, que deverá executar obras 
de reparação às suas expensas; 
g.3) Restrições para a vizinhança do prédio tombado – é vedada qualquer construção que 
reduza a visibilidade em relação ao prédio tombado; é vedado colocar cartazes ou anúncios; 
g.4) Direito de Preferência – o proprietário antes de alienar o bem tombado deve notificar a 
União, o Estado ou o DF e o Município onde situe o bem tombado, para que exerçam o direito de 
preferência, no prazo de trinta dias. 
h) Indenização – Em regra o tombamento não gera direito a indenização. 
 
11. DESAPROPRIAÇÃO 
 
É a única modalidade supressiva de intervenção do Estado na propriedade privada. 
É o procedimento de direito público pelo qual o Poder Público, pelo qual o Estado transfere 
para si propriedade de terceiro, por razões de utilidade pública, necessidade pública ou interesse 
social. 
 
 
 
 
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a) Natureza jurídica 
Trata-se de um procedimento híbrido, eis que começa administrativamente e, quase sempre, 
desemboca na esfera judicial. 
Tem duas fases:uma administrativa e outra judicial. 
b) Pressupostos 
b.1) utilidade pública 
Quando a transferência do bem se afigura conveniente para a Administração. Ex: 
desapropriação para construir um viaduto, ampliar uma via, etc. 
b.2) necessidade pública 
Quando a transferência da propriedade para o Estado ocorre em situações de emergência, 
cuja solução exija a desapropriação. Ex: possibilidade de desabamento de um prédio e conseqüente 
desapropriação de prédios vizinhos, para realização de obras emergenciais de infraestrutura. 
 
b.3) Interesse Social 
 
Consiste nas hipóteses em que mais se realça a função social da propriedade. O interesse 
social, normalmente, pressupõe ação ou omissão por parte do proprietário, no sentido de promover 
desigualdades sociais ou afronta ao meio ambiente. 
 
c) Espécies de Desapropriação 
 
c.1) Desapropriação Ordinária – art. 5º, XXIV, CF: 
XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por 
necessidade ou utilidadepública, ou por interesse social, mediante justa e 
prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta 
Constituição; 
Seus fundamentos são utilidade pública, necessidade pública ou interesse social, sendo certo 
que, no caso de utilidade e necessidade pública, o diploma que regula a matéria é o Dec. Lei 
3.365/41. 
Já no caso de interesse social, a Lei 4.132/62 regula a matéria. 
c.2) Desapropriação Urbanística Sancionatória – art. 182, § 4°, III da CF: 
§ 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para 
área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do 
proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que 
promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: 
I - parcelamento ou edificação compulsórios; 
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no 
tempo; 
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de 
emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate 
de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o 
valor real da indenização e os juros legais. 
c.3) Desapropriação rural para fins de Reforma Agrária – art. 184, CF – incide sobre bens 
imóveis rurais para fins de reforma agrária. Trata-se de modalidade específica de desapropriação 
por interesse social e permite a perda da propriedade quando esta não esteja cumprindo a sua 
função social: 
Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de 
reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, 
mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com 
cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte 
anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida 
em lei. 
c.4) Desapropriação Confiscatória art. 243, CF – confere direito indenizatório ao proprietário: 
Art. 243. As glebas de qualquer região do País onde forem localizadas 
culturas ilegais de plantas psicotrópicas serão imediatamente expropriadas 
e especificamente destinadas ao assentamento de colonos, para o cultivo de 
 
 
 
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produtos alimentícios e medicamentosos, sem qualquer indenização ao 
proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei. 
d) Objeto 
 art. 2º Dec Lei 3.365/41: “todos os bens podem ser desapropriados”. 
Assim, podem ser desapropriados bens imóveis, móveis, corpóreos ou incorpóreos. Ex: 
ações, cotas ou direitos relativos ao capital de pessoas. 
e) Desapropriação de Bens Públicos 
Pressupõe a direção vertical das entidades federativas. Assim, a União pode desapropriar 
bens do Estado, que pode desapropriar bens do Município. 
Embora não haja hierarquia entre os entes federativos, a doutrina admite a possibilidade 
de desapropriação pelos entes maiores pelo fundamento da preponderância do interesse. 
O mesmo raciocínio pode ser empregado para desapropriação de bens de Entidades da 
Administração 
f) Margens dos Rios Navegáveis 
Sob o tema vide a súmula n° 479 do STF: 
As margens dos rios navegáveis são de domínio público, insuscetíveis de 
expropriação e, por isso mesmo, excluídas de indenização. 
Hely Lopes Meirelles defende posição diversa, posto que defende que tais faixas de terra 
pertencem ao domínio privado. 
F) Competências 
f.1) Competência para legislar sobre desapropriação 
É da união federal, de acordo com o art. 22, II, CF: 
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: 
... 
II – desapropriação 
f.2) Competência Declaratória 
É a competência para declarar utilidade pública, necessidade pública ou interesse social do 
bem com vistas à futura desapropriação. 
È concorrente da União, dos Estados, do DF e dos Municípios (art. 2º Dec Lei 3.365/41). 
Exceções: DNIT e ANEEL. 
Entretanto, a competência declaratória para desapropriar para fins de reforma agrária é 
exclusiva da união (art. 184, §3º , CF). 
f.3) Competência Executória 
É a competência para promover a desapropriação. Vai desde a negociação com o 
proprietário até a finalização do processo judicial de desapropriação. 
É a mais abrangente de todas as competências, eis que amplia a legitimidade para as 
concessionárias e delegatários de serviços públicos, mediante autorização expressa, constante de 
lei ou contrato. 
g) Fases de uma Desapropriação 
g.1) Fase Declaratória 
 
 
 
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É feita mediante declaração expropriatória. Define-se declaração expropriatória como a 
manifestação emitida pelas pessoas federativasno sentido de expressar a vontade para transferir 
determinado bem para seu patrimônio ou para o patrimônio de pessoa delegada, com o objetivo de 
executar atividade de interesse público, prevista em lei. Formaliza-se por meio de Decreto do chefe 
do Executivo. 
g.1.1) Efeitos da declaração expropriatória 
 Permissão às autoridades competentes, no sentido de penetrar no prédio 
objeto da desapropriação, sendo possível o recurso a força policial; 
 Início de contagem do prazo de para ocorrência da caducidade do ato; 
 Indicação do estado do bem objeto da desapropriação, para fins de 
indenização; 
Assim, se o proprietário, após o Decreto expropriatório promover benfeitorias necessárias, 
será, por elas, também indenizado. As úteis, somente serão indenizadas se feitas mediante 
autorização do Poder Público. Já as voluptuárias não serão indenizadas. 
g.1.2) Caducidade do decreto expropriatório 
O Decreto expropriatório caduca em 5 anos se o fundamento da desapropriação for utilidade 
pública. Caduca em 2 anos se o fundamento da desapropriação for o interesse social. 
Em caso de caducidade, somente poderá ser exarado um novo decreto, após um ano 9art. 
10, (Dec Lei 3365/41). 
h) Fase Executória 
Inicia-se administrativamente com tentativa de acordo entre o Estado e o proprietário. 
Quando se logra êxito, diz-se que a desapropriação foi amigável. 
Trata-se de negócio jurídico bilateral que deve ser formalizado por meio de escritura pública. 
Não obtida a negociação extrajudicial, passa-se à fase judicial, em que, diante da ausência 
de acordo, o Estado ajuíza ação de desapropriação em face do proprietário. 
Nessa fase não se discutem os motivos da desapropriação. A discussão adstringe-se ao 
quantum indenizatório. 
Por isso mesmo, a contestação deve estar voltada para a discussão do valor da indenização. 
Caso o proprietário queira discutir os motivos ou fundamentos da desapropriação, deve fazê-
lo logo após o Decreto expropriatório, por meio de ação própria que a Dec. Lei 3365/45, art. 20, 
chamou de ação direta. 
h.1) Imissão Provisória na posse 
Admite-se, no curso da fase executória, a figura da imissão provisória na posse, que é a 
situação jurídica em que o expropriante passa a ter a posse provisória do bem antes da finalização 
da ação expropriatória. 
Dois são os pressupostos da imissão provisória na posse: urgência e depósito do valor de 
acordo com o que a lei estabelecer. Esse valor será arbitrado pelo juiz. 
h.2) Levantamento parcial do depósito 
A lei permite que o proprietário levante o equivalente até 80% da importância depositada 
(art.33, § 2°, Dec. Lei 3365/41).