AULA 16: Intervenção do Estado na propriedade

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AULA 16: Intervenção do Estado na propriedade
Sumário
INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE................................................................................................2
Noções introdutórias. ........................................................................................................................................ 2
Fundamentos e quadro normativo Constitucional. ..............................................................................................2
Modalidades de intervenção. ...............................................................................................................................4
Desapropriação. ...................................................................................................................................................4
Servidão administrativa. ........................................................................................................................................ 21
Requisição. ............................................................................................................................................................ 23
Ocupação provisória. ............................................................................................................................................. 24
Limitação administrativa. ........................................................................................................................................25
Tombamento. ......................................................................................................................................................... 27
Direito de construir e seu exercício. .........................................................................................................................31
Loteamento e zoneamento. .................................................................................................................................... 32
Reversibilidade dos bens afetos ao serviço. ..............................................................................................................33
QUESTÕES COMENTADAS. ............................................................................................................................43
GABARITO.....................................................................................................................................................47
REFERÊNCIAS. ...............................................................................................................................................47
Olá pessoal, tudo bem?
Na aula de hoje, conversaremos sobre o seguinte item: "6 
In tervenção no dom ín io econôm ico: desapropriação. 10.4
L im itações adm in istrativas. 10.5 Zoneam ento. 10.6 Po líc ia ed ilíc ia. 
10.7 Tombamento. 10.8 Serv idões adm in istrativas. 10.9 Requ is ição 
da p rop riedade privada. 10.10 Ocupação tem porária".
Conforme mencionamos na aula anterior, deixaremos a resolução de 
questões do Cespe para uma aula complementar.
Bons estudos e aproveitem!
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INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE
Noções introdutórias
Há muitos anos se discute o papel do Estado na sociedade e até que 
ponto é válida a sua atuação. Com a ascensão das correntes liberais, 
passou-se a respeitar a propriedade privada, preservando-se os direitos 
individuais do cidadão.
Todavia, as correntes liberais e o capitalismo geraram efeitos 
perversos na sociedade, com acentuada desigualdade social e concentração 
de renda. Surge, então, o Estado do Bem Estar Social, que passou a dar 
especial atenção ao bem estar da coletividade, fornecendo os mínimos 
direitos sociais do cidadão.
Assim, a intervenção do Estado na propriedade privada passou a ser 
uma forma legítima de condicionar ou limitar direitos em benefício da 
sociedade.
Na Constituição Federal de 1988, o patrimônio privado continuou sendo 
preservado, no entanto com um sentido social. Assim, surge o princípio da 
função social da propriedade, surgindo restrições no uso da propriedade. 
Com isso, tornam-se legítimas determinações de não fazer ou, até mesmo, 
de fazer, conforme bem determina o art. 182, §2°, que exige o adequado 
aproveitamento do solo urbano.
Entretanto, o Estado deve impor restrições sobre o particular apenas 
quando o interesse da coletividade se imponha ao do particular, observando 
sempre os direitos individuais e, principalmente, balizando-se pelos 
princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.
Dessa forma, vamos estudar, nesta aula, as formas e procedimentos 
pelos quais o Estado intervém na propriedade privada, limitando ou 
condicionando o seu uso em prol do interesse público e da coletividade.
Fundamentos e quadro normativo Constitucional
Os fundamentos da intervenção do Estado na propriedade particular 
são: (a) a função social da propriedade: (b) a supremacia do 
interesse público sobre o privado.
A função social da propriedade decorre do abandono da concepção 
individualista da propriedade, uma vez que, atualmente, predomina a visão
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de que o instituto configura-se uma forma de alcançar o bem-estar social1. 
Assim, mesmo sendo um conceito aberto, pode-se observar o seu 
significado em linhas gerais na Constituição.
Nesse sentido, o texto constitucional diferenciou a função social da 
propriedade urbana e rural. Aquela deve atender às exigências 
fundamentais de ordenação da cidade previstas no plano diretor (CF, art. 
182, §2°). A função social da propriedade rural, por sua vez, depende, 
simultaneamente, do atendimento das seguintes exigências (CF, art. 186):
(a) aproveitamento racional e adequado; (b) utilização adequada dos 
recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; (c) 
observância das disposições que regulam as relações de trabalho; (d) 
exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.
O segundo fundamento é a supremacia do interesse público sobre 
o privado. Assim, quando houver conflito entre o interesse público e o 
particular, aquele deve prevalecer.
Na Constituição Federal de 1988, a intervenção do Estado na 
propriedade encontra suporte em alguns dispositivos. O art. 5°, XXII, 
garante o direito de propriedade, enquanto o inc. XXIII do mesmo artigo 
determina que a propriedade atenderá a sua função social. Dessa forma, se 
a propriedade não atender à função social, o Estado poderá nela intervir.
Conforme vimos acima, a função social da propriedade urbana depende 
do atendimento das exigências de ordenação previstas no plano diretor. 
Não sendo atendida a função social, a Constituição permite que os 
municípios, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, 
exijam do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não 
utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, observando-se 
regras a serem estabelecidas em lei federal. Caso ainda assim o particular 
não promova a utilização do solo, o municípiopoderá impor o parcelamento 
ou edificação compulsória do solo; instituir o imposto sobre a propriedade 
predial e territorial urbana - IPTU - progressivo no tempo; ou, até mesmo, 
promover a desapropriação (CF, art. 182, §4° e incisos).
Outro dispositivo importante é o art. 5°, XXV, da CF, que permite que 
a autoridade competente utilize a propriedade particular em caso de 
iminente perigo público. Trata-se, pois, da denominada requisição 
administrativa, que será estudada adiante.
1 Dromi, 1995, apud Carvalho Filho, 2014, p. 794.
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Além desses dispositivos, podemos observar vários outros que 
fundamentam a intervenção do Estado na propriedade privada, incluindo os 
casos de desapropriação, que é o meio mais gravoso de intervenção. No 
entanto, deixaremos para abordar essas normas ao longo de nossa aula.
Modalidades de intervenção
A doutrina menciona duas modalidades de intervenção:
a) intervenção restritiva: é aquela em que o Estado impõe restrições e 
condicionamentos ao uso da propriedade, sem, contudo, retirá-la de 
seu dono2. Dessa forma, o proprietário não poderá utilizar livremente 
a sua propriedade, pois deverá observar as imposições do Poder 
Público, porém preserva-se a propriedade sobre a sua esfera jurídica;
b) intervenção supressiva: é aquela em que o Estado, utilizando-se de 
sua supremacia, transfere coercitivamente para si a propriedade do 
terceiro, em decorrência de algum interesse público previsto em lei. 
Nesse caso, ocorre a supressão da propriedade do antigo dono.
Em resumo, na intervenção restritiva a propriedade continua com o 
dono original, porém são impostos condicionamentos ou restrições. Já a 
intervenção supressiva é muito mais gravosa, pois retira a propriedade do 
terceiro, transferindo-a para o Poder Público.
São hipóteses de intervenção restritiva: a servidão administrativa, 
a requisição, a ocupação temporária, as limitações administrativas e o 
tombamento.
Por outro lado, a única forma de intervenção supressiva é a 
desapropriação.
Vamos estudar cada uma dessas hipóteses a seguir.
Desapropriação
Para a Prof. Maria Sylvia Zanella Di Pietro estabelece que a 
desapropriação "é o procedimento administrativo pelo qual o Poder 
Público ou seus delegados, mediante prévia declaração de necessidade 
pública, utilidade pública ou interesse social, impõe ao proprietário a perda 
de um bem, substituindo-o em seu patrimônio por justa indenização".
2 Carvalho Filho, 2014, p. 796.
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De forma mais aprofundada, Hely Lopes Meirelles define a 
desapropriação ou exorooriacão como "a transferência compulsória 
da propriedade particular (ou pública de entidade de grau inferior 
para a superior) para o Poder Público ou seus delegados, por 
utilidade ou necessidade pública ou, ainda, por interesse social, 
mediante prévia e justa indenização em dinheiro (CF, art. 5°, XXIV), salvo 
as exceções constitucionais de pagamento em títulos da dívida pública de 
emissão previamente aprovado pelo Senado Federal, no caso de área 
urbana não edificada, subtilizada ou não utilizada (CF, art. 182, §4°, III), e 
de pagamento em títulos da dívida agrária, no caso de Reforma Agrária, por 
interesse social (CF, art. 184)".
Nesse contexto, a desapropriação é a mais severa das formas de 
intervenção na propriedade privada, uma vez que representa a retirada da 
propriedade do particular. Com efeito, as demais formas de intervenção são 
apenas restritivas, pois impõem apenas restrições ou condicionamentos no 
uso da propriedade. Por outro lado, a desapropriação é uma forma de 
intervenção supressiva, justamente por suprimir o direito de propriedade 
do terceiro.
ingresso independe de qualquer negócio jurídico anterior. Assim, o bem 
expropriado torna-se insuscetível de reinvindicação posterior e libera-se 
de qualquer ônus que sobre ele incidissem precedentemente, ficando sub- 
rogados no preço quaisquer ônus ou direitos que recaiam sobre o bem 
expropriado (Decreto-Lei 3.365/1941, art. 31).
Nessa linha, como se trata de forma de aquisição originário de 
propriedade, mesmo que a indenização seja paga a pessoa que não é o 
verdadeiro proprietário do bem, isso não permitirá o reingresso ao 
patrimônio do verdadeiro dono. Conforme consta no art. 35 do Decreto- 
Lei 3.365/1941, uma vez incorporados à Fazenda Pública, os bens 
expropriados não podem ser objeto de reivindicação, ainda que fundada 
em nulidade do processo de desapropriação. Com isso, qualquer ação, 
julgada procedente, resolver-se-á em perdas e danos, mas não reverterá 
a desapropriação.
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atento!
A desapropriação é forma originária de aquisição 
de propriedade. Isso quer dizer que o bem 
ingressará no acervo proprietário do Estado livre de 
qualquer ônus de natureza real, uma vez que seu
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Fundamentos da desapropriação
O direito de propriedade é garantido pela Constituição Federal (art. 5°, 
caput e inc. XXII), mas deverá atender à sua função social (art. 5°, XXIII). 
Além disso, a propriedade privada é um dos princípios da ordem econômica, 
nos termos do art. 170, III. Assim, podemos perceber que o direito de 
propriedade é assegurado pela Constituição Federal, mas não é absoluto, 
pois há imposição de a propriedade cumprir a sua função social.
Nessa linha, o art. 5°, XXIV, estabelece que a lei estabelecerá o 
procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, 
ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, 
ressalvados os casos previstos nesta Constituição.
Assim, são três tipos de desapropriação:
(a) necessidade pública;
(b) utilidade pública; e
(c) interesse social.
Além desses três tipos, existe ainda a desapropriação das propriedades 
rurais e urbanas onde forem localizadas culturas ileaais de plantas 
psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo, prevista no art. 
243 da Constituição Federal (com redação dada pela Emenda Constitucional 
813, de 5 de junho de 2014). Essas propriedades serão expropriadas e 
destinadas à reforma agrária e a programas de habitação popular, sem 
qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções 
previstas em lei. Porém, parte da doutrina não aborda este tipo como uma 
das espécies de desapropriação, tendo em vista que ela possui fundamento 
próprio no texto constitucional. De qualquer forma, vamos abordá-la em 
tópico específico desta aula.
Desapropriação por necessidade ou utilidade pública
A utilidade pública ocorre quando a desapropriação é conveniente 
para o Estado, mas não é imprescindível. São exemplos a desapropriação 
de um imóvel para construção de um posto de saúde ou de uma escola.
3 Importante observar a nova redação do art. 243 da Constituição Federal, com redação dada pela recente 
Emenda Constitucional 81/2014, uma vez que as bancas de concurso sempre gostam de abordar novidades. O 
novo texto incluiua desapropriação em decorrência de exploração de trabalho escravo, sendo que o antigo 
texto só apresentava a desapropriação das terras em que sejam localizadas culturas ilegais de plantas 
psicotrópicas.
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Por outro lado, a desapropriação por necessidade pública decorre de 
situações de emergência, em que é imprescindível a imediata intervenção 
do Estado, promovendo a transferência urgente dos bens de terceiros para 
o Poder Público. São exemplos de desapropriação por necessidade pública 
as situações de segurança nacional, de defesa do Estado ou de socorro 
público em caso de emergência ou calamidade pública.
O texto constitucional e a doutrina apresentam a 
utilidade e a necessidade pública como formas 
distintas de desapropriação, conforme consta no art.
5o, XXIV: "a lei estabelecerá o procedimento para 
desapropriação por necessidade ou utilidade pública
Nessa linha, a doutrina apresenta a diferenciação conforme discutimos 
acima, ou seja, a necessidade pública decorre de situação de emergência, 
ao passo que a utilidade pública ocorre por conveniência.
Todavia, o Decreto-Lei 3.365/1941 não faz distinção entre os dois termos, 
referindo-se tão somente à desapropriação por "utilidade pública". Vale 
dizer, o Decreto-Lei utiliza a utilidade pública como forma genérica, 
englobando casos de emergência e de conveniência. Nessa linha, o art. 
5° do Decreto-Lei 3.365/1941 apresenta as seguintes hipóteses de 
desapropriação por "utilidade pública":
a) a segurança nacional; b) a defesa do Estado; c) o socorro público em 
caso de calamidade; d) a salubridade pública; e) a criação e melhoramento 
de centros de população, seu abastecimento regular de meios de 
subsistência; f) o aproveitamento industrial das minas e das jazidas 
minerais, das águas e da energia hidráulica; g) a assistência pública, as 
obras de higiene e decoração, casas de saúde, clínicas, estações de clima 
e fontes medicinais; h) a exploração ou a conservação dos serviços 
públicos; i) a abertura, conservação e melhoramento de vias ou 
logradouros públicos; a execução de planos de urbanização; o 
parcelamento do solo, com ou sem edificação, para sua melhor utilização 
econômica, higiênica ou estética; a construção ou ampliação de distritos 
industriais; j ) o funcionamento dos meios de transporte coletivo; k) a 
preservação e conservação dos monumentos históricos e artísticos, 
isolados ou integrados em conjuntos urbanos ou rurais, bem como as 
medidas necessárias a manter-lhes e realçar-lhes os aspectos mais 
valiosos ou característicos e, ainda, a proteção de paisagens e locais 
particularmente dotados pela natureza; l) a preservação e a conservação 
adequada de arquivos, documentos e outros bens moveis de valor 
histórico ou artístico; m) a construção de edifícios públicos, monumentos 
comemorativos e cemitérios; n) a criação de estádios, aeródromos ou 
campos de pouso para aeronaves; o) a reedição ou divulgação de obra ou 
invento de natureza científica, artística ou literária; p) os demais casos 
previstos por leis especiais.
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Como se vê, utilizando a norma legal como referência, os casos de 
segurança nacional, defesa do Estado, socorro público em caso de 
calamidade, salubridade pública, etc, são abordados como hipóteses de 
"utilidade pública". Por outro lado, os mesmos casos, tomando a base 
doutrinária, são considerados de necessidade pública.
De qualquer forma, o tratamento legal para as duas espécies é o mesmo 
e, por isso, podem ser considerados como uma única forma de 
desapropriação.
Desapropriação por interesse social
A desapropriação por interesse social consiste nas situações em que se 
destaca a função social da propriedade. Essa forma de desapropriação 
está disciplinada, entre outros normativos, na Lei 4.132/1962, que 
estabelece que a desapropriação por interesse social será decretada para 
promover a justa distribuição da propriedade ou condicionar o seu uso ao 
bem estar social (art. 1°).
Nesse contexto, a desapropriação por interesse social comporta três 
espécies, como a desapropriação por interesse social "genérica"; a 
desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária; e a 
desapropriação por interesse social urbanística.
A desapropriação "genérica" é assim chamada por não possuir uma 
disciplina própria, ao contrário do que ocorre na desapropriação para fins 
de reforma agrária e para fins urbanísticos. Isso não significa, porém, que 
ela não possui finalidade específica, pois toda desapropriação deverá ter 
uma finalidade pública específica.
Assim, a Lei 4.132/1962 dispõe que são situações de interesse 
social, dentre outros: o aproveitamento de todo bem improdutivo ou 
explorado sem correspondência com as necessidades de habitação, trabalho 
e consumo dos centros de população a que deve ou possa suprir por seu 
destino econômico; a instalação ou a intensificação das culturas nas áreas 
em cuja exploração não se obedeça a plano de zoneamento agrícola; o 
estabelecimento e a manutenção de colônias ou cooperativas de 
povoamento e trabalho agrícola; a construção de casa populares; a 
proteção do solo e a preservação de cursos e mananciais de água e de 
reservas florestais; a utilização de áreas, locais ou bens que, por suas 
características, sejam apropriados ao desenvolvimento de atividades 
turísticas; etc.
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Importante destacar, ademais, que a competência para decretar a 
expropriação "genérica" é de todos os entes da Federação - União, 
estados, Distrito Federal e municípios.
Por outro lado, a desapropriação de terras rurais por motivo de 
interesse social, para fins de reforma agrária, possui finalidade específica, 
conforme o próprio nome diz, qual seja: promover a reforma agrária. As 
regras para este tipo de expropriação estão previstas nos arts. 184 a 191 
da CF, na Lei 8.629/1993, nos arts. 18 a 23 da Lei 4.504/1964 (Estatuto da 
Terra) e, especificamente quanto ao seu procedimento judicial, na Lei 
Complementar 76/1993. Nesse caso, a competência para promover a 
desapropriação é exclusiva da União, nos termos do art. 1844 da 
Constituição da República.
Finalmente, a desapropriação urbanística, que tem como objetivo 
ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir 
o bem-estar de seus habitantes, é de competência dos municípios, na 
forma prevista no art. 182, §§ 3° e 4°, III, da Constituição.
Vamos fazer um pequeno resumo deste trecho5:
Resumindo
Tipo Competência
Desapropriação 
por interesse 
social
Genérica União, estados, Distrito Federal e 
municípios
Terras rurais para fins de 
reforma agrária
União
Urbanística Municípios
A Prof. Maria Sylvia Zanella Di Pietro6 denomina as desapropriações 
para fins de reforma agrária e para fins urbanístico, juntamente com 
as desapropriações prevista no art. 243 da CF (decorrente do cultivo ilegal 
de plantaspsicotrópicas ou da exploração de trabalho escravo7) 
como "desapropriação-sanção".
4 Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que 
não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com 
cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua 
emissão, e cuja utilização será definida em lei.
5 Adaptado de Scatolino e Trindade, 2014, p. 879.
6 Di Pietro, 2014, p. 167-170.
7 Na obra de 2014 da Prof. Di Pietro, consta somente a cultivo ilegal de plantas psicotrópicas, uma vez que a 
edição do livro pretere à promulgação da EC 81/2014. Contudo, entendemos que a desapropriação por
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No caso da desapropriação urbanística, de
competência dos municípios, algumas regras 
constitucionais e legais devem ser observadas.
A Constituição Federal dispõe que é facultado ao 
Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no 
plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do 
solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que 
promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, 
de:
a) parcelamento ou edificação compulsórios;
b) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo 
no tempo - IPTU progressivo no tempo;
c) desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública 
de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo 
de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, 
assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
Se, após notificado, o particular não proceder a adequada utilização da 
propriedade, ele poderá ser obrigado a parcelar ou edificar o imóvel. Não 
o fazendo no prazo legal, o município poderá instituir o IPTU progressivo 
no tempo, mediante a majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos 
consecutivos, na forma do art. 7° da Lei 10.257/2001.
Vencido este prazo, o município continuará exigindo a alíquota máxima, 
até que o particular dê o adequado aproveitamento ou o imóvel seja 
desapropriado.
Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem que o 
proprietário tenha cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou 
utilização, o município poderá proceder à desapropriação do imóvel, 
com pagamento em títulos da dívida pública, aprovados pelo Senado 
Federal e resgatáveis no prazo de até dez anos, em prestações anuais, 
iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros 
legais de seis por cento ao ano.
Nesse caso de desapropriação-sanção, o município procederá ao 
adequado aproveitamento do imóvel no prazo máximo de cinco anos,
exploração de trabalho escravo também é forma sancionatória, sendo que esperamos que tal atualização seja 
feita nas edições doutrinarias de 2015.
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contado a partir da sua incorporação ao patrimônio público (Lei. 
10.257/2001, art. 8°, §4°).
Desapropriação confiscatória
A desapropriação confiscatória. que é uma forma de 
desapropriação-sanção, está prevista no art. 243 da Constituição da 
República, nos seguintes termos:
Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País 
onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a 
exploração de trabalho escravo na forma da lei serão expropriadas e 
destinadas à reforma agrária e a programas de habitação popular,
sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções 
previstas em lei, observado, no que couber, o disposto no art. 5°.
Parágrafo único. Todo e qualquer bem de valor econômico apreendido em 
decorrência do tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins e da 
exploração de trabalho escravo será confiscado e reverterá a fundo especial 
com destinação específica, na forma da lei. (grifos nossos)
Conforme já destacamos acima, este texto possui nova redação, dada 
pela recente Emenda Constitucional 81, de 5 de junho de 2014. O novo 
texto inclui como forma de desapropriação a exploração de trabalho 
escravo. Além disso, a nova redação modificou a destinação dessas terras 
expropriadas, que serão destinadas à reforma agrária e a programas de 
habitação popular.
A desapropriação de propriedade em que estão localizadas culturas 
ilegais de plantas psicotrópicas é disciplinada pela Lei 8.257/1991. 
Destaca-se, contudo, que esta norma encontra-se desatualizada em relação 
ao novo texto constitucional, em particular por utilizar o termo "glebas", 
que é mais restrito que propriedade. A gleba significa uma porção de um 
terreno, ao passo que o termo propriedade é mais amplo, alcançando todo 
o terreno em que está localizado o cultivo.
Apesar da diferença mencionada, o STF já considerava, antes mesmo 
da EC 81/2014, que o termo "glebas", que estava previsto na antiga 
redação constitucional, deveria ser interpretado no sentido de 
propriedade8. Assim, se for constatada a cultura ilegal de plantas 
psicotrópicas, deverá ocorrer a expropriação da propriedade urbana ou 
rural. 8
8 RE 543.974/MG: " 1. Gleba, no artigo 243 da Constituição do Brasil, só pode ser entendida como a propriedade 
na qual sejam localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas''.
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Quanto à desapropriação em decorrência de exploração de trabalho 
escravo, ainda não há legislação infraconstitucional regulamentando o 
tema. Atualmente, tramita no Senado Federal o Projeto de Lei do Senado 
432/20139, que deverá definir o que é "trabalho escravo", além de criar um 
fundo específico para tratar deste tema.
Ademais, é importante notar que a desapropriação confiscatória é 
mais severa que as demais formas de desapropriação, uma vez que 
independe de indenização.
Bens suscetíveis de desapropriação
Em regra, poderá ser desapropriado todo bem móvel ou imóvel, 
corpóreo ou incorpóreo, público ou privado, desde que possua valoração 
patrimonial. Com efeito, a desapropriação poderá incidir sobre o espaço 
aéreo, o subsolo, as ações, quotas ou direitos de qualquer sociedade, etc10.
Assim, a desapropriação não se resume aos terrenos, mas poderá 
alcançar toda diversidade patrimonial passível de valoração. Por exemplo, 
é possível que as ações de uma empresa sejam desapropriadas para fins de 
estatização do controle da entidade, realizando-se a devida indenização.
Entretanto, existem bens que não são passíveis de desapropriação. São 
exemplos a moeda corrente do país, uma vez que ela é justamente a forma 
utilizada para pagar a indenização da expropriação. Por outro lado, a moeda 
estrangeira é passível de desapropriação.
Com efeito, também não se pode expropriar os direitos 
personalíssimos, como a honra, a liberdade e a cidadania.
Além disso, não se admite a desapropriação de pessoas, sejam físicas 
ou jurídicas, pois se tratam de smjeitos de direito e não de objetos passíveis 
de apropriação.Com isso, a desapropriação não se configura como forma 
de extinção de uma pessoa jurídica. Admite-se, contudo, conforme já 
mencionamos, a desapropriação de ações ou o direito de créditos de uma 
sociedade em pessoas jurídicas.
No que se refere aos bens públicos, o Decreto-Lei 3.365/1941 admite 
a desapropriação, desde que se respeitada a "hierarquia federativa"11, isto
9 PLS 432/2013.
10 Alexandrino e Paulo, 2011, p. 965.
11 Apesar de se mencionar "hierarquia federativa", destaca-se que não existe hierarquia entre os entes 
federados, ou seja, a União não é hierarquicamente superior aos estados, por exemplo. Assim, a terminologia é
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é, desde que a expropriação seja realizada pelo ente mais abrangente sobre 
o patrimônio do ente menos abrangente.
Nesse contexto, a União poderá desapropriar bens pertencentes aos 
estados e aos municípios; os estados poderão desapropriar os bens dos 
municipais; mas não se admite o contrário - por exemplo, um estado não 
poderá desapropriar bens da União. Também não será possível que um 
estado desaproprie o bem de outro estado nem de municípios localizados 
em outros estados da Federação. Da mesma forma, um município não 
poderá desapropriar bens de outros municípios.
Destaca-se, ademais, que a desapropriação realizada por um ente so 
outro dependerá sempre de autorização legislativa, conforme exige o art. 
2°, §2°, do Decreto-Lei 3.365/1941:
Art. 2°. [...] § 2° Os bens do domínio dos Estados, Municípios, Distrito 
Federal e Territórios poderão ser desapropriados pela União, e os dos 
Municípios pelos Estados, mas, em qualquer caso, ao ato deverá 
preceder autorização legislativa.
Portanto, a desapropriação de bens públicos exige dois requisitos: (a) 
que seja realizada pelo ente mais abrangente sobre o menos abrangente; 
(b) que exista lei, editada pelo ente federado que efetuará a 
desapropriação, autorizando que seja realizado o procedimento.
FIQUE
atento!
Nessa linha, podemos apresentar o seguinte 
resumo sobre o primeiro requisito mencionado 
acima12:
a) a União pode desapropriar bens dos estados, do Distrito Federal e dos 
municípios;
b) um estado pode desapropriar bens de um município, desde que se trate 
de um município situado no seu território;
c) os municípios e o Distrito Federal não podem desapropriar bens nas 
demais entidades federativas;
d) a União não pode ter os seus bens desapropriados.
Essas regras sobre a desapropriação também se aplicam às pessoas 
administrativas vinculadas aos respectivos entes federados, mesmo que
utilizada apenas para facilitar a compreensão de que o ente mais abrangente pode desapropriar bem público do 
menos abrangente, mas não se admite o contrário.
12 Alexandrino e Paulo, 2011, p. 966.
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seus bens sejam classificados como bens privados (como ocorre com as 
sociedades de economia mista, empresas públicas e fundações públicas de 
direito privado). A regra da hierarquia se aplica ainda que os bens não 
estejam vinculados a uma finalidade pública13.
Nesse contexto, a União poderá desapropriar um bem de uma empresa 
pública estadual, mas o estado não poderá desapropriar o bem de uma 
empresa pública federal.
Por fim, vale trazer a regra prevista na Súmula 479 do Supremo 
Tribunal Federal, que dispõe que "As margens dos rios navegáveis são de 
domínio público, insuscetíveis de expropriação e, por isso mesmo, 
excluídas de indenização". Isso porque eles são bens imóveis reservados e 
que, portanto, não podem ser objeto de desapropriação.
Competência
O estudo da competência divide-se em três situações: (a) legislativa; 
(b) declaratória; e (c) executória.
A competência para legislar sobre desapropriação é privativa da 
União, nos termos do art. 22, II, da Constituição da República. Isso quer 
dizer que somente a União poderá estabelecer novas regras jurídicas sobre 
o assunto. Entretanto, poderá ser delegada aos estados e ao Distrito Federal 
a competência para legislar sobre questões específicas da matéria, desde 
que seja editada lei complementar efetuando a delegação (CF, art. 22, 
parágrafo único).
A competência declaratória, isto é, a competência para declarar a 
utilidade ou necessidade pública e o interesse social dos bens para fins de 
desapropriação será concorrente de todos os entes federativos. Portanto, 
somente os entes políticos (União, estados, Distrito Federal e municípios) 
possuem competência para declarar a necessidade, utilidade pública ou 
interesse social do patrimônio.
Essa regra admite algumas exceções, isto é, 
situações em que a declaração poderá ser
13 Neste aspecto, a Prof. Maria Sylvia Zanella Di Pietro apresenta entendimento diferente. Para a doutrinadora, 
em relação aos bens das entidades da administração indireta, as regras previstas no art. 2°, do Decreto-Lei 
3.365/1941, somente serão aplicáveis se o bem estiver vinculado a uma finalidade pública. Por outro lado, José 
dos Santos Carvalho Filho e Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo entendem que a "hierarquia" na 
desapropriação alcança até mesmo os bens das pessoas administrativas que não estão afetados a uma finalidade 
pública.
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realizada por ente administrativo ou em que a competência não será 
concorrente, vejamos:
^ desapropriações comuns ou genéricas:
o (a) o DNIT (Departamento Nacional de Infraestrutura de 
Transportes) possui competência para promover a declaração de 
utilidade pública com o objetivo de implantar o Sistema Federal 
de Viação (Lei 10.233/2001, art. 82); 
o (b) a Aneel (Agência Nacional de Energia Elétrica) possui 
competência para declarar utilidade pública de bens privados 
para fins de instalação de empresas concessionárias e 
permissionárias do serviço de energia elétrica (Lei 9.074/1995);
^ desapropriação urbanística: conforme já discutimos, a
competência é exclusiva dos municípios, nos termos do art. 182, 
§4°, III, da Constituição Federal; e
^ desapropriação rural: também já mencionada, essa forma de 
desapropriação é de competência exclusiva da União (CF, art. 184).
Por fim, a competência executória. isto é, a competência para 
efetivamente promover a desapropriação, realizando-se todas as medidas 
necessárias à transferência da propriedade, é mais ampla, alcançando as 
entidades da administração direta e indireta e os delegatários de serviços 
públicos (concessionárias e permissionárias).
Nesse contexto, a competência executória poderá ser dos entes 
políticos (União, estados, Distrito Federal e municípios), dos entes 
administrativos (autarquias, fundações públicas, empresas públicas e 
sociedades de economia mista) e até mesmo das empresas que prestam 
serviços públicos por meio de concessão ou permissão. Assim, essas 
entidades e empresas serão encarregadas de adotar as medidas de 
execução, incluindo aí o pagamento da indenização e a imissão na 
propriedade.
No caso dos delegatáriosde serviço público, o exercício da competência 
executória é condicionada, pois dependerá de autorização expressa, 
constante em lei ou no contrato (Decreto-Lei 3.365/1941, art. 3°).
Fases do procedimento
O procedimento de desapropriação ocorre em duas fases distintas:
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(a) fase declaratória - em que o Poder Público emite a intenção de 
posteriormente promover a desapropriação, demonstrando a existência dos 
pressupostos constitucionais;
(b) fase executória - em que são adotadas as providências para 
consumar a transferência do bem para o patrimônio do Poder Público ou do 
delegatário de serviço público.
Fase declaratória
Neste momento, o Poder Público deverá declarar a existência de 
utilidade, necessidade pública ou interesse social para a desapropriação de 
determinado bem. Além disso, deverá ser declarada a finalidade que será 
dada ao bem assim que for promovida a sua desapropriação.
Com efeito, existem duas formas para se promover a declaração:
(a) por decreto do Poder Executivo (decreto exproprietário - art. 6°14, 
do Decreto-Lei 3365/1941); ou
(b) por meio de edição de lei de efeitos concretos, de competência do 
Poder Legislativo (art. 8°15, do Decreto-Lei 3365/1941), sendo que, neste 
caso, caberá ao Executivo praticar os atos necessários à sua efetivação.
A declaração da desapropriação deverá conter16: (a) a descrição 
precisa do bem a ser desapropriado; (b) a finalidade da desapropriação; (c) 
o dispositivo legal da lei expropriatória que autoriza tal hipótese de 
desapropriação.
A partir da expedição do decreto, declarando-se a necessidade, 
utilidade pública ou interesse social e manifestando-se o interesse do Poder 
Público em promover a desapropriação, surgem os seguintes efeitos17:
a) permissão para que as autoridades competentes possam penetrar no 
prédio objeto da declaração, sendo possível o recurso à força policial 
no caso de resistência do proprietário;
b) início da contagem do prazo para ocorrência da caducidade do ato;
c) indicação do estado em que se encontra o bem objeto da declaração 
para efeito de fixar o valor da futura indenização;
14 Art. 6o A declaração de utilidade pública far-se-á por decreto do Presidente da República, Governador, 
Interventor ou Prefeito.
15 Art. 8o O Poder Legislativo poderá tomar a iniciativa da desapropriação, cumprindo, neste caso, ao Executivo, 
praticar os atos necessários à sua efetivação.
16 Alexandrino e Paulo, 2011, p. 971.
17 Alexandrino e Paulo, 2011, p. 971-972.
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d) não há impedimento para que sejam concedidas licenças para obras 
no imóvel já declarado de utilidade pública ou interesse social, mas o 
valor da obra não se incluirá na indenização, quando a desapropriação 
for efetivada (STF, Súmula 23).
Fase executória
Feita a declaração, o Poder Público passará à execução da 
desapropriação, adotando as medidas para efetivar a transferência, 
inclusive com o pagamento da indenização devida.
A execução poderá ser via administrativa ou judicial.
Pela via administrativa, a desapropriação ocorrerá por acordo sobre o 
valor da indenização entre o Poder Público e o proprietário. Assim, se o 
particular aceitar a oferta da Administração para promover a expropriação 
do bem, o procedimento será encerrado no próprio meio administrativo, 
sem nenhuma necessidade de homologação judicial.
Por outro lado, a execução na via judicial ocorre por meio de acão de 
desapropriação, que ocorrerá sempre que não houver acordo quanto ao 
valor de indenização do bem ou quando o ente responsável pela 
desapropriação não souber que é o proprietário do bem, situação em que a 
citação ocorrerá por meio de publicação em edital.
Agora, vejamos as regras sobre o procedimento judicial.
Ação de desapropriação
A ação de desapropriação deverá seguir o rito especial previsto no 
Decreto Lei 3.365/1941.
Quando a União for autora, a ação será proposta no Distrito Federal ou 
no foro da Capital do Estado onde for domiciliado o réu, perante o juízo 
privativo, se houver; sendo outro o autor, no foro da situação dos bens (art. 
11). Com efeito, a petição inicial, além dos requisitos previstos no Código 
de Processo Civil, conterá a oferta do preço e será instruída com um 
exemplar do contrato, ou do jornal oficial que houver publicado o decreto 
de desapropriação, ou cópia autenticada dos mesmos, e a planta ou 
descrição dos bens e suas confrontações (art. 13).
Ao despachar a inicial, o juiz designará um perito de sua livre escolha, 
sempre que possível, técnico, para proceder à avaliação dos bens, sendo
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que o autor e o réu poderão indicar assistente técnico do perito (art. 14, 
caput e parágrafo único).
Em seguida, far-se-á a citação, que é o instrumento utilizado para 
chamar o proprietário para contestar o que foi alegado pela entidade que 
moveu a ação. A citação será feita por mandado na pessoa do proprietário 
dos bens (art. 16). Contudo, quando não encontrar o citando, mas ciente 
de que se encontra no território da jurisdição do juiz, o oficial portador do 
mandado marcará desde logo hora certa para a citação, ao fim de 48 horas, 
independentemente de nova diligência ou despacho (art. 16, parágrafo 
único).
Por outro lado, quando a ação não for proposta no foro do domicilio ou 
da residência do réu, a citação far-se-á por precatória, ou seja, será 
expedida carta para que o juízo competente da região em que se encontra 
o proprietário efetue a sua citação (art. 18).
Caso o citando não for conhecido, ou estiver em lugar ignorado, incerto 
ou inacessível, ou, ainda, no estrangeiro - o que dois oficiais do juízo 
certificarão - a citação far-se-á por edital (art. 18).
Feita a citação, a causa seguirá com o rito ordinário (art. 19).
Após a citação, o réu terá 15 dias para apresentar sua defesa, nos 
termos da legislação processual. Contudo, a contestação só poderá versar 
sobre vício do processo judicial ou impugnação do preço da indenização, 
sendo que qualquer outra questão deverá ser decidida por meio de ação 
direta (art. 20). Explicando melhor, no bojo do processo de desapropriação 
só poderão ser contestados vícios do processo judicial ou o preço da 
indenização, sendo que outras questões serão discutidas ou outro processo.
Caso o proprietário, durante a ação proposta, concorde com o preço 
ofertado, o juiz deverá promover a homologação por sentença, no despacho 
saneador. No entanto, se não houver concordância expressa até o término 
do prazo de contestação, o perito apresentará o laudo em cartório até cinco 
dias, pelo menos, antes da audiência de instrução e julgamento. Com 
efeito, o perito poderá o perito solicitar prazo especial para apresentação 
do laudo, desde que o faça antes de ser proferido o despacho saneador.
A audiência de instrução e julgamento proceder-se-á na conformidade 
do Código de Processo Civil e,uma vez encerrado o debate, o juiz proferirá 
sentença fixando o preço da indenização (art. 24). Se não se julgar 
habilitado a decidir, o juiz designará desde logo outra audiência que se 
realizará dentro de 10 dias afim de publicar a sentença.
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Após isso, o juiz indicará na sentença os fatos que motivaram o seu 
convencimento e deverá atender, especialmente, à estimação dos bens 
para efeitos fiscais; ao preço de aquisição e interesse que deles aufere o 
proprietário; à sua situação, estado de conservação e segurança; ao valor 
venal dos da mesma espécie, nos últimos cinco anos, e à valorização ou 
depreciação de área remanescente, pertencente ao réu.
Além disso, o Decreto-Lei estabelece que da sentença que fixar o preço 
da indenização caberá apelação. No caso de a apelação ser interposta pelo 
expropriado - ou seja, a pessoa que teve o bem desapropriado - os efeitos 
serão apenas devolutivos. Por outro lado, quando interposta pelo 
expropriante, os efeitos serão suspensivos e devolutivos.
Finalmente, o art. 29 estabelece que, efetuado o pagamento ou a 
consignação, será expedido, em favor do expropriante, mandado de 
imissão de posse, valendo a sentença como título hábil para a transcrição 
no registro de imóveis.
Imissão provisória na posse
Em regra, a posse do expropriante sobre o bem expropriado só deve 
ocorrer quando o procedimento de desapropriação estiver concluído, 
efetuando-se a transferência do bem, após o correspondente pagamento da 
indenização.
Entretanto, o Decreto-Lei 3.365/1941 reconhece hipótese de 
declaração de urgência, em que se poderá efetivar a imissão provisória 
do bem, antes de ser finalizada a ação de desapropriação. Nesse caso, além 
da urgência, o Poder Público deverá realizar depósito prévio do preço, 
em valor a ser definido segundo os critérios previstos na lei.
Caso sejam cumpridos os requisitos acima, o expropriante terá o 
direito subjetivo à imissão provisória, não podendo este direito ser negado 
pelo juiz.
Contudo, a lei obriga o expropriante a requerer a imissão provisória 
dentro do prazo improrrogável de 120 (cento e vinte) dias, a partir da 
alegação da urgência. Caso não seja feita neste prazo, o juiz não mais 
deferirá a imissão.
Indenização
De acordo com a Constituição Federal, a regra é que a indenização seja 
justa, prévia e em dinheiro.
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Nesse contexto, a indenização deverá abranger o valor atual do bem 
expropriado, assim como os danos emergentes, os lucros cessantes 
decorrentes da perda da propriedade, além da atualização monetária, das 
despesas judiciais e dos honorários advocatícios.
Portanto, a justa indenização não se resume ao valor do bem, mas 
também engloba eventuais prejuízos, lucros que serão interrompidos e 
gastos necessários para a obtenção do direito de indenização.
A Constituição admite, no entanto, alguns casos em que a indenização 
não será em dinheiro:
a) na desapropriação para fins de reforma agrária de imóveis que não 
estejam cumprindo sua função social (art. 184), a indenização será 
feita por meio de títulos da dívida agrária, com cláusula de 
preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a 
partir do segundo ano de sua emissão;
b) na desapropriação para fins urbanísticos (CF, art. 182, §4°, III), o 
pagamento da indenização será feito através de títulos da dívida 
pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com 
prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e 
sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais;
c) na desapropriação confiscatória (art. 243), em que não existirá 
indenização.
Caducidade da desapropriação
De acordo com José dos Santos Carvalho Filho, a caducidade é "a perda 
dos efeitos jurídicos de um ato em decorrência de certa situação fática ou 
jurídica mencionada expressamepte em lei".
Nesse contexto, o Decreto-Lei 3.365/1941 estabelece que é de cinco 
anos o prazo para caducidade do decreto expropriatório, referente à 
desapropriação por utilidade ou necessidade pública (art. 10). Assim, 
se a desapropriação não se efetivar mediante acordo administrativo ou 
judicial no prazo de cinco anos, a contar da data de expedição do decreto, 
ocorrerá a sua caducidade, perdendo-se os seus efeitos jurídicos.
No caso da desapropriação por interesse social, o prazo de 
caducidade é de dois anos para efetivar a aludida desapropriação e iniciar 
as providências de aproveitamento do bem expropriado (Lei 4.132/1962, 
art. 3°).
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Com efeito, a caducidade é temporária. Isso porque o Decreto Lei 
3.365/1941 dispõe que somente decorrido um ano, poderá o mesmo bem 
ser objeto de nova declaração. Assim, transcorrido o prazo mencionado 
acima, o Poder Público poderá providenciar um novo decreto para promover 
a desapropriação.
Servidão administrativa
Para José dos Santos Carvalho Filho, a servidão administrativa "é o 
direito real público que autoriza o poder público a usar p ropriedade 
im óve l para p e rm itir a execução de obras e se rv iços de in teresse 
coletivo".
Portanto, a servidão administrativa é uma intervenção restritiva na 
propriedade privada, que faz com que o particular suporte o uso de sua 
propriedade pelo Estado, permitindo a execução de obras ou serviços de 
interesse para a coletividade. Vale dizer que a restrição é imposta ao 
particular, que deverá suportá-la independentemente de sua concordância 
(imperatividade).
Nesse contexto, pode-se mencionar como exemplo de servidão 
administrativa a necessidade de utilização de uma parcela do terreno 
privado para a instalação de postes e fios de energia elétrica ou a utilização 
do muro de um imóvel particular para a fixação do nome da rua ou avenida 
em que está localizado.
Ademais, a servidão fundamenta-se no princípio da supremacia do 
interesse público sobre o privado e na função social da propriedade.
Além disso, ela decorre do exercício do poder de polícia do Estado.
A servidão administrativa é u m instrumento semelhante à servidão de 
direito privado, prevista no Código Civil (arts. 1.378 a 1.389). A diferença 
entre os dois institutos é que18: (a) a servidão administrativa atende a 
interesse público, enquanto a servidão privada visa ao interesse privado; e 
(b) a servidão administrativa sofre o influxo de regras de direito público, ao 
contrário das servidões privadas, sujeitas ao direito privado.
Além disso, a Prof. Maria Sylvia Zanella Di Pietro esclarece que a 
servidão administrativa deve seguir os seguintes princípios (também 
aplicáveis à servidão civil): o da perpetuidade (art. 1.378 do Código Civil) 
- como se trata de direito real sobre o imóvel, a servidão se perpetua ao
18 Carvalho Filho, 2014, p. 797.
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longo do tempo; o de que a servidão não se presume; o da 
indivisibilidade (art. 1.386 do Código Civil); o do uso moderado (art. 
1.385 do Código Civil).
Outra importante regra é que o objeto da servidão administrativa é a 
propriedade imóvel e bens privados, mas também se admite instituir 
servidão sobre os bens públicos, desde que respeitada a "hierarquia" entre 
os entes federados.
A instituição da servidão poderá ocorrer por acordo ou sentença 
judicial. Na primeira hipótese, depois de ser declarada a necessidade 
pública de se instituir a servidão, o Poder Público e o particular celebram o 
acordo formal, por escritura pública, que garante ao Estado a utilização do 
bem público.
Por outro lado, a servidão dependerá de sentença judicial quando 
não houver acordo entre as partes. A ação será movida pelo Poder 
Público contra o particular, demonstrando a existência de decreto específico 
de declaração de utilidade pública do bem. Caso o Poder Público institua a 
servidão sem acordo prévio, o particular poderá mover a ação para 
reconhecimento da servidão, para o fim de eventual indenização, se for o 
caso.
Com efeito, a servidão deverá ser inscrita em Registro de Imóveis para 
produzis efeitos contra todos (erga omnes), uma vez que se trata de direito 
real de uso em favor do Estado.
Sobre a indenização, deve-se frisar que a servidão implica apenas no 
direito real de uso do imóvel de terceiros para fins de prestação de serviços 
públicos. Com isso, não ocorrerá a perda da propriedade.
Dessa forma, a indenização não ocorre em decorrência de perda do 
imóvel (coisa que não ocorrerá), mas sim pelos danos ou prejuízos que o 
Poder Público poderá causar pelo uso do imóvel. Assim, se não existir 
prejuízo, não há que se falar em indenização.
Todavia, o particular poderá demonstrar que sofreu prejuízo e, com 
isso, requerer sua indenização, que deverá ser acrescida das parcelas 
relativas a juros de mora, atualização monetária e honorários advocatícios.
Por fim, a regra é o caráter permanente da servidão, mas ela poderá 
ser extinta em decorrência de fatos supervenientes, como, por exemplo19: 
o desaparecimento do bem gravado com a servidão; a incorporação do bem
19 Alexandrino e Paulo, 2011, p. 953.
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gravado ao patrimônio da pessoa que instituiu a servidão - se o bem for 
incorporado pelo Poder Público, não há mais que se falar em servidão; o 
desinteresse superveniente do Estado em continuar utilizando o imóvel 
particular.
José dos Santos Carvalho Filho apresenta as seguintes 
características da servidão administrativa20:
a) a natureza jurídica é de direito real;
b) incide sobre bem imóvel;
c) tem caráter de definitividade;
d) a indenização é prévia e condicionada (pois depende da comprovação do 
prejuízo);
e) inexistência de autoexecutoriedade: só se constitui através de acordo ou 
decisão judicial.
Requisição
Requisição é a modalidade de intervenção estatal por meio da qual o 
Estado utiliza bens móveis, imóveis e serviços particulares em situação de 
perigo público iminente, ou, nas palavras de Hely Lopes Meirelles, "para 
atendimento de necessidades coletivas urgentes e transitórias".
A requisição poderá ser civil ou militar. A primeira visa a evitar danos 
à vida, à saúde e aos bens da coletividade, diante de inundações, incêndios, 
epidemias, catástrofes, etc. Já a requisição militar aplica-se no resguardo 
da segurança interna e na manutenção da soberania nacional21.
Nesse contexto, a requisiçãw terá como objeto a requisição de imóveis, 
móveis e serviços particulares, como ocorreria, por exemplo, em uma 
grande enchente em que se poderia requisitar um hospital, equipamentos 
de saúde e os serviços médicos para atender à população.
Com efeito, a requisição está prevista no art. 5°, XXV, da Constituição 
Federal, que estabelece que "no caso de iminente perigo público, a 
autoridade competente poderá usar de propriedade particular, assegurada 
ao proprietário indenização ulterior, se houver dano". Portanto, a
20 Carvalho Filho, 2014, p. 803.
21 Alexandrino e Paulo, 2011, p. 954.
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indenização só ocorrerá posteriormente, e desde que seja comprovado o 
dano.
Diferentemente da servidão, a requisição é autoexecutória, podendo 
ser realizada independentemente de qualquer manifestação judicial. Assim, 
uma vez presente o perigo iminente, a requisição será realizada 
imediatamente por meio de decreto.
FIQUE
atento!
José dos Santos Carvalho Filho apresenta as seguintes 
características da requisição22:
a) é direito pessoal da Administração (a servidão é direito real);
b) seu pressuposto é o perigo público iminente (na servidão não existe essa 
exigência);
c) incide sobre bens imóveis, móveis e serviços (a servidão só incide sobre bens 
móveis);
d) caracteriza-se pela transitoriedade (a servidão tem caráter de definitividade);
e) a indenização, se houver, é ulterior (na servidão, a indenização, embora 
também condicionada, é prévia).
Ocupação provisória
Na ocupação temporário, o Poder Público se utiliza transitoriamente 
de imóveis privados, como meio de apoio à execução de obras e serviços 
públicos.
Um bom exemplo é a utilização de um terreno particular para a 
alocação de máquinas e materiais para a realização de obras ao longo de 
uma rodovia. Nesse caso, encg rrada a obra, o terreno será devolvido, 
demonstrando o caráter transitório dessa forma de intervenção.
Trata-se de ato autoexecutório, no qual a autoridade competente 
emitirá o ato autorizando a ocupação e, se for o caso, fixando a justa 
indenização ao proprietário do imóvel. A extinção, por sua vez, ocorrerá 
com o término da obra ou serviço.
Observa-se que a regra é não realizar indenização, a não ser que exista 
algum prejuízo comprovado.
22 Carvalho Filho, 2014, p. 806.
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f iq u e José dos Santos Carvalho Filho apresenta as seguintes
Arjpatento! características da ocupação temporária23:
a) cuida-se de direito de caráter não real (igual à requisição e diferente da 
servidão, que é direito real);
b) só incide sobre a propriedade imóvel (neste ponto, é igual à servidão, mas se 
distingue da requisição, que incide sobre móveis, imóveis e serviços);
c) tem caráter de transitoriedade (o mesmo que a requisição; a servidão, ao 
contrário, tem natureza permanente);
d) a situação constitutiva da ocupação é a necessidade de realização de obras e 
serviços públicos normais (a mesma situação que a servidão, mas diversa da 
requisição, que exige situação de perigo público iminente);
e) a indenizibilidade varia de acordo com a modalidadede ocupação: se for 
vinculada à desapropriação, haverá dever indenizatório; se não for, inexistirá o 
dever de indenizar, a não ser que haja prejuízos para o proprietário (a 
requisição e a servidão podem ou não ser indenizáveis; sendo assim, igualam- 
se, nesse aspecto, a esta última forma de ocupação temporária, mas se 
diferenciam da primeira, porque é sempre indenizável).
Limitação administrativa
O Prof. José dos Santos Carvalho Filho ensina que as "limitações 
administrativas são determinações de caráter geral, através das quais o 
Poder Público impõe a proprietários indeterminados obrigações positivas, 
negativas ou permissivas, para o fim de condicionar as propriedades ao 
atendimento da função social".
Na mesma linha, Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo estabelecem
que:
As limitações administrativas derivam do poder de polícia da Administração 
e se exteriorizam em imposições unilaterais e imperativas, sob a 
modalidade positiva (fazer), negativa (não fazer) ou permissiva (permitir 
fazer). No primeiro caso, o particular fica obrigado a realizar o que a 
Administração lhe impõe, no segundo, deve abster-se do que lhe é vedado; 
no terceiro, deve permitir algo em sua propriedade.
As limitações administrativas devem ser gerais, dirigidas a propriedades 
indeterminadas. Para situações particulares que conflitem com o interesse 
público, deve ser empregada pelo Poder Público a servidão administrativa
23 Carvalho Filho, 2014, p. 810.
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ou a desapropriação, mediante justa indenização - nunca a limitação 
administrativa, cuja característica é a gratuidade e a generalidade da 
medida protetora dos interesses da coletividade.
Portanto, a limitação administrativa é caracterizada por seu aspecto 
geral, ou seja, aplica-se indistintamente a todos as pessoas que se 
enquadrarem em determinada situação. Por exemplo, o Poder Público 
poderá proibir a construção em até dois metros de uma via para resguardar 
o interesse coletivo de construir calçadas. Tal medida será aplicável a todos 
que possuírem terrenos à margem da rodovia.
Tal medida é instituída por lei ou regulamento, disciplinado por todos 
os entes da Federação, conforme o caso. Por ser uma regra geral, em regra 
não existirá o direito à indenização. Assim, mesmo que contrarie 
determinados interesses, a limitação administrativa não gera direitos 
subjetivos à indenização.
Todavia, há situações excepcionais em que se permite a indenização 
na limitação administrativa, vejamos:
a) quando a limitação inviabilizar totalmente a utilização econômica da 
propriedade;
b) se realiza modificação nas linhas limítrofes entre o imóvel e o domínio 
público, reduzindo a área da propriedade privada. Não se deve 
confundir com o recuo obrigatório de construção (no qual a propriedade 
continua com o mesmo tamanho).
FIQUE
atento!
José dos Santos Carvalho Filho apresenta as seguintes 
características da limitação administrativa24:
a) são atos legislativos ou administrativos de caráter geral (todas as demais formas 
interventivas são atos singulares, com indivíduos determinados);
b) têm caráter de definitividade (igual ao das servidões, mas diverso da natureza 
da requisição e da ocupação temporária);
c) o motivo das limitações administrativas é constituído pelos interesses públicos 
abstratos (nas demais formas interventivas, o motivo é sempre a execução de 
obras e serviços públicos);
d) ausência de indenizabilidade (nas outras formas, pode ocorrer indenização 
quando há prejuízo para o proprietário).
24 Carvalho Filho, 2014, p. 814.
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Tombamento
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De acordo com o art. 216 da Constituição Federal Constituem 
patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, 
tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à 
identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da 
sociedade brasileira, nos quais se incluem: I - as formas de expressão; II - 
os modos de criar, fazer e viver; III - as criações científicas, artísticas e 
tecnológicas; IV - as obras, objetos, documentos, edificações e demais 
espaços destinados às manifestações artístico-culturais; V - os conjuntos 
urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, 
paleontológico, ecológico e científico.
Em seguida, o §1° estabelece que "o Poder Público, com a colaboração 
da comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio cultural 
brasileiro, por meio de inventários, registros, vigilância, tombamento e 
desapropriação, e de outras formas de acautelamento e preservação".
Nessa linha, o tombamento consiste em uma restrição estatal da 
propriedade privada, destinada especificamente à proteção do patrimônio 
histórico e artístico nacional. Com efeito, o art. 1°, do Decreto-Lei 25/1937, 
define "patrimônio histórico e artístico nacional" como "o conjunto dos bens 
móveis e imóveis existentes no país e cuja conservação seja de interesse 
público, quer por sua vinculação a fatos memoráveis da história do Brasil, 
quer por seu excepcional valor arqueológico ou etnográfico, bibliográfico ou 
artístico".
Instituição e legislação
A competência para efetua r o tombamento é concorrente entre os 
entes federados, porquanto a União, os estados, o Distrito Federal ou os 
municípios podem realizar os atos necessários para efetuar a 
desapropriação. Assim, de acordo com o interesse - local, regional, ou 
nacional -, o patrimônio poderá ser desapropriado por cada um dos entes 
da Federação.
Além disso, a competência para legislar sobre a proteção do 
patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico é concorrente 
União, aos estados e ao Distrito Federal (CF, art. 24, VII). Acrescenta- 
se, ainda, que os municípios poderão suplementar a legislação federal ou 
estadual, conforme consta no art. 30, II, da Constituição da República. 
Portanto, os municípios não possuem competência concorrente para legislar
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sobre o tombamento, podendo apenas dispor de forma suplementar sobre 
o tema.
Procedimento
O tombamento depende da realização de procedimento administrativo 
destinado a aferir o valor histórico e artístico do bem, assegurando-se o 
direito de defesa ao proprietário. Restando comprovado o valor histórico e 
artística, o bem será inscrito no denominado "Livro Tombo".
Nesse contexto, Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo apresentam os 
seguintes tópicos obrigatórios no processo de tombamento25:
a) parecer do órgão técnico cultural;
b) a notificação ao proprietário, que poderá manifestar-se anuindo com 
o tombamento ou impugnando a intenção do Poder Público de 
decretá-lo;
c) decisão do Conselho Consultivo da pessoa incumbida do 
tombamento, após as manifestações dos técnicos e do proprietário. 
A decisão concluirá: (c.1) pela anulação do processo, se houver 
ilegalidade; (c.2) pela rejeição da propostade tombamento; ou (c.3) 
pela homologação da proposta, se necessário o tombamento;
d) possibilidade de interposição de recurso pelo proprietário, contra o 
tombamento, a ser dirigido ao Presidente da República.
Portanto, o processo de tombamento sempre deverá respeitar o devido 
processo legal, assegurando ao proprietário o direito de contestar a decisão 
administrativa, provando que o bem não se relaciona com a proteção do 
patrimônio cultural.
Modalidades
O tombamento poderá ser classificado em algumas modalidades. 
Quando à constituição, o tombamento será
(a) de ofício - quando incidir sobre os bens públicos pertencentes à União, 
aos estados, ao Distrito Federal e aos municíios;
(b) voluntário - quando o proprietário consente com o ato;
25 Alexandrino e Paulo, 2011, p. 960.
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Estratégiar n N r i i R ç n çC O N C U R S O S Área Judiciária e Oficial de Justiça Teoria e exercícios comentados 
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(c) compulsório - o Poder Público realiza o tombamento, mesmo com 
resistência do particular.
Quanto à eficácia, o tombamento será:
(a) provisório - quanto estiver em andamento um processo 
administrativo;
(b) definição - ocorre com a conclusão do processo e correspondente 
inscrição no livro tombo;
Quanto aos destinatários, o tombamento será:
(a) geral - quando incide sobre todos os bens situados em uma região 
(por exemplo, na cidade de Ouro Preto, em Minas Gerais, todos os 
imóveis são tombados;
(b) individual - quando só atinge um bem determinado.
O tombamento poderá ser desfeito por iniciativa da Administração (de 
ofício) ou por solicitação de proprietário ou interessados. Por se tratar de 
ato discricionário, na medida em que o administrador público deverá 
decidir, com base em seu juízo de conveniência e oportunidade, se o bem 
relaciona-se com a proteção do patrimônio cultural, também será possível 
revogar o ato, pelo mesmo poder discricionário. Vale dizer, se a autoridade 
responsável passar a considerar que o bem não mais se destina à proteção 
do patrimônio cultural, poderá decidir pela revogação do tombamento.
Por outro lado, se restar comprovado vício no procedimento de 
tombamento, será possível proceder, por meio administrativo ou judicial, a 
anulação do tombamento.
Além dessas formas de extinção, o tombamento poderá ser 
cancelado. Isso porque cabe ao proprietário preservar o bem tombado. 
Todavia, quando o dono não possuir condições para conservar o patrimônio 
tombado, deverá comunicar a situação ao Poder Público, que será 
responsável pelas providências requeridas para preservação do patrimônio. 
Caso o Poder Público não adote as providências cabíveis, o proprietário 
poderá requerer o cancelamento do tombamento (Decreto 25/1937, art. 
19, §2°).
Por fim, o tombamento poderá ser desfeito no caso de 
desaparecimento do bem. Seria o caso, por exemplo, de uma inundação
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Extinção
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que faça destrua totalmente um prédio tombado, fazendo desaparecer 
todas as suas características históricas.
Efeitos
Os efeitos do tombamento estão descritos no DL 25/1937, vejamos:
a) as coisas tombadas não poderão, em caso nenhum ser destruídas, 
demolidas ou mutiladas, nem, sem prévia autorização especial do 
Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, ser reparadas, 
pintadas ou restauradas, sob pena de multa de cinquenta por cento 
do dano causado. Tratando-se de bens pertencentes à União, aos 
Estados ou aos municípios, a autoridade responsável pela infração do 
presente artigo incorrerá pessoalmente na multa
b) não se poderá, na vizinhança da coisa tombada, fazer construção que 
lhe impeça ou reduza a visibilidade, nem nela colocar anúncios ou 
cartazes Sem prévia autorização do Serviço do Patrimônio Histórico e 
Artístico Nacional, , sob pena de ser mandada destruir a obra ou retirar 
o objeto, impondo-se neste caso a multa de cinquenta por cento do 
valor do mesmo objeto;
c) proprietário de coisa tombada, que não dispuser de recursos para 
proceder às obras de conservação e reparação que a mesma requerer, 
levará ao conhecimento do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico 
Nacional a necessidade das mencionadas obras, sob pena de multa 
correspondente ao dobro da importância em que for avaliado o dano 
sofrido pela mesma coisa;
d) as coisas tombadas ficam sujeitas à vigilância permanente do Serviço 
do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, que poderá inspecioná-los 
sempre que for julgado conveniente, não podendo os respectivos 
proprietários ou responsáveis criar obstáculos à inspeção, sob pena de 
multa de cem mil réis, elevada ao dobro em caso de reincidência.
e) em face da alienação onerosa de bens tombados, pertencentes a 
pessoas naturais ou a pessoas jurídicas de direito privado, a União, os 
Estados e os municípios terão, nesta ordem, o direito de preferência. 
Tal alienação não será permitida, sem que previamente sejam os bens 
oferecidos, pelo mesmo preço, à União, bem como ao Estado e ao 
município em que se encontrarem. O proprietário deverá notificar os 
titulares do direito de preferência a usá-lo, dentro de trinta dias, sob 
pena de perdê-lo.
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f) E nula alienação realizada com violação do disposto no parágrafo 
anterior, ficando qualquer dos titulares do direito de preferência 
habilitado a sequestrar a coisa e a impor a multa de vinte por cento do 
seu valor ao transmitente e ao adquirente, que serão por ela 
solidariamente responsáveis. A nulidade será pronunciada, na forma 
da lei, pelo juiz que conceder o sequestro, o qual só será levantado 
depois de paga a multa e se qualquer dos titulares do direito de 
preferência não tiver adquirido a coisa no prazo de trinta dias. O direito 
de preferência não inibe o proprietário de gravar livremente a coisa 
tombada, de penhor, anticrese ou hipoteca. Nenhuma venda judicial 
de bens tombados se poderá realizar sem que, previamente, os 
titulares do direito de preferência sejam disso notificados 
judicialmente, não podendo os editais de praça ser expedidos, sob 
pena de nulidade, antes de feita a notificação.
Destaca-se, por fim, que o tombamento não é o único instrumento de 
proteção do patrimônio cultural brasileiro, pois, ao lado dele, temos o direito 
de petição (CF, art. 5°, XXXIV26); a ação popular (CF art. 5°, LXXIII27; e a 
ação civil pública (CF, art. 129, III28; e Lei 7.347/1985).
Direito de construir e seu exercício
O direito de construir e seu exercício estão disciplinados no Código Civil 
(arts. 1.299 a 1.313).
Basicamente, o proprietário pode levantar em seu terreno as 
construções que lhe aprouver, salvo o direito dos vizinhos e os 
regulamentos administrativos (art. 1.299). Portanto, o direito de construir 
é inerente ao proprietário, mas deverá ocorrer em respeito aos seus 
vizinhos e aos regulamentos adnp inistrativos.
Nessa linha, o proprietário construirá de maneira que o seu prédio não 
despeje águas, diretamente, sobre o prédio vizinho (art. 1.300).
26 Art. 5° [...] XXXIV - são a todos