Ciência Política e Gestão Pública para AFCCGU A 05

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Aula 05
Ciência Política e Gestão Pública p/ AFC/CGU - Prevenção da Corrupção e Ouvidoria
Professor: Rodrigo Barreto
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SUMÁRIO PÁGINA 
1. Pacto federativo e relações intergovernamentais no 
Brasil. 
1 
2. Teorias da Democracia 26 
3. Políticas Públicas: formação de agenda, formulação e 
processo decisório, implementação e avaliação. 
43 
4. Controle, transparência e accountability na execução de 
políticas públicas. 
47 
5. Questões comentadas 68 
6. Lista de Questões 103 
7. Gabarito 123 
 
1. Pacto federativo e relações intergovernamentais no Brasil. 
 
 Pessoal, nós conversamos sobre federalismo em aula passada, 
todavia vou fazer uma revisão e aprofundar as características e o 
histórico do federalismo no Brasil. Primeiramente, lembro que 
Federação é forma de Estado e não de governo, mas podemos dizer 
que há um estreito relacionamento entre essa forma estatal e o modo 
de gestão ou, ainda, entre essa forma estatal e os problemas de 
governo. 
 
 O Estado Federal é um fenômeno moderno, que só aparece no 
século XVIII, não se encontrando na Antiguidade ou na Idade Média. 
Embora houvesse uniões entre estados nessas épocas, nenhuma delas 
significou a forma de estado federativa, devido às suas limitações a 
determinados objetivos, nunca implicando a perda de soberania, em 
troca de autonomia. Lembro que há autores que entendem que a 
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primeira formação estatal dada a partir de uma união permanente e 
com objetivos comuns foi a Confederação Helvética, em 1291, quando 
três cantões aderiram a um pacto de solidariedade e aliança; tal 
aliança deu origem à organização do Estado da Suíça em 1848. 
 
 De todo modo, o Estado Federal nasce apenas em 1787, nos 
Estados Unidos da América. Em 1776 as treze colônias britânicas da 
América se declaram independente, passando a possuir, cada uma 
delas, soberania, ou seja, cada uma delas era um Estado. Alguns anos 
depois, celebraram os Artigos da Confederação, formando um pacto 
confederativo que visava sobretudo à manutenção da independência. 
Entretanto, esse pacto foi se mostrando frágil e a união que dele 
resultava pouco eficaz. Devido a esses problemas, em 1787, os 
Estados se reuniram em uma convenção na Filadélfia, em que se 
ausentou apenas o Estado de Rhode Island. Nessa convenção havia 
duas posições: os que queriam a manutenção, com algumas 
modificações do pacto confederativo, e os que queriam um novo pacto, 
comum a todos os Estados, com a formação de um governo a que 
todos se submetessem. Ou seja, cada Estado cedia sua soberania 
para um órgão central, responsável pela centralização e unificação, 
que viria a formar os Estados Unidos da América, passando, a partir de 
então, a ser autônomos entre si, dentro do pacto federativo. 
 
 Conforme já vimos, são características básicas do modelo de 
Estado federativo: (i) a união dos Estados soberanos faz nascer um 
novo Estado e, consequentemente, aqueles que aderiram à federação 
perdem a condição de Estados soberanos; (ii) a base jurídica do Estado 
federativo é uma constituição, não um tratado; (iii) na federação não 
há direito de secessão; (iv) só o Estado Federal possui soberania e 
seus entes federativos não; (v) a Constituição fixa as atribuições dos 
entes federativos; (vi) a cada esfera de competências se atribui renda 
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própria; (vii) os cidadãos do Estado que adere à federação adquirem a 
cidadania do Estado federal e perdem a anterior. 
 
 Dito isto, lembro que a formação da federação norte-
americana se deu em um movimento centrípeto, ou seja, de fora 
para dentro, com Estados soberanos cedendo sua soberania em favor 
de uma aglutinação desta em um só Estado. No Brasil, de outra forma, 
a federação foi resultante de um modelo centrífugo, de dentro para 
fora, com um Estado unitário centralizado se descentralizando em 
favor de vários entes autônomos. Decorre daí a maior autonomia que 
os estados norte-americanos possuem maior autonomia que os 
brasileiros. Sobre essa conceituação, também se diz que a formação 
do federalismo norte-americano se deu por agregação, enquanto que 
a brasileira se deu por desagregação. 
 
 Os Estados adotam o modelo federativo quando há uma situação 
federalista, caracterizada por duas coisas. A primeira é a existência de 
heterogeneidades numa determinada nação, vinculadas à questão 
territorial (grande extensão e/ou enorme diversidade física), a 
diferenças étnicas e/ou linguísticas, a disparidades socioeconômicas, 
ou então a diversidades culturais e políticas entre as regiões de um 
país. A segunda condição que leva à escolha do federalismo é a ação 
política baseada no ideal da unidade na diversidade, capaz de 
concomitantemente manter unidas e autônomas as partes de um 
mesmo território. 
 
 Na verdade, se pararmos para pensar, veremos que as duas 
condições apontadas acima refletem uma mesma essência que é a 
existência de diferenças (heterogeneidades e diversidade). Penso que 
mais correto ainda, do ponto de vista puramente conceitual, seria a 
existência de diversas nações em um território e a união política 
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baseada o ideal de unidade da diversidade, mantendo unidas e 
autônomas entes indissociáveis em um mesmo território. Outro ponto 
importante levantado pelo citado autor é o de que o sucesso das 
políticas públicas em uma Federação depende da capacidade de se 
instaurarem mecanismos de controle mútuo e de coordenação entre os 
níveis de governo. 
 
 Existem diversas razões que explicam a adoção da forma 
federativa de Estado. A mais importante, para ele, seria a busca por 
uma descentralização autônoma ± seja a partir de um Estado unitário 
seja a partir de uma confederação na qual há vários Estados 
centralizados -, de modo que as autonomias permaneçam 
indissociáveis. A federação permitiria a integração de coletividades que 
apresentem heterogeneidades acentuadas, em seus contextos sociais, 
em termos étnicos, linguísticos, culturais ou raciais. 
 
 Dessa maneira, a forma de estado federativa cumpriria a 
finalidade de permitir que tais coletividades conservem suas diferenças 
umas em relação às outras, como partes integrantes de um todo 
federativo, que possui como princípio a indissolubilidade do vínculo. 
Bastos aponta, como exemplo paradigmático, o caso da Bélgica, pois 
esta constitui um Estado caracterizado por ampla diversidade entre as 
comunidades integrantes, que evidenciam marcante distinção em 
termos culturais e linguísticos; contudo, todas elas, integrantes de um 
mesmo pacto. 
 
 Devo lembrar que os constituintes norte-americanos foram 
fortemente inspirados por Montesquieu, acreditando fervorosamente 
no princípio de separação dos poderes, de modo que o estado federado 
foi orientado a partir dele. Desse modo, foielaborado então o chamado 
sistema de freios e contrapesos, com os três poderes (Executivo, 
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Legislativo e Judiciário), independentes e harmônicos entre si, com 
mecanismos de controle mútuo, de modo que, em tese, não deveria 
haver um mais forte do que os demais. Todavia, essa teoria encontrou 
obstáculos na práxis política, pois arranjos políticos como o 
presidencialismo de coalizão distorceram a pureza de tal teoria. 
 
 De toda forma, o federalismo não pode ser compreendido como 
um fenômeno estático, que observaria sempre o mesmo modelo ideal 
de formato. O federalismo é um fenômeno dinâmico que vem sofrendo 
sensíveis alterações desde sua efetivação nos Estados Unidos. A 
princípio o federalismo dual baseava-se no princípio de não 
intervencionismo da União; já a teoria do new federalism ou 
federalismo cooperativo representa a concepção de um Estado mais 
intervencionista, com o consequente fortalecimento do poder central. 
 
 No federalismo dual, a separação de atribuições/competências 
entre os entes federativos é extremamente rígida, não se falando em 
cooperação ou interpenetração entre os mesmos, como os Estados 
Unidos em sua origem. Da flexibilização dessa rigidez do modelo dual 
(clássico), surge o modelo cooperativo, especialmente durante o século 
XX, com o surgimento do Estado de Bem-Estar, que, mesmo após sua 
crise, deixaria marcas em várias constituições. 
 
 Alguns autores advertem para o risco de o federalismo 
cooperativo transformar-VH� HP� XP� ³IHGHUDOLVPR� GH� IDFKDGD´�� FRP� R�
fortalecimento do órgão central em detrimento dos demais entes 
federativos, de maneira que haveria uma sobreposição da União, ou 
seja, haveria um federalismo por subordinação. Zimmerman, todavia, 
ressalta que se por um lado de fato há o risco da negação do 
federalismo em sua essência, por outro lado o federalismo de 
cooperação ou cooperativo pode ser verdadeiramente democrático, 
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formado a partir do consentimento geral da nação e não por meio de 
imposição do órgão central. 
 
 Antes de falarmos mais a fundo sobre o federalismo no Brasil, 
gostaria de destacar as teorias sobre a soberania do estado federal que 
Mi� DSDUHFHUDP� ³PDVFDUDGDV´� HP� TXHVW}HV� H� TXH�� FRQIRUPH� WHQKR�
visto, têm suscitado polêmicas entre os alunos no fórum. Vejam o 
quadro para ficar tranquilo, água na canela... 
 
Teorias da soberania do Estado federal 
Teoria da dupla 
soberania ou da 
dupla dimensão da 
soberania* 
A soberania do Estado federal é partilhada 
politicamente pela União e pelos Estados 
membros, sendo ela limitada pela Constituição. 
Dessa forma, a soberania não pode ser 
exercida independentemente por nenhum 
desses membros, em toda a sua plenitude. A 
dupla soberania seria exercida tanto 
internamente, justapondo-se à autonomia, 
quanto externamente, diante dos demais 
Estados soberanos. Nem a União nem os 
Estados membros seriam plenamente 
soberanos, exercendo apenas parcelas 
constitucionais de soberania. 
Teoria da negação 
da soberania da 
União 
Formulada por Jefersson, parte do pressuposto 
que a soberania não pode ser divida entre 
entes de natureza distinta, de modo que ela 
seria exercida não pela União, mas pelos 
Estados membros, que não alienam nem 
deslocam sua soberania anterior, apenas 
celebram uma pacto mútuo no federalismo. 
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Teoria do Estado 
unitário qualificado 
Considera a soberania atributo essencial do 
Estado, de forma que somente a União seria 
dotada de poder soberano. Os estados-
membros seriam apenas províncias 
descentralizadas que possuem a faculdade de 
participar da formação da vontade geral. Os 
estados membros alienam a soberania em 
favor da União. 
Teoria da auto-
organização do 
Estado 
A soberania não é atributo essencial do Estado, 
mas aspecto do poder por ele exercido. Dessa 
forma, os Estados podem ser ou não 
soberanos. Os soberanos têm capacidade de 
autodeterminação. Como o Estado federal é 
por característica soberano, os estados 
membros também não deixam de sê-lo, pois 
tem constituição própria e gozam de 
autodeterminação. 
(*) Segundo a Esaf (APO ± MPOG ± 2010), o Federalismo 
caracteriza-se pela existência de uma dupla soberania, a qual, 
por ser uma característica central de Estados federativos, 
acaba por produzir, por sua vez, diversas consequências para o 
sistema político e para a produção de políticas públicas como 
um todo no país. Ou seja, a Esaf banca adotou a dupla 
soberania especificamente na questão citada. Não creio, 
todavia, que a Vunesp o fará. 
 
 
 Como vocês já sabem, o modelo de formação do federalismo 
brasileiro se deu em sentido oposto ao norte-americano; enquanto 
este se deu de fora para dentro, o brasileiro se deu de dentro para 
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fora. A formação do Estado federal no Brasil não se deu a partir de um 
pacto constitucional entre Estados soberanos, mas a partir de um 
processo de descentralização do poder central para os estados, que 
passariam a gozar de autonomia. Do poder centralizado do Império 
derivavam-se os estados autônomos, descentralizando-se o poder 
político. 
 
 Em 1824, com a proclamação da Independência e a outorga da 
Constituição, o Estado Imperial foi instituído no Brasil, caracterizando-
se pela centralização de poder, unitariedade da forma e 
descentralização administrativa, já que mantinha maior parte das 
competências e atribuições das províncias existentes; contudo, criando 
um vínculo mais forte entre essas administrações descentralizadas e o 
poder central, que era a corte situada no Rio de Janeiro. 
 
 Segundo Nunes, no processo de implantação da república e do 
federalismo no Brasil, o processo político não é coincidente com o 
processo histórico. A Federação no Brasil surge, provisoriamente, com 
o Decreto nº 1, de 15 de novembro de 1889, que instituía, além da 
forma federativa de estado, a forma republicana de governo no lugar 
da forma monárquica de governo. Posteriormente, a consolidação de 
tais formas viriam que a primeira Constituição Republicana 1891, que 
HVWDEHOHFLD� HP� VHX� DUWLJR� �ž� TXH� ³D� QDomR� %UD]LOHLUD� DGRSWD� FRPR�
fórma de governo, sob o regimen representativo, a República 
Federativa proclamada a 15 de novembro de 1889, e constituie-se, por 
união perpetua e indissoluvel das suas antigas provincias, em Estados 
8QLGRV� GR� %UD]LO´�� FRQIRUPH� D� UHGDomR� GR� WH[WR� RULJLQDO�� ,PSRUWD�
agora, pessoal, antes de prosseguirmos com a história da estruturação 
do Estado brasileiro, diferenciarmos as formas de governo, assunto 
este que ainda não comentei. 
 
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 Primeiramente, um governo pode ter origem de direito ou de 
fato. O governo de direito é aquele constituído de acordo com a lei 
vigente, ou seja, é aquele que encontra legitimidade na ordem jurídica 
existente, não possuindo arbitrariedade dos governantes. Já o governo 
de fato, ao contrário do de direito, tem como características de sua 
implementação a fraude e/ou a violência. Neste caso, se encaixam os 
estados ocupados pelos nazistas durante a Segunda Guerra e as 
ditaduras da América Latina na segunda metade do século XX. 
 
 Além disso, os governos podem se desenvolver de maneira legal 
ou despótica. Presume-se que todo governo legal seja legítimo, 
reconhecido pela maioria da população. Caso isso não ocorra, o 
governo será ilegítimo, embora legal, sem consenso da população e, 
geralmente, mantido pela força das armas. Por óbvio, o governo legal 
é aquele que se desenvolve obedecendo ao ordenamento jurídico 
vigente. Já o governo despótico é aquele que conduz conforme as 
arbitrariedades dos governantes. 
 
 Por fim, quanto à extensão do poder, os governos podem ser 
constitucionais ou absolutistas. O governo é constitucional quando se 
fundamenta e se desenvolve à luz de uma Constituição (Lei maior) que 
assegure o exercício de três funções distintas (legislativa, executiva e 
judiciária), além de garantir os direitos do povo. Já o governo 
absolutista concentra o poder em um só órgão, fundamentando-se na 
garantia de que as normas do governante devem ser obedecidas pelos 
governados. 
 
 As formas de governo também apresentam diversas 
classificações segundo os pensadores. Vejamos: 
 
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Classificações das Formas de Governo segundo os pensadores 
Platão São formas de governo: aristocracia, monarquia, 
timocracia, oligarquia, democracia e tirania. Para ele 
as duas primeiras são boas e as demais criticáveis. 
Para Platão, a aristocracia é boa, pois, no sentido 
empregado pelo pensador, os poucos que governam 
seriam aqueles dotados de virtudes. O governo 
monárquico seria bom, pois o governante pensaria nos 
seus súditos. A timocracia seria um governo de 
guerreiros, dotados de coragem, mas sem razão. A 
Oligarquia seria um governo de alguns sem que 
houvesse a qualidade da aristocracia, sendo escolhidos 
pela riqueza. A aristocracia seria elite intelectual e a 
oligarquia, a econômica. E a democracia teria o 
problema de entregar o poder a homens que não 
possuem nem conhecimento nem poder. E a tirania 
seria baseada na violência. 
Aristóteles Também considera 6 formas de governo, sendo 3 boas 
e 3 desvirtuadas. As formas boas visam ao benefício 
dos governantes, o bem comum; enquanto as más 
visam apenas aos interesses particulares. São formas 
boas de governo a monarquia, a aristocracia e a 
democracia. São formas desvirtuadas a tirania, a 
oligarquia e a demagogia. 
Políbio Classificava da mesma forma que Aristóteles, com a 
diferença de que, para Políbio, as formas de governo 
se sucediam umas às outras, constituindo um ciclo 
alternante entre formas boas e más ± essa é a 
chamada teoria dos ciclos de governo. O ciclo se dá 
sucessivamente assim: demagogia ĺ monarquia ĺ 
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tirania ĺ aristocracia ĺ oligarquia ĺ democracia ĺ 
demagogia ĺ �«��� 
Maquiavel Para ele, monarquia, aristocracia e democracia, 
enquanto boas formas de governo, eram utopias. 
Sendo que todos os governos que existiam ou já 
tinham existido ou eram repúblicas ou principados. Os 
principados (hereditários ou recém-formados) ou eram 
monarquias ou tiranias. As repúblicas (não vitalícias e 
periódicas) poderiam ser democráticas, aristocráticas, 
timocráticas ou oligárquicas. Para Maquiavel, não há 
uma boa forma de governo, mas sim forma eficaz, na 
medida em que atinge a paz (coesão) social. 
Rousseau Divide as formas de governo em democracia, 
aristocracia e monarquia. A democracia seria o poder 
nas mãos do povo ou da maioria dele. A aristocracia 
implicar o poder executivo exercido por poucos 
cidadãos. E a monarquia seria a entrega do poder a 
um só magistrado. 
Montesquieu Divide as formas de governo em monárquico, 
republicano ou despótico. O monárquico seria exercido 
vitaliciamente por um rei, sendo transmitido aos seus 
descendentes por meio da hereditariedade. O 
republicano seria o governo em que as decisões 
caberiam à Assembleia de Cidadão, com eleição de 
deputados e governantes, que exerceriam o mandato 
por tempo certo. O e o despótico seria o governo em 
que o chefe ou o rei exerce o poder de forma 
autoritária. 
Kelsen Divide as formas de governo em autocracia e 
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democracia, de maneira que a principal diferença entre 
elas estaria na liberdade política. Na democracia, os 
sujeitos são politicamente livres. Na autocracia, os 
sujeitos não participam das decisões do governo, 
ficando condicionados às decisões dos governantes. 
 
 A partir dessa abordagem histórica, fica evidenciado, conforme 
fazem os autores contemporâneos, que os governos se resumem 
basicamente a dois modelos fundamentais: a monarquia e a república. 
E são justamente essas duas formas de governo que os concursos têm 
trabalhado com frequência. Basicamente, na monarquia o governante 
exerce o cargo de forma vitalícia e o repassar por meio da 
hereditariedade; enquanto que na República o governante exerce o 
cargo de modo eletivo e temporário. 
 
 A monarquia apresenta três aspectos principais, que são: (i) 
vitaliciedade, (ii) hereditariedade e (iii) irresponsabilidade. A 
vitaliciedade significa que o mandato do monarca não tem prazo 
delimitado, tendo sua duração definida pelo tempo de vida ou pelas 
condições de saúde dele. A hereditariedade consiste na transmissão do 
poder ao herdeiro do monarca, segundo sua linha de sucessão. E a 
irresponsabilidade significa a não necessidade de o monarca explicar, 
justificar ou fundamentar os seus atos de governo perante o povo ou 
outro órgão de Estado. O monarca não possui responsabilidade 
política. 
 
 Do mesmo modo, a república, ainda segundo Farias Neto, 
apresenta três características principais que a diferenciam da 
monarquia. São elas: (i) temporariedade ou periodicidade; (ii) 
eletividade e (iii) responsabilidade. A periodicidade significa que o 
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governante possui mandato com prazo de duração determinado. O 
direito de reeleição pode existir, mas deve ficar proibida a possibilidade 
de infinitas reeleições futuras. A eletividade significa que a eleição do 
governante é feita pelo povo, não havendo sucessão hereditária. E a 
responsabilidade significa que o governante é responsável 
politicamente, já que está constituído em um mandato eletivo popular. 
 
 A monarquia pode, ainda, ser absoluta ou limitada (de 
estamentos, constitucional ou parlamentar). É absolutaquando o 
monarca exerce o poder sem preceitos constitucionais, ilimitadamente. 
A monarquia é limitada quando o poder central se reparte e admite 
órgãos autônomos ou submete seu poder às manifestações de 
soberania nacional. A monarquia limitada pode ser de estamentos (ou 
de braços), constitucional ou parlamentar. É de estamentos quando o 
rei descentraliza algumas funções que são delegadas a elementos da 
nobreza reunidos em cortes ou órgãos semelhantes. É constitucional 
quando o rei apenas exerce o poder executivo, nos termos de uma 
constituição escrita, ao lado dos poderes legislativo e judiciário. E é 
parlamentar quando o rei não exerce sua função de governo, mas, 
sim, de chefe de Estado, exercendo as atribuições que a Constituição 
lhe atribuir. Nesse caso, o poder executivo é exercido por um Conselho 
de Ministros (Gabinete) responsável perante o parlamento, como é, na 
atualidade, o caso da Inglaterra. 
 
 A república pode, por sua vez, ser aristocrática ou democrática 
(direta, indireta ou representativa e semi-direta ou mista). A república 
aristocrática é a forma de governo de uma classe privilegiada por 
direitos de nascimento ou de conquista; nesse sentido, a palavra 
aristoi corresponde a melhores da sociedade. A república aristocrática 
pode, ainda, ser direta ou indireta, conforme seja o poder exercido 
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diretamente pela classe dominante, em assembleias gerais, ou por 
delegados eleitos, em assembleias representativas. 
 
 A república democrática é aquela em que todo o poder emana do 
povo, podendo ser direta, indireta (representativa) ou semidireta. Na 
república democrática direta governa a totalidade de cidadãos, 
deliberando em assembleias populares, como os gregos no antigo 
Estado ateniense. Na república democrática indireta (representativa) o 
poder público é exercido por eleitos, com investidura temporária e 
atribuições predeterminadas. Assim, na república democrática indireta 
os órgãos componentes, agentes políticos, do Poder Executivo e do 
Legislativo são eleitos pelo povo, por meio do sufrágio universal. 
 
 A república democrática semidireta ou mista consiste em uma 
limitação do poder da assembleia representativa, reservando-se ao 
pronunciamento direto da assembleia geral dos cidadãos os assuntos 
de maior relevância, sobretudo os de ordem constitucional. Segundo 
MaOXI��³D�GHOHJDomR�GH�SRGHUHV��QHVWH�VLVWHPD��p�IHLWD�FRP�DV�GHYLGDV�
restrições, de tal sorte que os problemas considerados de vital 
importância nacional são decididos pelo próprio povo por processos 
típicos de democracia direta, como o referendo, a iniciativa popular, o 
YHWR�SRSXODU��HWF´� 
 
 Bom, pessoal, dito isto, continuemos com a estruturação do 
Estado brasileiro. Vimos que com a proclamação da independência e a 
outorga da Constituição de 1824, iniciou-se o Estado imperial 
brasileiro, unitário e com forte centralização administrativa. Já com o 
fim do império, foi proclamada a república. De tal modo, o federalismo 
brasileiro representou uma formação atípica, no qual o modelo 
federalista norte-americano sofreu inúmeras modificações para se 
adequar a realidade brasileira de então. Diferentemente do que houve 
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nos Estados Unidos, não houve a formação de um novo Estado a partir 
de vários outros, na realidade, o Estado deixou de ser unitário e 
passou a ser federal. 
 
 Em 15 de novembro de 1889, o Brasil se transformava, como em 
um passe de mágica, de um império unitário em uma federação. O 
Decreto de então proclamava as antigas províncias em Estados 
Soberanos; contudo, essa soberania nunca foi real, sendo apenas de 
fachada. Essa soberania tinha efeitos meramente simbólicos, visto que 
tais estados nunca exerceram ou tiveram de fato soberania. Na 
realidade, mesmo com o Decreto que assegurou o fim do Império, o 
Brasil continuava um Estado unitário sob o manto do federalismo 
decretado. O Brasil só passaria a ser uma Federação real com a 
Constituição de 1891. Esta Constituição, por sinal, não fez menção aos 
³(VWDGRV� VREHUDQRV´�GR�'HFUHWR��PDV�GL]LD� TXH� DV�DQWLJDV�SURYtQFLDV�
agora estariam reunidas para formar os Estados Unidos do Brasil ± 
vejam que até o nome é cópia dos norte-americanos. 
 
 Diante do exposto, fica claro que, até a promulgação dessa nova 
Carta, os poderes estavam concentrados no governo central, já que o 
Estado permanecia unitário. Assim, as províncias não abdicaram de 
sua soberania ± pois simplesmente não a possuíam ± e somente a 
partir de 1891 é que receberam competências políticas, financeiras e 
administrativas. As antigas províncias, antes de 1891, não possuíam 
direitos políticos próprios nem soberania, de forma que nada cederam 
para a construção do pacto federativo. 
 
De forma diversa deu-se o pacto norte-americano, no qual os 
Estados confederados cederam sua soberania em favor de um novo 
Estado. Nos Estados Unidos da América, o federalismo significou a 
criação de um poder até então inexistente; enquanto que no Brasil 
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significou a descentralização do poder político. A passagem do Estado 
Unitário do Imperialismo brasileiro para o Federalismo Republicano 
implicou a descentralização do poder político. 
 
 A Constituição de 1891 caracterizou-se por: (i) federalismo dual 
(limites de poderes bem definidos entre União e Estados membros); 
(ii) tripartição de poderes aos moldes de Montesquieu; (iii) forma de 
governo republicana; (iv) separação entre Estado e Igreja; (v) 
autonomia aos Estados-membros como Constituições e Leis próprias; 
(vi) ampliação dos direitos individuais, introduzindo o habeas corpus, a 
livre manifestação do pensamento, a liberdade de associação, a 
inviolabilidade do domicílio, entre outros. 
 
 Sobre a passagem do Estado unitário (Império) para o 
)HGHUDWLYR��&DUGRVR�DVVHYHUD�TXH�³D passagem do Império à República 
e a formação de um sistema de poder capaz de articular os interesses 
dos novos donos da situação no Brasil republicano parecem ter 
REHGHFLGRV� DQWHV� j�GLQkPLFD�GH�XPD�KLVWyULD� SRXFR� ³SUHFLSLWDGD´�� VH�
se quiser fazer uma alusão ao comportamento dos elementos químicos 
e simultaneamente às regras de astúcia e compromisso características 
da cultura brasileira, do que ao espetaculoso corte de nós górdios que 
caracteriza os grandes momentos da passagem do Antigo Regime à 
era burguesa na França ou, ainda mais drasticamente, a passagem do 
FDSLWDOLVPR�DR�VRFLDOLVPR´� 
 
 Em outras palavras, a mudança de Estado unitário para o 
Federativo obedeceu a uma lógica de precipitação em vez de uma 
³UHYROWD´��'HVsa maneira, o sentimento de abandono ao imperialismo 
já estava sendo formulado gradativamente dentro da sociedade 
brasileira, sem que tenha havido de fato um corte radical. Em vez de 
uma revolução repentina de fato, a passagem do imperialismo para o 
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Prof. Rodrigo Barreto www.estrategiaconcursos.com.br 17 de 123federalismo, significou uma vagarosa mudança que aos poucos foi 
sendo concebida, a partir de modificações nas estruturas sociais e 
econômicas. 
 
 Há autores que entendem que essa mudança não representou 
modificações profundas na sociedade e na política, tendo sido 
simplesmente, um movimento militar que não teria implicado 
profundas mudanças sociais e institucionais, no máximo se valendo de 
mudanças formais. Todavia, Cardoso entende que essa interpretação é 
equivocada, à medida que a passagem do imperialismo para o 
federalismo significou alteração tanto do modelo institucional quanto 
das forças sociais que agora iriam articular o sistema de dominação no 
Brasil ± as oligarquias, ou seja, significou mais do que mera 
³TXDUWHODGD´�� 
 
 O federalismo implementado com a Constituição de 1891 era 
praticamente de fachada, pois ele não garantia a mesma autonomia 
aos entes federados. O período político que se seguiria ficaria marcado 
pelo domínio de uma oligárquica, principalmente a do eixo SP-MG, que 
articulavam a chamada política do café com leite e se revezavam no 
poder. O grupo agroexportador se perpetuou no poder praticamente 
desde Prudente de Morais até 1930, quando Vargas chega ao poder. 
Esse período, fortemente marcado pelas oligarquias, ficou conhecido 
na historiografia como República Velha, na qual as oligarquias 
assumiam o poder a nível local e regional e, a partir de uma intensa 
troca de favores, criavam um pacto de compromissos e auxílio mútuo, 
que chegaram a desembocar no nível federal. Esse sistema criou uma 
relação de poder oligárquica que permitiu a manutenção das estruturas 
econômicas e sociais de dominação. 
 
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 No mesmo sentido, Abrúcio aponta que com a Constituição de 
1891 as instituições federativas acabaram fortalecendo o Executivo dos 
Estados, que passava a exercer seu poder político dentro do sistema 
oligárquico. Havia certo grau de interpenetração entre as esferas, pois 
os líderes locais se articulavam em favor de um regional e os regionais 
em favor de um nacional. A definição do líder nacional, ou seja, a 
definição da eleição nacional passava pelo eixo São Paulo-Minas, que 
se aliavam com outros Estados importantes, como Rio de Janeiro, 
Bahia e Rio Grande do Sul. Diante de fraudes, violência, falta de 
fiscalização e o chamado voto de cabresto ± que veremos melhor no 
tópico Democracia ± a disputa da eleição nacional, conforme Abrúcio, 
³UHSHWLD� D� KLVWyULD� DQWL-republicana que vigorava no plano 
VXEQDFLRQDO´��� 
 
 A Constituição de 1891 ainda continha um problema relacionado 
à falta de autonomia municipal, na medida em que aquela dedicava-
lhe apenas um artigo. Segundo esta Constituição, os Estados se 
organizariam de forma que ficasse assegurada a autonomia dos 
municípios em tudo que respeitasse seu peculiar interesse. A 
consequência de tal dispositivo foi que cada Estado passaria a ter 
competência para legislar sobre a organização de seus territórios e 
municípios, ou seja, a Constituição Estadual determinaria a 
municipalidade. 
 
 Com a Constituição de 1891, o município continuou com um 
grande número de atribuições pertinentes aos interesses locais. Os 
serviços públicos eram executados diretamente pelo município ou 
concedidos a particulares, sob o controle da municipalidade. Foi o caso 
dos seguintes serviços públicos: abastecimento de água potável, gás 
de iluminação e luz elétrica, linhas de bondes ou de ônibus dentro da 
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cidade, viadutos onde se cobrava a passagem, estradas de ferro 
subterrâneas, telefones, matadouros, mercados e esgotos. 
 
 Contudo, a autonomia municipal de então era comprometida com 
a escolha do prefeito sendo realizada pelo Governador do Estado e pela 
falta de constitucionalização das receitas tributárias. De todo modo, a 
situação havia melhorado em relação ao período imperial, 
principalmente no que diz respeito à administração municipal. A 
possibilidade do município de incentivar as atividades econômicas 
melhorou em relação ao período imperial, porque nos assuntos de sua 
competência, acima assinalados, o município poderia legislar, mesmo 
que somente no nível da regulamentação ou que suas posturas 
dependessem de homologação da Assembleia Legislativa. Esta 
faculdade legislativa possibilitava criar mais facilmente incentivos para 
o desenvolvimento econômico local. 
 
 A República Velha se encerra com uma ruptura entre São Paulo e 
Minas, o que ocorreu tanto por São Paulo ter insistido em eleger o 
segundo presidente paulista seguido, quebrando a política de 
revezamento do café com leite, quanto pelo descontentamento dos 
demais Estados em relação à perpetuação de tal política. Com o 
descontentamento mineiro e o apoio deste e de outros setores da 
sociedade, Vargas chega ao poder em 1930. 
 
 Os mineiros, diante da indicação de mais um candidato paulista ± 
Júlio Prestes, selaram um acordo com importantes segmentos políticos 
do Rio Grande do Sul e da Paraíba para lançar candidato próprio à 
sucessão presidencial, Getúlio Vargas, formando a Aliança Liberal. 
Contudo, diante do quadro eleitoral fraudulento, a Aliança sai 
derrotada e grande parte dos deputados federais eleitos não tem seu 
mandato reconhecido pelo Congresso. Além disso, para piorar a 
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situação, João Pessoa, membro da Aliança e Governador da Paraíba, é 
assassinado por motivos político. É aí que Vargas, com apoio de 
setores do Exército e das oligarquias dissidentes, dá início ao 
movimento de deposição do presidente e em outubro ocorre a 
Revolução de 1930. Nesse contexto, uma Junta Militar transfere o 
poder para um Governo Provisório, que o exerceria até a promulgação 
da Constituição de 1934, que fora motivada por elementos de pressão 
e contestação de métodos arbitrários empregados pelo governo. 
 
 Luís Roberto Barroso aponta duas causas principais que 
implicaram a ruína da República Velha: o domínio das oligarquias e as 
fraude eleitoral institucionalizada. De acordo com ele, ainda, a crise 
financeira de 1929, uma pequena burguesia brasileira em ascensão, o 
Tenentismo, que se colocava contras as oligarquias dirigentes, e o 
surgimento de uma classe operária descontente em razão do processo 
de industrialização estimulado pela Primeira Guerra, também são 
causas desse processo. 
 
 Se a Constituição de 1934 não representaria grandes alterações 
no federalismo brasileiro, a de 1937 praticamente o extinguia. Vargas 
foi empossado para governar de 1934 até 1938, mas, nesse período, 
um forte antagonismo foi percebido com a direita fascista de um lado e 
o movimento de esquerda de outro. Diante do crescimento da 
esquerda e a Intentona Comunista, que pretendia derrubar Vargas e 
instalar o socialismo no Brasil, o Governo decreta o Estado de Sítio, 
deflagrando uma forte repressão. Em setembro de 1937, os jornais 
noticiavam que o Governo havia descoberto um plano comunista para 
tomada do poder: estava aí o pretexto para que Vargas decretasse um 
QRYR�JROSH�D�ILP�GH�³VDOYDU´�R�SDtV�FRQWUD�R�FRPXQLVPR�- 
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 Daí, Vargas outorga a Constituição de 1937, influenciada por 
ideais autoritários e fascistas, instalando a ditadura do Estado Novo. 
Nesse período, houve intensa centralização do poder, de forma que o 
federalismo ficava abolido, inclusive com a retirada da expressão 
³(VWDGRV� 8QLGRV� GR� %UDVLO´� GR� WH[WR� FRQVWLWXFLRQDO�� 2V� (VWDGRV�
passariam a ser governador por interventores, perdendo sua 
autonomia, diante da subordinação ao Executivo Federal. Os órgãos do 
Estado passavam à subordinação direta ao Presidente da República. 
Desta forma, a Constituição de 1937 assemelhava o Estado brasileiro 
mais à forma unitária do que à federalista, significando um retrocesso 
ponto de vista do pacto federativo. 
 
 'H� DFRUGR� FRP� $EU~FLR�� ³R período governado por Getúlio 
Vargas produziu impactos importantes no federalismo brasileiro, 
principalmente devido a uma forte centralização de poder no Executivo 
federal. No plano econômico, fortaleceu-se bastante a intervenção do 
Estado nos domínios econômico e social, com a constituição do modelo 
nacional-desenvolvimentiVWD´�� 
 
 Assim, a Constituição de 1937 e a Era Vargas de modo geral 
contribuíram para o fortalecimento do Executivo e das burocracias 
IHGHUDLV�� DOpP� GD� ³HVWUXWXUD� GH� VXSHU-representação dos estados 
PHQRUHV�QR�&RQJUHVVR�1DFLRQDO´� 
 
 No dia 30 de outubro de 1945, depois de uma ação militar que 
depôs o presidente Getúlio Vargas e pôs fim ao Estado Novo, José 
Linhares, presidente do Supremo Tribunal Federal (STF), assumiu a 
presidência da República e, no dia 12 de novembro do mesmo ano, 
assinou decreto convocando eleições para a Assembleia Nacional 
Constituinte (ANC), a ser realizada em conjunto com a eleição para a 
presidência da República, anteriormente marcada para o dia 2 de 
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dezembro de 1945. Realizadas as eleições, o general Eurico Gaspar 
Dutra saiu vitorioso. 
 
 As regras democráticas eram então devolvidas ao ordenamento 
pátrio e, com a Constituição de 1946, o federalismo voltava a ser o 
fundamento político-territorial do país. A Constituição de 1946 
reestabelecia o federalismo no Brasil, consubstanciando-se na 
tripartição de poderes; na autonomia política e administrativa dos 
municípios; no sufrágio universal; na discriminação da renda da União, 
dos Estados e dos municípios e no reestabelecimento dos direitos e 
garantias individuais. Essas disposições tornavam o pacto federativo 
PDLV� HTXkQLPH�GR�TXH�DQWHULRUPHQWH��6HJXQGR�$EU~FLR�� ³R medo da 
volta do µ&DIp� FRP� /HLWH¶� IH]� FRP� TXH� DV� RXWUDV� HOLWHV� UHJLRQDLV�
reforçassem a sobre-representação dos estados menos desenvolvidos 
na distribuição de cadeiras na Câmara Federal e, mais intensamente, a 
sub-UHSUHVHQWDomR�GR�6XGHVWH��SDUWLFXODUPHQWH�GH�6mR�3DXOR´� 
 
 Jango foi derrubado por um movimento militar que eclodiu em 
PDUoR�GH�������WHQGR�VLGR�DFXVDGR�GH�HVWDU�D�VHUYLoR�GR�³FRPXQLVPR�
LQWHUQDFLRQDO´��,QVWDODYD-se, assim, uma nova ordem revolucionária no 
país. Os comandantes militares de 1964 impuseram atos de exceção 
ao Brasil, extinguindo instituições democráticas e grande parte dos 
direitos e garantias individuais. 
 
 Em abril de 1964, os militares vitoriosos constituíram o chamado 
Supremo Comando da Revolução baixavam o Ato Institucional nº 1 
com fortes restrições à democracia. Os Atos Institucionais se 
configuravam com atos de exceção que invalidavam os preceitos 
FRQVWLWXFLRQDLV��'H�DFRUGR�FRP�6LOYD��³Fomo desdobramento natural de 
todo governo autoritário que renega o estado de direito, a Junta Militar 
que ocupava o poder usou o artifício de colocar em recesso 
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compulsório o Congresso Nacional, para usurpar dele o direito de 
emendar a Constituição. E assim o fez, emendando a Constituição de 
1967. A reforma constitucional foi feita para concentrar poderes no 
presidente da República e retirar poderes do Congresso Nacional, das 
Assembleias Legislativas, dos governadores de estado, dos municípios 
e do Poder Judiciário federal e estadual, além de promover uma 
varredura nos direitos e garantias individuais, sociais e políticas, 
condicionando o pouco que restou aos interesses da segurança 
QDFLRQDO��H[SUHVVmR�TXH�IRL�µGRXWULQDOL]DGD¶�SDUD�MXVWLILFDU�TXDOTXHU�DWR�
desregrado das autoridades que comandavam governo e o aparelho 
UHSUHVVRU�GR�(VWDGR´� 
 
 A Constituição de 1969 acabaria desfigurando o federalismo 
brasileiro inscrito na Carta anterior, mantendo nele apenas um caráter 
formal. Isto, porque, a Constituição de 1969 não possuía poderes 
harmônicos e independentes, já que o Poder Executivo possuía todo o 
controle institucional sobre os demais poderes. Não havia ainda 
autonomia real para os Estados, já que as condições de intervenção da 
União neles foram afrouxadas. Além disso, conforme preleciona Silva, 
não há como se falar em pacto federativo quando as regras 
constitucionais são alteradas unilateralmente pelo Poder Executivo da 
União, sem participação dos demais entes federados e dos demais 
poderes. 
 
 Abrúcio chama a esse período, em relação ao pacto federativo, 
GH� ³XQLRQLVWD� DXWRULWiULR´�� SRLV� FHQWUDOL]D� RV� UHFXUVRV� QDV� PmRV� GR�
Governo Federal, aumentando fortemente o controle administrativo da 
União sobre o governo dos demais entes. O citado autor lembra que, 
embora tenha havido grande centralização nesse período, o Governo 
Federal se via obrigado a negociar constantemente com elites locais, 
como resquício daquele modelo oligárquico. De tal maneira, houve 
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manutenção de várias eleições para cargos de fundamental 
importância para a carreira dos grupos políticos locais. 
 
 Em 1983, o então Deputado Federal Dante de Oliveira 
apresentou uma Proposta de Emenda à Constituição, propondo, pela 
primeira vez, em quase 20 anos de ditadura, a eleição direita para 
Presidente da República ± veremos isso mais a fundo no tópico 
Democracia. Essa PEC ganhou o apoio popular que se transformou no 
movimento pró-democracia Diretas Já. Apesar da pressão da sociedade 
civil, a PEC do Deputado Dante de Oliveira acabou sendo rejeitada. 
Nesse contexto, o Colégio Eleitoral acabou elegendo, em 1985, pelo 
voto indireto, um civil, pela primeira vez após mais de 20 anos de 
ditadura, caracterizando o fim do regime militar. 
 
 A posse do novo presidente, Tancredo Neves, estava marcada 
para 15 de fevereiro de 1985, entretanto Tancredo adoeceu na 
véspera da posse, não vindo a tomá-la. Para comoção do país, 
Tancredo Neves faleceu e, em abril de 1958, José Sarney assumia a 
presidência do país. Sarney, então, considerando o compromisso 
assumido pela Aliança Democrática de Tancredo perante o país, institui 
uma Comissão Provisória de Estudos Constitucionais, para futura 
colaboração com a Assembleia Nacional Constituinte (ANC). Contudo, o 
texto final elaborado por essa Comissãofoi rejeitado por Sarney, tendo 
em vista, entre outras razões, a opção feita pelo sistema 
parlamentarista de governo, que diminuiria os poderes do Presidente 
da República. 
 
 Buscando-se cumprir o mandamento da Emenda Constitucional 
n° 26 de 1985, foi determinada a convocação de uma Assembleia 
Nacional Constituinte (ANC), mesmo sem projeto previamente 
elaborado. A ANC foi instalada em 1° de janeiro de 1987, sendo que os 
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trabalhos dos constituintes se encerraram após 18 meses. A 
Constituição Federal de 1988 foi promulgada, em 5 de outubro, 
redemocratizando o país e trazendo importantes avanços. 
 
 A CF/88 reestabeleceu e ampliou os princípios do federalismo, as 
liberdades, os direitos individuais, políticos e sociais consignados na 
Constituição de 1946. Em relação ao federalismo, sua maior inovação 
foi a elevação formal do município à categoria de ente federativo 
propriamente dito. E, além de conferir fortalecimento aos municípios, a 
CF/88 também fortaleceu os Governadores e as unidades estaduais. 
De tal modo a CF/88 estabeleceu um modelo raro de federalismo em 
que há três entes pactuantes: União, Estados e Municípios ± além de, 
é claro, o Distrito Federal, que tem a peculiaridade de conter a 
administração regional e local em um só ente. 
 
 Assim, com a CF/88 podemos observar uma maior autonomia 
municipal em relação aos períodos anteriores, bem como a 
descentralização de recursos e atribuições. Apesar disso, segundo 
$EU~FLR�� ³D descentralização de recursos começou antes mesmo da 
nova Constituição, no início da década de 80, principalmente via 
aumento de transferências federais por meio dos fundos de 
SDUWLFLSDomR´��6HJXQGR�R�DXWRU�FLWDGR��HVVH�TXDGUR�JHUDULD��QR�SHUtRGR�
posterior à CF/88, uma proliferação de municípios, com a divisão de 
unidades já pequenas. Desse modo, coloca o autor que, embora o 
ápice da descentralização fiscal tenha sido atingido com a CF/88, a 
municipalização das políticas públicas somente vai se consolidar ao 
longo dos anos 1990 e em vários ritmos, dependendo da área. 
 
 
 
 
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2. Teorias da Democracia 
 
 Tenho certeza de que vocês adoram aqueles inícios de aula em 
que o professor começa a falar da etimologia grega ou latina das 
palavras, certo? Só que não. Não vou começar assim, porque isso 
não vai cair e eu não tenho paciência. A definição de Democracia 
pode ser dada conforme três matrizes distintas: a clássica, a 
medieval e a moderna. 
 
 Segundo a matriz clássica, democracia significa governo do 
povo, de todos os cidadãos, ou seja, de todos os que possuem 
direitos de cidadania; lembrando- lhes de que o conceito de 
cidadania é variável ao longo do tempo e espaço. A matriz 
medieval concebe duas possibilidades distintas: uma ascendente, 
pela qual o poder deriva do povo e se torna representativo e outra 
descendente, pela qual o poder deriva do príncipe e é delegado aos 
representantes como um ato de um superior para inferiores. 3 
 
E, por fim, a matriz moderna, também chamada de teoria de 
Maquiavel, segundo a qual as formas históricas de Governo são 
basicamente duas: a monarquia e a república. De modo que a 
democracia nada mais seria do que uma espécie ou uma derivação 
dos princípios republicanos. 
 
 Durante o século XIX, o debate sobre democracia foi realizado 
basicamente por meio de uma contraposição entre as doutrinas 
dominantes na época: o liberalismo e o socialismo. Em relação à 
concepção liberal de democracia, a liberdade democrática pressupõe 
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a liberdade individual, principalmente no que diz respeito à sua 
relação diante do Estado, que deve garanti-la. A ideia 
rousseauniana de democracia direta, próxima à concepção antiga/ 
clássica de democracia, não se mostrou compatível com as 
concepções liberais de democracia encontradas em textos de 
autores como Locke, Constant , Stuart Mill e Tocqueville. Para tais 
pensadores, a democracia liberal só seria possível caso se realizasse 
por meio de representantes. 
 
 A concepção liberal de democracia, a participação no poder 
político ± o que, aliás, caracteriza a ideia de regime democrático ± 
se deu ao longo do desenrolar das lutas contra o Estado Absolutista. 
Mas essas lutas não visavam à participação direta, mas sim que o 
Estado fosse um garantidor das liberdades civis e políticas, 
garantido aos indivíduos uma gama de direitos como a vida, a 
liberdade de expressão, de ir e vir, de imprensa, de reunião, de 
propriedade, etc. A liberdade de participação política, com o Estado 
liberal, também é redefinida, compreendendo não necessariamente 
o direito de todo o povo reunir-se e decidir em Assembleia, mas o 
direito de escolher os representantes que o farão. Portanto, fica 
claro que não é verdadeiramente liberal o Estado em que não se 
reconhece a ideia de soberania popular, em sua acepção ascendente 
e representativa. E, além disso, o Estado liberal verdadeiro deve 
fornecer garantias, como, por exemplo, o Habeas Corpus, capazes 
de manterem tais liberdades. 
 
 Conforme se coloca no Dicionário de Política, o 
desenvolvimento da democracia nos regimes representativos se deu 
basicamente seguindo duas direções: ( i) pelo alargamento gradual 
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do direito de voto, que inicialmente era restrito a uma exígua parte 
dos cidadãos com base em critérios fundados sobre o censo, a 
cultura, o sexo, a idade e que depois foram se desenvolvendo e se 
estabelecendo gradualmente para todos os cidadãos de ambos os 
sexos a partir de determinada idade (sufrágio universal) ; ( ii) pela 
multiplicação de órgãos representativos, ou seja, órgãos compostos 
por representantes eleitos, que em um primeiro momento se 
limitaram a uma das duas assembleias e depois se estenderam, aos 
poucos, à outra assembleia, aos órgão de poderes locais e regionais 
e na passagem de monarquia para república. 
 
 Em uma ou outra direção, temos que a democracia teve um 
processo consistente no cumprimento cada vez mais pleno do 
princípio da soberania popular. Durante seu processo de 
desenvolvimento, a democracia, segundo o Dicionário de Política, 
consistiu em um processo mais quantitativo do que qualitativo; de 
maneira que seu desenvolvimento representou um complemento ao 
modelo representativo e não sua superação rumo à democracia 
direta, conforme preconizava Rousseau. 
 
 Lijphart, sistematizando a tipologia da democracia a partir da 
cultura política, distinguiu os regime democráticos baseando-se no 
nível de maior ou menor fragmentação da cultura política em 
centrífugos ou centrípetos. Combinando a estas características de 
polarização de um sistema democrático, Lijphart introduziu o 
conceito do comportamento de coligações (pouco competitivo) ou 
tornar-se mais competitivo. Essa combinação gerou em sua obra a 
classificaçãodas democracias em dois tipos: democracia 
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consociativa (representativa) e democracia despolitizada ou 
majoritária. 
 
 Lijphart examinou 36 democracias no período de 1945 a 1996 
a fim de identificar que arranjo institucional apresenta melhor 
desempenho. Para responder essa questão, o autor partiu 
exatamente desses dois grandes modelos de democracia. É 
importante que vocês tenham a noção de que a democracia 
majoritária representa o poder político sendo exercido de fator por 
uma pequena maioria e que a democracia consociativa, apesar de 
não ser um modelo tão distante da democracia majoritária, 
representa o poder político nas mãos de uma maioria ampliada, em 
que o poder político passa a ser compartilhado com outras pequenas 
maiorias. Por essa razão, se diz que o modelo majoritário é mais 
combativo e competitivo, enquanto que o modelo consociativo é 
negociativo e concessivo. 
 
 O modelo majoritário tem como exemplo original a versão 
britânica, daí também ser chamado de modelo de Westminster, 
nome do palácio em que se reúne o Parlamento do Reino Unido. A 
sua fórmula eleitoral em regra é baseada no voto distrital. Cada 
membro do corpo legislativo é eleito em um único distrito, por 
maioria simples. e�R�TXH�RV�LQJOHVHV�FKDPDP�GH�VLVWHPD�³�ILUVW�SDVW�
WKH�SRVW�´���TXH�YHP do turfe: o primeiro cavalo a chegar leva todo 
o prêmio. O voto distrital também favorece a existência do sistema 
bipartidário, em que dois grandes partidos alternam-se no poder. 
No caso de sistema bipartidário rigidamente disciplinado, o governo 
é composto apenas por membros de seu partido. 
 
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 Ocorre que no modelo majoritário, uma maioria acaba 
excluindo as demais, que se transformam em meras minorias. Essa 
situação implica graves problemas de representatividade, em razão 
de essas minorias ficarem excluídas por completo da participação 
político, estando, então, diante da vontade quase exclusiva da 
maioria. A vantagem desse modelo é que há níveis melhores de 
governabilidade, tendo em vista o apoio majoritário, contudo os 
problemas de representatividade ficam muito evidentes. 
 
 Em regra, identifica-se o modelo majoritário com uma ampla 
maioria no Parlamento que coaduna com o governo executivo. 
Nesse sentido, o Executivo acaba possuindo grande poder de 
influência dentro do Legislativo, decidindo as leis de um país. 
 
 No modelo consociativo, em uma situação oposta, o 
governante precisa buscar consenso entre as diversas forças 
representadas pelos partidos assentados no legislativo por meio da 
representação proporcional. Tal modelo visa a um nível maior de 
compartilhamento do poder político, elevando aquelas minorias não 
representadas à condição de pequenas ou outras maiorias também 
representadas. O modelo consociativo possui um nível muito mais 
satisfatório de representatividade, mas um nível mais problemático 
de governabilidade, visto que são várias vontade majoritárias 
disputando a ação política. 
 
 A democracia consociativa é relacionada ao sistema 
proporcional com partidos se coligando. A participação política nesse 
modelo se dá com maior divisão (compartilhamento) do poder 
político e as minorias possuem seu direito de participação garantido. 
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Significa dizer que, a partir do modelo representativo, diversas 
parcelas distintas do eleitorado obterão representatividade no 
governo. 
 
 Para definir se um país possui democracia majoritária ou 
consociativa há duas dimensões que devem ser levadas em 
consideração: a federal-unitária e a executivo-partidária. Colocam-
se DV�FDUDFWHUtVWLFDV�GR�SDtV�HP�XPD�³EDODQoD´��GH�PRGR�DEVWUDWR��
claro, e a partir da análise das variáveis, vendo para que lado a 
balança pende mais, classifica-se o país em ou outro modelo. Vou 
colocar essas variáveis que podem também ser entendidas como 
tendências características de cada modelo. 
 
 
 
 
 
Dimensão federal-unitária 
Democracia Majoritária Democracia Consociativa 
Centralização e Estado unitário. 
 
Descentralização e Estado 
federativo 
Poder Legislativo concentrado 
unicameralmente 
Poder Legislativo desconcentrado 
bicameralmente 
Constituições flexíveis -
emendadas por maioria simples. 
Constituições rígidas - 
emendadas por quórum especial 
e mais dificultoso 
Poder Legislativo decide em 
última instância o que é ou não 
constitucional, em relação às leis 
Poder Judiciário decide em 
última instância o que é ou não 
constitucional, em relação às leis 
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(Controle legislativo de 
constitucionalidade) 
(Controle judicial de 
constitucionalidade) 
Banco Central dependente do 
Executivo 
Banco Central independente do 
Executivo 
 
Dimensão executiva-partidária 
Democracia majoritária Democracia consociativa 
Poder Executivo concentrado em 
Gabinetes unipartidários 
Poder Executivo desconcentrado 
em coalizões pluripartidárias 
Executivo predomina sobre 
Legislativo 
Relações harmônicas e 
equilibradas entre os poderes 
Sistema bipartidário Sistema multipartidário 
Sistema eleitoral majoritário Sistema eleitoral proporcional 
Livre concorrência entre grupos 
distintos 
Concorrência formada por 
grupos corporativistas 
 
 
 No que concerne ao Brasil, a Constituição de 1824 instituiu os 
primeiros componentes que possibilitariam o processo eletivo durante 
o Império no Brasil. Eram eles: (i) criação de uma estrutura em três 
níveis sem que houvesse autonomia plena de todas (municípios, 
províncias e governo central), já que o poder era centralizado; (ii) 
ocupação de cargos por meio de eleições nas três esferas; (iii) regras 
definidoras do direito ao voto e (iv) adoção de um sistema de eleições 
indiretas para alguns postos (Câmara dos Deputados, Senado e 
Assembleias Provinciais) e diretas para outros (Câmaras Municipais e 
Juízes de Paz). 
 
 A definição do direito de voto foi estabelecida pela Constituição 
de 1824, de modo que para participar das eleições era necessário ter 
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ao menos 25 anos, salvo casos de emancipação. Apesar de outras 
restrições, a mais relevante se dava em relação à obtenção de uma 
renda mínima anual de 100 mil réis para ser votante, em 1º grau, e de 
200 mil para ser eleitor, em segundo grau. No modelo de voto indireto 
do Império havia dos graus de eleição: no primeiro, havia as eleições 
SDURTXLDLV� H�� QR� VHJXQGR�� D� ³FDEHoD� GR� GLVWULWR´�� HP� TXH� KDYLD� R�
colégio de eleitores. A exigência de renda para a qualificação eleitoral 
durou durante todo o império. Apesar de a Constituição de 1824 nãoproibir expressamente, as mulheres não votavam durante o Império; 
já os libertos podiam votar nas eleições de primeiro grau (paroquiais). 
 
 Na primeira metade do século XIX, o voto secreto ainda não 
havia sido adotado em nenhum país. De tal modo, votar significava 
manifestar a preferência em público. Assim, seriam constantes as 
fraudes eleitorais. As facções locais usavam vários métodos para 
vencer as eleições: adulteravam a lista de votantes, controlavam a 
mesa eleitoral, usavam ameaças e violência de capangas, o voto de 
eleitores fantasmas e a adulteração das atas eleitorais (eleições a bico 
de pena). 
 
 Cabe ressaltar que as eleições do Império não geravam um 
governo propriamente, mas serviam para dar sustentação parlamentar 
ao Gabinete escolhido pelo Imperador. Dessa maneira, o sistema 
político imperial era formado de cima para baixo, marcado pela 
aristocratização da política, simbolizada na instituição do sufrágio 
censitário, que restringia o exercício dos direitos políticos aos que 
possuíam maior poder econômico. 
 
&RQIRUPH� 6DPSDLR�� ³QR� ,PSpULR�� DV� HOHLo}HV� HUDP� IDEULFDGDV�
pelo Gabinete no poder, que usava de todas as armas da fraude, do 
suborno, da pressão e da violência para obter sempre vitória. Criou-se 
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até a ética de que tudo era permitido ao governo para vencer os 
SOHLWRV��2�YHUJRQKRVR�SDUD�R�JRYHUQR�HUD�SHUGHU�HOHLo}HV´�� 
 
Diante de tal quadro, fica evidente que suposta democracia do 
Império era puramente formal, incluindo extinções de mandato 
parlamentar até os dos governadores de províncias pelo quarto poder 
que então existia: o Poder Moderador, exercido indiscriminadamente 
pelo Imperador. 
 
 Em 1889, com a mudança do Império para a República, do 
Estado Unitário para o Federalismo, os líderes do movimento 
republicano se viram diante do desafio de reconfigurar as instituições 
monárquicas. Conforme Nicolau, um dos primeiros decretos do 
Governo Provisório teve grande impacto sobre o direito de voto no 
Brasil, abolindo o censo econômico e excluindo os analfabetos do 
processo eleitoral. A Constituição de 1891 colocava que seria 
necessário ter mais de 21 anos e ser alfabetizado. Por essa Carta, não 
tinham direito ao voto os mendigos, os praças e religiosos sujeitos ao 
voto de obediência. Igualmente à Carta Imperial, não havia 
necessidade de vedação expressa ao voto para mulheres, tendo em 
vista que a política era entendida como atividade masculina. 
 
 Durante a República Velha, as eleições não mudaram muito de 
caráter em relação ao período anterior, de forma que o processo 
eleitoral era absolutamente viciado pelas fraudes em larga escala e, 
salvo poucas exceções, as eleições não eram competitivas. As eleições, 
mais do que expressar as preferências dos eleitores, serviram para 
legitimar o controle do governo pelas elites políticas estaduais. A 
fraude continuava generalizada, ocorrendo em todas as fases do 
processo eleitoral (alistamento de eleitores, votação, apuração de 
votos e reconhecimento dos eleitos). Os principais instrumentos de 
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falsificação eleitoral foram o bico de pena, conforme vimos. A eleição a 
bico de pena consistia na adulteração das atas feitas pela Mesa 
Eleitoral,que também apurava os votos. De acordo com Vitor Nunes 
Leal, "inventavam-se nomes, eram ressuscitados os mortos e os 
ausentes compareciam; na feitura das atas, a pena todo-poderosa dos 
mesários realizava milagres portentosos". 
 
 As eleições feitas a bico de pena significam que, com votos 
descobertos, sem cabine indevassável, o sistema de coação tornava-se 
completamente legal e habitual, afirmando-VH� FRP� ³EHOH]D�
H[FHSFLRQDO´�D�MXULVSUXGrQFLD�SDFtILFD��D�FHUWH]D�GH�TXH�R�JRYHUQR�QmR�
perdia eleição. 
 
 Na República Velha consolidou-se o Coronelismo, que se 
configurou como um sistema político caracterizado pelo enorme poder 
FRQFHQWUDGR� QDV� PmRV� GH� XP� SRGHURVR� ORFDO�� R� ³FRURQHO´�� TXH� QD�
verdade era algum latifundiário, fazendeiro, senhor de engenho, ou 
seja, pessoas com grande poder aquisitivo. O coronelismo foi um 
sistema político marcado pelo autoritarismo por parte dos coronéis e 
pela subordinação dos trabalhadores e da população. Ressalta-se que 
os trabalhadores muitas vezes viviam dentro das propriedades dos 
coronéis, dependendo de favores como dinheiro extra, auxílio para 
educação dos filhos, socorro na hora da doença, etc. 
 
 1DV�SDODYUDV�GH�)DULDV��´R�FRURQHO�DSUHVHQWDYD�XPD�SDWHUQDOLVWD�
e clientelista atuação social: ele era o padrinho, o compadre, a pessoa 
que mandava soltar e prender, arrumando casamentos, promovia 
festas, acomodando criminosos, dando terras aos agregados que 
viviam em suas fazendas, protegendo-os da polícia e auxiliando-os em 
qualquer necessidade, da cura de doenças à redação de uma simples 
carta. Arrogante, exigia dos submissos uma obediência absoluta, 
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prestação de serviços, participação nos grupos de jagunços para 
GLVSXWDU�D�OLGHUDQoD�GH�XPD�ORFDOLGDGH�FRP�RXWURV�FRURQpLV´� 
 
 A relação entre o poder local e o poder regional, isto é, entre os 
coronéis e as oligarquias, foi elemento essencial para o funcionamento 
do sistema oligárquico durante a República Velha. A fonte de poder dos 
coronéis se originava no latifúndio e na liderança de uma vasta 
clientela de devedores, amigos subordinados e parentes diretos ou 
indiretos, enlaçados por empregos e favores. Dessa maneira, os 
coronéis garantiam a chefia política local e/ou regional, além da 
capacidade de mobilização de correligionários, sobretudo a fim de 
definir os resultados das eleições. 
 
 Lembro que uma das primeiras medidas adotadas pelos 
dirigentes que assumiram o poder em outubro de 1930 foi afastar de 
seus cargos todos os políticos eleitos durante a República Velha, de 
PRGR� TXH� R� *RYHUQR� 3URYLVyULR� H[HUFHULD� ³GLVFULFLRQDULDPHQWH´� DV�
funções e atribuições dos poderes Legislativo e Executivo até que 
houvesse reestabelecimento constitucional no país, a partir de nova 
Constituinte. O Governo Provisório destituiu os governadores dos 
estados, substituindo-os por interventores e, em cada Estado, esse 
interventores nomearam interventores locais, nos lugares dos 
prefeitos. 
 
 Dessa forma, o Governo Provisório causava uma intensa 
modificação no sistema político brasileiro. A dissolução do Legislativo 
em âmbito federal, estadual e municipal, e ainda a ocupação da chefia 
do Executivo, também nos três níveis, significava, pela primeira vez 
desde a Constituição de 1824, que todos os postos de poder no país 
estariam ocupados por políticos não eleitos. Essa situação duraria até 
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novembro de 1933, quando tiveram início os trabalhos da Assembleia 
Constituinte. 
 
 Apesar do autoritarismo do Governo e de instabilidade do novo 
regime político, avanços democráticosocorreram, durante o primeiro 
período Vargas (1930-1937). Dentre eles, pode-se destacar a criação 
da Justiça Eleitoral, a instituição do voto feminino e o surgimento do 
primeiro código eleitoral brasileiro, fatos ocorridos em 1932, ano que 
também foi marcado pela Revolução Constitucionalista, eclodida em 9 
de julho, na cidade de São Paulo. 
 
 O Código Eleitoral promoveu uma série de mudanças nas 
instituições eleitorais do país, conforme Nicolau. O citado autor lembra 
que entre as mudanças evidenciadas pelo novo Código destacam-se: o 
direito de voto às mulheres, a criação da Justiça Eleitoral, a adoção do 
voto secreto e da representação proporcional, a exigência de que 
partidos e candidatos fossem registrados antes do dia da eleição e a 
obrigatoriedade do alistamento e do voto. A Constituição de 1934 
ratificaria tal obrigatoriedade. 
 
 Com a promulgação da Constituição de 1934, chegava ao fim o 
chamado governo provisório instaurado com a vitória da Revolução de 
1930. A nova Constituição, elaborada por uma Assembleia Nacional 
Constituinte, introduziu no país uma nova ordem jurídico-política que 
consagrava a democracia, com a garantia do voto direto e secreto, da 
pluralidade sindical, da alternância no poder, dos direitos civis e da 
liberdade de expressão dos cidadãos. Particularmente para as 
mulheres, a Constituição de 1934 representou uma enorme conquista: 
pela primeira vez, tornavam-se eleitoras e elegíveis. Mas a 
Constituição durou pouco. Três anos depois, antes mesmo que a 
primeira eleição que elegeria o novo presidente se realizasse, Getúlio 
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Vargas deu um golpe para manter-se no poder e instaurou uma 
ditadura, conhecida como Estado Novo. 
 
 No entanto, todos os avanços democráticos retrocederiam em 10 
de novembro de 1937. Getúlio Vargas, naquela data, instaurou um 
regime autocrático, outorgando uma nova Constituição e pondo fim à 
democracia, instituindo o chamado Estado Novo, sobre o qual já 
conversamos. Com a instituição do Estado Novo foram suspensas as 
eleições no Brasil (1937-1945), os partidos políticos foram extintos, 
assim como a Justiça Eleitoral. A Carta de 1937 incluía vários 
dispositivos semelhantes aos encontrados em constituições de regimes 
autoritários vigentes na Europa, como as de Portugal, Espanha e Itália. 
Com o Congresso Nacional fechado e com a decretação de rigorosas 
leis de censura, Vargas pôde conduzir o país sem que a oposição 
pudesse se expressar de forma legal. 
 
 A essência autoritária e centralista da Constituição de 1937 
colocava em sintonia com os modelos fascistas de organização político-
institucional então em voga em diversas partes do mundo, rompendo 
com a tradição liberal dos textos constitucionais anteriormente 
vigentes no país. Sua principal característica era a enorme 
concentração de poderes nas mãos do chefe do Executivo. Do ponto de 
vista político-administrativo, seu conteúdo era fortemente 
centralizador, ficando a cargo do presidente da República a nomeação 
das autoridades estaduais, os interventores. Aos interventores, por seu 
turno, cabia nomear as autoridades municipais. 
 
 Em 1946, uma nova Constituição é promulgada no Brasil, a partir 
da qual são retomados princípios democráticos e sociais que houveram 
sido consagrados pela Constituição de 1934 e abolidos pelo Estado-
Novo. Com a redemocratização, surgem novos partidos políticos, de 
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caráter nacional, e as eleições para presidente da república voltam a 
ocorrer de forma direta, com a consagração do sufrágio universal. 
 
 'H�DFRUGR�FRP�1HWR��³p�GH�VH�GHVWDFDU��QR�HQWDQWR��TXH��PXLto 
embora o período instituído com a Constituição de 1946 seja 
considerado um período democrático, uma grande instabilidade política 
ainda podia ser verificada no Brasil. Em 1950, o ex-ditador, Getúlio 
Vargas, é eleito democraticamente, presidente da república. Setores 
oposicionistas, liderados pela UDN (União Democrática Nacional), 
partido político que rivalizou com o PTB (Partidos Trabalhista 
Brasileiro) e o PSD (Partido Social Democrático) durante quase vinte 
anos, tentam impedir a posse do presidente e, após esta, fazem tudo 
para o depor. Em meio a uma grande crise política, Getúlio Vargas se 
suicida, em 24 de agosto de 1954, adiando, em dez anos, o golpe 
PLOLWDU�TXH�WHUPLQDULD�RFRUUHQGR�HP�����´� 
 
 A Constituição de 1946, de acordo com Nicolau, manteve a 
tradição, inaugurada pela Carta de 1981, de voto direto para 
presidente e vice-presidente da República, mas não adotou o 
dispositivo que previa a escolha pelo Congresso entre os dois nomes 
mais votados nos casos em que um dos candidatos não obtivesse 
maioria absoluta de votos. Foi essa Constituição de 1946 que definiu a 
forma de escolha do Congresso Nacional que perdura até hoje. 
 
 Como vocês sabem, em 1964 um golpe de Estado, promovido 
por militares e setores da elite política, afastou o presidente João 
Goulart e assumiu o poder no país. Assim, chegava ao fim o regime 
iniciado em fins de 1945 e que, pela primeira vez na história brasileira, 
combinava a realização de eleições regulares e competitivas com altas 
taxas de incorporação de adultos ao processo eleitoral, conforme 
salienta Nicolau. 
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 Poucos dias após o golpe, o Comando Supremo da Revolução 
baixa o Ato Institucional n°1 ± lembram? - que ampliava 
consideravelmente os poderes do Executivo e reduzia os do 
Legislativo. Nos dias seguintes, ainda conforme Nicolau, 167 cidadãos 
tiveram seus direitos políticos cassados, entre eles Jânio Quadros, João 
Goulart, Miguel Arraes e Leonel Brizola. O regime autoritário iniciado 
em 1964 caracterizou por: (i) um conjunto de medidas violentas, como 
a perseguição à oposição; (ii) o casuísmo legislativo; (iii) a 
singularidade de seu sistema político, em que os presidentes-militares 
e os governadores eram referendados por eleições legislativas e (iv) 
extinção do sistema pluripartidário, com imposição do bipartidarismo. 
 
 Foi no governo Castelo Branco, que governou de 64 a 67, que 
foram criadas as principais bases do sistema implementado pelo 
regime militar, quais sejam, extinção dos partidos da República de 
1946 e criação de um sistema bipartidário; adoção de eleições 
indiretas para a escolha do presidente e dos governadores; nomeação 
dos prefeitos das capitais pelos governadores; adoção de novo Código 
Eleitoral e criação da primeira lei para regulação dos partidos políticos. 
 
 Ainda no período Castelo Branco, foi baixado o Ato Institucional 
nº 2, em 1965, que extinguia as eleições diretas para Presidente e 
instituía a escolha, indireta, por meio do Congresso Nacional. Nicolau 
lembra que, para diversos analistas, o bom desempenho da oposição 
nas eleições de 1965 teria sido o principal motivo para que o governo 
baixasse o AI-2, menos de um mês depois do pleito. O AI-2 desfez a 
fértil experiência partidária experimentada no período democrático de 
1945 a 1964, extinguindo os partidos políticos e cancelando-lhes o 
registro. Essa era a segunda