Coletânea de Entendimentos TCE

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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
2
Pareceres em Consultas
Coletânea
de Entendimentos
TCEMG
FICHA CATALOGRÁFICA
 Revista do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais.
 Ano 1, n. 1 (dez. 1983- ). Belo Horizonte: Tribunal de
 Contas do Estado de Minas Gerais, 1983 - 
 Periodicidade irregular (1983-87)
 Publicação interrompida (1988-92)
 Periodicidade trimestral (1993- )
 ISSN 0102-1052
 1. Tribunal de Contas — Minas Gerais — Periódicos 2. Minas
 Gerais — Tribunal de Contas — Periódicos.
 CDU 336.126.55(815.1)(05)
Capa e projeto gráfico: 
Revista do TCEMG
Impressão e acabamento:
Rona Editora Gráfica 
ISSN 0102-1052
Publicação do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais
Av. Raja Gabaglia, 1.315 — Luxemburgo
Belo Horizonte — MG — CEP: 30380-435
Revista: Edifício anexo — (0xx31) 3348-2142
Endereço eletrônico: <revista@tce.mg.gov.br>
Site: <www.tce.mg.gov.br>
Permite-se a reprodução desta publicação, 
em parte ou no todo, sem alteração do conteúdo, 
desde que citada a fonte e sem fins comerciais.
Os pareceres contidos nesta edição 
referem-se aos mais relevantes de jan./2001 a dez./2011.
Coletânea de Entendimentos — TCEMG 
Pareceres em Consultas
PALAVRA DO PRESIDENTE
A sociedade vive um novo tempo com profundas alterações 
paradigmáticas com reflexos significativos na Administração Pública.
Devido a essas transformações, impõe-se aos órgãos de controle 
o dever de reavaliar seus métodos e sistemática de atuação. As 
tradicionais análises formais e burocratizadas não mais condizem 
com a realidade da Administração Pública atual. É premente a 
fiscalização qualitativa e legítima das políticas públicas, que vá além 
do formalismo e das tecnicidades burocratizantes. 
Ademais, as Cortes de Contas são um celeiro de dados importantes 
e de informações sobre o conjunto de ações do Poder Público. É esse 
potencial que os Tribunais de Contas, como integrantes principais 
do sistema de controle dos atos públicos, necessitam desenvolver no 
exercício de suas atividades, de modo a ofertar à sociedade, além de 
um controle eficaz e resultados, em menor espaço de tempo, uma 
vasta gama de análises qualitativas, comparativas e também projeções 
acerca da administração pública.
Tal atuação contribuirá sobremaneira para o fortalecimento do 
controle social mais autêntico e legítimo, porque emanado da 
população detentora do poder soberano sobre os agentes públicos. 
Assim, quanto mais informações analíticas o Tribunal de Contas 
disponibilizar à sociedade, maior será a capacidade crítica dos 
cidadãos e das organizações civis para exigir dos governos e seus 
agentes ampla transparência da máquina administrativa e das 
políticas públicas adotadas. 
A busca de maior interação entre o Tribunal de Contas, os 
jurisdicionados e a sociedade deve ser incessante, de modo que o 
Tribunal possa cumprir sua função pedagógica e orientadora, atuando 
de forma preventiva. 
Para tanto, traz-se a lume a presente publicação que tem por escopo 
evidenciar o entendimento deste Tribunal de Contas acerca dos 
diferentes temas afetos à gestão pública e ao controle externo, de 
forma organizada e transparente. Com esse trabalho, conclui-se mais 
uma etapa do programa “O TCEMG e os Jurisdicionados”, instituído 
pela Resolução n. 03/2010, que tem por objetivo o desenvolvimento 
de ações pedagógicas que contribuam para melhorar a qualidade dos 
serviços prestados à sociedade. 
Esta coletânea reúne excertos de pareceres exarados nas consultas 
respondidas pela Casa, no período de janeiro de 2001 a dezembro 
de 2011. Esse trabalho da Diretoria de Jurisprudência, Assuntos 
Técnicos e Publicações foi elaborado conforme o plano institucional 
de consolidação de entendimentos e divulgação dos principais 
posicionamentos do Tribunal de Contas.
A todos uma boa leitura!
Antônio Carlos Doorgal de Andrada
Conselheiro Presidente
Antônio Carlos Doorgal de Andrada
CONSELHEIROS
Antônio Carlos Doorgal de Andrada Presidente
Adriene Barbosa de Faria Andrade Vice-Presidente
Sebastião Helvecio Ramos de Castro Corregedor
Eduardo Carone Costa 
Wanderley Geraldo de Ávila
Cláudio Couto Terrão Ouvidor
Mauri José Torres Duarte
AUDITORES
Gilberto Diniz
Licurgo Joseph Mourão de Oliveira
Hamilton Antônio Coelho
PROCURADORES DO MINISTÉRIO 
PÚBLICO DE CONTAS
Glaydson Santo Soprani Massaria Procurador-Geral
Marcilio Barenco Correa de Mello Subprocurador-Geral
Maria Cecília Mendes Borges
Sara Meinberg Schmidt de Andrade Duarte
Elke Andrade Soares de Moura Silva
Cristina Andrade Melo
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS
CORPO INSTRUTIVO
SECRETARIA EXECUTIVA DO TRIBUNAL DE CONTAS 
Leonardo de Araújo Ferraz 
SECRETARIA DA PRESIDÊNCIA
Joeny Oliveira de Souza Furtado
SUPERINTENDÊNCIA DE RELAÇÕES INSTITUCIONAIS E DESENVOLVIMENTO 
ORGANIZACIONAL 
Cristina Márcia de Oliveira Mendonça
SUPERINTENDÊNCIA DE APOIO AO CONTROLE EXTERNO 
Heloísa Helena Nascimento Rocha
DIRETORIA DE CONTROLE EXTERNO DO ESTADO 
Valquíria de Sousa Pinheiro Baia
DIRETORIA DE ASSUNTOS ESPECIAIS E DE ENGENHARIA E PERÍCIA 
Jacqueline Soares Gervásio Vianna de Paula
DIRETORIA DE CONTROLE EXTERNO DOS MUNICÍPIOS 
Cristiana de Lemos Souza Prates
DIRETORIA DE ADMINISTRAÇÃO 
Giovanna Bonfante
DIRETORIA DE GESTÃO DE PESSOAS 
Leila Renault da Silva
DIRETORIA DE PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E FINANÇAS 
Sandra Bezerra Gomes
DIRETORIA DA TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO 
Anna Flávia Lourenço Esteves Martins Bako
DIRETORIA DE JURISPRUDÊNCIA, ASSUNTOS TÉCNICOS E PUBLICAÇÕES 
Cláudia Costa de Araújo
DIRETORIA DA SECRETARIA DO PLENO 
Alexandre Pires de Lima
DIRETORIA DA ESCOLA DE CONTAS 
Gustavo Costa Nassif
DIRETORIA DE SEGURANÇA INSTITUCIONAL 
Musso José Veloso
DIRETORIA DE COMUNICAÇÃO 
Lúcio Braga Guimarães 
GABINETE DA PRESIDÊNCIA 
José Eduardo Lewer de Amorim Chefe de Gabinete
José Augusto de Oliveira Penna Naves Assessor
CONSULTORIA-GERAL 
Caio de Carvalho Pereira
Publicação do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais sob responsabilidade 
do Conselheiro Presidente Antônio Carlos Doorgal de Andrada
- Organização -
Diretoria de Jurisprudência, Assuntos Técnicos e Publicações
Cláudia Costa de Araújo
- Elaboração -
Coordenadoria e Comissão de Jurisprudência e Súmula
Luisa Pinho Ribeiro Kaukal — Coordenação
Reuder Rodrigues Madureira de Almeida
Túlio César Pereira Machado Martins
- Pesquisa -
Lucas Gil Carneiro Salim
- Edição e Revisão - 
Coordenadoria da Revista 
Juliana Mara Marchesani — Coordenação
Diego Felipe Silva Abreu
Eliana Engler Sanches
Lívia Maria Barbosa Salgado
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO --------------------------------------------------------------------------- 15
1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA --------------------------------------------------- 17
1.1 Administração pública direta ------------------------------------------------17
1.2 Administração pública indireta ----------------------------------------------18
1.3 Entes de cooperação ----------------------------------------------------------19
1.4 Associação de municípios ----------------------------------------------------22
1.5 Publicidade de atos -----------------------------------------------------------25
2 PATRIMôNIO PÚBLICO --------------------------------------------------------- 29
3 PLANEJAMENTO DA CONTRATAÇÃO -------------------------------------- 33
3.1 Fase interna -------------------------------------------------------------------33
3.2 Habilitação --------------------------------------------------------------------35
3.3 Objeto -------------------------------------------------------------------------37
3.4 Parcelamento e fracionamento ----------------------------------------------38
4 LICITAÇÃO -------------------------------------------------------------------------42
4.1 Cooperativas e consórcios públicos -----------------------------------------42
4.2 Modalidades ------------------------------------------------------------------44
4.3 Obrigatoriedade --------------------------------------------------------------47
4.4 Participação e competitividade ----------------------------------------------50
4.5 Publicidade dos atos ----------------------------------------------------------53
4.6 Registro de Preços ------------------------------------------------------------54
4.7 Outros -------------------------------------------------------------------------56
5 CONTRATAÇÃO DIRETA -------------------------------------------------------- 59
5.1 Dispensa de Licitação --------------------------------------------------------59
5.2 Inexigibilidade ----------------------------------------------------------------63
5.3 Licitação Dispensada ---------------------------------------------------------72
5.4 Outros -------------------------------------------------------------------------73
6 CONTRATOS ----------------------------------------------------------------------- 74
6.1 Prorrogação -------------------------------------------------------------------74
6.2 Reequilíbrio econômico-financeiro -----------------------------------------78
6.3 Sanção contratual -------------------------------------------------------------80
6.4 Outros -------------------------------------------------------------------------81
7 CONVÊNIOS E INSTRUMENTOS CONTRATUAIS CONGÊNERES ----- 84
7.1 Execução e fiscalização -------------------------------------------------------84
7.2 Outros -------------------------------------------------------------------------85
8 FINANÇAS PÚBLICAS ------------------------------------------------------------ 97
8.1 Créditos adicionais -----------------------------------------------------------97
8.2 Despesa --------------------------------------------------------------------- 100
8.3 Despesas com pessoal ------------------------------------------------------ 106
8.4 Disponibilidades financeiras ----------------------------------------------- 115
8.5 Educação -------------------------------------------------------------------- 119
8.6 Fundeb ---------------------------------------------------------------------- 129
8.7 Operações de crédito ------------------------------------------------------- 138
8.8 Planejamento e orçamento ------------------------------------------------- 139
8.9 Receita ---------------------------------------------------------------------- 141
8.10 Saúde ----------------------------------------------------------------------- 144
8.11 Transferências ------------------------------------------------------------- 148
9 CONTROLE INTERNO ----------------------------------------------------------150
10 CÂMARA MUNICIPAL ----------------------------------------------------------155
10.1 Competência -------------------------------------------------------------- 155
10.2 Folha de pagamento (gastos com pessoal) ------------------------------- 159
10.3 Repasse de recursos ao Poder Legislativo -------------------------------- 162
10.4 Saldo financeiro de caixa ------------------------------------------------- 171
10.5 Outros --------------------------------------------------------------------- 175
11 AGENTES POLÍTICOS -----------------------------------------------------------177
11.1 Conceituação -------------------------------------------------------------- 177
11.2 Acumulação --------------------------------------------------------------- 177
11.3 Aposentadoria ------------------------------------------------------------- 183
11.4 Fixação de subsídios ------------------------------------------------------ 184
11.5 Gratificação natalina ------------------------------------------------------ 191
11.6 Prefeito e vice-prefeito ---------------------------------------------------- 192
11.7 Recomposição ------------------------------------------------------------- 193
11.8 Secretário municipal ------------------------------------------------------ 197
11.9 Verba indenizatória ------------------------------------------------------- 198
11.10 Vereador ------------------------------------------------------------------ 206
11.11 Outros -------------------------------------------------------------------- 209
12 PESSOAL ----------------------------------------------------------------------------210
12.1 Criação e extinção de cargos --------------------------------------------- 210
12.2 Acumulação de cargos ---------------------------------------------------- 211
12.3 Admissão ------------------------------------------------------------------ 213
12.4 Retribuição pecuniária---------------------------------------------------- 220
12.5 Adicionais e vantagens ---------------------------------------------------- 228
12.6 Verba indenizatória ------------------------------------------------------- 238
12.7 Cessão --------------------------------------------------------------------- 240
12.8 Aposentadoria e reforma ------------------------------------------------- 243
12.9 Pensão --------------------------------------------------------------------- 258
12.10 Fiscalização pelo TCE --------------------------------------------------- 260
13 TERCEIRIZAÇÃO DE MÃO DE OBRA ---------------------------------------262
14 RESPONSABILIDADE -----------------------------------------------------------266
15 TOMADA E PRESTAÇÃO DE CONTAS ---------------------------------------269
15
INTRODUÇÃO
O Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais tem se destacado como órgão 
de controle, que prima pela transparência dos atos públicos. A Corte de Contas 
mineira, no cumprimento da função constitucional, se propõe a ser uma instituição 
de referência na garantia do direito da sociedade de acompanhar a regular e efetiva 
gestão dos recursos públicos.
A abertura dos canais de comunicação com os jurisdicionados e a sociedade bem 
como a disseminação do conhecimento mediante divulgação do trabalho do Tribunal 
constituem valores estratégicos da Casa.
Entre as atribuições do Tribunal, salienta-se sobretudo a de orientar, por meio de 
respostas a consultas formuladas pelos legitimados, elucidando dúvidas quanto à 
correta aplicação da legislação vigente. Assim, a Corte de Contas mineira atua de 
forma preventiva, evitando a ocorrência de irregularidades e danos ao erário. 
Nesse contexto, o TCEMG publica esta coletânea, na qual disponibiliza excertos 
dos entendimentos relativos às consultas mais relevantes dirigidas ao Tribunal, no 
período de janeiro de 2001 a dezembro de 2011, agrupados por áreas e temas.
Com base no Regimento Interno, os pareceres exarados em resposta a consultas 
possuem caráter normativo e pedagógico, na medida em que visam orientar os gestores 
sobre o entendimento do Tribunal acerca dos aspectos financeiro, orçamentário, 
contábil e patrimonial da gestão pública.
Recomenda-se que os gestores se mantenham atualizados em relação aos 
posicionamentos mais recentes deste Tribunal, disponíveis para pesquisa no 
Informativo de Jurisprudência do TCEMG (http://www.tce.mg.gov.br/informativo), 
no D.O.C. (http://doc.tce.mg.gov.br) e no sítio eletrônico do Tribunal 
(http://www.tce.mg.gov.br) onde é possível acessar, na íntegra, todas as decisões.
É oportuno ressaltar que os pareceres, exarados após esta edição, serão inseridos no 
Sistema de Mapeamento e Sistematização da Jurisprudência do TCEMG (Mapjuris), 
em fase final de elaboração, e que possibilitará a pesquisa das teses extraídas dos 
julgados e deliberações separadas por assunto.
Como visto, o TCEMG tem envidado esforços contínuos para a efetiva publicidade 
de suas ações e disseminação de seus entendimentos e deliberações, a fim de não 
só orientar a atuação dos gestores, mas também de fomentar o debate acerca das 
melhores práticas na gestão de recursos.
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1ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
1.1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA
[Criação de Defensoria Pública no âmbito municipal] A colaboração dos 
municípios com a Defensoria do Estado, se assim exigir o peculiar interesse local, 
devidamente comprovado e justificado, não pode ir além da cooperação prevista nos 
arts. 181 e 182 da Lei Maior Mineira, vedado o fornecimento de recursos humanos, 
salvo estagiários, sob pena de intermediação de mão de obra de servidor público 
estadual, numa verdadeira burla ao concurso público e, por conseguinte, aos direitos 
difusos (...) se de um lado os municípios estão, pela Constituição, desobrigados de 
organizar defensoria, por outro têm eles o dever legal de manter serviços de apoio 
jurídico à população carente, do que se conclui, com suporte na forma federativa 
adotada pela Carta da República de 1988, que é constitucional a instituição, por lei, 
de defensoria pública municipal (...) além de a Carta Magna não proibir a criação de 
defensoria pública pelos municípios, o art. 30, II, do mesmo diploma, possibilita a 
esses entes locais suplementar a legislação federal e estadual, inclusive nas matérias 
do art.  24 da referida Carta (...) não cabe aos municípios consulentes contratar 
advogados e colocá-los à disposição da Defensoria do Estado. Todavia poderá ele, o 
município, (...) instituir, organizar e manter a sua própria defensoria municipal desde 
que reclamada pela população local (Consulta n. 703162. Rel. Cons. Moura e Castro. 
Sessão do dia 08/03/2006).
[Município. Instituição de fundo de aval. Impossibilidade] (...) [há] 
impossibilidade de o município constituir Fundo de Aval para garantir obrigações 
creditícias contraídas por particulares (...). Como garantia típica de Direito Cambial, 
o aval tem por objetivo fortalecer o crédito de seus signatários. Sendo a obrigação 
cambial autônoma e abstrata, no caso de o Poder Público ser avalista, vincular-se-ia 
pela declaração unilateral de vontade expressa no título, o que significaria sua 
responsabilização por obrigação alheia perante a instituição bancária, o que afronta 
os princípios norteadores de Direito Administrativo, destacando-se a supremacia 
do interesse público sobre o particular e a inalienabilidade dos direitos concernentes 
ao interesse público (Consulta n. 692542. Rel. Cons. Wanderley Ávila. Sessão do 
dia 09/03/2005).
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
1818
[Competência para prover a segurança pública nos Municípios] (...) em matéria 
de segurança pública, o art. 144 da Constituição Federal tem caráter exaustivo, 
ao definir como órgãos do sistema de segurança as polícias federal, rodoviária 
e ferroviária federal, e as polícias civis e as polícias militares dos Estados, não 
comportando inovação por parte do legislador estadual e/ou municipal. (...). 
Feitas essas considerações, respondo ao consulente ser do Estado, por meio de sua 
polícia civil e militar, a responsabilidade pela segurança pública em municípios 
localizados em seu território. (...) em que pese incumbir ao Estado a construção de 
quartéis e/ou delegacias, bem como fornecer armamentos, veículos, combustíveis, 
fardas etc., para as suas polícias, pode o município colaborar financeiramente na 
manutenção de tais instalações técnicas e do referido serviço, se assim reclamar 
o peculiar interesse de sua população (Consulta n. 657444. Rel. Cons. Moura e 
Castro. Sessão do dia 19/06/2002).
[Implementação e participação de município em associação de crédito 
popular] (...) o município pode participar de uma associação como descrita 
[de crédito popular], desde que sejam observados: 1 — as exigências da Lei 
Federal nº 4.595/64, que dispõe sobre a política e as instituições monetárias 
bancárias e creditícias; 2 — a indispensável autorização legislativa municipal; 
3 — todos os princípios constitucionais do art.  37 da Constituição Federal de 
modo que, nas questões contratuais e financeiras decorrentes das operações da 
instituição que se deseja criar, sejam, compulsoriamente, exigidas a prática de 
atos que encontrem suporte legal, finalidade ética, transparência e isonomia de 
tratamento entre os micro e pequenos empreendedores. Cumpre acrescentar que 
a Lei de Responsabilidade Fiscal também condiciona a destinação de recursos 
públicos para o setor privado à autorização legislativa, ao atendimento da lei 
de diretrizes orçamentárias e à respectiva previsão no orçamento ou em seus 
créditos adicionais (Consulta n. 638721. Rel. Cons. Elmo Braz Soares. Sessão do 
dia 12/12/2001).
1.2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA
[Incidência de ITBI sobre operações de realização de capital por ocasião de 
reorganização societária] Não incide Imposto de Transmissão de Bens Imóveis 
Inter Vivos  (ITBI) sobre a transferência, por sociedade de economia mista, de 
imóveis às suas subsidiárias a título de realização de capital, uma vez que a não 
incidência disposta no art. 156, § 2º, inciso I, da Constituição Federal, afasta as 
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hipóteses de imunidade, isenção e renúncia de receita (Consulta n. 778246. Rel. 
Cons. em Exerc. Licurgo Mourão. Sessão do dia 29/07/2009).
[Sociedades de Economia Mista. Despesas com pagamento de empregados 
afastados para exercício de mandato eletivo] (...) o texto constitucional 
transcrito [art. 38] e que regula a matéria estabelece de maneira didática seu 
alcance e destinatários, ou seja, servidores públicos da administração direta, 
autárquica e fundacional. Não fala em [sociedade de economia] mista. A 
[omissis], sociedade de economia mista, ainda que definida na Constituição 
Estadual como integrante de sua administração indireta, não é alcançada pelas 
determinações contidas no artigo 38 da Constituição Federal. Assim, (...) não há 
que se falar em ressarcimento integral pelas Prefeituras Municipais das despesas 
com o pagamento de seus empregados licenciados para o exercício de mandato 
eletivo, uma vez que não têm eles sequer direito a pleitear tal opção na percepção 
de suas remunerações (Consulta n. 700417. Rel. Cons. Sylo Costa. Sessão do dia 
09/11/2005).
[Empresas estatais. Patrimônio] (...) empresas estatais criadas para execução 
de atividade econômica podem utilizar, onerar ou alienar seus bens na 
forma estatutária, independentemente de autorização legislativa, e suas 
licitações e contratações sujeitam-se apenas aos princípios da administração 
pública; empresas estatais prestadoras de serviços públicos só poderão ter seus 
bens onerados, penhorados ou alienados se houver autorização de lei específica, 
e suas contratações de obra, serviços e compras, bem como a alienação de seus 
bens ficam sujeitas a licitação, nos termos do art. 119 da Lei nº 8.666/93 (Consulta 
n. 644080. Rel. Cons. Elmo Braz Soares. Sessão do dia 12/12/2001). 
1.3 ENTES DE COOPERAÇÃO
[Entidade privada beneficiária de recurso público. Prestação e Tomada 
de Contas. Observância dos princípios constitucionais. Não inclusão no 
cômputo das despesas com pessoal] (...) obrigatoriedade de se prestar contas 
pela entidade privada beneficiária de recurso público. (...) a obrigatoriedade 
pela tomada de contas, na hipótese de não prestação das contas pela entidade 
beneficiada, é da entidade pública que repassa a verba. Também é do ente público 
a responsabilidade pelo envio dessa tomada de contas ao Tribunal. (...) [as] 
entidades privadas que recebem transferências voluntárias dos entes públicos, não 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
20
controladas diretamente ou indiretamente pelo Poder Público, estão obrigadas 
a observar aos princípios básicos constitucionais (...), que são impostergáveis a 
todos aqueles que utilizem ou administrem bens e valores públicos. (...) A Lei 
Complementar nº 101/2000, no seu art. 18, considera como Despesa Total com 
Pessoal o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos 
e os pensionistas, relativosa mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, 
civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias 
(...). O parágrafo único do mesmo artigo estabelece que os valores dos contratos 
de terceirização de mão de obra que se referirem à substituição de servidores 
e empregados públicos serão contabilizados com “Outras Despesas de Pessoal”. 
Assim, as entidades subvencionadas têm obrigação de prestar contas dos recursos 
recebidos ao órgão repassador, mas as despesas com pessoal dessas entidades 
não entram no cômputo da Despesa de Pessoal do município, até porque não 
fazem parte do quadro funcional da Prefeitura Municipal (Consulta n. 685317. 
Rel. Cons. Wanderley Ávila. Sessão do dia 07/12/2005).
[OSCIP. Contratação para prestação de atividades de saúde. Contabilização] 
(...) é possível a contratação de OSCIP por município para desempenho de 
atividades de saúde, em caráter complementar, vedadas as de agentes comunitários 
de saúde e de agentes de combate às endemias; (...) a forma de contratação e o 
regime de execução e controle das atividades da OSCIP devem ter previsão na 
legislação municipal, devendo ser feita licitação ou formalizado procedimento 
de dispensa ou inexigibilidade, se for o caso, para a contratação da entidade 
parceira; (...) os repasses às OSCIPs deverão ser classificados como despesas 
de transferências correntes para efeito de apuração de limites com gasto de 
pessoal; (...) os percentuais mínimos de aplicação em saúde deverão ser aferidos, 
utilizando-se as despesas executadas pelas OSCIPs, em conformidade com as 
classificações contábeis previstas no Termo de Parceria e com o disposto na 
IN TC n. 19/2008 (Consulta n. 809494. Rel. Cons. Sebastião Helvecio. Sessão do 
dia 24/02/2010).
[OSCIP. Termo de Parceria. Fiscalização] (...) cumpre ao órgão estatal parceiro 
verificar e deter consigo documentação, em geral, que ateste a regularidade do 
procedimento de qualificação da OSCIP, se foram atendidos todos os requisitos 
constantes em lei para obtenção do título; o procedimento de seleção da OSCIP, 
independentemente de ter-se dado por meio de licitação, inexigibilidade ou 
dispensa, desde que regularmente formalizados; a formalização do termo de 
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parceria, com o respectivo plano de trabalho e cronograma de desembolso de 
valores; o competente regulamento da OSCIP para compras e contratações de 
serviços, com o comprovante de sua publicação; ao final de cada exercício, o 
relatório de execução do termo de parceria, com o quadro comparativo entre 
metas propostas e resultados alcançados; ao final do termo de parceria, o 
relatório conclusivo da Comissão de Avaliação sobre as atividades da OSCIP 
e a execução de seu plano de trabalho. (...). É de se esclarecer que caberá 
ao Tribunal de Contas acompanhar a fiscalização da execução do termo de 
parceria que, obrigatoriamente, deve ser feita pelo órgão estatal parceiro sobre 
a OSCIP. Ou seja, a fiscalização imediata do termo de parceria cabe ao parceiro 
estatal (Consulta n. 716238. Rel. Cons. Antônio Carlos Andrada. Sessão do dia 
27/11/2008).
[OSCIP. Ano eleitoral. Repasse de recursos e celebração de termos de 
parceria] (...) art. 73, VI, a, da Lei nº 9.504/97 (...) Da interpretação de precitado 
dispositivo não pode defluir o entendimento de que, durante o lapso temporal de 
três meses antes do pleito, deva-se paralisar o repasse de recursos a OSCIPs que, 
anteriormente, já houvessem firmado termo de parceria com a Administração, 
já o estivessem executando de maneira adequada e que os recursos já estivessem 
previstos na Lei Orçamentária Anual. Deve-se coibir que a celebração de termos 
de parceria seja utilizada como artifício eleitoreiro. Assim, mais razoável é que se 
evite a celebração de novos termos de parceria nos três meses que antecedem o 
pleito, a fim de que tal iniciativa não se configure como manobra para captação 
de votos. Por fim, cumpre apenas a observância dos ditames do art. 42, da Lei de 
Responsabilidade Fiscal, segundo o qual é vedado, nos dois últimos quadrimestres, 
contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida totalmente no mesmo 
mandato, ou que, tendo parcelas a serem pagas nos exercícios seguintes, não 
foram previstas suficientes disponibilidades de caixa para suportá-las (Consulta 
n. 716238. Rel. Cons. Antônio Carlos Andrada. Sessão do dia 27/11/2008).
[OSCIP. Termo de parceria. Objeto. Assistência jurídica. Não inclusão dos 
repasses como despesa de pessoal] (...)  é possível firmar termo de parceria 
com OSCIP objetivando promover a assistência judiciária, à população carente, 
nas áreas de direito previdenciário e de direito do consumidor. Contudo, como 
pressupostos à assinatura desse termo de parceria, a matéria deverá estar 
devidamente regulamentada em âmbito municipal. Além disso, em não se 
configurando as hipóteses de dispensa ou inexigibilidade, nos termos da Lei 
nº 8.666/93, há que se realizar licitação para contratação de tais entidades, sob 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
22
pena de malferir os princípios que regem a administração pública. Também é 
imprescindível que seja verificada a adequação da constituição da OSCIP à Lei 
nº 8.906/94, quando verificado que o termo de parceria prevê o exercício de 
atividade privativa da advocacia, sendo recomendável evitar que os termos de 
parceria prevejam o acompanhamento de demandas nas esferas administrativa 
e judicial, dada a possibilidade de a OSCIP se extinguir antes de finalizados os 
processos por ela acompanhados. No tocante ao questionamento se as despesas 
com o pagamento dos funcionários da OSCIP deveriam ser computadas a fim de 
se apurar o limite das despesas com gasto de pessoal da Administração Municipal, 
responde-se negativamente, uma vez que esses funcionários não compõem 
o quadro de servidores, e os repasses à OSCIP deverão ser classificados como 
despesas de transferências correntes (Consulta n. 716238. Rel. Cons. Antônio 
Carlos Andrada. Sessão do dia 27/11/2008).
[Aplicação da lei de licitações às OSCIPs] (...) as ONGs qualificadas como 
Organização da Sociedade Civil de Interesse Público pelo Ministério da Justiça 
não se submetem ao regramento comum da Lei n. 8.666/93, mas ao especial 
da Lei n. 9.790/99 e do Decreto n. 3.100/99. Todavia convém asseverar que, 
considerando a regra do art.  116 da Lei n. 8.666/93, de utilização subsidiária, 
aplicam-se, no que couber, as disposições dessa lei aos convênios, acordos, 
ajustes e instrumentos congêneres, inclusive ao Termo de Parceria por ser ele 
um instrumento similar aos convênios (Consulta n. 683832. Rel. Cons. Moura e 
Castro. Sessão do dia 04/02/2004).
1.4 ASSOCIAÇÃO DE MUNICÍPIOS
[Vinculação de percentual de recursos do Fundo de Participação dos 
Municípios às contribuições mensais destinadas às associações de municípios] 
(...) as associações de municípios são entidades dotadas de personalidade jurídica 
própria, instituídas e mantidas por contribuições dos municípios associados, de 
sorte que a associação de municípios não pode ser enquadrada nas definições 
de órgão ou fundo aludidas no inciso IV do art.  167 da Constituição Federal. 
(...) Caso a associação de municípios seja constituída como consórcio público, a 
forma de repasse de recursos dos municípios à associação deverá ser o contrato 
de rateio (...) consignadas as dotações correspondentes na lei orçamentária ou 
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em lei de créditos adicionais, sob pena de exclusão do município inadimplente 
do consórcio. Caso a associação não assuma a forma de um consórcio, o repasse 
poderá ser feito por meio da celebração de convênio (...). Quanto à despesa com 
a contribuição mensal dos municípios filiados à associação de municípios (...), 
o que se veda é a vinculação de receitas de impostos municipais paracusteio da 
despesa com a referida contribuição. [Assim] respondo (...) pela possibilidade 
de vinculação de percentual de recursos do FPM para fazer face à contribuição 
devida à associação de municípios, tendo em vista que os recursos do FPM 
são (...) receitas de transferências intergovernamentais, não se lhes aplicando a 
vedação do inciso IV do art.  167 da Carta Magna (Princípio da Não Afetação 
das Receitas). (...) a referida contribuição dependerá de autorização legislativa 
para o compromisso de associação e para a execução da despesa de contribuição, 
bem como da existência de um contrato de rateio ou de um convênio, e, ainda, 
de disponibilidade orçamentária e financeira. Outra regra (...) é a necessidade 
de contabilização da contribuição pelo município (...) (Consulta n. 809502. 
Rel. Cons. Antônio Carlos Andrada. Sessão do dia 05/05/2010).
[Associações de municípios. Consórcios Públicos. Regime de licitação e 
contratação, de pessoal, de recebimento de recursos] (...) as associações de 
municípios, que são entidades de direito privado (controladas e mantidas pelos 
municípios) estão sujeitas à licitação para contratar com municípios, bem 
como com terceiros. (...) em sendo os recursos públicos, as entidades em tela, 
em que pese serem instituídas como pessoas de direito privado, ao aplicá-los, 
estão obrigadas a observar aos princípios básicos constitucionais da legalidade, 
impessoalidade, moralidade e publicidade, incluindo o dever de licitar, que são 
impostergáveis a todos aqueles que utilizem ou administrem bens e valores 
públicos. (...) O Consórcio Público, criado com prazo de duração determinado 
ou indeterminado, pode adotar personalidade jurídica de direito público ou de 
direito privado. Na primeira hipótese, cria-se uma autarquia especial, chamada 
de associação pública e, na segunda, cria-se uma fundação ou uma associação. 
Em quaisquer dessas hipóteses, os servidores do Consórcio são regidos pelas 
normas da CLT (Consulta n. 731118. Rel. Cons. Eduardo Carone Costa. Sessão 
do dia 20/06/2007).
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
24
[Associação de municípios. Necessidade de licitar para contratar terceiros] 
(...) o Tribunal firmou seu posicionamento no sentido de que as associações de 
municípios, que são entidades de direito privado (controladas pelos municípios) 
estão sujeitas à licitação para contratar com terceiros (...). Quanto à forma 
pela qual devem relacionar-se com os municípios, entendeu esta Corte que o 
instrumento mais adequado, em sendo estabelecida relação de cooperação, é a 
celebração de convênio, observadas as formalidades legais arroladas no art. 116 
da Lei nº 8.666/93. De outra feita, para que possam estabelecer relação de caráter 
obrigacional com os municípios (contrato com obrigações recíprocas — objeto e 
contraprestação), devem-se submeter à licitação (Consulta n. 703949. Rel. Cons. 
Simão Pedro Toledo. Sessão do dia 21/12/2005).
[Impossibilidade de atuação de associações de municípios por meio do sistema 
de credenciamento] (...) é facultado à Administração Pública utilizar o sistema de 
credenciamento de prestadores de serviços, nas hipóteses em que não for possível 
promover a licitação em decorrência de inviabilidade de competição, desde que 
observados os princípios da isonomia, impessoalidade, publicidade e eficiência. 
(...). Em 2005, foi editada a Lei nº 11.107/05, que dispõe sobre as normas gerais 
para os consórcios públicos. De acordo com a mencionada Lei, os consórcios 
podem adquirir personalidade jurídica de direito público ou de direito privado. 
O objeto do consórcio deverá ser sempre a prestação de serviços públicos, sem 
fins lucrativos. Todas as obrigações financeiras dos entes consorciados são 
estipuladas em um contrato paralelo ao contrato de consórcio, denominado 
contrato de rateio. (...) a atuação das associações de municípios no setor de 
saúde, por meio do sistema de credenciamento, a meu ver, não tem respaldo 
jurídico, visto que as associações de municípios não foram criadas sob as rédeas 
da Lei nº 11.107/05, que permite a união de entes federados unicamente para 
prestar serviços públicos adequados utilizando os recursos públicos como fonte 
de financiamento. (...) Assim, se uma associação de municípios disponibilizar 
serviços de saúde financiados pelo próprio usuário, sua atuação será regida pelo 
regime jurídico de direito privado, devendo, contudo, observar aos princípios 
éticos e às normas expedidas pelo órgão de direção do Sistema Único de Saúde 
(SUS), conforme previsto no art. 22 da Lei nº 8080/90, Lei Orgânica da Saúde. 
(...) considerando que a CR/88 e a legislação infraconstitucional estabelecem 
que a gestão associada de serviços públicos, inclusive na área de saúde, deve ser 
exercida pelos consórcios públicos, entendo que não compete às associações de 
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municípios tal prática (Consulta n. 791229. Rel. Cons. Adriene Andrade. Sessão 
do dia 01/12/2010).
[Associação de câmaras municipais. Impossibilidade] Quanto à contribuição 
mensal pelo Legislativo local à associação de câmaras municipais, o Tribunal 
também se posicionou, de forma negativa, sobre o tema, na Consulta nº 113706, 
especialmente em relação à inviabilidade legal da própria Associação (...). (...). 
Com efeito, as câmaras representam o Poder Legislativo municipal, porém, são 
desprovidas de personalidade e capacidade jurídicas, razão pela qual não podem 
congregar-se em Associações (Consulta n. 727149. Rel. Cons. Simão Pedro 
Toledo. Sessão do dia 16/04/2008).
1.5 PUBLICIDADE DE ATOS
[Publicidade dos atos do município. Meio eletrônico. Operacionalização 
pela iniciativa privada. Sítio oficial do poder público. Disponibilização dos 
atos municipais exclusivamente pela Administração Pública] (...) Princípio 
da Publicidade está indubitavelmente atendido quando houver publicação 
do ato em órgão oficial. (...) com a inexorável tendência à incorporação da 
tecnologia da informação em todos os domínios da Administração Pública, 
afigura-se perfeitamente possível que as publicações oficiais de Poderes ou 
órgãos públicos sejam feitas por meio eletrônico (internet), a exemplo do TJMG 
e da iniciativa deste Tribunal, desde que haja amparo legal, situação diversa de 
uma publicação pura e simples na internet, como parece perquirir o consulente. 
(...) A publicação dos atos oficiais municipais deve fazer-se na conformidade 
não apenas da lei local, mas também da legislação heterônoma porventura 
aplicável; (...) havendo dispositivo legal impondo a publicação no Diário Oficial 
do Estado e/ou no Diário Oficial da União, tem ela de ser feita nesses jornais, 
sob a forma legalmente prevista. (...). Não pode o município terceirizar serviços 
que abrangem sua atividade-fim, traduzindo atribuições típicas de cargos 
permanentes, que só podem ser preenchidos por concurso público. (...) não seria 
razoável utilizar de um veículo já existente para ser sítio oficial de publicação 
de atos municipais. Para tanto, faz-se necessário que o município tenha um sítio 
oficial do Poder Público para ser utilizado como meio eletrônico de divulgação 
oficial dos seus atos. (...) compreendo que apenas a operacionalização de um 
diário eletrônico municipal possa pertencer à iniciativa privada, visto que 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
26
a disponibilização dos atos municipais, considerando que sua autenticidade e 
integridade hão ser preservadas, deve ser de responsabilidade exclusiva da 
Administração Pública, observando as normas referentes à Infraestrutura de 
Chaves Públicas (ICP), por exemplo. (...). É possível, quando da publicação do 
extrato do edital nos Diários Oficiais do Estado ou da União, fazer remissão 
de que o texto integral do instrumento convocatório está disponível no diário 
eletrônico oficial do município, desde que esse seja definido como veículo da 
imprensa oficial(Consulta n. 837145. Rel. Cons. Antônio Carlos Andrada. Sessão 
do dia 19/10/2011).
[Vinculação de símbolos ou imagens do vereador à publicidade da Prefeitura] 
Publicidade de atos governamentais. Princípio da impessoalidade. [...] O caput 
e o parágrafo 1º do art. 37 da Constituição Federal impedem que haja qualquer 
tipo de identificação da publicidade com os titulares dos cargos alcançando os 
partidos políticos a que pertençam. O rigor do dispositivo constitucional que 
assegura o princípio da impessoalidade vincula a publicidade ao caráter educativo, 
informativo ou de orientação social, é incompatível com a menção de nomes, 
símbolos ou imagens, aí incluídos slogans, que caracterizem promoção pessoal ou 
de servidores públicos. A possibilidade de vinculação do conteúdo da divulgação 
com o partido político a que pertença o titular do cargo público mancha o 
princípio da impessoalidade e desnatura o caráter educativo, informativo ou de 
orientação (...). (Consulta n. 788106. Rel. Cons. Eduardo Carone Costa. Sessão 
do dia 16/03/2011).
[Publicidade dos atos do município em sítio eletrônico oficial] É legal a 
publicação de atos oficiais dos municípios em diário oficial eletrônico em site 
diverso do do órgão emissor, desde que haja previsão na lei orgânica do município, 
que seja propagada amplamente esta nova forma de divulgação dos atos oficiais 
e que sejam observados os dispositivos das legislações federal e estadual que 
determinam outras formas de publicação. Por derradeiro, mesmo que utilize 
o meio eletrônico para a divulgação de seus atos oficiais, o município deverá 
publicar o extrato do conteúdo do ato administrativo no diário oficial (Consulta 
n. 833157. Rel. Cons. Cláudio Couto Terrão. Sessão do dia 02/03/2011).
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[Instituição de diário oficial municipal. Possibilidade. Instituição por lei 
de iniciativa privativa do Prefeito Municipal] (...) a iniciativa de se instituir 
diário oficial, no âmbito municipal, é medida salutar que atende ao princípio da 
publicidade consagrado no art. 37, caput, da Constituição Federal, sendo um dos 
instrumentos de transparência inerente à atividade da Administração Pública. 
Por fim, a criação de diário oficial local deve ser precedida de lei de iniciativa 
privativa do prefeito municipal, (...), bem como de recursos orçamentários 
próprios (Consulta n. 695855. Rel. Cons. Simão Pedro Toledo. Sessão do dia 
26/10/2005).
[Gastos com publicidade. Respeito ao princípio da impessoalidade] (...) pelo 
mandamento constitucional [§ 1º do art. 37] (...), infere-se que a utilização de 
recurso público para realização de publicidade institucional é possível desde que 
tenha caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo 
constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de 
autoridades ou servidores públicos. (...) não é a mera inserção de nome, símbolo 
ou mesmo imagem na publicidade estatal condição, por si, suficiente para que 
se possa caracterizar o desvio de finalidade do administrador. Não é sustentável, 
até como corolário do princípio da publicidade e transparência dos atos estatais, 
parâmetros basilares da administração pública e garantia dos cidadãos, que a 
administração se mantivesse silente sobre a publicidade de algum ato, a título 
ilustrativo, sobre a inauguração de determinado posto de saúde, unicamente, 
pelo fato de o administrador ter sido fotografado juntamente com os demais 
presentes. (...). Não é isto que o preceito constitucional visa coibir. A vedação 
normativa não pressupõe a simples presença de nomes, símbolos ou imagens, mas 
sim a ocorrência de vício insanável na publicidade estatal que caracterize que o 
administrador ou servidor público dela se utilizou para se autopromover à custa 
do erário. Cabe, pois, como já aludido, questionar o propósito da publicidade. É 
fundamental que fique comprovado, em cada caso concreto, o intuito de alardear 
ou elevar os méritos e atributos pessoais, enaltecer virtudes do administrador, 
enfim, a busca de promoção indevida à custa da publicidade veiculada. Isso, 
obviamente, na intenção de se obter um bônus de natureza político-pessoal que 
lhe confira uma posição de vantagem em relação aos demais, em decorrência 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
28
da utilização da propaganda estatal, violando, assim, de forma clara, o princípio 
constitucional da isonomia. Nesse caso, aí sim, estaremos diante de uma atitude 
infensa à norma a caracterizar o desvio de finalidade. Obviamente, o que se 
quer evitar é o mero apontamento de possíveis irregularidades com base numa 
interpretação automática, para não dizer subjetiva ou discricionária, sem atentar 
para as particularidades de cada caso concreto, fruto de uma visão de mundo 
não associada com o dinamismo que deve pautar a concretização do direito pelo 
intérprete (Consulta n. 711005. Rel. Cons. Antônio Carlos Andrada. Sessão do 
dia 07/06/2006).
29
2 PATRIMôNIO PÚBLICO
[Bens públicos. Adoção da concessão de direito real de uso e da concessão especial 
para fins de moradia. Possibilidade de doação, em caráter excepcional, de imóveis 
a particulares] 1) No que diz respeito aos bens imóveis de propriedade do município 
ocupados por pessoas carentes que estabeleceram lá sua residência, sob o ponto de 
vista do interesse público, é mais vantajoso para o município a adoção do instituto 
da concessão de direito real de uso e da concessão especial para fins de moradia, 
que permitem maior controle quanto à preservação da finalidade social do uso 
pelo particular e não configuram mera disponibilidade do patrimônio público (...); 
2) Possibilidade de o município realizar doação, em caráter excepcional, dos imóveis 
de sua propriedade, ocupados por pessoas carentes, desde que vinculada a políticas 
públicas consistentes, sob autorização legislativa, avaliação prévia, indiscutível 
demonstração de interesse social e licitação (dispensada nos casos do art. 17, I, f, da 
Lei Federal n. 8.666/93), observados os princípios administrativos, notadamente os 
da impessoalidade e da moralidade (Consulta n. 862440. Rel. Cons. Mauri Torres. 
Publicada no D.O.C. em 24/11/2011).
[Instituição de almoxarifado na estrutura da Administração. Controle 
patrimonial e de almoxarifado] A instituição de um almoxarifado gera um custo 
e, portanto, para que seja efetivada, deve-se verificar se o custo de manutenção de 
estoques a justifica. Se a manutenção de bens em estoques se mostra vantajosa, de 
forma a reduzir os custos que representam solicitações de fornecimento feitas com 
elevada frequência, bem como reduzir os eventuais prejuízos com falta de produtos 
de uso contínuo, a resposta é positiva quanto à necessidade de sua instituição. Mas 
se, por exemplo, os bens adquiridos por uma Câmara de um pequeno município 
são tão poucos que a sua guarda e controle implicam custos desproporcionais à 
sua implantação, então a resposta deve ser negativa. (...) independentemente da 
existência de um almoxarifado propriamente dito, há a necessidade de controle 
efetivo de todas as aquisições procedidas pela Administração Pública (...) exercido 
na forma prevista pelo inciso IV do art. 5º da IN TC nº 08/2003, com a redação 
PATRIMÔNIO PÚBLICO
30
dada pelo art. 2º da IN TC nº 06/2004, que estabelece medida de caráter gerencial 
que não se confunde com a implantação de um “departamento de patrimônio e 
almoxarifado”. (...) a não instituição de um setor de patrimônio e almoxarifado 
quando ele se fizer necessário, abrangendo inclusive a disponibilização de espaço 
físico para o estoque, se for o caso, seria um atentando ao princípio da eficiência, 
podendo o responsável (...) ser responsabilizado pela sua omissão e pelos prejuízos 
dela decorrentes (Consulta n. 859097. Rel. Cons. Wanderley Ávila. Sessão do dia 
26/10/2011).
[Bens móveis públicosinsersíveis. Condições da desincorporação] 1) As 
desincorporações de bens móveis públicos inservíveis podem ser realizadas por 
meio de empréstimo, alienação e doação, devendo os bens serem oferecidos 
inicialmente aos demais órgãos da Administração Pública Municipal e, só em 
um segundo plano, serem ofertados a entidades particulares de interesse público. 
(...); 2) Obrigatoriedade de realização de leilão, previsto no art. 17 da Lei Federal 
8.666/93, para alienação de bens móveis inservíveis, desde que haja interesse 
público devidamente justificado e avaliação do bem e que não haja exigência na 
lei federal de autorização legislativa. (...); 3) As desincorporações de bens móveis 
públicos realizadas por doação estão condicionadas à existência de interesse 
público justificado, avaliação e licitação, sendo a última dispensada quando os 
fins e a utilização têm interesse social, vedada a doação em proveito pessoal ou 
particular. (...); 4) A receita obtida com a alienação de bens móveis públicos deve 
ser classificada contabilmente como receita de capital. (...); 5) A Câmara Municipal 
pode ‘emprestar, alienar ou doar bens móveis inservíveis que estão sob o seu 
controle patrimonial sem ingerência do Poder Executivo’. (...) (Consulta n. 838957. 
Rel. Cons. Mauri Torres. Publicada no D.O.C. em 24/10/2011).
[Locação de veículos pelo município com cláusula de doação ao final do contrato] 
Em suma, entendo que a modalidade de locação com doação ao final do contrato 
não se coaduna com o princípio básico da licitação, que é imprescindível para a 
contratação, e o qual corresponde à ampla competitividade do certame, podendo 
ocasionar, sobretudo, verdadeira restrição à oferta da proposta mais vantajosa para 
a Administração. (...). O entendimento do Tribunal sobre a matéria, em linhas 
gerais, é de que o município pode celebrar contrato de arrendamento mercantil ou 
leasing, desde que, observados os seguintes pré-requisitos: autorização legislativa e 
procedimento licitatório. (...). Nesse caso, sem sombra de dúvidas, seria atendido o 
princípio da economicidade pela administração municipal, o que não ocorrerá na 
situação hipotética ora colocada. Em outras palavras, a Administração está apenas 
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atrelando um mau negócio ao final de um contrato de locação, qual seja, a compra 
de um veículo usado, com pagamento realizado em prestações prévias, embutidas no 
preço do aluguel (Consulta n. 748953. Rel. Cons. Eduardo Carone Costa. Sessão do 
dia 30/03/2011).
[Doação de imóveis a pessoas carentes. Requisitos] (...) possibilidade, em tese, 
de município efetuar doação de imóveis a pessoas comprovadamente carentes, 
sob autorização legislativa, avaliação prévia, irrefutável demonstração de interesse 
social e licitação (dispensada nos casos do art. 17, I, f, da Lei n. 8.666/93), devendo 
essa modalidade ser utilizada excepcionalmente, sendo, pois, preferível a adoção, 
para os mesmos fins de interesse social, dos institutos da concessão de direito real 
de uso e da concessão especial para fins de moradia, que admitem maior controle 
quanto à preservação da finalidade social do uso pelo particular e não se traduzem 
em mera disponibilidade do patrimônio público. (...) uma das condições para 
que se proceda a doação ou mesmo a concessão do direito real de uso é que haja, 
necessariamente, um programa definidor que, de forma objetiva, esclareça quem 
são os beneficiários e quais os critérios que serão adotados para a doação (Consulta 
n. 812400. Rel. Cons. Elmo Braz Soares. Sessão do dia 06/10/2010).
[Alienação de bens móveis. Requisitos para leilão. Classificação contábil da 
receita advinda da alienação dos bens] “(...) [A Lei n. 8.666/93] exige demonstração 
de interesse público, prévia avaliação, licitação e autorização legislativa, este 
último requisito somente exigível quando se trate de bem imóvel. (...) Quando se 
trata de bens móveis, a autorização legislativa não é necessária...” (...) De qualquer 
forma, é preciso ressalvar a possibilidade de haver sim a exigência de autorização 
legislativa para alienação de bens móveis, desde que haja lei estadual ou municipal 
assim dispondo. (...) visando a um maior resguardo do patrimônio público, poderia 
o legislador estadual ou o municipal criar a exigência da autorização legislativa 
prévia como um dos requisitos da alienação de bens públicos móveis daquele ente. 
Tal norma não significaria nenhuma violação às normas gerais estabelecidas pela 
Lei Federal n. 8.666/93, mas mera complementação, de acordo com uma decisão 
política local. (...) o art. 44 da LC n. 101/2000 já prevê que são receitas de capital os 
valores provenientes da alienação de bens do município e determina que tais receitas 
devem ser utilizadas na aquisição de outros bens ou na realização de investimentos. 
(...) A receita obtida com a alienação de bens públicos móveis deve ser classificada 
contabilmente como receita de capital e pode ser utilizada na aquisição de veículos, 
pois essa operação não configura pagamento de despesa corrente (Consulta n. 720900. 
Rel. Cons. Antônio Carlos Andrada. Sessão do dia 06/05/2009).
PATRIMÔNIO PÚBLICO
32
[Sociedade de Economia Mista. Direito de uso de seu patrimônio à terceiros] 
(...) empresas estatais criadas para execução de atividade econômica podem utilizar, 
onerar ou alienar seus bens na forma estatutária, independentemente de autorização 
legislativa, e suas licitações e contratações sujeitam-se apenas aos princípios da 
administração pública; empresas estatais prestadoras de serviços públicos só poderão 
ter seus bens onerados, penhorados ou alienados se houver autorização em lei 
específica, e suas contratações de obra, serviços e compras, bem como a alienação 
de seus bens ficam sujeitas a licitação, nos termos do art.  119 da Lei nº 8.666/93 
(Consulta n. 644080. Rel. Cons. Elmo Braz Soares. Sessão do dia 12/12/2001).
33
3 PLANEJAMENTO DA 
CONTRATAÇÃO
3.1 FASE INTERNA
[Edital. Delegação. Presidente da Comissão de Licitação] “A competência para 
expedição do edital apura-se pelas regras comuns de direito administrativo. Nada 
impede a delegação de competência, no plano administrativo, para que autoridade 
inferior firme o edital. Discute-se acerca da possibilidade de o edital ser elaborado 
e firmado pela própria comissão de licitação. Parece que a questão não se enquadra 
no conceito de ‘norma geral sobre licitações’. Cada ente federativo dispõe de 
competência para regular a questão, no âmbito da autonomia para dispor sobre sua 
organização interna” (JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e 
Contratos Administrativos. 8. ed. São Paulo: Dialética, 2001, p. 414-415). Com base 
no entendimento do eminente doutrinador, entende-se que a atribuição de expedir 
editais de licitação pode ser delegada ao Presidente da Comissão de Licitação 
(Consulta n. 706765. Rel. Cons. Simão Pedro Toledo. Sessão do dia 25/04/2007).
[Fase interna. Previsão de recursos orçamentários para a contratação do objeto 
do certame] (...) É na fase interna (...) que a Administração verificará o atendimento 
dos pressupostos legais para a contratação pretendida, entre os quais, a existência 
de recursos orçamentários. A prévia existência de recursos orçamentários, como 
requisito necessário à instauração da licitação, ressai com clareza solar da Lei 
Federal n. 8.666/93 (...). (...) a existência de dotação orçamentária é condição sine 
qua non para a instauração de procedimento licitatório, tanto para obras e serviços, 
quanto para compra de bens. (...) na fase interna da licitação, além de observar as 
disposições contidas na Lei Federal n. 8.666/93, o gestor público deverá acautelar-
se com o cumprimento das regras contidas na Lei Complementar n. 101/2000, 
sobretudo aquelas estatuídas no mencionado art. 16. É que (...) os incisos I e II do 
caput do art. 16 daLei Complementar n. 101/2000 determinam novas providências 
a serem observadas na fase interna da licitação, exigências, essas, que deverão se 
agregar àquelas contidas nos arts. 7º, 14 e 38 da Lei Federal n. 8.666/93. (...) além 
PLANEJAMENTO DA CONTRATAÇÃO
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de comprovar a existência de recursos orçamentários e a adequação da despesa às 
leis de natureza orçamentária (LOA, LDO e PPA), é preciso que se demonstre a 
viabilidade financeira para a assunção da nova obrigação, com a possibilidade real de 
pagamento das obrigações assumidas durante o exercício financeiro, a fim de evitar 
o desequilíbrio das contas públicas. (...) à Administração Pública é vedado iniciar 
procedimento licitatório sem prévia dotação orçamentária suficiente para suportar a 
respectiva despesa, bem como sem verificar a estimativa do impacto orçamentário-
financeiro da despesa a ser gerada, no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois 
subsequentes, como também se o aumento da despesa tem adequação orçamentária e 
financeira com a Lei Orçamentária Anual e compatibilidade com o plano plurianual e 
com a lei de diretrizes orçamentárias (Consulta n. 706745. Rel. Cons. Antônio Carlos 
Andrada. Sessão do dia 28/02/2007).
[Fase interna. Exigências impostas pelo art. 16 da LRF. Despesa considerada 
irrelevante] As especificações do art. 16 devem ser introduzidas na chamada 
fase interna das licitações, também designada como processo (art. 38, da Lei 
nº 8.666/93). (...) A presente LRF acrescenta à fase interna do certame, além das 
exigências dos arts. 7º, 14 e 38 da Lei nº 8.666/93, os documentos contemplados 
nos itens I e II do art. 16. (...) Integram-se, destarte, as diretrizes dos incisos I 
e II, ora comentadas, aos direitos subjetivos do licitante; e somam-se ainda às 
demais normas legais que asseguram o chamado “preço limpo” nas licitações. 
Exatamente, em face do diploma legal licitatório é que, segundo Ivan Barbosa 
Rigolin, pode-se extrair o conceito de despesa considerada irrelevante ou “de 
pequena monta”, a que alude o art. 16, § 3º, da LRF. Com efeito, um parâmetro 
para essa espécie de despesa estaria contido no art. 60, parágrafo único, da Lei 
n. 8.666/93, ou seja, “aquelas de valor não superior a 5% (cinco por cento) do 
limite estabelecido no art.  23, inciso II, alínea a, correspondente a compras e 
serviços não referidos no inciso I, aplicável para convite.” (...) Em síntese, a 
exceção às exigências inseridas nos incisos I e II do art. 16 da LRF está prevista 
no próprio § 3º, para a despesa considerada irrelevante, assim definida na LDO, 
ou, se inexistente, pode-se utilizar o valor fixado no art. 60, parágrafo único, da 
Lei n. 8.666/93, retroindicado, haja vista o princípio da razoabilidade (Consulta 
n. 668638. Rel. Cons. Simão Pedro Toledo. Sessão do dia 13/11/2002).
[Projeto básico. Necessidade] O projeto básico constitui elemento importante 
na caracterização do objeto a ser licitado, de forma a indicar seu custo, o prazo 
de execução, sua viabilidade técnica e econômica, visando possibilitar a todos 
o mais amplo conhecimento sobre o objeto licitado, desde a solução técnica 
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pretendida até os tipos de materiais e serviços que serão, no futuro, exigidos pelo 
órgão público, bem como garantir a regular execução da obra ou serviço licitado, 
evitando-se correções e aditamentos custosos. (...) Na mesma vertente, a lição 
abalizada do Professor Jorge Ulisses Jacoby Fernandes em seu artigo intitulado 
A nova dimensão do projeto básico nas licitações, (...): “Entre as boas inovações 
trazidas pela Lei nº 8.666/93, que disciplinou no âmbito da Administração 
Pública o tema da licitação e contratos, está a obrigatoriedade do projeto 
básico, para a contratação de qualquer obra ou serviço.” (...) o projeto básico é 
exigência legal para contratação de obras e serviços, sem nenhuma distinção. A 
inobservância desse requisito, essencial à fase interna e que reflete na fase externa 
da licitação, pode ensejar a nulidade de todo o certame, haja vista que a ausência 
desse detalhamento prévio é considerado vício insanável (Consulta n. 657018. 
Rel. Cons. Eduardo Carone Costa. Sessão do dia 07/08/2002).
3.2 HABILITAÇÃO
ENUNCIADO DE SÚMULA N. 117. Nos atos convocatórios de licitação, as 
Administrações Públicas Estadual e Municipais não poderão exigir apresentação de 
certificado de qualidade ISO ou outro que apresente as mesmas especificidades como 
requisito para habilitação de interessados e classificação de propostas. 
ENUNCIADO DE SÚMULA N. 40. A prova de habilitação profissional é um dos 
requisitos indispensáveis para que seja considerada legal a contratação, pelo Poder 
Público, de pessoal para prestar serviços técnicos especializados que requeiram 
formação escolar de nível médio ou superior.
[Execução por estabelecimento filial. Exigência editalícia] (...) somente será 
possível a execução do objeto de um contrato por intermédio do estabelecimento 
filial, se, nas condições de habilitação, o edital tiver exigido a apresentação da 
comprovação da regularidade fiscal perante todos os fiscos, não apenas o do 
estabelecimento matriz, sede da empresa, como também os daqueles pertinentes 
ao estabelecimento filial, encarregado da execução contratual, e, por óbvio, se esses 
documentos estiverem regulares (Consulta n. 724015. Rel. Cons. Wanderley Ávila. 
Sessão do dia 23/05/2007).
[Convite. Habilitação] (...) esta Corte já se manifestou (...) pela obrigatoriedade 
de se inserir no edital do convite as exigências de prova de regularidade com a 
seguridade social e com o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) (...) 
(Consulta n. 654063. Rel. Cons. José Ferraz. Sessão do dia 25/08/2004).
PLANEJAMENTO DA CONTRATAÇÃO
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[SICAF. Não restrição da licitação a licitantes cadastrados] A matéria está 
definida no art. 34 da Lei nº 8.666/93, quando determina que os órgãos e 
entidades da Administração Pública — aqui incluídos, também, os municípios — 
que realizem frequentemente licitações manterão registros cadastrais para 
efeito de habilitação, na forma regulamentar, válidos por, no máximo, um 
ano. (...) O cadastramento é de grande utilidade operacional; entretanto, sua 
obrigatoriedade, adotada na esfera federal como condição de habilitação e 
qualificação de fornecedores, não encontra apoio nem na doutrina nem na 
jurisprudência e muito menos na Lei nº 8.666/93; ao contrário, agride algumas 
de suas diretrizes, como os arts. 3º, § 1º, I; 22, §§ 1º, 2º e 3º; 27; e 115. É certo que 
a lei autoriza os órgãos da Administração Pública, inclusive os dos municípios, 
a regulamentarem aspectos operacionais em matéria de licitações, mas daí a 
vedar a ampla participação de licitantes é contrariar o princípio da igualdade, 
pressuposto constitucional que rege o instituto das licitações. (...) aos municípios 
não é vedada a adoção de um sistema de cadastro, como aquele adotado pela União 
visando operacionalizar com rapidez e eficiência as licitações; entretanto, incluir 
cláusula, em ato convocatório, que restrinja a participação de licitantes, fere o 
princípio constitucional da igualdade e afronta, literalmente e especificamente, 
diretrizes da Lei nº 8.666/93 (Consulta n. 680805. Rel. Cons. Elmo Braz Soares. 
Sessão do dia 17/12/2003).
[Tipo de licitação e critérios de apuração da classificação dos licitantes no 
certame  para atividade de transporte individual de passageiros por táxi] 1 — 
A permissão para exploração de serviço de táxi deve ocorrer por meio de processo 
de licitação, podendo ser adotado o tipo melhor técnica e estipulado, como 
critério de classificação técnica, pontuação relativa ao tempo de efetivo exercício 
como motorista profissional, desde que não seja fixada restrição territorial, nos 
termos dos arts. 44 e 46, § 1º, I, da Lei Federal nº 8.666/93; 2 — Não é possívela estipulação de reserva de vaga, mediante cláusula de preferência, a condutor 
com determinado tempo de experiência, nos procedimentos licitatórios para 
permissão do serviço de táxi, devendo o administrador evitar cláusulas restritivas 
injustificadas ou inadequadas que estabeleçam condições que beneficiem 
alguns particulares, haja vista a obrigação de respeitar o princípio da ampla 
competitividade, em atenção ao disposto no art. 3º, § 1º, I, da Lei nº 8.666/93 
(Consulta n. 841512. Rel. Cons. Mauri Torres. Sessão do dia 16/11/2011).
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3.3 OBJETO
ENUNCIADO DE SÚMULA N. 86. É irregular a substituição do objeto licitado dos 
contratos ou convênios, mediante termo aditivo. 
[Necessidade de motivação e de licitação para a aquisição de bens usados. 
Economicidade] (...) tendo em vista que as licitações instauradas pelo Poder Público 
destinam-se à aquisição de bens novos, entendo que é indispensável que sejam 
elencadas razões aptas a justificar a opção pela aquisição de bens usados, merecendo 
destaque o aspecto relativo à economicidade e também como será assegurada a 
qualidade do produto usado. Assim, se após as análises necessárias a Administração 
concluir que a melhor opção para satisfazer a necessidade pública é a aquisição de 
bens usados, é necessária a realização de uma licitação na modalidade compatível 
com o valor do bem a adquirir, devendo ser acostadas aos autos do processo licitatório 
justificativas aptas a respaldar essa opção. (...) Se, entretanto, o valor estimado do 
bem permitir a dispensa da licitação, devem ser obedecidas as determinações do art. 
26 da Lei nº 8.666/93 (Consulta n. 696405. Rel. Cons. Elmo Braz Soares. Sessão do 
dia 26/04/2006).
[Fornecimento de alimentação. Serviço de caráter continuo] (...) embora omissa 
a legislação de regência, predomina, na doutrina, entendimento segundo o qual a 
natureza jurídica do fornecimento de alimento é de prestação de serviços e não de 
compra. (...) Logo, não devemos confundir compras de natureza ininterrupta com 
serviços de caráter contínuo, pois os contratos destes, ao contrário dos daquelas, que 
têm prazo de vigência limitados aos respectivos exercícios financeiros (art. 57, caput), 
podem ser celebrados por períodos superiores (Lei nº 8.666/93, art. 57, II). (...) Este 
tipo de serviço, para efeito da legislação de licitação e contratos (Lei nº 8.666/93), 
enquadra-se nos contratos de execução continuada, que admite a prorrogação por 
iguais e sucessivos períodos até o limite máximo de 60 meses (art. 57, II) desde que 
prevista expressamente no termo de ajuste, justificada por escrito e previamente 
autorizada pela autoridade competente (§ 2º, art. 57), (...) (Consulta n. 678606. 
Rel. Cons. Moura e Castro. Sessão do dia 13/08/2003).
[Aquisição de medicamentos mediante licitação. Análise das quantidades 
estimadas com base em anos anteriores] Na Administração Pública vige, acerca 
das contratações, o princípio basilar da exigência da licitação, salvo as exceções 
legais, insculpido no art. 37, XXI, da Constituição. Vale dizer que contratação de 
obras, serviços, inclusive publicidade, compras, alienações e locações no âmbito da 
PLANEJAMENTO DA CONTRATAÇÃO
38
administração só pode dar-se com observância das normas gerais sobre licitações 
e contratos estabelecidas pela Lei Federal nº 8.666/93. Portanto, a Prefeitura 
Municipal não pode pagar receitas médicas de pessoas carentes do município, sem a 
realização de licitação. O que se recomenda é que, segundo o magistério de Maurício 
Balesdent Barreira, “deve a Prefeitura adquirir, mediante licitação, os medicamentos 
em quantidades estimadas segundo o montante doado nos exercícios anteriores, 
procedendo, após, à doação direta aos beneficiários; ou, adotando o mesmo 
procedimento licitatório, pode deixar que as farmácias os entreguem diretamente 
às pessoas que apresentem a autorização expedida pela autoridade competente. A 
doação de bens móveis para fins de interesse social dispensa licitação, como dispõe o 
art. 17, II, a.” (BARREIRA, Maurício Balesdent. Licitações e contratações municipais. 
Rio de Janeiro: IBAM, 1996, v. 1) (Consulta n. 654472. Rel. Cons. Sylo Costa. Sessão 
do dia 27/02/2002).
3.4 PARCELAMENTO E FRACIONAMENTO
ENUNCIADO DE SÚMULA N.  113. O lapso temporal a ser considerado como 
parâmetro de definição da modalidade licitatória cabível às contratações relativas a 
parcelas de um mesmo objeto ou a objetos de natureza semelhante, cuja duração 
encontra-se regida pelo caput do art. 57 da Lei n. 8.666/93, deverá corresponder 
ao próprio exercício financeiro, adotando-se, nesses casos, a modalidade licitatória 
compatível com o valor global das contratações.
ENUNCIADO DE SÚMULA N.  114. É obrigatória a realização de licitação por 
itens ou por lotes, com exigências de habilitação proporcionais à dimensão de cada 
parcela, quando o objeto da contratação for divisível e a medida propiciar melhor 
aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e a ampla participação 
de licitantes, sem perda da economia de escala, adotando-se, em cada certame, a 
modalidade licitatória compatível com o valor global das contratações.
[Dispensa por pequeno valor. Considerar valor total das contratações de mesma 
natureza] De fato, conforme registrado nas decisões precedentes, para fins de 
enquadramento nas hipóteses de dispensa de licitação em virtude do pequeno valor 
ou para a escolha da modalidade licitatória a ser utilizada, deverá ser considerada a 
totalidade de contratações de mesma natureza a serem executadas em um exercício 
financeiro, ainda que com pessoas distintas. Esse entendimento encontra-se 
pacificado neste Tribunal, por meio do Enunciado de Súmula nº 113 (...) (Consulta 
n. 858218. Rel. Cons. Adriene Andrade. Publicada no D.O.C. em 21/11/2011).
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[Contratação de empresa terceirizada para realização dos serviços, mediante 
licitação por preço global] Nesse ponto, é imperioso destacar que o Tribunal de 
Contas já se manifestou inúmeras vezes pela obrigatoriedade de se parcelar o objeto 
licitado quando ele for divisível e for mais vantajoso técnica e economicamente 
para a administração, sendo a matéria objeto da Súmula nº 114. O Tribunal de 
Contas da União, da mesma forma, unificou o entendimento sobre o tema com 
a edição da Súmula nº 247. Diante do esposado, (...) considero que a realização 
de licitação por preço global objetivando a aquisição de materiais e mão de obra 
somente estará legitimada no caso de não ser possível o fracionamento do objeto 
licitado, nos termos do § 1º do art. 23 da Lei de Licitações e das Súmulas nº 114 do 
TCEMG e nº 247 do TCU (Consulta n. 838756. Rel. Cons. Cláudio Couto Terrão. 
Sessão do dia 14/09/2011).
[Contratação direta por valor acima do previsto em lei para dispensa. 
Fracionamento] Os casos de dispensa de licitação devido ao valor do objeto licitado, 
previstos à primeira vista nos incisos I e II do art. 24 da Lei nº 8.666/93, encerram 
previsão taxativa, sem nenhum conteúdo variável ou passível de interpretação, 
precedendo, portanto, a edição de ato tipicamente vinculado. (...) Extrapolado o 
limite estabelecido pela legislação para contratações com dispensa de licitação, a 
irrisoriedade ou insignificância do valor excedente é uma circunstância que deve 
ser considerada no que se refere à aplicação de normas punitivas, de acordo com 
o exame de cada caso concreto (Consulta n. 833254. Rel. Cons. Sebastião Helvecio. 
Sessão do dia 02/03/2011).
[Parcelamento da execução do objeto. Unidades desconcentradas] Ao contrário 
do que comumente se apregoa, o parcelamento da execução do objeto pretendido 
pela Administração não é vedado. A vontade legislativa, preconizada nos incisos 
do art. 23, impõe ao administrador o deverde parcelar desde que não ocorram 
impedimentos de ordem técnica e econômica. Com isso se privilegia o princípio 
da competitividade e o desenvolvimento da economia local na busca pela melhor 
oferta. Ao prever o respeito à modalidade cabível para o somatório global, na 
parte final do § 2º do art. 23, o legislador acautelou-se contra o fracionamento 
indevido, que se caracteriza quando o administrador, de forma ilegal, vale-se 
de exigências e procedimentos menos formais visando, deliberadamente, fugir 
da modalidade de licitação legalmente determinada pelo valor. Na esteira 
dessa determinação legal, seguem os comandos contidos no § 5º do art. 23 e 
nos incisos I e II do art. 24 nos quais, frisa-se, não há vedação ao parcelamento. 
A lei, para se considerarem globalmente os valores das contratações, exige, 
PLANEJAMENTO DA CONTRATAÇÃO
40
apenas, que os objetos sejam da mesma natureza e, ainda, os seguintes requisitos 
legais: execução conjunta, concomitante e no mesmo local. (...). Desse modo, 
não estando presentes, cumulativamente, os requisitos acima arrolados, não 
estará a Administração adstrita ao dever de considerar a integralidade do valor 
a ser contratado. Por conseguinte, as entidades desconcentradas em municípios 
distintos, dotadas de autonomia financeira, ao contratarem obras e serviços de 
engenharia ou outros serviços e compras, concomitantemente ou não, respeitados 
os limites estabelecidos nos incisos I e II do art. 24 da Lei de Licitações, poderão 
utilizar-se da modalidade convite ou, se for o caso, da dispensa pelo valor, ainda 
que o somatório global das contratações referentes ao conjunto das unidades 
administrativas ultrapasse os limites para os referidos procedimentos licitatórios. 
Ademais, não teria sentido desconcentrar a execução de atividades administrativas 
em órgãos, diretamente integrantes do poder central, cujo objetivo é alcançar a 
maior plenitude da eficiência administrativa, se entraves de ordem operacional, 
como falta de material de expediente ou demora na sua entrega, por exemplo, 
comprometerem o pronto atendimento das necessidades locais. (...) as licitações 
realizadas por unidades desconcentradas localizadas em municípios distintos 
podem ser consideradas de forma autônoma para fim de escolha da modalidade 
adequada, não precisando somar os valores de seus contratos aos realizados pelas 
demais unidades (Consulta n. 741568. Rel. Cons. Substituto Gilberto Diniz. 
Sessão do dia 06/08/2008).
[Parcelamento de obras em diversas licitações] Consoante reiteradas decisões 
desta Casa e da jurisprudência de outros tribunais de contas, o parcelamento do 
objeto das licitações em si mesmo não configura irregularidade, pelo contrário,  
estando preenchidos os requisitos da lei, sendo o objeto divisível, trata-se de 
medida a ser observada para evitar a centralização, favorecer a competição e 
garantir a economia de escala. (...). Extrai-se da regra citada as condições para que 
possa ocorrer o parcelamento, as quais devem ser motivadas pela Administração, 
na fase interna da licitação: a escolha da modalidade licitatória a ser adotada em 
cada licitação deve levar em conta o valor total da obra, somando-se os valores 
de cada parcela, ou seja, se o somatório dos valores estimados para cada licitação, 
estiver no limite para a realização da concorrência, cada parcela a ser licitada 
será na modalidade concorrência ainda que o valor de cada uma delas esteja 
dentro do limite para tomada de preços; que se trate de uma mesma obra, de 
mesma natureza e divisível; que o local de sua realização também seja o mesmo; 
que as obras possam ser realizadas no mesmo local, conjunta e concomitantente. 
(Consulta n. 725044. Rel. Cons. Wanderley Ávila. Sessão do dia 09/05/2007).
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[Possibilidade de os valores limites de dispensa e os valores limites das diversas 
modalidades, previstos na Lei n. 8.666/93, serem considerados conforme cada 
unidade orçamentária que compõe o orçamento municipal] “(...) para fins de 
definição da modalidade licitatória a ser adotada, deve a instituição considerar 
a totalidade dos produtos de mesma natureza a serem adquiridos ao longo de um 
exercício financeiro, tendo em conta os respectivos valores e quantidades. Trata-se de 
efetuar o planejamento das compras durante o exercício. No caso de parcelamento das 
compras de produtos de mesma natureza ao longo do orçamento anual, em processos 
licitatórios distintos, (...) [deve-se] comprovar a viabilidade técnica e econômica de 
tal procedimento e (...) preservar a modalidade pertinente para a totalidade do objeto 
em licitação, observando-se as disposições dos §§ 1º e 2º do art. 23 da Lei nº 8.666/93. 
O mesmo ocorre com os serviços e obras, devendo a instituição realizar licitação na 
modalidade compatível com o valor estimado para a totalidade dos mesmos. (...). 
A implantação do procedimento de descentralização administrativa, orçamentária e 
financeira está a exigir (...) um rigoroso controle interno do fluxo de recursos e uma 
cuidadosa rede de comunicação entre as unidades orçamentárias e gestoras, uma vez 
que as dotações descentralizadas devem ser empregadas obrigatória e integralmente 
na execução do objeto previsto pelo programa de trabalho pertinente, respeitada 
fielmente a classificação funcional programática da despesa, sem discrepar do inciso 
VI do art. 167 da Constituição Federal. Pode-se afirmar que a regulamentação da 
descentralização do crédito orçamentário por unidades gestoras não é tarefa fácil, 
da mesma forma que também não o é a execução dessa tarefa em nível gerencial, 
visto exigir uma reforma organizacional e operacional da administração, cujos 
custos têm que ser avaliados à luz dos princípios constitucionais da razoabilidade 
e da economicidade. (...) a adoção da descentralização por unidades gestoras em 
municípios menores deve ser afastada, haja vista que as aquisições setorizadas em 
unidades gestoras poderão representar o caminho da fragmentação da despesa 
pública, que, diferentemente do parcelamento, previsto no art. 23, §§ 1º e 2º, da Lei 
nº 8.666/93, pode causar sério prejuízo aos princípios das licitações. (...) os limites 
previstos (...) para cada modalidade de licitação e (...) para as dispensas (...) poderão ser 
considerados, tendo em vista o montante global das despesas a serem executadas por 
meio das compras, das obras e dos serviços, observada a natureza do objeto licitado, 
em cada uma das unidades gestoras criadas pelo ente político municipal, levando em 
conta o exercício financeiro, observado o montante do crédito orçamentário do qual 
se originará o recurso (Consulta n. 701202. Rel. Cons. Wanderley Ávila. Sessão do 
dia 09/11/2005).
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4 LICITAÇÃO1
4.1 COOPERATIVAS E CONSÓRCIOS PÚBLICOS
[Impossibilidade de atuação de associações de municípios por meio do sistema 
de credenciamento] (...) é facultado à Administração Pública utilizar o sistema de 
credenciamento de prestadores de serviços, nas hipóteses em que não for possível 
promover a licitação em decorrência de inviabilidade de competição, desde que 
observados os princípios da isonomia, impessoalidade, publicidade e eficiência. 
(...) Em 2005, foi editada a Lei nº 11.107/05, que dispõe sobre as normas gerais para 
os consórcios públicos. De acordo com a mencionada lei, os consórcios podem 
adquirir personalidade jurídica de direito público ou de direito privado. O objeto 
do consórcio deverá ser sempre a prestação de serviços públicos, sem fins lucrativos. 
Todas as obrigações financeiras dos entes consorciados são estipuladas em um 
contrato paralelo ao contrato de consórcio, denominado contrato de rateio. (...) a 
atuação das associações de municípios no setor de saúde, por meio do sistema de 
credenciamento, a meu ver, não tem respaldo jurídico, uma vez que as associações 
de municípiosnão foram criadas sob as rédeas da Lei nº 11.107/05, que permite 
a união de entes federados unicamente para prestar serviços públicos adequados, 
utilizando os recursos públicos como fonte de financiamento. (...). Assim, se uma 
associação de municípios disponibilizar serviços de saúde financiados pelo próprio 
usuário, sua atuação será regida pelo regime jurídico de direito privado, devendo, 
contudo, observar os princípios éticos e as normas expedidas pelo órgão de direção 
do Sistema Único de Saúde (SUS), conforme previsto no art. 22 da Lei nº 8.080/90, Lei 
Orgânica da Saúde. (...) considerando que a CR/88 e a legislação infraconstitucional 
estabelecem que a gestão associada de serviços públicos, inclusive na área de saúde, 
deve ser exercida pelos consórcios públicos, entendo que não compete às associações 
de municípios tal prática (Consulta n. 791229. Rel. Cons. Adriene Andrade. Sessão 
do dia 01/12/2010).
1 Para maiores informações sobre o tema ver Edição Especial da Revista do Tribunal de Contas do 
Estado de Minas Gerais, A Lei 8.666/93 e o TCEMG, disponível em: <http://revista.tce.mg.gov.br/
Revista/RetornaRevista/301>. 
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[Prestação de serviços públicos municipais de saneamento básico] (...) o tema 
foi objeto da Consulta nº 751717 (...) Nesse particular, a gestão associada de 
serviços públicos (...) formaliza-se por meio de consórcio público ou convênio 
de cooperação. (...) devidamente formalizado o consórcio público ou o convênio 
de cooperação, uma entidade da administração pública indireta de um dos entes 
federativos consorciados poderá ser contratada para a execução dos serviços 
públicos sem a necessidade de prévio procedimento licitatório, (...) mediante a 
celebração de contrato de programa. (...) o ordenamento jurídico pátrio impõe 
aos municípios, titulares dos serviços públicos de saneamento básico, o dever 
de garantir o acesso da população a esses serviços. (...) a concessão de subsídios 
constitui instrumento idôneo para a efetivação desse dever legal. (...) o princípio da 
universalização do acesso coaduna-se (...) com o estabelecimento de uma política 
pública, disciplinada em lei municipal que autorize o ente governamental a arcar 
com o pagamento da tarifa de esgoto de determinados usuários, (...) respeitado 
o princípio da impessoalidade. (...) O município pode arcar com o pagamento 
da tarifa de esgoto devida por usuários de baixa renda à COPASA, mediante 
autorização constante de lei municipal, observada a previsão orçamentária e a 
disponibilidade de recursos financeiros, bem como as demais regras da LRF que 
tratam do aumento da despesa decorrente de ação governamental (Consulta 
n. 727090. Rel. Cons. Antônio Carlos Andrada. Sessão do dia 25/11/2009).
[Município. Cooperativas de crédito] (...) impossibilidade de efetivação de 
depósito e movimentação das disponibilidades financeiras municipais em 
cooperativas de crédito, pois elas somente estão habilitadas a captar depósitos 
de seus associados e a lhes conceder empréstimos. (...) importa esclarecer que a 
condição para ingresso na cooperativa é a integralização de recursos ao capital da 
sociedade, o que não é possível para Administração Pública, pois, nessa hipótese, 
seriam integralizados recursos públicos a serem administrados pela cooperativa — 
sociedade privada —, os quais ficariam, juntamente com os recursos integralizados 
por outros associados, à disposição de pessoas físicas e jurídicas associadas — 
para diversos fins creditícios, inclusive empréstimo, segundo regras estatutárias 
próprias da sociedade cooperativa. (...) [conclui-se] pela impossibilidade legal de 
movimentação de recursos públicos pelos municípios em sociedade cooperativa, 
como também pela impossibilidade de associação dos municípios às cooperativas 
de crédito (Consulta n. 743522. Rel. Cons. Wanderley Ávila. Sessão do dia 
20/02/2008).
LICITAÇÃO
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[Sociedades cooperativas. Participação em procedimento licitatório] Não há 
como desconhecer que a questão jurídica envolvida é complexa. Todavia, acompanho 
o entendimento que ampara a possibilidade de participação de cooperativas em 
licitações, somente permitindo-se no procedimento as exigências de qualificação 
técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações, 
observada, entretanto, a natureza jurídica da cooperativa e desde que respeitados os 
princípios constitucionais – em especial o da impessoalidade e o da igualdade – bem 
como verificado que o objeto da licitação encontra-se enquadrado ao objeto social da 
cooperativa e, ainda, absolutamente descaracterizado o cooperativismo de fachada, 
observada em todos os casos a legislação vigente. Assim, comungo, lastreado por todo 
o raciocínio exposto, pela impossibilidade de participação de cooperativas de mão-
de-obra – cujos trabalhadores desempenham funções sob regime de subordinação 
– em processos licitatórios, sob pena de infringência dos princípios albergados no 
sistema positivo pátrio. Observados os apontamentos acima colacionados, concluo 
pela viabilidade da participação de cooperativas de crédito nos procedimentos 
licitatórios, cerne da presente questão, devendo-se levar em consideração, entretanto, 
quais os serviços que podem ser ofertados aos associados e aos não-associados 
(Consulta n. 711021. Rel. Cons. Antônio Carlos Andrada. Sessão do dia 11/10/2006).
[Contratação de cooperativa para prestação de serviços de transporte de 
passageiros por meio de taxi]  (...) a jurisprudência desta Corte, firmada toda ela 
no sentido da impossibilidade de cooperativas de serviços participarem de licitação 
para o fornecimento de mão-de-obra de seus cooperados ao Poder Público. (...) 
firmo convicção no sentido da viabilidade da contratação dessas cooperativas pelo 
Poder Público: estas estarão colocando à disposição da Administração Pública não a 
mão-de-obra de seus cooperados, mas o serviço público de transporte de passageiro 
via táxi, por intermédio desses cooperados, todos verdadeiramente autônomos no 
exercício da respectiva atividade (Consulta n. 682676. Rel. José Ferraz. Sessão do dia 
16/6/2004).
4.2 MODALIDADES2
ENUNCIADO DE SÚMULA N.  113. O lapso temporal a ser considerado como 
parâmetro de definição da modalidade licitatória cabível às contratações relativas a 
parcelas de um mesmo objeto ou a objetos de natureza semelhante, cuja duração 
encontra-se regida pelo “caput” do art. 57 da Lei n. 8.666/93, deverá corresponder 
2 Ver também excertos colacionados no Tópico 3.4 — Parcelamento e Fracionamento.
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ao próprio exercício financeiro, adotando-se, nesses casos, a modalidade licitatória 
compatível com o valor global das contratações.
ENUNCIADO DE SÚMULA N.  114. É obrigatória a realização de licitação por 
itens ou por lotes, com exigências de habilitação proporcionais à dimensão de cada 
parcela, quando o objeto da contratação for divisível e a medida propiciar melhor 
aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e a ampla participação 
de licitantes, sem perda da economia de escala, adotando-se, em cada certame, a 
modalidade licitatória compatível com o valor global das contratações. 
[Utilização do pregão para contratação de instituição financeira para 
processamento das folhas de pagamento mediante dação em pagamento 
em bens imóveis] Admite-se, pois, em princípio, a utilização do pregão para o 
processamento das folhas de pagamento e mesmo a utilização do critério de maior 
valor de oferta, desde que bem justificado e fundamentado, combinando os arts. 
4º, VIII, e 9º da Lei nº 10.520/02 com os arts. 3º e 45, IV, da Lei nº 8.666/93. Esse 
tipo de certame está sendo denominado, em círculos especializados, como “pregão 
negativo” (...). (...) sobre a possibilidade de o maior lance ser pago ao Poder Público 
contratante mediante a transmissão de bem imóvel. Compulsandoa Lei Federal 
nº 10.520/2002 e a Lei Estadual nº 14.167/2002, que regulamentam o pregão, bem 
como a Lei Federal nº 8.666/93, de aplicação subsidiária, não se encontra diretriz 
normativa que esclareça o problema (...). Assim sendo, se a Fazenda Pública pode 
receber um bem imóvel de contribuinte para o adimplemento de uma obrigação 
tributária, não vislumbro óbice na utilização do mesmo procedimento na seara 
administrativa, por analogia, em que o particular contratado pagaria o lance 
ofertado no “pregão negativo” mediante a transmissão de bem imóvel, desde que a 
operação atenda ao interesse público da Administração contratante. (...) entendo 
que o edital da licitação deverá prever, como forma de adimplemento do contrato 
administrativo, a dação em pagamento em imóveis, estabelecendo regras referentes 
à avaliação do bem e à sua aceitação, condicionando-se ao consentimento da 
Administração contratante e ao atendimento do interesse público, além de prévia 
autorização legislativa no âmbito da respectiva entidade federativa (Consulta 
n. 837554. Rel. Cons. Antônio Carlos Andrada. Sessão do dia 25/05/2011).
[Pregão eletrônico. Regulamentação. Obras e serviços de engenharia] A Lei 
n. 10.520/02 poderá ser regulamentada no âmbito dos municípios por meio de 
decreto, o qual estabelecerá procedimentos específicos e suplementará eventuais 
lacunas, mormente no que tange ao modo de operacionalização do pregão eletrônico, 
LICITAÇÃO
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bem como adotará o rol de bens e serviços comuns existentes ou criará outro desde 
que condizentes com a aludida lei federal (...). O decreto regulamentar do pregão, na 
órbita municipal, poderá prever a adoção da modalidade pregão para a contratação 
de obras e serviços de engenharia, desde que não necessitem de aferição técnica 
mais apurada, sejam considerados usuais e rotineiros e a Administração tenha como 
defini-los nos atos convocatórios das licitações de forma satisfatória. (Consulta 
n. 732557. Rel. Cons. Eduardo Carone Costa. Sessão do dia 11/06/2008).
[Revogação parcial do § 4º do art. 45 da Lei de Licitações. Possibilidade de 
aquisição de bens de informática na modalidade pregão] A Lei Federal nº 10.520 
(...) instituiu nova modalidade de licitação denominada pregão, contendo normas 
gerais que se aplicam à União, Estados, Distrito Federal e Municípios. A nova 
modalidade é considerada um aperfeiçoamento da competitividade, [permitindo] 
a ampliação das oportunidades de participação de interessados, com a consequente 
agilização nas aquisições e a redução de despesas para a Administração. A citada lei 
estabelece, no caput do art. 1º, que o pregão pode ser utilizado para aquisição de bens 
e serviços comuns, definidos no parágrafo único do mesmo artigo [como] aqueles 
cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo 
edital por meio de especificações usuais no mercado. (...) No âmbito estadual, a 
matéria encontra-se regulamentada pela Lei nº 14.167/2002. O Decreto Estadual 
nº 42.408/2003, modificado pelo Decreto Estadual nº 43.653/2003, regulamentou 
a nova modalidade de licitação e incluiu, no rol de bens e serviços comuns, os 
bens de informática. [Assim como fez o Estado de Minas Gerais,] os municípios 
poderão, mediante normas próprias, estabelecer procedimentos específicos e 
suplementar lacunas deixadas na lei [de normas gerais], bem como adotar o rol 
de bens e serviços comuns existente [no citado decreto estadual ou no decreto 
federal], ou criar outro, desde que condizente com a Lei [Federal] nº 10.520/2002. 
(...). Sob esse ângulo, pode-se dizer que os bens e serviços de informática, cujos 
padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo 
edital por especificações conhecidas pelos agentes administrativos, geralmente 
oferecidos por diversos fornecedores e que são facilmente comparáveis entre si, 
de modo a permitir a decisão de compra com base no menor preço, devem ser 
considerados como comuns e, portanto, podem ser licitados por pregão. (...) outros 
bens e serviços de informática, com elevada complexidade técnica e sofisticação, 
com especificações e soluções não padronizadas, não devem ser qualificados como 
comuns e, portanto, não podem ser licitados por meio de pregão. Outro aspecto a ser 
ressaltado é quanto ao critério de julgamento para bens e serviços de informática. 
(...). A única exceção admitida pela lei diz respeito a hipóteses previstas em decreto. 
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Ora, pode-se arguir que tais exceções foram indicadas no Decreto Federal nº 
3.555/00, que qualifica como comuns certos bens e serviços de informática e admite 
o critério de julgamento menor preço, que é o único compatível com a referida 
modalidade. A respeito da técnica e preço, entendo, sendo esta também a posição 
do Tribunal de Contas da União, que a Lei nº 10.520/2002, norma mais recente, 
revogou parcialmente o § 4º do art. 45 da Lei nº 8.666/93, que impõe esse tipo de 
licitação [técnica e preço] para as aquisições de bens e serviços de informática (Proc. 
012678/2002-5. Relator: Min. Benjamin Zymler. Acórdão nº 313/04, publicado no 
DOU de 07/4/04). Desta feita, a contratação de bens e serviços de informática de 
natureza comum pode ser licitada por meio da modalidade pregão, adotando o tipo 
menor preço. A própria Lei nº 10.520/2002, em seu art. 9º, dispõe que as normas 
da Lei nº 8.666/93 apenas se aplicam subsidiariamente para a modalidade pregão 
(Consulta n. 698919. Rel. Cons. Moura e Castro. Sessão do dia 05/04/2006).
4.3 OBRIGATORIEDADE
ENUNCIADO DE SÚMULA N.  89. Quem ordenar despesa pública sem a 
observância do prévio procedimento licitatório, quando este for exigível, poderá 
ser responsabilizado civil, penal e administrativamente, sem prejuízo da multa 
pecuniária a que se referem os artigos 71, inciso VIII, da Constituição Federal e 76, 
inciso XIII, da Carta Estadual. 
[Câmara Municipal. Publicidade institucional. Utilização de recursos públicos. 
Observância das normas de licitação para a contratação do serviço] (...) infere-se 
do (...) § 1º do art. 37 da Constituição Cidadã, que a utilização de recurso público para 
realização de publicidade institucional é possível, desde que tenha caráter educativo, 
informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou 
imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos. 
(...) merece destaque a redação do § 2º do art. 2º da nova Lei nº 12.232/2010, que 
veda a inclusão de quaisquer outras atividades nos contratos públicos de publicidade, 
em especial assessoria de imprensa, comunicação, relações públicas e realização de 
eventos festivos de qualquer natureza. Para contratar esses serviços, a Administração 
Pública deverá promover licitações próprias, obedecendo ao regramento da Lei n. 
8.666/93. (...). Assim, no caso específico de serviços de publicidade ou propaganda 
institucional, deverá a Administração Pública municipal definir, na fase de projeto 
(básico e executivo), em observância às disposições do art. 7º da Lei n. 8.666/93, 
a qual ato, programa, obra, serviço ou campanha vai dar publicidade, obedecidas 
as disposições do § 1º do art. 37 da Constituição Cidadã, e em quais veículos de 
LICITAÇÃO
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comunicação será feita a divulgação (...). Cumprida a etapa de projeto, deverá a 
Administração municipal estimar o custo global e a duração da execução integral 
do objeto a ser licitado, nos termos do disposto no art. 8º da Lei de Licitações. Esses 
procedimentos são indispensáveis para a determinação da modalidade de licitação 
a ser observada, bem como para a adequação do valor a ser contratado aos termos 
orçamentários. (...) sobre a existência de parâmetro para fixação do valor destinado 
à aquisição de espaço publicitário, (...) [deve-se observar] os limites fixados no 
art. 24, II, c/c art. 23, II, a, da Lei Nacional de Licitaçõese alterações posteriores, e, 
ainda, deve o gestor atentar-se às disposições da Lei Orgânica Municipal (Consulta 
n. 778003. Rel. Cons. Sebastião Helvecio. Sessão do dia 18/08/2010).
[Contratação de curso para servidor público efetivo] (...) a promoção de cursos 
para os agentes administrativos é medida salutar e de extrema valia para a sociedade, 
a qual se torna diretamente beneficiada com o aprimoramento do conhecimento 
daqueles que prestam diretamente as atividades e os serviços públicos aos 
administrados. Todavia, convém não olvidar que, em se tratando de oferta de cursos 
e treinamentos feita com o emprego de recursos públicos, devem ser exigidas todas 
as cautelas e os cuidados afetos à área das despesas públicas, como, por exemplo, a 
previsão legal do gasto e a disponibilidade orçamentária e financeira. No tocante à 
escolha da instituição que irá ministrar os cursos, é indispensável destacar que o ente 
municipal deve promover a devida formalização da contratação do particular, em 
atendimento ao disposto no art. 37, XXI, da CR/88, o qual preconiza que, ressalvados 
os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão 
contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de 
condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de 
pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual 
somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis 
à garantia do cumprimento das obrigações. (...). Vale esclarecer, ainda, ao consulente, 
que há casos previstos na Lei de Licitações de contratação mediante dispensa ou 
inexigibilidade de licitação, o que deve ser verificado no caso concreto (Consulta 
n. 716047. Rel. Cons. Antônio Carlos Andrada. Sessão do dia 12/03/2008).
[Permuta de veículos diretamente com empresa privada. Impossibilidade] (...) 
inexiste possibilidade de se realizar permuta de veículos diretamente com empresa 
privada por depender a alienação de bens móveis de avaliação prévia e licitação 
pública, só estando esta dispensada nos casos previstos nas alíneas do inciso II do 
art. 17 da Lei nº 8.666/93 (Consulta n. 708593. Rel. Cons. Substituto Gilberto Diniz. 
Sessão do dia 28/11/2007).
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[Orientação quanto à efetiva aplicação do art. 164, § 3º, da Constituição Federal] 
(...) no que tange à necessidade de procedimento licitatório para manutenção ou 
abertura de conta e movimentação bancárias pela Administração Pública, concluiu-se: 
a) em se tratando de instituição financeira privada, a licitação é necessária, nos 
termos do inciso XXI do art. 37 da Constituição Federal (Consulta n. 735840. 
Rel. Cons. Eduardo Carone Costa. Sessão do dia 05/09/2007).
[Realização de cursos de qualificação profissional] (...) é possível ao Poder 
Público, por meio do Executivo, promover ações públicas voltadas à realização 
de cursos de formação ou qualificação profissional, com o objetivo de inserir os 
cidadãos no mercado de trabalho. A contratação de empresa para esse mister 
deve observar às normas legais de caráter financeiro e fiscal e, ainda, às da Lei de 
Licitações. Ao Poder Legislativo não é lícito patrocinar ações dessa natureza, tendo 
em vista que exerce, principalmente, função legiferante. Por remate, salienta-se 
que os critérios para participar de cursos dessa natureza devem ser previamente 
definidos por ato normativo próprio (Consulta n. 731284. Rel. Cons. Substituto 
Gilberto Diniz. Sessão do dia 25/07/2007).
[Associação de municípios. Necessidade de licitar para contratar terceiros] (...) 
as associações de municípios, que são entidades de direito privado (controladas 
pelos municípios) estão sujeitas à licitação para contratar com terceiros (...). Quanto 
à forma pela qual devem se relacionar com os municípios, entendeu esta Corte 
que o instrumento mais adequado, em sendo estabelecida relação de cooperação, 
é a celebração de convênio, observadas as formalidades legais arroladas no art. 
116 da Lei nº 8.666/93. De outra feita, para que possam estabelecer relação de 
caráter obrigacional com os municípios (contrato com obrigações recíprocas — 
objeto e contraprestação), devem-se submeter à licitação (Consulta n. 703949. 
Rel. Cons. Simão Pedro Toledo. Sessão do dia 21/12/2005).
[Não sujeição de entidades privadas ao regime previsto na Lei de Licitações] 
(...) somente sujeitam-se ao regime da Lei nº 8.666/93 os órgãos da administração 
pública e as demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, 
Estados e Municípios. No entanto, entidades privadas que recebem transferências 
voluntárias dos entes públicos, não controladas diretamente ou indiretamente pelo 
Poder Público, estão obrigadas a observar os princípios básicos constitucionais 
(...), que são impostergáveis a todos aqueles que utilizem ou administrem bens e 
valores públicos (Consulta n. 685317. Rel. Cons. Wanderley Ávila. Sessão do dia 
07/12/2005).
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[Contratação de serviço telefônico fixo. Procedimento licitatório] (...) 
obrigatoriedade de realização de procedimento licitatório, nas áreas atendidas por 
mais de uma operadora de telefonia, para determinação da prestadora que apresentar 
a proposta mais vantajosa para a administração (Consulta n. 622240. Rel. Cons. José 
Ferraz. Sessão do dia 04/08/2004).
[Repasse às caixas escolares. Observância às normas licitatórias] (...) o município 
pode repassar às referidas entidades [caixas escolares] recursos com o fim de 
subsidiar a merenda escolar, todavia, a realização de licitação pelas caixas escolares 
é obrigatória, como também o é a devida prestação de contas dos recursos recebidos 
do município a este Tribunal de Contas (Consulta n. 643174. Rel. Cons. Sylo Costa. 
Sessão do dia 06/03/2002).
4.4 PARTICIPAÇÃO E COMPETITIVIDADE3
[Participação de empresa do gestor] 1) Em regra, é vedada a participação de 
empresa de propriedade do prefeito em processo licitatório do próprio município, 
em respeito aos princípios da moralidade e da impessoalidade insertos no art. 37, 
caput, da Constituição da República, e ao disposto no art. 9º, III, da Lei nº 8.666/93. 
2)  Entretanto, tal exegese não se mostra intransponível pois, na hipótese de 
o único posto de combustível do município pertencer a agente político local, o 
deslocamento dos veículos da Prefeitura para abastecimento em cidades vizinhas 
poderá implicar gastos excessivos. Nesse caso, os princípios da economicidade e 
da razoabilidade poderão se sobrepor ao da impessoalidade e à regra do art. 9º, 
III, da Lei nº 8.666/93, de modo a permitir a contratação direta por inexigibilidade 
de licitação de posto de gasolina de propriedade do agente político, desde que 
comprovada a vantagem financeira e preservado o interesse público, conforme 
reconhecido nas Consultas TC nº 440512 e 675252. 3) Se, no decorrer da execução 
do contrato, for credenciado outro fornecedor de combustível no município, 
a Prefeitura deverá instaurar imediatamente procedimento licitatório. (...) no 
momento da formalização do processo de inexigibilidade, em cada caso concreto, 
deverá o gestor expor as razões que motivaram a sua opção pela inexigibilidade 
(...). (Consulta n. 767269. Rel. Cons. em Exerc. Licurgo Mourão. Sessão do dia 
29/04/2009).
3 Ver também excertos colacionados no Capítulo 5 — Contratação Direta.
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[Empréstimo com ônus ao erário municipal de máquinas de propriedade do 
prefeito. Impossibilidade] (...) o prefeito, após a expedição do diploma eleitoral, 
não poderá contratar com o poder público, exceto se o instrumento a ser celebrado 
obedecer a cláusulas uniformes, isto é, aquelas que são iguais para todos, exempli 
gratia, as insertas em contratos de adesão oriundos de fornecimento de água, luz, 
transporte, seguros etc. (...) a formalização de contrato entreo prefeito e o município 
fere o princípio da moralidade (...). (Consulta n. 710548. Rel. Cons. Moura e Castro. 
Sessão do dia 31/05/2006).
[Contratação de posto de combustível. Sócio vice-prefeito. Ausência de outros 
postos de combustível] (...) analisada efetivamente a vantagem em se adquirir 
a mercadoria do único posto do município, em razão da qualidade e do preço 
ofertado, e a aquisição no posto de gasolina pertencente ao Vice-Prefeito, único 
da localidade, revelar-se mais vantajosa, sou de parecer que os princípios da 
economicidade e razoabilidade sobrepor-se-ão ao da impessoalidade e à regra 
do art. 9º, III, da Lei Orgânica do Município. Entendo, assim, que mediante 
fiscalização rigorosa dos preços, durante a vigência do contrato, que justifique 
a sua permanência, com a efetiva atuação do controle interno do município 
e do controle externo pela Câmara Municipal, a contratação com o único 
posto de gasolina da localidade poderá ser realizada (Consulta n. 675252. 
Rel. Cons. José Ferraz. Sessão do dia 04/08/2004).
[Proibições e incompatibilidades] Quanto à primeira pergunta, de a vedação 
legal [do art. 54, II, c, da CR/88] não alcançar o empregador, quando for esse 
pessoa física, estou convicto de que, da interpretação do art. 54, II, c, da Lei Maior 
da República, comando inserido no art. 30, II, c, da Lei Orgânica do Município 
(...), extrai-se que a restrição ali lançada pelo legislador alcança, indistintamente, 
empresa e pessoa física empregadora, desde que elas gozem de favor decorrente 
de contrato com pessoa jurídica de direito público do município. Assim, as 
proibições e incompatibilidades, no exercício da vereança, similares, no que 
couber, ao disposto na Constituição da República para os membros do Congresso 
Nacional, art. 54, e na Carta Política do Estado para os da Assembleia Legislativa, 
art. 57, devem ser observadas a fim de se evitar o arbítrio e buscar o equilíbrio na 
sociedade, que é a detentora do poder político (art. 1º, parágrafo único/CF). Em 
assim sendo, nos termos da legislação de regência (...), é vedada, desde a posse, a 
participação em licitação e a consequente realização de obra ou fornecimento de 
bens e serviços, oriundos de contrato celebrado com Poder Público municipal, 
pela pessoa do vereador ou por empresa da qual seja proprietário, diretor ou 
LICITAÇÃO
52
que nela exerça função remunerada, ainda que o empregador seja pessoa física 
e não empresa (Consulta n. 701702. Rel. Cons. Moura e Castro. Sessão do dia 
14/12/2005). 
[Contratação de servidor público] (...) no art. 13, que enumera, taxativamente, 
nos incisos I-VII, os serviços técnicos profissionais especializados passíveis de 
contratação administrativa, com inexigibilidade de licitação, desde que se trate de 
profissional de notória especialização, definida essa no art. 25, § 1º. É oportuno 
salientar a restrição legal consignada no art. 9º, III, que proíbe a participação, direta 
ou indireta, na licitação ou na execução de obra ou serviço e do fornecimento de 
bens a eles necessários, de “servidor ou dirigente de órgão ou entidade contratante 
ou responsável pela licitação”. Em assim sendo, segundo o determinado no diploma 
licitatório, não poderá celebrar contrato administrativo com a Administração 
Pública aquele servidor que com ela já tenha algum vínculo, sob pena de infringência 
dos princípios da moralidade, impessoalidade e isonomia (Consulta n. 638261. 
Rel. Cons. Simão Pedro Toledo. Sessão do dia 30/05/2001).
[Contratação de empresa de parente de servidor ou dirigente] A clareza do 
dispositivo [art. 9º, inciso III da Lei nº 8.666/93] não deixa dúvida do impedimento 
da participação de determinadas pessoas na licitação. O referido artigo retrata os 
princípios da moralidade pública e da isonomia. O inciso III proíbe expressamente 
de participar da licitação o servidor ou dirigente do órgão ou entidade contratante 
responsável pelo certame. Também proíbe a participação de empresas cujos sócios, 
administradores, empregados, controladores etc. sejam servidores ou dirigentes dos 
órgãos contratantes. Por oportuno, deve-se esclarecer que tal vedação alcança as 
contratações entre prefeitos e a municipalidade e, por extensão, a sua participação 
em processos licitatórios. Alcança também a aquisição de bens por parte da 
municipalidade de único estabelecimento existente no município do qual seja 
proprietário o prefeito, visto que ele representa diretamente a municipalidade nas 
contratações e autoriza as licitações. Mesmo que haja delegação, os impedimentos 
para a contratação permanecem, visto que poderão estar presentes riscos do 
relacionamento pessoal produzir distorções incompatíveis com o princípio da 
isonomia. Como ensina Marçal Justen Filho, “a simples potencialidade do dano é 
suficiente para que a lei se acautele”. “Por força do disposto no art. 29, inciso IX, 
c/c com o art. 54, incisos I e II, da Constituição Federal, e art. 57, inciso II, da 
Constituição Estadual, também é vedada a participação em licitação e a consequente 
realização de obra ou fornecimento de bens e serviços  — decorrente de contrato 
firmado com pessoa jurídica de direito público do município  — de pessoa física 
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do vereador ou de empresa da qual seja proprietário, diretor ou que nela exerça 
função remunerada. Essas vedações consagram o princípio da moralidade, da 
impessoalidade e da isonomia. Entretanto, não existe na lei nenhum dispositivo que 
impeça de participar de contratação com a Administração parentes de servidores 
ou de dirigentes de órgãos, desde que o contrato obedeça às cláusulas uniformes e 
seja precedido do procedimento licitatório nos termos regidos pela Lei nº 8.666/93. 
Com relação à contratação de parentes de servidores e dirigentes com dispensa da 
licitação, especificamente para obras e serviços de engenharia de valor até cinco por 
cento do limite previsto na alínea a do inciso I do art. 23 da Lei 8.666/93 e para outros 
serviços e compras de valor de até cinco por cento do limite previsto no inciso II, 
alínea a, do mesmo art. 23, entendo que, se existirem outras empresas que podem 
atender a Administração, é prudente que se estabeleça a licitação, para se evitar risco 
à isonomia que venha comprometer a lisura da contratação (...). (Consulta n. 646988. 
Rel. Cons. Elmo Braz Soares. Sessão do dia 05/12/2001).
4.5 PUBLICIDADE DOS ATOS
ENUNCIADO DE SÚMULA N. 46. A eficácia de Contratos, Convênios e Acordos 
e seus aditamentos celebrados pelos órgãos e entidades públicas, estaduais e 
municipais, qualquer que seja o seu valor, dependerá da publicação de seu resumo no 
Órgão Oficial do Estado ou no Diário Oficial local, a qual deverá ser providenciada 
pela Administração até o quinto dia útil do mês seguinte ao da sua assinatura, para 
ocorrer no prazo de 20 dias daquela data.
[Publicação de dispensa de licitação] O parágrafo único do art. 61 da Lei nº 8.666 
de 21/06/1993 (...) se aplica aos casos de dispensa de licitação previstos nos incisos 
I e II do art. 24 da mesma lei. Por sua vez, o art. 6º da Lei de Licitações versa: (...) 
‘Para os fins desta Lei, considera-se: (...) XIII — Imprensa Oficial — veículo oficial 
de divulgação da Administração Pública, sendo para a União o Diário Oficial da 
União, e, para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, o que for definido nas 
respectivas leis’. Nas palavras do Professor Marçal Justen Filho (Comentários à Lei 
de Licitação e Contratos Administrativos. 8. ed. São Paulo: Dialética, 2000, p. 107), 
‘A Lei nº 8.883 acolheu os protestos generalizados contra a indevida intromissão na 
órbita de peculiar interesse dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Cada 
uma dessas entidades dispõe de autonomia para determinar o órgão que exercitará 
as funções de ‘Imprensa Oficial’ (...). De fato, como bem sinaliza o trecho da doutrina 
citada, o dispositivolegal reproduzido explicita a competência outorgada, in casu, aos 
Municípios, no inciso I do art. 30 da Constituição da República de 1988, de legislar 
LICITAÇÃO
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sobre assuntos de interesse local. Assim, a imprensa oficial do município deverá ser 
definida por lei municipal e, estando assim fixada, este será o veículo de publicação 
dos atos praticados pela Administração, incluídos aqueles assim determinados na Lei 
de Licitações (Consulta n. 688118. Rel. Cons. Eduardo Carone Costa. Sessão do dia 
01/12/2004).
4.6 REGISTRO DE PREÇOS 
[Insuficiência de potenciais licitantes para formação de cotação de preços. 
Regularidade dos atos praticados pelo administrador. Princípio da maior 
competitividade possível] (...) a regra vigente é a da maior competitividade possível, 
a qual impõe a tarefa de configuração, pelo gestor, de objetos licitados bem definidos 
e atraentes e de editais o menos possível restritivos, para que acorra ao certame o 
maior número possível de interessados, viabilizando, assim, ampla cotação para uma 
definição consistente e clara de que os preços orçados e, também, os contratados 
estão compatíveis com os praticados no mercado, como, aliás, impõem o art. 15, V, 
§ 1º, e o art. 43, IV, da Lei nº 8.666/93, e, também, o art. 3º, III, da Lei nº 10.520/02. 
(...) nos casos eventuais em que não acorram suficientes potenciais licitantes aos 
procedimentos de aquisição de bens e serviços pela Administração, tanto para a fase 
interna quanto para a fase externa, de modo a — se configurar clara compatibilidade 
com os preços praticados no mercado — ser imprescindível que se faça demonstrar, 
nos autos, nas oportunidades processuais cabíveis, que o gestor envidou os esforços 
possíveis, dentro do razoável, para obter as cotações e outros documentos que 
comporiam esse juízo e que observou o princípio da maior competitividade possível 
na fixação do objeto licitado e na composição do edital do certame (Consulta 
n. 812445. Rel. Cons. Sebastião Helvecio. Sessão do dia 14/04/2010).
[Procedimento para contratação em sistema de registro de preços. Vantagens 
do sistema. Adesão do “carona” à ata de registro de preços] (...) as contratações 
para o sistema de registro de preço são realizadas mediante uma única licitação, nas 
modalidades concorrência pública, do tipo menor preço ou pregão. Nessa licitação, o 
órgão gerenciador e os participantes deverão estabelecer os serviços ou quantidade 
aproximada de material que pretendem adquirir nos próximos 12 meses e estimar 
o quantitativo mensal do consumo. Realizada a licitação, a Administração deverá 
firmar a Ata de Registro de Preços, válida por um ano, na qual ficará registrado o 
preço oferecido pelos fornecedores, que estarão obrigados a mantê-lo fixo por 
esse prazo, contado da data da apresentação da proposta. Assim, a Administração 
terá a liberdade de, a qualquer momento em que precisar de uma determinada 
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quantidade daquele material/serviço constante no sistema de registro de preço, 
fazer o pedido ao fornecedor, que estará obrigado a entregá-lo exatamente pelo 
preço registrado, podendo a Administração adquirir o quantitativo total previsto 
no edital ou quantidade inferior, ou até deixar de adquirir o produto, sem que 
isso implique nenhum compromisso de indenização ao fornecedor, caso aquele 
material/serviço por motivo justificado, deixe de ser por ela utilizado. (...) ao lado 
dos aspectos positivos, a figura do carona é polêmica, pois poderia representar o 
avesso do princípio licitatório, uma vez que consiste na permissão dada àquela 
unidade administrativa que não promoveu o sistema de registro de preço ou 
tampouco dele participou (ou seja, não é gerenciador, nem participante). O carona 
apenas se beneficia da ata de outrem, a ela aderindo mediante o cumprimento de 
algumas exigências formais (...). Deverá o interessado (carona) elaborar processo 
administrativo por sua iniciativa, qual seja, providenciar termo de referência no 
qual constem as especificações do objeto que deseja adquirir, após ampla pesquisa 
de preços de mercado, e, ainda, informações relativas à existência de Ata de Registro 
de Preço sobre o objeto desejado, para fins de acionar o órgão/entidade gerenciador, 
externando sua intenção de utilizar a respectiva ata. O órgão gerenciador consultará 
ao fornecedor acerca da possibilidade de atender àquela adesão uma vez que haverá 
acréscimo ao quantitativo pactuado. A justificativa apresentada deverá demonstrar a 
vantagem econômica da adesão à referida ata, mencionando, ainda, a similitude de 
condições, tempestividade do prazo, suficiência das quantidades e qualidade do bem 
(Consulta n. 757978. Rel. Cons. Substituto Gilberto Diniz. Sessão do dia 08/10/2008).
[Regulamentação. Obras e serviços de engenharia] (...) 3. O art. 15 da Lei 
nº 8.666/93 prevê a regulamentação do sistema de registro de preços por meio de 
decreto, a ser editado no âmbito de cada entidade federativa, para fins de adequação 
às peculiaridades regionais. 4. A regulamentação municipal do sistema de registro 
de preços poderá incluir a execução de obras e serviços comuns de engenharia, 
desde que satisfeitos os critérios de divisibilidade do objeto e imprevisibilidade 
da demanda e que esta seja repetida e rotineira para a Administração Pública, 
observados, ainda, os princípios que regem as licitações (Consulta n. 732557. 
Rel. Cons. Eduardo Carone Costa. Sessão do dia 11/06/2008).
[Registro de preços. Terceirização ou delegação dos serviços de licitação] (...) 
cada ente federado regulamentará para a sua Administração o sistema de registro 
de preços, atendidas as peculiaridades regionais e observadas as condições ali 
insertas, entre as quais não visualizo a possibilidade de terceirização ou delegação 
dos serviços de licitação. (...) sendo a licitação uma atividade inerente ao Poder 
LICITAÇÃO
56
Público, somente a ele cabe realizá-la, sem nenhuma possibilidade de transferência 
a pessoa estranha a sua estrutura, por mais vantajosa que seja a terceirização 
desses serviços. Assim, leis ou decretos municipais que deleguem às associações 
de municípios, pessoa jurídica de direito privado não integrante da Administração 
Pública municipal, a atribuição de realizar o registro de preços para as suas futuras 
contratações, fere de morte o limite regulamentatório inserido nos incisos I a III 
do § 3º do art. 15 da Lei n. 8.666/93. Isto posto, retorno à dúvida incetada nesta 
consulta para concluir e reafirmar o meu convencimento de ser juridicamente 
impossível atribuir a terceiro a realização do procedimento de licitação e muito 
menos o registro de preços, atividade peculiar e própria da Administração Pública 
(Consulta n. 661712. Rel. Cons. Moura e Castro. Sessão do dia 18/09/2002).
[Sistema de registro de preços] De acordo com o § 3º do art. 15, o sistema de 
registro de preços será regulamentado por decreto, atendidas as peculiaridades 
regionais, na conformidade das seguintes condições: (I) os preços registrados 
serão selecionados por meio da modalidade concorrência; (II) será estabelecida 
prévia estipulação do sistema de controle e de atualização dos preços registrados; 
(III) a validade dos registros não excederá de um ano. (...). Ante o exposto, entendo 
que, na espécie, a aquisição dos insumos indicados pelo órgão consulente, por 
intermédio do sistema de registro de preços do Ministério da Saúde, encontra 
supedâneo legal e regulamentar, razão pela qual respondo positivamente à 
pretensão (Consulta n. 647431. Rel. Cons. Simão Pedro Toledo. Sessão do dia 
06/03/2002).
[Legalidade da aquisição de insumos para exames laboratoriais] (...) na espécie, 
a aquisição dos insumos indicados pelo órgão consulente, por intermédio do 
sistema de registro de preços do Ministério da Saúde, encontra supedâneo legal 
e regulamentar, razão pela qual respondo positivamenteà pretensão (Consulta 
n. 647656. Rel. Cons. Simão Pedro Toledo. Sessão do dia 06/03/2002).
4.7 OUTROS
ENUNCIADO DE SÚMULA N. 80. Para fim de controle externo, nos contratos 
precedidos de licitação é dispensável a juntada aos autos do despacho de 
homologação de seu resultado, se o instrumento tiver sido firmado pela mesma 
autoridade que seria competente para homologar o procedimento licitatório. 
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57
[OSCIP. Contratatação para atividades de saúde] (...) é possível a contratação 
de OSCIP, por município, para desempenho de atividades de saúde, em caráter 
complementar, vedadas as de agentes comunitários de saúde e de agentes de combate às 
endemias; (...) a forma de contratação e o regime de execução e controle das atividades 
da OSCIP devem ter previsão na legislação municipal, devendo ser feita licitação 
ou formalizado procedimento de dispensa ou inexigibilidade, se for o caso, para a 
contratação da entidade parceira; (...) os repasses às OSCIPs deverão ser classificados 
como despesas de transferências correntes para efeito de apuração de limites com 
gasto de pessoal; (...) os percentuais mínimos de aplicação em saúde deverão ser 
aferidos, utilizando-se as despesas executadas pelas OSCIPs, em conformidade 
com as classificações contábeis previstas no Termo de Parceria e com o disposto na 
IN TC nº 19/08 (Consulta n. 809494. Rel. Cons. Sebastião Helvecio. Sessão do dia 
24/02/2010).
[Contratos de publicidade. Prorrogação] Indaga o consulente, no primeiro 
quesito, se os contratos de publicidade estão contemplados no disposto no art. 57, 
II, da Lei nº 8.666/93. (...). A Lei Nacional de Licitações refere-se à prestação de 
serviços a serem executados de forma contínua, mas não oferece critérios para se 
apreender o que pode ser considerado como tal. A doutrina, por seu turno, ao tratar 
do dispositivo em questão considera que o contrato de prestação de serviço de forma 
contínua caracteriza-se pela impossibilidade de sua interrupção ou suspensão, sob 
pena de acarretar prejuízos ou danos insuperáveis. (...). Em regra, os contratos de 
publicidade não se encaixam nesse quadro de contrato de duração continuada, haja 
vista que visam tão somente divulgar uma determinada atividade pública, que se 
esgota com o seu cumprimento, sem obrigação de continuidade. (...) o contrato de 
publicidade não possui natureza típica de serviço contínuo, cuja atividade, como 
bem lembrou a douta Auditoria, tem por fim resguardar as obrigações estatais 
de execução diferida, ou seja, aquelas que não se exaurem num único exercício 
financeiro. Cumpre destacar, outrossim, que os contratos de publicidade firmados 
pelo Poder Público com agências de publicidade devem respeitar o disposto no 
art. 37, § 1º, da Constituição Federal (...). (...) 1  — os contratos realizados pelo 
Poder Público com agências de publicidade devem observar o disposto no § 1º 
do art. 37 da Constituição Federal, ficando adstritos, quanto ao prazo, à vigência 
dos respectivos créditos orçamentários, não estando contemplados no disposto no 
art. 57, II, da Lei nº 8.666/93; 2 — quanto à segunda indagação, dirigida para a 
hipótese de os contratos em questão serem considerados de duração continuada, 
e concernente à obrigatoriedade de observarem o disposto no art. 65, § 1º, ficando 
adstritos, no que tange ao valor, à porcentagem de 25%, a resposta à mesma resta 
LICITAÇÃO
58
prejudicada, diante do parecer negativo à primeira indagação (Consulta n. 736572. 
Rel. Cons. Wanderley Ávila. Sessão do dia 28/11/2007).
[Contratação de empresa privada para recuperação de créditos fiscais] (...) 
é vedada a transferência a terceiro ou a terceirização da cobrança ou arrecadação 
da dívida ativa tributária, por tratar-se de serviço público essencial, permanente, 
coordenado e especializado que, por essas razões, deve ser executado pela própria 
Administração Pública, por seus agentes especializados; (...) em homenagem ao 
princípio da continuidade do serviço público, e na hipótese de não haver estrutura 
devidamente organizada, poderá ser feita a contratação de terceiros para execução 
do serviço de cobrança ou arrecadação da dívida ativa, mediante prévio certame 
licitatório nos moldes preconizados pela Lei  nº 8.666/93, e pelo prazo estritamente 
necessário para que a Administração Pública se estruture para que seus próprios 
agentes executem esse serviço; (...) em ocorrendo a hipótese antecedente, e após a 
realização do certame licitatório, como afirmado, a Administração Pública não pode 
celebrar contrato considerado aleatório e de risco, mesmo para o contratado, por 
contrariar normas legais e princípios jurídicos de observância inderrogáveis pelo 
Poder Público (...). (Consulta n. 684672. Rel. Cons. Eduardo Carone Costa. Sessão 
do dia 01/09/2004).
[Guarda de processos licitatórios. Procedimentos para eliminação] (...) não cabe 
a este Tribunal determinar o prazo para que se mantenha tal documentação em 
arquivo, devendo o consulente se nortear em toda a legislação que dispõe acerca 
do assunto e, se necessário, procurar o auxílio dos órgãos competentes na área da 
gestão documental (Consulta n. 653773. Rel. Cons. Moura e Castro. Sessão do dia 
06/02/2002).
59
5 CONTRATAÇÃO DIRETA
ENUNCIADO DE SÚMULA N.  89. Quem ordenar despesa pública sem a 
observância do prévio procedimento licitatório, quando este for exigível, poderá 
ser responsabilizado civil, penal e administrativamente, sem prejuízo da multa 
pecuniária a que se referem os artigos 71, inciso VIII, da Constituição Federal e 76, 
inciso XIII, da Carta Estadual. 
[Comprovação de regularidade fiscal para contratar com o Estado] É obrigatória a 
comprovação da regularidade do contratado para com a Fazenda Federal, Estadual e 
Municipal, nos casos de dispensa e inexigibilidade de processo licitatório, em respeito 
aos princípios da igualdade e da legalidade, insertos no art. 5º, caput, e art. 37, caput, 
da Constituição da República, e ao disposto no art. 26, parágrafo único, da Lei nº 
8.666/93 (Consulta n. 786537. Rel. Cons. em Exerc. Licurgo Mourão. Sessão do dia 
08/07/2009).
5.1 DISPENSA DE LICITAÇÃO
[Dispensa por pequeno valor. Considerar valor total das contratações de mesma 
natureza] De fato, conforme registrado nas decisões precedentes, para fins de 
enquadramento nas hipóteses de dispensa de licitação em virtude do pequeno valor 
ou para os de escolha da modalidade licitatória a ser utilizada, deverá ser considerada 
a totalidade de contratações de mesma natureza a serem executadas em um exercício 
financeiro, ainda que com pessoas distintas. Esse entendimento encontra-se 
pacificado neste Tribunal, por meio do Enunciado de Súmula nº 113 (...) (Consulta 
n. 858218. Rel. Cons. Adriene Andrade. Publicada no D.O.C. em 21/11/2011).
[Contratação direta por valor acima do previsto em lei para dispensa. 
Fracionamento] Os casos de dispensa de licitação em função do valor do objeto 
licitado, previstos à primeira vista nos incisos I e II do art. 24 da Lei n. 8.666/93, 
encerram previsão taxativa, sem nenhum conteúdo variável ou passível de 
interpretação, precedendo, portanto, a edição de ato tipicamente vinculado. (...). 
Extrapolado o limite estabelecido pela legislação para contratações com dispensa de 
CONTRATAÇÃO DIRETA
60
licitação, a irrisoriedade ou insignificância do valor excedente é uma circunstância 
que deve ser considerada no que se refere à aplicação de normas punitivas, frente ao 
exame de cada caso concreto (Consulta n. 833254. Rel. Cons. Sebastião Helvecio. 
Sessão do dia 02/03/2011).
[Opção pelo procedimento de dispensa de licitação nas situações de 
inexigibilidade. Possibilidade. Obrigatoriedade de motivar o ato que 
dispensou a licitação. Desnecessidade de ratificação e publicação do ato de 
dispensa em órgão oficial de imprensa] (...) discriminam os arts. 24 e 25 da 
Lei nº8.666/93 as hipóteses de dispensa e de inexigibilidade de licitação, nas 
quais haverá a contratação direta de um particular para a aquisição de bens ou 
para prestação de serviços ao ente público. Não obstante, a contratação direta 
com fulcro nos dispositivos supracitados não autoriza o descumprimento 
de formalidades prévias, principalmente a verificação da necessidade e da 
conveniência da contratação e a disponibilidade dos recursos públicos. Nesse 
sentido, o art. 26 da Lei nº 8.666/93 especifica as medidas a serem adotadas 
pela Administração para os casos de contratação sem licitação, determinando a 
composição de um processo que formalize essa pactuação (...). (...) constata-se 
que, para as despesas de pequeno valor, nos termos do art. 24, incisos I e II, 
da Lei nº 8.666/93, a Administração pode desobrigar-se das formalidades de 
ratificação do ato de dispensa pela autoridade superior e de sua publicação 
na imprensa oficial, haja vista a simplicidade e a pequena relevância dessas 
contratações. (...) em observância aos princípios da eficiência, da razoabilidade, 
da proporcionalidade e da economicidade, nas hipóteses dos incisos I e II do art. 24 
da Lei de Licitações, o gestor pode abster-se da publicação do ato de dispensa em 
órgão oficial de imprensa, uma vez que os custos para essa publicação podem até 
ser superiores ao valor da despesa contraída. (...) Reitero que a desnecessidade de 
publicação em órgão de imprensa oficial não exime o órgão público de motivar 
o ato que dispensou a licitação, haja vista ser imprescindível dar conhecimento 
ao público da conduta da Administração. Dessa forma, fica demonstrado que 
é possível a Administração optar pelo procedimento de dispensa de licitação 
previsto no art. 24, I e II, da Lei nº 8.666/93, nos casos em que a contratação, 
ainda que se enquadre na hipótese de inexigibilidade, tenha valores inferiores aos 
limites previstos no citado dispositivo legal, sendo desnecessária a ratificação e a 
publicação do ato de dispensa em órgão oficial de imprensa (Consulta n. 812005. 
Rel. Cons. Adriene Andrade. Sessão do dia 12/05/2010).
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[Contratação direta de fundação de fomento da pesquisa, que possui 
advogados credenciados, para que esses prestem serviços à Administração] 
“(...) instituições sob a roupagem de fundações destinadas ao fomento da 
pesquisa, mas com objetivos outros, de prestação de serviços profissionais, como 
no caso, de prestação de serviços advocatícios, estão buscando contratar com 
a Administração Pública diretamente, ao equivocado argumento de que, na 
qualidade de fundações incumbidas regimental ou estatutariamente da pesquisa, 
do ensino ou do desenvolvimento institucional, a licitação, nesse caso, seria 
dispensável. (...). É preciso frisar que o referido dispositivo é incabível para a 
hipótese de contratação de serviços advocatícios ou de quaisquer outros que 
não estejam diretamente ligados à pesquisa, ao ensino ou ao desenvolvimento 
institucional. (...) o serviço a ser contratado diretamente pela Administração 
deverá estar voltado objetivamente à pesquisa, ao ensino ou ao desenvolvimento 
institucional, nunca desbordando desse objeto, sob pena de vir a representar 
uma porta aberta para qualquer espécie de terceirização de serviços pelo Poder 
Público. (...) a contratação [direta, fundamentada no inciso XIII do art. 24] 
(...) deverá ocorrer mediante prévio processo formal de dispensa, nos termos 
do art. 26 da Lei nº 8.666/93, que deve ser instruído com os documentos 
comprobatórios da regularidade da instituição e de sua forma civil, com os 
elementos de razão da escolha do prestador ou fornecedor e da justificativa do 
preço pactuado, sempre observando ao princípio da isonomia. (...). Marçal Justen 
Filho (Comentários À Lei de Licitações e Contratos Administrativos. São Paulo: 
Dialética, 1999, p. 243) assevera: “o dispositivo abrange contratações que não 
se orientam diretamente pelo princípio da vantajosidade. Mas a contratação 
não poderá ofender o princípio da isonomia. Existindo diversas instituições em 
situação semelhante, caberá a licitação para selecionar aquela que apresente a 
melhor proposta — ainda que essa proposta deva ser avaliada segundo critérios 
diversos do menor preço. A opção por uma determinada linha de pesquisa deverá 
ser justificada por critérios científicos”. (...). Assim, não poderá a Administração 
contratar diretamente com fundação que possua advogados credenciados, 
visando obter serviços advocatícios. (...) em princípio, a prestação de serviço 
jurídico-advocatício é atividade profissional que deve ser realizada pelo corpo 
jurídico do próprio município. Na hipótese de este não possuir procuradores 
suficientes para representá-lo em juízo e promover as ações de competência 
municipal, determinado serviço — motivadamente — poderá ser terceirizado a 
uma sociedade civil de advogados, mas, por via de regra, mediante procedimento 
licitatório prévio (Consulta n. 708580. Rel. Cons. Wanderley Ávila. Sessão do dia 
08/11/2006).
CONTRATAÇÃO DIRETA
62
[Publicação de dispensa de licitação] O parágrafo único do art. 61 da Lei nº 8.666 
de 21/06/1993 (...) se aplica aos casos de dispensa de licitação previstos nos incisos 
I e II do art. 24 da mesma lei. Por sua vez, o art. 6º da Lei de Licitações versa: (...) 
“Para os fins desta Lei, considera-se: (...) XIII — Imprensa Oficial — veículo oficial 
de divulgação da Administração Pública, sendo para a União o Diário Oficial da 
União, e, para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, o que for definido nas 
respectivas leis”. Nas palavras do Professor Marçal Justen Filho (Comentários à Lei 
de Licitação e Contratos Administrativos. 8. ed. São Paulo: Dialética, 2000, p. 107), 
“A Lei nº 8.883 acolheu os protestos generalizados contra a indevida intromissão na 
órbita de peculiar interesse dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Cada 
uma dessas entidades dispõe de autonomia para determinar o órgão que exercitará as 
funções de ‘Imprensa Oficial’ (...)”. De fato, como bem sinaliza o trecho da doutrina 
citada, o dispositivo legal reproduzido explicita a competência outorgada, in casu, aos 
municípios, no inciso I do art. 30 da Constituição da República de 1988, de legislar 
sobre assuntos de interesse local. Assim, a imprensa oficial do município deverá ser 
definida por lei municipal e, estando assim fixada, este será o veículo de publicação 
dos atos praticados pela Administração, incluídos aqueles assim determinados na Lei 
de Licitações (Consulta n. 688118. Rel. Cons. Eduardo Carone Costa. Sessão do dia 
01/12/2004).
[Aquisição emergencial de medicamentos] (...) numa aquisição emergencial de 
medicamentos, devidamente comprovada e justificada nos termos do art. 26 do 
diploma legal retrocitado, o gestor pode contratar com dispensa de licitação. (...) 
Observe-se que a aplicação dessa norma não outorga ao administrador um cheque 
em branco, mas visado e dirigido especificamente para socorrer determinada 
situação emergencial ou calamitosa, sem possibilidade de perpetuação no tempo e 
no espaço. Nesse pé, a Administração deve-se socorrer das exceções legais apenas em 
situações especialíssimas, não se esquecendo de que a imprecisão técnica, ausência 
de planejamento ou má administração não traduz justificativa para elidir a obrigação 
de licitar (Consulta n. 667415. Rel. Cons. Moura e Castro. Sessão do dia 18/09/2002).
[Contratação direta. Art 24, XIII. Instituição nacional sem fins lucrativos] O 
professor Marçal Justen Filho, discorrendo sobre o requisito de inquestionável 
reputação ético profissional, salienta que o mesmo deve ser enfocado com cautela. 
Segundo ele, deve ser inquestionável a capacitação para o desempenho da atividade 
objetivada. Exigem-se as virtudes éticas relacionadas direta e necessariamente 
com o perfeito cumprimento docontrato. Não é possível impugnar a contratação 
pelo simples fundamento da discordância com a ideologia adotada pelos sujeitos 
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63
envolvidos na instituição. (...). Em se comprovando a presença desse último requisito 
exigido, estarão atendidas as exigências dispostas no art. 24, inciso XIII, podendo 
a instituição ser diretamente contratada, mediante dispensa de licitação, mesmo 
quando a competição se revele viável (Consulta n. 655020. Rel. Cons. Murta Lages. 
Sessão do dia 31/10/2001).
[Instituição nacional sem fins lucrativos. Dispensa de licitação] (...) se a entidade a 
ser contratada pelo município é uma instituição nacional sem fins lucrativos, que tem 
entre seus objetivos o desenvolvimento de atividades de treinamento, por meio da 
realização de cursos de aperfeiçoamento para pessoal técnico de instituições públicas 
e privadas e apresenta inquestionável reputação ético-profissional, enquadra-se no 
dispositivo acima [art. 24, XIII da Lei Federal n. 8.666/93]. (...). Segundo o Professor 
Marçal Justen Filho, “a exigência de inquestionável reputação ético-profissional 
tem de ser enfocada com cautela. Deve ser inquestionável a capacitação para o 
desempenho da atividade objetivada. Exigem-se as virtudes éticas relacionadas 
direta e necessariamente com o perfeito cumprimento do contrato. Disputas 
ou questionamentos sobre outras questões são secundárias e não se admite um 
policiamento ideológico ou político sobre o contratado. Não é possível impugnar 
a contratação pelo simples fundamento da discordância com a ideologia adotada 
pelos sujeitos envolvidos na instituição (Consulta n. 654845. Rel. Cons. Murta Lages. 
Sessão do dia 17/10/2001).
5.2 INEXIGIBILIDADE
ENUNCIADO DE SÚMULA N.  106. Nas contratações de serviços técnicos 
celebradas pela Administração com fundamento no artigo 25, inciso II, combinado 
com o art. 13 da Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993, é indispensável a comprovação 
tanto da notória especialização dos profissionais ou empresas contratadas como 
da singularidade dos serviços a serem prestados, os quais, por sua especificidade, 
diferem dos que, habitualmente, são afetos à Administração.
[Forma de remuneração dos serviços prestados por médicos credenciados pela 
administração pública] (...) a Administração Pública pode utilizar o sistema de 
credenciamento de prestadores de serviços para contratação de médicos, nas hipóteses 
em que não for possível promover a licitação em decorrência de inviabilidade de 
competição, desde que observados os princípios da isonomia, impessoalidade, 
publicidade e eficiência, conforme Consultas nº 491.187 (04/11/1998), 791.229 
(01/12/2010), 811.980 (05/05/2010) e 812.006 (30/03/2011); (...) a remuneração dos 
CONTRATAÇÃO DIRETA
64
serviços prestados por particulares, visando à complementação dos serviços prestados 
pelo Estado, deve atender aos parâmetros fixados pelo SUS, com a possibilidade de 
pagamento de valores superiores, com observância dos princípios da razoabilidade 
e proporcionalidade, segundo Consulta nº 811.980 (05/05/2010);  (...) Qualquer 
que seja a escolha do gestor na composição do pagamento do preço pelos serviços 
levando-se em conta as horas trabalhadas ou a quantidade de procedimentos — [...] 
deve-se levar em consideração as peculiaridades locais, para que, atendendo-se às 
especificidades, se demonstre que estão sendo observados os princípios da atividade 
pública administrativa, em especial, os da proporcionalidade, da razoabilidade, da 
eficiência e da economicidade (Consulta n. 838582. Rel. Cons. Sebastião Helvecio. 
Sessão do dia 26/10/2011).
[Credenciamento. Procedimento para a contratação de serviços de saúde não 
cobertos pelo SUS] (...) o procedimento que vem sendo admitido com frequência 
nesta Corte de Contas para assegurar aos usuários do SUS a realização de exames 
médicos e laboratoriais não disponibilizados é o do credenciamento, por se tratar 
de uma forma que se afigura mais vantajosa para a Administração e para quem 
utiliza tais serviços. (...) pode-se conceituar o instituto do credenciamento como 
sendo o procedimento administrativo que visa à contratação de prestadores de 
serviços por meio de requisitos estabelecidos previamente no edital de convocação, 
quando determinado serviço público necessita ser prestado por uma pluralidade 
de contratados simultaneamente. (...) “Com efeito, o fundamento legal para o 
credenciamento é a inexigibilidade de licitação, com fulcro no artigo 25, caput, 
da Lei n. 8.666/93, onde caberá à Administração justificar a inviabilidade de 
competição, nos termos do art. 26, parágrafo único, da citada Lei de Licitações, 
devendo, ainda, observar os aspectos necessários e pertinentes para a implantação 
deste sistema, de modo a preservar a lisura e transparência do procedimento. (...) 
o credenciamento, mediante inexigibilidade de licitação, assegura a possibilidade 
de o usuário contar com uma maior gama de profissionais ao seu dispor, podendo 
escolher aquele que entender mais adequado. Caso se instaure um procedimento 
licitatório, (...) o julgamento é de uma Comissão, que selecionará um número 
reduzido de prestadores de serviço, que depois terão que ser aceitos pelos usuários. 
(...) o instituto do credenciamento, (...) é o meio mais apropriado para atender à 
população usuária do SUS quanto aos exames laboratoriais não disponibilizados. 
(...) É legal a contratação, mediante licitação, de laboratórios ou instituições 
particulares, para a execução de procedimentos na área de saúde (consultas, 
cirurgias e exames laboratoriais), entretanto, não é a forma mais recomendável, pois 
o credenciamento, mediante inexigibilidade de licitação, assegura a possibilidade 
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de o usuário contar com uma maior gama de profissionais ao seu dispor, 
podendo escolher aquele que entender mais adequado (Consulta n. 833253. 
Rel. Cons. Antônio Carlos Andrada. Sessão do dia 19/10/2011).
[Possibilidade de credenciamento conferindo tratamento diferenciado para 
microempreendedores individuais] A Administração Pública pode promover o 
credenciamento conferindo tratamento diferenciado aos microempreendedores 
individuais, bem como às micro e pequenas empresas, nos termos do art. 170, 
IX, e 179, ambos da CR/88, e do art. 47 da LC nº 123/06, desde que observado o 
requisito constante da parte final deste artigo de haver previsão e regulamentação 
do tratamento diferenciado na legislação do respectivo ente. Saliente-se que a cessão 
de mão de obra só pode ser realizada por microempreendedores individuais que 
prestem os serviços de hidráulica, eletricidade, pintura, alvenaria, carpintaria e de 
manutenção ou reparo de veículos, nos termos do § 5º do art. 6º da Resolução CGSN 
nº 58/09, bem como por micro e pequenas empresas que não optem pelo Simples 
Nacional, consoante inciso XII do art. 17 da LC nº 123/06. (...). O credenciamento, 
por consistir em hipótese especial de inexigibilidade de licitação, não deve ser tratado 
como regra, mas adotado em caráter suplementar, de modo que tal sistema de 
contratação não viole as regras do concurso público e observe aos preceitos contidos 
na Lei de Licitações, notadamente aos princípios da isonomia, impessoalidade, 
publicidade, eficiência e vinculação ao instrumento convocatório, além do regime 
de execução do contrato e o valor pago pelo serviço credenciado. (...). Quanto ao 
critério de escolha dos credenciados, (...) recomenda-se o uso de sistema de sorteio 
entre os credenciados, com exclusão dos contemplados nos sorteios anteriores. (...) 
aceita-se o credenciamento quando o cargo não é previsto no quadro permanente, 
mas enquanto não se realiza o concurso. O Tribunal sempre fixa que havendo vaga, 
e por uma questão de emergência, admite-se o credenciamento, enquanto não se 
ultima o concurso(Consulta n. 812006. Rel. Cons. Elmo Braz Soares. Sessão do dia 
30/3/2011).
[Assessoria e consultoria jurídica] (...) todo município deve possuir, no seu quadro 
de pessoal, um corpo jurídico mínimo de advogados, de acordo com a complexidade 
da máquina administrativa, que possa exercer tarefas rotineiras, permanentes e 
não excepcionais do ente. Em regra, não devem ser objeto de execução indireta as 
atividades inerentes às categorias funcionais que fazem parte do plano de cargos 
do órgão ou entidade. Contudo, essa regra comporta exceções, diante das situações 
concretas, cabendo ao administrador público, em cada caso, ater-se aos termos da 
lei e aos princípios norteadores da administração pública. Se o serviço advocatício 
CONTRATAÇÃO DIRETA
66
for de natureza singular, por exemplo, não se inserindo nas atividades rotineiras 
ou habituais dos procuradores municipais, poderá o ente recorrer à contratação de 
advogado, valendo-se da hipótese do art. 25, inciso II, da Lei 8.666/93 — que remete 
à inexigibilidade de licitação para contratação de serviços técnicos enumerados 
no seu art. 13, de natureza singular. Os motivos da contratação devem ser prévia 
e claramente expressos, observando-se as formalidades do art. 26 da citada Lei 
Nacional de Licitações. Trata-se de hipótese que tem sua regularidade vinculada 
não apenas à singularidade ou invulgaridade do serviço — que constituiu atributo 
do objeto contratado — como também à notória especialização do profissional, 
mediante comprovado desempenho anterior, reconhecimento no seu campo de 
atuação e formação jurídica especializada. (...) quando o Poder Público não possui 
profissionais especializados para a tarefa, de natureza singular — ou, se possuindo, a 
natureza da tarefa pretendida, pelo volume, não puder ser realizada pelos profissionais 
do quadro —, é possível a contratação de advogado (...). (...) a solução possível e 
adequada é o sistema de credenciamento para contratação dos serviços advocatícios, 
mediante a pré-qualificação dos advogados ou das sociedades de advogados, quando 
existam demandas judiciais em que o ente seja parte e se mostre desarrazoado ou 
economicamente inviável o deslocamento do procurador do próprio órgão para 
prestação dos serviços advocatícios (Consulta n. 765192. Rel. Cons. Wanderley Ávila. 
Sessão do dia 27/11/2008).
[Assessoria e consultoria contábil e jurídica] (...) deve ser comprovado no caso 
concreto, por um lado, a caracterização da singularidade do objeto a ser contratado 
e, por outro lado, que a notória especialização do executor seja elemento essencial 
para a adequada realização desse objeto. Desse modo, o elemento confiança deve 
ser considerado de forma complementar, tendo em vista os demais requisitos 
estabelecidos pela lei. Atendidos esses requisitos, poderá ocorrer a contratação 
mediante a formalização do processo de inexigibilidade de licitação. Nos casos em 
que os serviços são considerados atividades corriqueiras, habituais da administração 
pública, a contratação deve ocorrer mediante a realização de procedimento 
licitatório, como determinam os arts. 2º e 3º da Lei de Licitações (Consulta n. 746716. 
Rel. Cons. Antônio Carlos Andrada. Sessão do dia 17/09/2008).
[Hipóteses de prestação de serviços advocatícios para a Administração Pública. 
Impossibilidade de contratação direta de serviços rotineiros, que devem ser 
prestados por quadro próprio de procuradores. Excepcional possibilidade de 
contratação direta, quando o serviço for singular e houver notória especialização] 
(...) por via de regra, a prestação de serviço jurídico advocatício é atividade profissional 
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que deve ser realizada pelo corpo jurídico do próprio ente. Cumpre destacar que o 
corpo jurídico deve estar previsto no plano de cargos e vencimentos/salários do 
ente público, quer da Administração Direta, quer da Indireta. Assim, deve o ente 
público, em seu quadro de pessoal, criado por lei, contemplar número razoável de 
cargos ou empregos de procuradores a fim de que possa auxiliá-lo nas atividades 
cotidianas de consultoria e assessoria e de representação em juízo. Os cargos [são] 
próprios do regime estatutário, e os empregos, próprios do regime celetista este 
último, adotado, obrigatoriamente, para as empresas públicas e sociedades de 
economia mista. Dessa forma, afigura-se, em regra, irregular a contratação, ainda 
que mediante licitação, pelo órgão ou entidade pública, de escritório de advocacia 
com o objetivo de realizar serviços rotineiros de ajuizamento e acompanhamento 
das ações normais do ente, quando este, em princípio, possua quadro funcional 
próprio para execução de tais trabalhos. Contudo, excepcionalmente, em não 
havendo procuradores suficientes para representar o ente em juízo e promover 
as ações de sua competência, entendo que determinados serviços advocatícios — 
motivadamente — possam ser terceirizados a uma sociedade civil de advogados, 
mas, por via de regra, mediante procedimento licitatório prévio. Não posso (...) 
deixar de mencionar (...) a hipótese de contratação de advogado, diretamente, 
com fundamento no preceito contido no art. 25, inciso II, da Lei nº 8.666/93 — 
que remete à inexigibilidade de licitação para contratação de serviços técnicos 
enumerados no seu art. 13, de natureza singular, requisitos que devem estar 
claramente demonstrados e motivados pelo administrador, observadas as 
formalidades do art. 26 da mencionada Lei Nacional de Licitações. Esta hipótese, 
de natureza excepcional, como reiteradas vezes já decidiu este Tribunal, tem sua 
regularidade vinculada à notória especialização do contratado e à característica 
singular do trabalho prestado, que inviabilize a competição e, por conseguinte, a 
realização de certame licitatório (Consulta n. 735385. Rel. Cons. Wanderley Ávila. 
Sessão do dia 08/08/2007).
[Contratação de serviços postais] (...) naquela ocasião [Consulta nº 391114], esta 
Corte firmara o entendimento segundo o qual “(...) Nas contratações de serviços 
de correios, (...), a licitação é inexigível, pois, em face do monopólio estatal, a 
competição é inviável. Entretanto, se houver delegação dos serviços, mediante 
franquia ou franchising, a licitação se impõe, uma vez que nesse caso haverá 
viabilidade de competição entre os prestadores de serviços.” (...) em 26/11/2007, foi 
baixada a medida provisória que “dispõe sobre o exercício da atividade de franquia 
postal e dá outras providências”, ora em processo de análise pelo Senado Federal, 
após a sua aprovação pela Câmara dos Deputados, em 05/03/2008 (...). Na hipótese 
CONTRATAÇÃO DIRETA
68
dos autos, considerando que o contrato entre o Legislativo local e a agência de correio 
franqueada ainda não foi celebrado, o mais prudente seria aguardar a votação da 
Medida Provisória nº 403/07 pelo Senado Federal, onde poderá sofrer modificações 
o texto aprovado pela Câmara dos Deputados (...). No momento, contudo, restaria 
a opção ao consulente de firmar o contrato diretamente com a Diretoria Regional 
da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos; contratação essa, que prescindiria 
de prévio procedimento licitatório, requisito essencial na contratação das agências 
de correios franqueadas, segundo o entendimento uníssono do Tribunal de Contas 
da União e da legislação aplicável à espécie (Consulta n. 740459. Rel. Cons. Simão 
Pedro Toledo. Sessão do dia 23/04/2008).
[Único fornecedor no município não implica, necessariamente, inviabilidade de 
competição] Essas obrigações de não fazer, dirigidas aos agentes públicos, parentes 
seus e cônjuge, visam garantir a moralidade no processo de contratação com o Poder 
Público e, igualmente, coibir tráfico de influência; enfim, evitar todo e qualquer 
desvio da conduta administrativa, crime político pelo DL nº 201/67 e de improbidade 
pela Lei nº 8.429/92. (...) as vedaçõesconstantes nas Leis de Licitação e Orgânica 
do Município sobrepõem a suposta hipótese de inexigibilidade, que só poderá ser 
examinada em cada caso concreto, por serem exemplificativos os casos do art. 25 da 
Lei nº 8.666/93. Logo, a (...) existência de único fornecedor no município não implica, 
de pronto, a possibilidade de contratação direta, pois, também nesse caso, haverá de a 
Administração comprovar, em regular procedimento licitatório, a inviabilidade fática 
de competição, a vantagem custo-benefício e a compatível oferta com o mercado, 
que não se restringe ao do município. A propósito, é bom não se esquecer de que (...) 
o universo de contratação não se limita à circunscrição territorial do município; ao 
contrário, é ele bem mais amplo, abrangendo outros municípios, estados-membros e 
até países (Consulta n. 700280. Rel. Cons. Moura e Castro. Sessão do dia 26/10/2005).
[Excepcionalidade da possibilidade de contratação direta de serviços de 
advocacia] (...) esta Corte já se manifestou sobre a matéria em várias ocasiões, sendo 
que, no trato específico desta, citam-se a Consulta de nº 652069 (...) e a Consulta 
de nº 684672 (...). O entendimento desta Corte sobre a contratação de serviços 
advocatícios pela Administração Pública, exarado nas consultas citadas e em várias 
outras decisões, é de que se deve observar, em princípio, a regra geral contida na 
Lei nº 8.666/93, que é a de licitar e, em caso específico, o disposto em seu art. 25, 
que remete para o art. 13, no qual estão catalogados os serviços técnicos, entre 
eles, os serviços advocatícios. Este Tribunal considera que nem todos os serviços 
advocatícios podem ser considerados singulares; aliás, poucos têm essa característica. 
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Somente [podem assim ser consideradas] as causas que, por sua complexidade ou 
pelo montante isolado que cada uma representa, ou circunstância especial, marcante 
para a população ou para a administração pública, se revestem desse caráter singular. 
Se estão no dia a dia da administração, não podem ser considerados eventuais, mas 
sim serviços rotineiros, ou seja, aqueles que podem ser prestados pela esmagadora 
maioria de advogados e são passíveis de licitação. Assim, não basta que o serviço 
esteja listado no art. 13; é necessário que seja singular. (...) Sabemos que a notoriedade 
não é inerente ao profissional do Direito ou operador do Direito, como chamado por 
alguns. É adquirida, personalíssima e depende da capacidade de cada um e, às vezes, 
pode permitir a contratação direta com o Poder Público, desde que o serviço a ser 
contratado esteja revestido do caráter singular. Ressalte-se, também, que a confiança 
do Administrador não é fator caracterizador da inexigibilidade. Pelo contrário, o 
que deve nortear a sua escolha é o interesse público que alcança toda a coletividade, 
portanto, é impessoal. (...) quanto aos serviços da área fiscal, como recuperações de 
crédito e outros, a Consulta nº 684672 (...) dirimiu todas as dúvidas. Entendeu-se que 
é vedada a transferência a terceiro ou a terceirização da cobrança de arrecadação da 
dívida ativa tributária, por se tratar de serviço essencial, permanente, coordenado 
e especializado, devendo ser executado pela própria Administração Pública, por 
seus agentes especializados. E, no caso de não estruturado ainda, poderá ser feita 
a contratação de terceiros, mediante prévio certame licitatório, nos termos da Lei 
8.666/93, pelo prazo estritamente necessário para que se providencie estrutura 
própria para que seus próprios agentes executem os serviços (Consulta n. 688701. 
Rel. Cons. Elmo Braz Soares. Sessão do dia 15/12/2004).
[Formalização da inexigibilidade antecede o credenciamento] (...) somente 
quando for ultrapassada a etapa concernente às formalidades pertinentes ao 
processo formal de inexigibilidade de licitação, o credenciamento poderá ser 
realizado. (...) o procedimento de justificação de inviabilidade de licitação deve ser 
evidenciado em processo próprio, conforme art. 26 da Lei Nacional de Licitação. 
(...) se a contratação de apenas um licitante não é suficiente para socorrer o interesse 
público, não há nenhum óbice para a adoção do sistema de credenciamento pela 
Administração. Conquanto seja o credenciamento um procedimento administrativo 
que visa ampliar a oferta de melhores e mais vantajosos serviços bancários para 
a Administração, sua utilização encontra-se condicionada aos princípios que 
informam a Lei de Licitação e, por ser excepcional, deve ser justificado pelo 
administrador. Com efeito, nos casos em que o interesse público justificar o sistema 
de credenciamento, mormente naquelas hipóteses em que certas necessidades da 
Administração não seriam satisfeitas por apenas um prestador de serviço, caberá 
CONTRATAÇÃO DIRETA
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ao administrador divulgá-lo amplamente, pois, assim agindo, estará respeitando 
o princípio da isonomia e, com isso, oferecendo aos que possuam os requisitos 
definidos no edital de convocação a faculdade de adesão ao seu regulamento, que 
será previamente fixado pela autoridade competente. Assim, em face da inviabilidade 
de competição, os interessados que satisfizerem as exigências previamente 
estabelecidas não competirão entre si, pois todos serão credenciados a prestarem 
os serviços requisitados pelo licitador (Consulta n. 682192. Rel. Cons. José Ferraz. 
Sessão do dia 10/12/2003).
[Divulgação institucional. Viabilidade de competição] (...) a hipótese de 
inexigibilidade de licitação está afastada dos serviços de publicidade pela própria 
lei, expressamente, o que não comporta, assim, qualquer outra interpretação. (...) 
é oportuno relembrar que a exigência de licitação para a Administração Pública 
tem previsão constitucional no art. 37, inciso XXI, não podendo a sua observância 
ser preterida sob o pretexto de divulgação institucional do município (Consulta 
n. 654156. Rel. Cons. Sylo Costa. Sessão do dia 13/03/2002).
[Contratação de serviços técnicos. Confiança] (...) para ocorrer a inexigibilidade 
prevista no mencionado art. 25, na contratação de serviços técnicos, relacionados 
no art. 13, além da inviabilidade da competição, premissa fundamental, 
impõe-se, ainda, que o serviço apresente singularidade, que seja realizado por 
empresa ou profissional de notória especialização e que não se trate de serviços 
de publicidade e divulgação. Dessa feita, se houver possibilidade de competição, 
ou seja, se existir mais de uma pessoa ou empresa que possa realizar os serviços, 
deverá haver o procedimento licitatório. (...). De início é importante dizer que a 
singularidade, como estabelece a Lei de Licitação, é do objeto do contrato. É o 
serviço pretendido pela Administração que é singular, e não o executor do serviço. 
Aliás, todo profissional é singular, posto que esse atributo é da própria natureza 
humana (Jorge Ulisses Jacoby em seu livro Contratação direta sem licitação, 
p. 299). (...). Singular é, pois, a característica do objeto que o individualiza que 
o distingue dos demais. É a presença de um atributo incomum na espécie. A 
singularidade não está associada à noção de preço, de dimensões, de localidade, 
de cor ou de forma. Assim, a singularidade pode incidir sobre um serviço cujo 
valor esteja abaixo dos limites dos incisos I e II do art. 24 da Lei nº 8.666/93. 
(...) A definição da singularidade deve ser estabelecida exclusivamente à luz do 
interesse público e justificada sob os princípios da impessoalidade, legalidade, 
moralidade e publicidade. Com relação à caracterização da notória especialização, 
deve-se registrar que ela envolve dualidade de conceitos, ou seja, a especialização 
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e a notoriedade. Para a regularidade da contratação direta, impõe-se que o 
profissional ou empresa possua especialização na realização do objeto. E, como 
indicaa palavra, se faz no direcionamento, na busca do conhecimento e no 
desenvolvimento de certa atividade específica diferenciada. Deve também ser 
aferível, contrastável e, também, deve ser demonstrada. Atualmente é um atributo 
que por si só não leva ao afastamento da realização da licitação, nem muito 
menos a credenciar a declaração de inviabilidade de competição. (...) a confiança 
do administrador em relação ao contratado para realização de um serviço não 
pode ser usada como critério para fundamentar a inexigibilidade da licitação. 
Cabe ao administrador definir os aspectos da contratação exclusivamente à luz 
do interesse público justificado sob os princípios da impessoalidade, legalidade, 
moralidade e publicidade. Deve-se lembrar que o interesse público não admite 
preferências pessoais (Consulta n. 652069. Rel. Cons. Elmo Braz Soares. Sessão 
do dia 12/12/2001).
[Vale-transporte. Impossibilidade de competição] No tocante à comercialização 
do vale-transporte, estabelece o artigo 18 do citado decreto [Decreto nº 
95.247/1987] que dar-se-á em centrais ou postos de venda estrategicamente 
distribuídos na cidade onde serão utilizados, contendo esses postos todos os tipos 
de vale em circulação no sistema local de transporte público. Diante do exposto, 
há que se notar a impossibilidade de competição face à ausência de opção para 
a Administração selecionar a proposta mais vantajosa (Consulta n. 644577. 
Rel. Cons. Eduardo Carone Costa. Sessão do dia 29/8/2001).
[Contratação de servidor público] (...) no art. 13, que enumera, taxativamente, 
nos incisos I a VII, os serviços técnicos profissionais especializados passíveis 
de contratação administrativa, com inexigibilidade de licitação, desde que se 
trate de profissional de notória especialização, definida esta no art. 25, § 1º. 
É oportuno salientar a restrição legal consignada no art. 9º, III, que proíbe a 
participação, direta ou indireta, na licitação ou na execução de obra ou serviço e 
no fornecimento de bens a eles necessários, de “servidor ou dirigente de órgão ou 
entidade contratante ou responsável pela licitação”. Em assim sendo, segundo o 
determinado no diploma licitatório, não poderá celebrar contrato administrativo 
com a Administração Pública aquele servidor que com ela já tenha algum 
vínculo, sob pena de infringência aos princípios da moralidade, impessoalidade 
e isonomia (Consulta n. 638261. Rel. Cons. Simão Pedro Toledo. Sessão do dia 
30/05/2001).
CONTRATAÇÃO DIRETA
72
5.3 LICITAÇÃO DISPENSADA
[Doação de imóvel. Excepcionalidade. Licitação dispensada] (...) possibilidade, 
em tese, de município efetuar doação de imóveis a pessoas comprovadamente 
carentes, sob autorização legislativa, avaliação prévia, irrefutável demonstração de 
interesse social e licitação (dispensada nos casos do art. 17, I, f, da Lei nº 8.666/93), 
devendo essa modalidade ser utilizada excepcionalmente, sendo, pois, preferível 
a adoção, para os mesmos fins de interesse social, dos institutos da concessão de 
direito real de uso e da concessão especial para fins de moradia, que admitem maior 
controle quanto à preservação da finalidade social do uso pelo particular e não se 
traduzem em mera disponibilidade do patrimônio público. (...) uma das condições 
para que se proceda à doação ou mesmo à concessão do direito real de uso é que haja, 
necessariamente, um programa definidor que, de forma objetiva, esclareça quem são 
aqueles beneficiários e quais os critérios que serão adotados para a doação (Consulta 
n. 812400. Rel. Cons. Elmo Braz Soares. Sessão do dia 06/10/2010).
[Distinção entre licitação dispensada e dispensável. Documentos necessários 
na justificação de preços] O Professor Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, citado por 
[Carlos Pinto Coelho Motta], (...) distingue o que é licitação dispensada e dispensável, 
in verbis: “A principal distinção entre licitação dispensada, tratada no art. 17, e as 
dispensas de licitação, estabelecidas no art. 24, repousa no sujeito ativo que promove 
a alienação, figurando no primeiro caso a Administração, no interesse de ceder 
parte de seu patrimônio, vender bens ou prestar serviços; e, nos casos do art. 24, a 
situação é oposta, estando a Administração, como regra, na condição de compradora 
ou tomadora dos serviços. Outro aspecto distintivo entre licitação dispensada e 
dispensável é o fato de que, em princípio, na primeira não é necessário observar 
as formalidades do art. 26 da Lei 8.666/93, significando, com isso, simplificação. 
Assim, conquanto esse artigo seja bom orientador para salvaguardar o gestor, não é 
obrigatório seu pontual acatamento, exceto em se tratando de licitação dispensada, 
regulada pelos §§ 2º e 4º do art. 17. Na dispensa de licitação, ao contrário, com a 
ressalva dos incisos I e II do art. 24, é sempre obrigatório acatar as formalidades 
instituídas no art. 26 da Lei de Licitações”. (...) a contratação de associação de 
portadores de deficiência física, sem fins lucrativos e de comprovada idoneidade, 
para a prestação de serviços ou fornecimento de mão de obra constitui hipótese de 
dispensa de licitação. (...). Cabe citar a advertência do Prof. Adilson Abreu Dallari 
(DALLARI, Adilson Abreu. Aspectos jurídicos da licitação. São Paulo, 1997, p. 61): 
“Sendo a licitação sempre exigível, como regra geral, e considerando o princípio 
constitucional da legalidade, entendemos que a dispensa não pode ser feita por mero 
e puro ato administrativo, exigindo sempre a existência e a menção de determinado 
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e específico dispositivo legal como seu fundamento de realidade”. (...) o TCU tem 
proferido inúmeras decisões, cabendo lembrar a passagem constante do Acórdão 
nº 1.616/2003 — Plenário: “[Impõe-se] a necessidade de comprovação de que o 
preço contratado é compatível com o praticado no mercado, através de documentos 
e demonstrativos, sob pena de irregularidade. Nesse sentido, transcrevem-se partes 
do Acórdão 1.616/2003 — Plenário/TCU: ‘IRREGULARIDADE: inexistência de 
demonstrativos comprovando que o preço ajustado era compatível com os valores 
praticados pelo mercado, resultando na falta de justificativa do preço, exigida pelo 
art.  26, parágrafo único, inc. III, da Lei 8.666/93; (...) a necessária justificativa de 
preço não será atendida com qualquer declaração, mesmo que o administrador 
esteja sinceramente convencido de estar preenchendo o requisito previsto no 
Estatuto das Licitações. Afirmações (...), se não comprovadas documentalmente, 
de nada contribuem para preencher o requisito do art. 26, parágrafo único, III, 
da Lei nº 8.666/93. Uma simples afirmação em sentido contrário, ou seja, de que 
o preço oferecido pelo proponente não é razoável, é o bastante para colocá-la em 
xeque. (...). Por essas razões, a presença dos demonstrativos ou outros documentos 
que comprovem a razoabilidade do preço nos processos de contratação direta é 
indispensável’. (Relator Min. Augusto Sherman Cavalcanti) (Consulta n. 714113. 
Rel. Cons. Simão Pedro Toledo. Sessão do dia 11/10/2006).
5.4 OUTROS
[Disponibilização de cópias dos empenhos dos processos licitatórios realizados. 
Empenho prévio por estimativa] (...) a Administração Municipal deve anexar 
cópias de todos os empenhos gerados aos processos licitatórios realizados, bem 
como aos procedimentos de dispensa e inexigibilidade, ainda que o contrato 
celebrado preveja o fornecimento diário, como no caso do fornecimento 
combustíveis, em cumprimento às Instruções Normativas nº 08/2003 e 02/2010 
do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais. Esclareça-se, por oportuno, 
que, em se tratando de contrato cujo montante da despesa não possa ser definido, 
tal como naqueles celebrados para aquisição diária de combustíveis, admite-se a 
realização de empenho prévio por estimativa, consoante o § 2º do art. 60 da Lei 
nº 4.320/64. Nesse caso, a Administração deverárealizar o controle periódico das 
despesas efetivamente realizadas relativas a cada contrato, ajustando-se os valores 
exatos das despesas, no final de cada mês, com base naqueles consignados nas notas 
fiscais totalizadoras do valor mensal gasto, devendo todos os empenhos e eventuais 
subempenhos formalizados serem anexados ao processo licitatório (Consulta 
n. 849732. Rel. Cons. Eduardo Carone Costa. Sessão do dia 17/08/2011).
74
6 CONTRATOS
ENUNCIADO DE SÚMULA N. 16. É exigência legal, e medida essencial para se 
promover a reserva de recursos orçamentários, que, nos instrumentos de contrato, 
convênio e acordo, em que figurem como partes pessoas jurídicas de direito público 
interno, seja indicado, ainda que por estimativa, o valor respectivo. 
[Previsão do valor da contratação pela Administração] [O contrato 
administrativo] não se verga aos princípios privatistas do pacta sunt servanda ou 
da livre negociação, sendo suas cláusulas, em nome da supremacia do interesse 
público sobre o particular, restritas aos termos da Lei nº 8.666/93, como doutrina 
José dos Santos Carvalho Filho, em suas próprias palavras: “(...) pode-se conceituar 
o contrato administrativo como o ajuste firmado entre a Administração e um 
particular, regulado basicamente pelo direito público, e tendo por objeto uma 
atividade que, de alguma forma, traduza interesse público (...)” (CARVALHO 
FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 17. ed. Rio de Janeiro: 
Lumen Juris, 2007, p. 160, 162-163). (...). Há de ser, portanto, absolutamente 
previsto o valor de um contrato com a Administração, não se admitindo, nele, 
as oscilações de valores, que, no ambiente da negociação privada são comuns, 
porque, no campo da administração pública, todos os gastos licitados têm que 
ser previstos, hermeticamente, no orçamento próprio, como determina o art. 7º, 
§ 2º, incisos II e III, da Lei n. 8.666/93 (Consulta n. 743662. Rel. Cons. Adriene 
Andrade. Sessão do dia 10/09/2008).
6.1 PRORROGAÇÃO
ENUNCIADO DE SÚMULA N. 59. Em se tratando de relação contratual — contrato 
de locação de bem imóvel — submetida à legislação federal específica, que admite 
sua prorrogação, independentemente de formalização em instrumento próprio, 
salvo expressa manifestação em contrário de uma das partes, não é imprescindível 
termo aditivo para efeito de anotação da despesa e controle da legalidade da execução 
financeira e orçamentária.
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7575
ENUNCIADO DE SÚMULA N.  47. A validade da prorrogação automática e 
sucessiva prevista em contratos, convênios, acordos ou ajustes, dependerá de prévia 
formalização mediante termo aditivo específico, excetuando-se os contratos de 
locação regidos por norma federal própria.
[Contratação de combustível. Impossibilidade de classificação como serviços 
contínuos] (...) não se pode dar interpretação extensiva ao inciso II do artigo 57 da 
Lei nº 8.666/93, para fornecimento de combustível (...), pois a expressão prestação 
de serviços há de ser tomada no sentido estrito de obrigação de fazer. Não há 
possibilidade, portanto, de se tentar mascarar contratos de compra em prestação de 
serviço, se o objetivo do contrato é uma prestação de dar e não de fazer, mesmo 
porque a motivação da contratação é a aquisição do domínio sobre o produto 
(combustível) e não a obtenção da prestação de transportar (viaturas). (...) o artigo 
57, da Lei nº 8.666/93 é de caráter financeiro, e a regra geral é que os contratos 
não podem ser prorrogados em razão da anualidade do orçamento público, sendo 
que os incisos I, II e IV do referido artigo são exceções à regra geral, devendo ser 
interpretadas restritivamente, como ensina a boa hermenêutica (Consulta n. 805979. 
Rel. Cons. Elmo Braz Soares. Sessão do dia 25/08/2010).
[Possibilidade de alteração unilateral pela Administração do pacto inicial 
prorrogado, implementando-se o acréscimo permitido pelo art. 65, §1º, da 
Lei de Licitações] Ressalte-se previamente que “a modificação contratual é 
institucionalizada e não caracteriza rompimento dos princípios aplicáveis. É o 
reflexo jurídico da superposição dos interesses fundamentais, que traduzem a 
necessidade de o Estado promover os direitos fundamentais por meio de atuação 
ativa” (JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos 
Administrativos. 11. ed. São Paulo: Dialética, 2005, p. 537). E acrescento: a alteração 
contratual não se confunde com a sua renovação. Considerando as contratações 
com fundamento no art. 57, II, e o limite de 25% do art. 65, §1º da lei em referência, 
(...) [estou convencido de que o] escopo/montante [que] deverá ser adotado como 
base para cálculo do acréscimo pretendido (...) coincide com a soma [dos valores 
dos objetos] das diversas prorrogações [do contrato]. Ou seja, o limite de 25% será 
calculado sobre o objeto “ampliado” em função das prorrogações (...) (devidamente 
atualizado e, se for o caso, revisto). Dessa forma, evidente que a Administração 
poderá considerar que o limite de 25% não precisará ser calculado em face do 
objeto/valor contratual de um único período, pois a renovação do contrato produz o 
efeito de ampliação do objeto ou elevação do montante monetário a ser transferido 
por uma parte à outra. Por isso, elevando-se a “base de cálculo”, o resultado é o 
CONTRATOS
76
aumento do acréscimo permitido. Assim, havendo um contrato prorrogado, a 
Administração Pública está autorizada a promover a alteração de 25% calculada 
sobre o todo, frisando-se que deverá ser obrigatoriamente tomada em conta a 
vinculação à modalidade de licitação que abranja o novo montante prorrogado. 
Cumpre ressaltar que, considerando-se agora como referencial o novo objeto/
montante oriundo do contrato prorrogado e aditado, poderá a Administração — 
desde que apresente justificativas fundamentadas, observada a real disponibilidade 
orçamentária de cada período de execução, bem como os limites disciplinados na 
Lei de Responsabilidade Fiscal — utilizar o acréscimo legal permitido de forma 
diluída no curso da vigência contratual estendida, da maneira que convier ao 
melhor interesse público (Consulta n. 742467. Rel. Cons. Antônio Carlos Andrada. 
Sessão do dia 12/12/2007).
[Contratos de publicidade. Prorrogação] Indaga o consulente, no primeiro 
quesito, se os contratos de publicidade estão contemplados no disposto no art. 
57, II, da Lei nº 8.666/93. (...) A Lei Nacional de Licitações refere-se à prestação 
de serviços a serem executados de forma contínua, mas não oferece critérios para 
se apreender o que pode ser considerado como tal. A doutrina (...), ao tratar do 
dispositivo em questão, considera que o contrato de prestação de serviço de forma 
contínua caracteriza-se pela impossibilidade de sua interrupção ou suspensão, sob 
pena de acarretar prejuízos ou danos insuperáveis. (...). Em regra, os contratos de 
publicidade não se encaixam nesse quadro de contrato de duração continuada, haja 
vista que visam tão somente divulgar uma determinada atividade pública, que se 
esgota com o seu cumprimento, sem obrigação de continuidade. Nesse sentido, 
o contrato de publicidade não possui natureza típica de serviço contínuo, cuja 
atividade, como bem lembrou a auditoria, tem por fim resguardar as obrigações 
estatais de execução diferida, ou seja aquelas que não se exaurem num único exercício 
financeiro. Cumpre destacar, outrossim, que os contratos de publicidade firmados 
pelo Poder Público com agências de publicidade, devem respeitar o disposto no 
art. 37, § 1º, da Constituição Federal (...). (...) 1 — os contratos realizados pelo 
Poder Público com agências de publicidade, devem observar o disposto no § 1º 
do art. 37 da Constituição Federal, ficando adstritos, quanto ao prazo, à vigência 
dos respectivos créditos orçamentários, não estando contemplados no disposto no 
art. 57, II, da Lei nº 8.666/93; 2 — quanto àsegunda indagação, dirigida para a 
hipótese de os contratos em questão serem considerados de duração continuada, 
e concernente à obrigatoriedade de observarem o disposto no art. 65, § 1º, ficando 
adstritos, no que tange ao valor, à porcentagem de 25%, a resposta à mesma resta 
prejudicada, diante do parecer negativo à primeira indagação (Consulta n. 736572. 
Rel. Cons. Wanderley Ávila. Sessão do dia 28/11/2007).
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[Prorrogação. Contrato. Fornecimento de mão de obra] (...) questiona-se sobre a 
possibilidade de prorrogação de um contrato para atender a situação excepcional. 
Em casos tais (...), a Lei de Licitações prevê a prorrogação de um prazo contratual, em 
caráter excepcional, devidamente justificado e mediante autorização da autoridade 
superior, limitada ao prazo de doze meses, conforme disposto no § 4º do art. 57, 
(...). O citado § 4º foi acrescido ao art. 57 do Estatuto das Licitações, exatamente 
para atender o tipo de situação descrita pelo consulente nos contratos de prestação 
de serviços executados de forma contínua, de cujo objeto não pode prescindir a 
Administração, conforme previsto no inciso II do caput daquele artigo. Esta Corte, 
(...), tem-se deparado com processos de contratação de serviços (...) terceirizados, 
nos quais se verifica com grande frequência a oposição de impugnações aos editais, 
de recursos administrativos em todas as fases da licitação, bem como ações judiciais, 
tudo a interromper e procrastinar a conclusão do certame. (...) não se pode determinar, 
com alguma margem de precisão, quando de fato será encerrado o procedimento, daí 
o porquê de a mencionada lei prever a possibilidade de prorrogação em até doze 
meses. Esse prazo é mais do que razoável para que o administrador público com 
o mínimo de planejamento possa superar as dificuldades inerentes a este tipo de 
contratação. Cumpre observar que, se o contrato já ultrapassou o seu termo final ou 
o prazo máximo para prorrogação, não poderá ser novamente prorrogado, na forma 
do § 4º do art. 57, porquanto extinto o contrato. Nesse caso, a solução para a situação 
emergencial advinda da não finalização do processo de contratação seria firmar 
novo ajuste, (...) na forma do inciso IV do art. 24 da Lei de Licitações. Tal hipótese, 
entretanto, configura falta de organização e planejamento, conforme ressaltado 
no parecer da auditoria, o que importa em responsabilização do gestor (Consulta 
n. 649440. Rel. Cons. Moura e Castro. Sessão do dia 29/08/2001).
[Contrato administrativo suspenso por inadimplemento da Administração 
Pública] Os contratos administrativos, revestidos de características próprias, 
divergentes dos contratos comuns, caracterizam-se pelas chamadas cláusulas 
exorbitantes, que facultam à Administração prerrogativas especiais, podendo 
alterar ou extinguir unilateralmente o pactuado, desde que respeitados os limites 
estabelecidos na legislação (...). Diante da utilização abusiva do poder exorbitante 
pela Administração, o legislador ampliou as garantias do contratado, facultando-lhe 
a rescisão ou a suspensão da execução dos serviços (...). A Lei nº 8.666/93, ao 
autorizar a rescisão ou a suspensão do contrato, o faz nos seguintes termos: “Art. 78 
— Constituem motivo para a rescisão do contrato: XV — o atraso superior a 90 
(noventa) dias dos pagamentos devidos pela Administração decorrentes de obras, 
serviços ou fornecimento, ou parcelas destes, já recebidos ou executados, salvo 
CONTRATOS
78
em caso de calamidade pública, grave perturbação da ordem interna ou guerra, 
assegurado ao contratado o direito de optar pela suspensão do cumprimento de 
suas obrigações até que seja normalizada a situação.” Optando o contratado pela 
suspensão temporária da execução do contrato, instala-se a possibilidade de 
prorrogação contratual, de acordo com o previsto no art. 57, § 1º, inciso VI, da 
Lei nº 8.666/93, que trata do efeito da suspensão sobre o prazo de vigência do 
contrato “Art. 57 (...) §1º Os prazos de início de etapas de execução, de conclusão 
e de entrega admitem prorrogação, mantidas as demais cláusulas do contrato e 
assegurada a manutenção de seu equilíbrio econômico-financeiro, desde que 
ocorra algum dos seguintes motivos, devidamente autuados em processo: (...) 
VI — omissão ou atraso de providências a cargo da Administração, inclusive 
quanto aos pagamentos previstos de que resulte, diretamente, impedimento ou 
retardamento na execução do contrato, sem prejuízo das sanções legais aplicáveis 
aos responsáveis.” Uma vez cessada a inadimplência por parte da Administração, 
e não tendo o contratado optado pela rescisão contratual, admite-se a retomada 
do contrato, em conformidade com o disposto no citado inciso XV, in fine, do 
art. 78 da Lei nº 8.666/93. Cumpre destacar a necessidade de atenção especial ao 
disposto na Lei Complementar nº 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal), (...) no 
sentido de que a retomada do contrato traz impactos no orçamento, uma vez que 
a prorrogação de despesa criada por prazo determinado também é considerado 
aumento de despesa, em função do que disciplina o art. 16 daquela lei (Consulta 
n. 644714. Rel. Cons. Elmo Braz Soares. Sessão do dia 30/05/2001).
6.2 REEQUILÍBRIO ECONôMICO-FINANCEIRO
[Contrato administrativo de fornecimento de combustíveis. Revisão para 
recomposição da equação econômico-financeira] A concretização da equação 
econômico-financeira (...) ocorre (...) no momento em que a proposta do 
licitante é aceita pela Administração contratante (...). A partir de então, a própria 
Constituição da República passa a proteger o equilíbrio da relação contratual 
formalizada (...). (...) A Lei de Licitações, (...), prevê, na alínea d do inciso II do 
seu art. 65, que o contrato administrativo pode ser alterado, mediante acordo, 
“(...) objetivando a manutenção do equilíbrio econômico financeiro inicial do 
contrato”. (...) a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro (...) consiste 
em obrigação legal relativa à gestão do contrato administrativo (...). (...) passo 
agora ao estudo das causas que podem desequilibrar a relação estabelecida 
na formalização da avença. (...) A álea ordinária remete a eventos afetos ao 
comportamento do contratado, pelos quais não responde a Administração 
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Pública. (...) A falha no planejamento e na quantificação dos encargos relativos à 
execução do contrato não pode servir de argumento para se pleitear o aumento 
da remuneração devida pela Administração (...). A álea administrativa (...) 
decorre do comportamento da Administração Pública e pode ser subdividida 
em fato da administração e fato do príncipe. (...) O § 5º do artigo 65 da Lei 
nº 8.666/93 disciplina a mais clássica hipótese de fato do príncipe, que é a 
elevação da carga tributária. (...) a álea extraordinária remete às causas estranhas 
à vontade das partes que alteram a equação econômico-financeira do contrato 
administrativo. (...) agruparemos esses eventos nos gêneros caso fortuito ou força 
maior, fatos supervenientes imprevistos e sujeições imprevistas. (...) O reajuste 
ou reajustamento é utilizado para compensar os efeitos da inflação (...). A 
revisão, recomposição ou realinhamento de preços, em linhas gerais, é utilizada 
em razão de alteração extraordinária nos valores, desvinculada da inflação (...). 
O instrumento resulta da aplicação da cláusula rebus sic stantibus ou teoria da 
imprevisão (...). (...) não há exigência de prazo para a aplicação da revisão, visto 
que ela decorre de evento imprevisível ou, se previsível, de efeitos incalculáveis 
(...). A repactuação, por fim, assemelha-se ao reajuste por ser prevista para 
ocorrer a cada 12 meses, mas aproxima-se da revisão de preços no que toca ao 
seu conteúdo, visto que se trata de negociação entre as partes sobre as variações 
efetivamente ocorridas nos encargos do contratado (...).(...) a alteração contratual 
deve ser formalizada por meio de termo aditivo devidamente justificado (...). O 
contrato administrativo de fornecimento de combustíveis pode ser revisto para a 
recomposição da equação econômico-financeira, caso se verifique a ocorrência 
de eventos que desequilibrem a relação inicialmente estabelecida entre os 
encargos do contratado e a remuneração devida pela Administração Pública, 
excetuando-se os fatos correspondentes à álea ordinária, pelos quais responde 
apenas o particular contratante (Consulta n. 811939. Rel. Cons. Antônio Carlos 
Andrada. Sessão do dia 26/05/2010).
[Contrato administrativo. Reajuste] 1. É possível a realização de reajuste ainda 
quando o contrato administrativo (e o edital de licitações respectivo) não preveja 
expressamente cláusula a esse respeito, desde que a avença já esteja vigente há 
mais de 12 meses. 2. Podem ser usados como parâmetros para o reajuste dos 
contratos administrativos índices de preços setoriais ou gerais, produzidos por 
instituições consagradas de estatística e pesquisa, mediante exposição de motivos, 
sendo privilegiada a adoção do menor percentual. 3. O reajuste do contrato 
administrativo, visando à manutenção da equação econômico-financeira da 
avença, não está sujeito aos percentuais máximos de que trata o art. 65, § 1º, da 
CONTRATOS
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Lei nº 8.666/93, visto que esse dispositivo refere-se às alterações quantitativas 
do objeto acordado (Consulta n. 761137. Rel. Cons. Antônio Carlos Andrada. 
Sessão do dia 24/9/2008).
[COFINS. Recomposição do equilíbrio econômico-financeiro em contratos 
administrativos celebrados em data anterior à promulgação da Lei 
n. 10.833/03] (...) os contratos administrativos, celebrados anteriormente a 
31/10/2003, com prazo superior a 1 (um) ano, de construção por empreitada ou 
de fornecimento, a preço predeterminado, de bens ou serviços, bem como aqueles 
de construção por empreitada ou de fornecimento, a preço predeterminado, de 
bens ou serviços contratados com pessoa jurídica de direito público, empresa 
pública, sociedade de economia mista ou suas subsidiárias, bem como os 
contratos posteriormente firmados decorrentes de propostas apresentadas, em 
processo licitatório, até aquela data, nos termos do art. 10, inciso XI, b e c, da 
Lei nº 10.833/2003, permanecem sujeitos às normas da legislação da COFINS 
vigentes anteriormente à respectiva lei, não se aplicando-lhes a recomposição 
do equilíbrio econômico-financeiro, ainda que se enquadrem nas hipóteses do 
art. 57 da Lei nº 8.666/93 — como aqueles relativos a prestação de serviços a serem 
executados de forma contínua. Quanto aos demais contratos administrativos, 
aplica-se a data da vigência prevista na Lei nº 10.833/2003 (Consulta n. 724728. 
Rel. Cons. Antônio Carlos Andrada. Sessão do dia 27/06/2007).
6.3 SANÇÃO CONTRATUAL
[Cláusula penal. Previsão apenas em favor da administração pública] A cláusula 
penal (...) se caracteriza pelo caráter preestimativo dos prejuízos que podem advir 
de eventual inexecução ou mora no cumprimento da obrigação pactuada. (...) De 
início, cumpre ressaltar que o particular contratado não poderia ser beneficiário de 
cláusula penal em contrato administrativo, em virtude da incompatibilidade com 
o regime jurídico administrativo, que sobreleva a supremacia do interesse público 
e a indisponibilidade da coisa pública. (...) De outro lado, é de se observar que a 
impossibilidade de a cláusula penal beneficiar o contratado não implica a vedação 
da referida convenção em favor da Administração Pública, considerando que, nesse 
ponto, há congruência com o regime jurídico-administrativo e com as normas de 
direito público. [Assim, é] descabida a inclusão de cláusula que preveja a aplicação 
de multa à Administração Pública em virtude de inexecução ou rescisão contratuais, 
além de inexistir, a priori, vício e/ou nulidade no contrato que estabeleça cláusula 
penal (multa) somente em favor da Administração Pública (Consulta n. 837374. 
Rel. Cons. Elmo Braz Soares. Sessão do dia 24/08/2011).
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6.4 OUTROS
ENUNCIADO DE SÚMULA N.  34. Os contratos referentes a obras, compras e 
serviços, sujeitos à licitação, encaminhados ao Tribunal de Contas para o exame de 
sua legalidade, devem estar instruídos com a documentação integral e comprobatória 
da observância do procedimento licitatório ou, na hipótese de dispensa ou 
inexigibilidade de licitação, com o processo respectivo.
[Garantia contratual. Restituição] (...) cumpridas as disposições estabelecidas 
em contrato administrativo, caberá ao gestor público restituir as importâncias 
provenientes de garantias contratuais, sem a necessidade de prévia autorização do 
Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, uma vez que, com o advento da LC 
nº 102/2008, foi extinta tal exigência. Cumpre ressaltar, contudo, que a extinção da 
referida exigência não afasta o papel fiscalizador desta Corte quanto à legalidade dos 
atos que ensejarem a restituição de garantia contratual. O exercício dessa competência 
pode se dar em virtude de denúncia, representação, ou mesmo de atuação de ofício, 
por meio de inspeções in loco e de processos de prestação de contas, sendo obrigação 
dos órgãos e entidades sob a jurisdição do TCEMG manter organizados e à disposição 
da Corte todos os documentos relativos aos contratos administrativos e respectivas 
garantias (Consulta n. 747451. Rel. Cons. Antônio Carlos Andrada. Sessão do dia 
10/12/2008).
[Contratação de empresas para a transmissão de rádio e para a criação e 
manutenção de página na internet pela Câmara Municipal] (...) desde que 
observados os princípios da impessoalidade e moralidade, as transmissões por 
emissoras de rádio, bem como a criação e manutenção de página na internet  
atendem aos princípios da publicidade e transparência que devem governar o 
proceder da administração pública. Quanto à possibilidade da contratação de 
empresas para a realização desses serviços, valho-me (...) de orientação oriunda da 
Corte de Contas paranaense, que, em sede de prejulgado, unificou as suas decisões, 
verbis: “Prejulgado n. 2. Enunciado: Trata-se de prejulgado, sobre legalidade de 
contratação de radiodifusão para a transmissão das sessões ordinárias das Câmaras 
Municipais. Designação de relatoria ocorrida na Sessão Plenária n. 21, de 25 de maio 
de 2006, nos termos do art. 410/RI. Processo de Consulta Relator original Cons. 
Caio Márcio Nogueira Soares. Decisão vinculante aplicável a todas as ocorrências 
de consultas para efeito de considerar regulares as despesas com contratações de 
emissoras de radiodifusão, de televisão a cabo ou de sites de internet, ou outros 
serviços de publicidade e de propaganda pelas Câmaras Municipais dos municípios 
CONTRATOS
82
paranaenses, ante as condições estabelecidas no § 1° do art. 37 da CF, da Lei 
nº 8.666/93 e LC nº 101/2000” (Consulta n. 727149. Rel. Cons. Simão Pedro Toledo. 
Sessão do dia 16/04/2008).
[Parâmetros legais para acréscimos e supressões nos contratos] O art. 65, § 1º, da 
Lei nº 8.666/93, estabelece limites para os acréscimos ou supressões que se pretendem 
fazer nas obras, serviços ou compras, fixando o máximo de 25% do valor inicial 
atualizado do contrato. Entretanto, excepcionando aquele teto, permitiu o legislador, 
no caso particular de reforma de edifício ou de equipamento, até 50% de acréscimos. 
Por sua vez, consta no § 2º do sobredito dispositivo (...) que nenhum acréscimo ou 
supressão poderá exceder os patamares estabelecidos no parágrafo anterior, salvo “as 
supressões resultantes de acordo firmado entre a Administração e os contratados”. Já 
no § 4º do mesmo artigo, temos que, no caso de supressão de obras, bens ou serviços, 
se o contratado adquiriu os materiais e os depositou no local da obra, estes serão 
pagos pelo contratante, no limite dos custos de aquisição, regularmentecomprovados 
e atualizados monetariamente. Então, somente no caso concreto e, dependendo dos 
motivos justificadores da medida, harmonizados com as hipóteses que a lei, em tese, 
agasalha é que se poderão efetivar acréscimos ou supressões em contrato público. 
Vale dizer, fora dos casos legais, não haverá possibilidade de modificação contratual, 
não cabendo a esta Casa dizer se podem ou não ser efetivados este acréscimo ou 
aquela supressão, pois tal mister se insere na atribuição do administrador, sendo 
reservado ao Tribunal, quando do exame da legalidade do ato, julgá-lo nos termos 
e limites da legislação de regência. Por outro lado, não se deve olvidar que os 
acréscimos legalmente autorizados têm por objetivo acobertar superveniência de fato 
excepcional e imprevisível, estranho à vontade das partes que, fundamentalmente, 
altere as condições de execução do contrato (Consulta n. 692307. Rel. Cons. Moura e 
Castro. Sessão do dia 06/04/2005).
[Vigência dos contratos. Empresas Estatais] (...) as empresas estatais, tendo regime 
único de contabilidade e não tripartite como ocorre na pública, o que as exclui do 
sistema orçamentário de registros contábeis, estão, em razão dessas peculiaridades, 
isentas das limitações do art. 57, caput, da Lei nº 8.666/93, excepcionalidade essa 
que deve, em respeito ao princípio da publicidade, constar no ato convocatório de 
licitação. Em razão dessa natureza peculiar das empresas governamentais, bem assim 
da necessidade de se conciliar o regime de direito privado ao qual se submetem tais 
entidades, é que os legisladores federal, estadual, distrital e municipal vêm insculpindo 
nas leis sobre as diretrizes para a elaboração orçamentária o comando de que não se 
aplicam às empresas públicas e às sociedades de economia mista as normas gerais da 
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Lei nº 4.320/64, no que concerne ao regime contábil, à execução do orçamento e ao 
demonstrativo de resultado, excetuando-se dessa ressalva a aplicação, no que couber, 
dos arts. 109 e 110 citados (Consulta n. 654717. Rel. Cons. Moura e Castro. Sessão 
do dia 03/11/2004).
[Contratos de financiamentos, obras, serviços e/ou aquisição de materiais pelo 
município, durante os três meses que antecedem as eleições] (...) o impedimento 
para a realização de transferência de recursos entre os entes federados, nos três meses 
que antecedem o pleito eletivo, não se verifica no caso de obras que estejam, no prazo 
de três meses antes das eleições, formalmente iniciadas ou, ao menos, contratadas. 
(...) existindo convênio e estando a obra ou serviço em andamento antes dos três 
meses citados, inclusive com cronograma de execução prefixado, pode o município, 
que recebeu a transferência de recursos, realizar contratações de prestação de 
serviços e/ou aquisição de materiais para dar cumprimento a obrigação formalmente 
assumida. (...) a proibição se aplica, com exclusividade, às transferências voluntárias 
de recursos da União aos Estados e Municípios, e dos Estados aos Municípios, 
não atingindo os financiamentos obtidos com bancos públicos. (...) as vedações 
legislativas são interpretadas restritivamente. (...) é necessário prudência e cautela 
ao gestor público nas contratações durante o ano eleitoral, a fim de não “afetar a 
igualdade de oportunidade entre candidatos nos pleitos eleitorais”, mas, também, de 
modo a não paralisar a realização dos interesses da sociedade (Consulta n. 664039. 
Rel. Cons. Moura e Castro. Sessão do dia 21/08/2002).
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7 CONVÊNIOS E INSTRUMENTOS 
CONTRATUAIS CONGÊNERES
7.1 EXECUÇÃO E FISCALIZAÇÃO
ENUNCIADO DE SÚMULA N.  19. O processo do qual resulta a celebração de 
convênio referente à concessão de subvenção, para fins de controle externo, deve 
estar instruído com a prova documental de atendimento às normas constantes da Lei 
Complementar nº 101/00 e à disciplina das Instruções Normativas deste Tribunal, 
bem como com a prova de efetivo funcionamento da entidade beneficiada. 
[Prestação de contas de convênios mediante apresentação de documentos 
originais fiscais ou equivalentes] (...) o Estado de Minas Gerais editou o Decreto nº 
44.631/2007, aqui utilizado apenas como parâmetro, que fixou no art. 27 requisitos 
para prestação de contas de convênios, determinando ao convenente a apresentação 
de documentos originais ou equivalentes (...). A referida disposição assemelha-se 
ao entendimento desta Corte de Contas preceituado na IN TC nº 02/2010 (...) 
especificadamente no art. 2°, V, a: “(...) a) comprovação das despesas, mediante 
documentos originais fiscais ou equivalentes, em primeira via, devendo as faturas, 
recibos, notas fiscais e quaisquer outros documentos comprobatórios ser emitidos 
em nome do beneficiário, com indicação do número do instrumento”. Nesse sentido, 
infere-se que a IN TC nº 02/2010 do TCEMG e o Decreto Estadual nº 44.631/2007 
criaram mecanismos alternativos para viabilizar a prestação de contas. Ressalta-se 
que é necessário constatar a veracidade (autenticidade) das informações prestadas. 
(Consulta n. 838658. Rel. Cons. Antônio Carlos Andrada. Sessão do dia 25/05/2011).
[Irregularidade formal. Possibilidade de aprovação das contas pelo ente 
concedente] (...) o ente concedente, em função do caso concreto, ao examinar as 
prestações de contas de convênio poderá deparar-se com meras irregularidades 
de natureza formal que não comprometam a essência da execução do convênio 
e da sua prestação de contas, justificando, assim, desde que, motivadamente, 
para um pronunciamento favorável à aprovação das contas a ele submetidas. É 
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de bom alvitre frisar que, no pronunciamento acerca da aprovação ou não da 
prestação de contas, jamais poderá ser invocada uma falha formal quando essa 
for da substância do ato, envolvendo a execução do convênio e a aplicação do 
recurso disponibilizado. Feitas essas considerações, respondo a presente consulta 
afirmando que a prestação de contas que apresente erros meramente formais, 
que não comprometam a lisura e a finalidade do convênio, pode ser aprovada, 
apontado-se as ressalvas que porventura existirem em separado. (...) a não adoção 
das providências ressalvadas no pronunciamento do ente concedente deverá 
implicar consequências estabelecidas no próprio Decreto nº 43.635, no art. 31, 
para os futuros convênios (...). Isso porque ao ente concedente a Lei não confere 
poder punitivo e, ainda, uma vez aprovada a prestação de convênio, não poderá a 
autoridade retificar a sua decisão, exceto nos casos de vício do próprio ato. Assim, 
caberá ao ente concedente controlar o cumprimento da adoção das medidas 
estabelecidas no seu pronunciamento, para evitar que, em futuros convênios, 
as irregularidades antes consideradas meramente formais possam assumir um 
caráter substancial, pois nessa nova situação a mera formalidade estará atrelada 
a uma desobediência que deverá ser sopesada no novo pronunciamento, 
inclusive, para nesse caso, levar a um pronunciamento pela rejeição das contas 
prestadas (Consulta n. 738363. Rel. Cons. Antônio Carlos Andrada. Sessão do 
dia 11/06/2008).
[Convênios. Prestação de contas] (...) deve a Administração Municipal encaminhar 
a prestação de contas dos convênios acompanhadas dos documentos originais das 
despesas realizadas, nos termos do art. 28 do Decreto Estadual nº 43.635/2003, e da 
alínea j do inciso V do art. 1º da IN TC nº 07/2003. Porém, cópias autenticadas dos 
documentos integrantes da prestação de contas devem permanecer nos arquivos do 
ente ou entidade prestador, juntamente com a comprovação de entrega, ao órgão ou 
à entidade estadual repassadora, dos respectivos originais relativos à prestação de 
contas do convênio a que se referem (Consulta n. 732497. Rel. Cons. Eduardo Carone 
Costa. Sessão do dia 07/05/2008).7.2 OUTROS
ENUNCIADO DE SÚMULA N. 67. O prazo de vigência dos convênios celebrados 
entre entidades de direito público pode ser superior a 5 (cinco) anos, mas está 
adstrito à execução do respectivo objeto, sempre determinado e previsto no Plano 
de Trabalho. 
CONVÊNIOS E INSTRUMENTOS CONTRATUAIS CONGÊNERES
86
ENUNCIADO DE SÚMULA N.  58. É irregular o convênio celebrado entre 
entidades públicas, se a dotação orçamentária utilizada for imprópria para custear 
as despesas com a execução do instrumento.
ENUNCIADO DE SÚMULA N.  47. A validade da prorrogação automática e 
sucessiva prevista em contratos, convênios, acordos ou ajustes, dependerá de prévia 
formalização mediante termo aditivo específico, excetuando-se os contratos de 
locação regidos por norma federal própria. 
ENUNCIADO DE SÚMULA N. 46. A eficácia de Contratos, Convênios e Acordos 
e seus aditamentos celebrados pelos órgãos e entidades públicas, estaduais e 
municipais, qualquer que seja o seu valor, dependerá da publicação de seu 
resumo no Órgão Oficial do Estado ou no Diário Oficial local, a qual deverá ser 
providenciada pela Administração até o quinto dia útil do mês seguinte ao da sua 
assinatura, para ocorrer no prazo de 20 dias daquela data. 
[Concessão de subvenção social pelo Poder Público a entidades privadas sem 
fins lucrativos, operadoras de serviços de radiodifusão comunitária, por meio de 
convênio, acordo, ajuste ou instrumento congênere] (...) as rádios comunitárias 
(...) podem receber auxílio do Poder Público para sua manutenção (...). Esse auxílio 
dar-se-á sob a forma de subvenção social (...). A concessão desse apoio configura 
uma suplementação de recursos públicos para o estímulo de iniciativas privadas 
no campo social e educacional/cultural, (...). E a rádio comunitária enquadra-se no 
conceito de serviço social e educacional, por consistir em uma entidade civil de caráter 
cultural e social, gerida e composta pela união dos moradores e dos representantes 
da comunidade. (...) Não ocorre violação dos princípios constitucionais da 
impessoalidade e da moralidade na concessão de apoio pelo Poder Público a uma 
entidade cultural. Dentro do juízo de conveniência e oportunidade da Administração, 
pode o gestor conceder auxílio a uma comunidade que necessite do serviço da rádio. 
(...) É válida a concessão de subvenção social pelo Poder Público a entidades privadas 
sem fins lucrativos, desde que suas atividades estejam relacionadas à assistência 
social, à cultura e à educação. (...) é preciso que tal despesa se enquadre nos requisitos 
determinados no art. 26 da Lei de Responsabilidade Fiscal, (...). Ressalte-se que esse 
apoio cultural à rádio comunitária (...) deverá ser formalizado por convênio, acordo, 
ajuste ou instrumento congênere, devendo a entidade recebedora prestar contas ao 
órgão concedente dos recursos recebidos (...). (...) mesmo concedendo apoio cultural 
à rádio comunitária, caso o órgão público deseje divulgar informações oficiais e 
institucionais, deverá realizar procedimento licitatório (...). À Administração é 
facultada a concessão de apoio cultural a associação de direito privado, sem fins 
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lucrativos, mantenedora de rádio comunitária, (...) esta é uma forma de incentivo e 
valorização da cidadania. (...) é necessária a previsão desse apoio na lei de diretrizes 
orçamentárias e na lei orçamentária anual do órgão concedente, além de sua 
determinação por lei específica, devendo a entidade beneficiada possuir declaração 
de utilidade ou interesse público (Consulta n. 811842. Rel. Cons. Adriene Andrade. 
Sessão do dia 10/03/2010).
[Prestação de serviços públicos municipais de saneamento básico] (...) a gestão 
associada de serviços públicos (...) formaliza-se por meio de consórcio público 
ou convênio de cooperação. (...) devidamente formalizado o consórcio público 
ou o convênio de cooperação, uma entidade da administração pública indireta 
de um dos entes federativos consorciados poderá ser contratada para a execução 
dos serviços públicos sem a necessidade de prévio procedimento licitatório, (...) 
mediante a celebração de contrato de programa. (...) o ordenamento jurídico pátrio 
impõe aos municípios, titulares dos serviços públicos de saneamento básico, o dever 
de garantir o acesso da população a esses serviços. (...) a concessão de subsídios 
constitui instrumento idôneo para a efetivação desse dever legal. (...) o princípio da 
universalização do acesso coaduna-se (...) com o estabelecimento de uma política 
pública, disciplinada em lei municipal que autorize o ente governamental a arcar 
com o pagamento da tarifa de esgoto de determinados usuários, (...) respeitado o 
princípio da impessoalidade. (...) O município pode arcar com o pagamento da tarifa 
de esgoto devida por usuários de baixa renda à COPASA, mediante autorização 
constante de lei municipal, observada a previsão orçamentária e a disponibilidade de 
recursos financeiros, bem como as demais regras da LRF que tratam do aumento da 
despesa decorrente de ação governamental (Consulta n. 727090. Rel. Cons. Antônio 
Carlos Andrada. Sessão do dia 25/11/2009).
[Convênio de cooperação e contrato de programa para outorga das 
competências de organização, regulação, fiscalização e prestação dos serviços 
públicos municipais de abastecimento de água e esgotamento sanitário] (...) 
exige-se a promulgação de lei ou leis que estabeleça(m) as normas gerais pertinentes 
à configuração do convênio de cooperação. Nesse contexto, entendo que o Estado 
de Minas Gerais deverá disciplinar, por meio de lei, os principais requisitos e 
contornos pertinentes aos convênios de cooperação a serem celebrados com os 
municípios, no campo da política de saneamento básico, atendidas as estipulações 
da Lei Federal nº 11.445/07. Estabelecida a parceria, faz-se necessário promover a 
elaboração de leis da iniciativa de cada ente público local, as quais se apresentam 
como condição para a adesão dos municípios ao convênio de cooperação, tal como 
ocorre nos consórcios públicos. Pela relevância de seus termos, cumpre sublinhar 
CONVÊNIOS E INSTRUMENTOS CONTRATUAIS CONGÊNERES
88
que constitui ato de improbidade administrativa atentatório aos princípios da 
administração pública a celebração de contrato ou outro instrumento que tenha 
por objeto a prestação de serviços públicos por meio da gestão associada sem 
observar as formalidades previstas em lei, consoante fixado no art. 10, XIV, da 
Lei Federal nº 8429/92. No que tange ao contrato de programa, entendo que sua 
celebração não está jungida à promulgação de lei, uma vez que tal instrumento é 
mero acordo de vontade, possuindo natureza de negócio jurídico, à semelhança 
do que ocorre com os contratos de direito público em geral, cujo objeto decorre do 
exercício da função executiva, ficando a estipulação de seus termos vinculada aos 
critérios fixados pelo Poder Executivo (Consulta n. 751717. Rel. Cons. Eduardo 
Carone Costa. Sessão do dia 08/10/2008).
[Convênio. Alteração de objeto e de finalidade] (...) o objeto do convênio é o 
seu núcleo, contendo a essência da execução do instrumento. (...) substituição 
seria a mudança do núcleo da finalidade do instrumento e, não, a sua ampliação. 
(...) mantido o núcleo da finalidade do instrumento, a alteração é permitida. A 
Lei nº 8.666/93, em seu art. 65, permite alterações quantitativas, para contratos 
regidos por essa norma. Portanto, a ampliação do núcleo do contrato é acobertada 
pela legislação em referência. (...) o art. 116, caput, estende as disposições dessa 
Lei, no que couber, aos convênios. (...) a lacuna aberta pelo legislador (ampliação 
do objeto do contrato) pode ser aplicada aos convênios (...). A ampliação do 
núcleo do convênio deve obedecer aos ditames exigidos pela legislaçãoem vigor 
(...), observando a vigência dos instrumentos, a comprovação de utilização da 
conta específica, a apresentação de comprovantes de despesas etc. (...) entende 
este órgão técnico (...) ser possível o aditamento do instrumento de convênio, 
para “aquisição de maior quantidade de bens ou prolongamento do objeto além 
daquele apresentado no projeto”, desde que: o plano de trabalho (...) apresente 
coerência entre o valor orçado pelo convenente e os valores de mercado (...); 
que a citada economia (...), ao obterem preços inferiores aos propostos nos 
planos de trabalho, seja (...) não decorrente de orçamento mal elaborado; que o 
aditamento seja norteado pelos princípios que regem a administração pública, (...) 
obedecendo aos ditames exigidos pela legislação em vigor (Consulta n. 751507. 
Rel. Cons. Simão Pedro Toledo. Sessão do dia 25/06/2008).
[Convênio. Aquisição de bens. Realização de obras. Classificação das receitas 
e das despesas] (...) as transferências efetuadas por meio de convênios, ou seja, as 
transferências voluntárias são, de acordo com o art. 25 da Lei nº 101/00, entendidas 
como a entrega de recursos financeiros classificáveis, como despesas correntes ou 
despesas de capital. De acordo com a consulta, os convênios firmados seriam para a 
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aquisição de bens ou construção de obras. Se os bens a serem adquiridos (móveis ou 
imóveis) levam a um aumento patrimonial, devem ser classificados como de capital. 
E, nesse caso, as receitas de convênio a eles destinadas e as despesas com sua execução 
seriam de capital. A propósito, a construção de obras constitui-se um imobilizado que 
se incorpora ao patrimônio da entidade, aumentado seu ativo imobilizado, portanto, 
um bem de capital. [É] importante não olvidar que deve haver dotação específica 
para realização dessas despesas, assim como estarem previstas na LDO, LOA e, no 
caso específico de gastos referentes à construção de obras que ultrapasse um exercício 
financeiro, no PPA (Consulta n. 734928. Rel. Cons. Wanderley Ávila. Sessão do dia 
28/11/2007).
[Consórcio intermunicipal de saúde] No tocante à formalização de convênio com 
Consórcio Intermunicipal de Saúde, é mister analisar a matéria em conformidade 
com a Lei Federal nº 11.107/2005, que dispõe sobre normas gerais de contratação 
de consórcios públicos, afastada sua incidência aos convênios de cooperação, 
contratos de programa para gestão associada de serviços públicos ou instrumentos 
congêneres, que tenham sido celebrados anteriormente à entrada em vigor da citada 
lei, conforme indicado no art. 19 do diploma normativo. (...). Convém assentar que 
as obrigações que um ente da Federação constituir para com outro ente ou para 
com consórcio público no âmbito de gestão associada em que haja a prestação de 
serviços públicos ou a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal 
ou de bens necessários à continuidade dos serviços transferidos deverão ser 
constituídas e reguladas por contrato de programa, como condição de sua validade, 
atendidas as exigências fixadas no art. 13 da Lei nº 11.107/05. Destarte, conclui-se 
pela possibilidade da celebração de convênio com consórcio intermunicipal de 
saúde com vistas à promoção e oferecimento de serviços públicos de saúde, em 
consonância com as exigências fixadas na legislação em vigor. Registra-se, contudo, 
que é vedado ao município eximir-se de seus compromissos perante a comunidade 
local no tocante aos serviços essenciais, notadamente aqueles erigidos à categoria 
de direitos fundamentais sociais, consagradores do princípio da dignidade da 
pessoa humana (Consulta n. 732243. Rel. Cons. Eduardo Carone Costa. Sessão do 
dia 01/08/2007).
[Saldos provenientes de recursos de convênios. Restos a pagar. Equilíbrio 
financeiro do exercício] (...) as receitas de convênio (...) devem ser previstas na lei 
de meios, vinculando-se ao objeto convencionado, cuja programação de despesas 
dela deverá igualmente constar, de forma a estabelecer-se o procurado equilíbrio 
orçamentário.  (...) o equilíbrio entre disponibilidades finais e obrigações a 
pagar, em cada exercício financeiro, é exigido pelas disposições do art. 42 e seu 
CONVÊNIOS E INSTRUMENTOS CONTRATUAIS CONGÊNERES
90
parágrafo único e do inciso III do art. 55 da Lei Complementar nº 101/00. Neste 
Tribunal, a verificação do equilíbrio financeiro se faz por ocasião da análise 
formal da prestação de contas anual e do relatório de gestão fiscal, por meio de 
roteiros que incluem, entre as disponibilidades, os saldos bancários provenientes 
de recursos de convênios, e, no rol das obrigações, as inscritas em restos a pagar, 
incluídas as decorrentes de despesas vinculadas a tais recursos. (...) os eventuais 
saldos provenientes de recursos de convênios devem ser computados entre as 
disponibilidades finais em cada exercício, quando essas serão confrontadas com as 
obrigações a pagar, para fins de verificação do equilíbrio financeiro preconizado 
pela Lei de Responsabilidade Fiscal (Consulta n. 706441. Rel. Cons. Simão Pedro 
Toledo. Sessão do dia 30/05/2007).
[Repasse de recursos municipais a instituições sem fins lucrativos 
inadimplentes na prestação de contas de convênios. Autoridade 
administrativa competente. Tomada de Contas Especial] (...) respondo (...) 
nos termos do (...) parecer do auditor (...): “(...) o município pode editar normas 
próprias sobre o assunto — em face da autonomia municipal e da competência 
para legislar sobre assuntos de interesse local — e, ainda, suplementar a legislação 
federal e a estadual no que couber. (...) ao município é vedada a transferência 
de novos recursos financeiros para entidades que não prestaram contas dos 
recebidos anteriormente. Deve a autoridade administrativa competente, sob pena 
de responsabilidade solidária, promover a devida tomada de contas especial, 
para apuração dos fatos, quantificação do dano e identificação do responsável, se 
for o caso (...). Entretanto (...) poderá haver novos repasses de recursos se ficar 
comprovado que o atual administrador da entidade não tem responsabilidade pelas 
irregularidades ocorridas e se, ao mesmo tempo, já tiver tomado medidas para o 
saneamento do problema, incluindo a propositura de ação judicial específica, se for 
o caso. (...) caso queira criar normas próprias sobre a matéria, deverá o município 
observar os princípios constitucionais pertinentes à administração pública, 
as normas estaduais e federais sobre o assunto e aquelas de direito financeiro e 
finanças públicas (Consulta n. 718205. Rel. Cons. Simão Pedro Toledo. Sessão do 
dia 23/05/2007).
[Aquisição, pelo município, de veículo para transporte escolar por meio do 
FUNDOMAQ. Recursos do FUNDEF. ICMS] Segundo se depreende do art. 7º 
da Lei nº 15.695/2005 e do art. 19 do Decreto Estadual nº 44.114/2005, há duas 
formas de ingresso no Programa Máquinas para o Desenvolvimento: por meio 
de celebração de convênio (...); por meio de termo de compromisso (...) dentre 
as obrigações do município previstas nas cláusulas-padrão do aludido Termo de 
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Compromisso (...) estão a de identificar no edital de licitação que a aquisição do 
bem realizar-se-á no âmbito do Programa Máquinas para o Desenvolvimento, e 
a de que o vencedor da licitação entregará os bens grafados com o logotipo do 
aludido programa (...) à luz daquele dispositivo [Lei n. 15.695/2005, art. 5º, IV] 
e do princípio da economicidade e da razoabilidade, concluo pela possibilidade 
de utilização, pelos municípios, de recursos do FUNDEF (40% restantes) para 
aquisição de micro-ônibus para o transporte dos alunos da rede escolar do ensino 
fundamental, com obtenção de isenção doICMS, bastando, para tanto, que 
se comprometam com o Estado, por meio do aludido Termo de Compromisso, 
aderindo, desse modo, ao Programa Máquinas para o Desenvolvimento (Consulta 
n. 719701. Rel. Cons. Wanderley Ávila. Sessão do dia 07/03/2007).
[Receita de impostos. Ações e serviços de saúde. Convênios e consórcios 
intermunicipais] (...) os consórcios intermunicipais de saúde integram as ações 
e serviços de saúde. Entretanto não existe nenhuma possibilidade de se vincular 
receita de imposto à despesa com os referidos consórcios, isso porque a Emenda 
Constitucional nº 29/2000 tornou obrigatória a movimentação financeira dos 
recursos para saúde por intermédio de um fundo especial (...) Dessa forma, (...) 
apesar da permissão da vinculação de receita de impostos para a cobertura das ações 
e serviços de saúde dada pela Emenda Constitucional nº 29/2000, não se vislumbra 
a possibilidade desta vinculação se dar diretamente, para efeito da despesa, com 
o consórcio intermunicipal de saúde ou mesmo com qualquer tipo de convênio, 
pois os recursos deverão estar disponibilizados no Fundo Municipal de Saúde e 
aplicados mediante dotação consignada na Lei de Orçamento (Consulta n. 703182. 
Rel. Cons. Elmo Braz Soares. Sessão do dia 22/11/2006).
[Associação de municípios. Necessidade de licitar para contratar terceiros] (...) as 
associações de municípios, que são entidades de direito privado (controladas pelos 
municípios) estão sujeitas à licitação para contratar com terceiros (...). Quanto à 
forma pela qual devem se relacionar com os municípios, entendeu esta Corte que 
o instrumento mais adequado, em sendo estabelecida relação de cooperação, é a 
celebração de convênio, observadas as formalidades legais arroladas no art. 116 da Lei 
nº 8.666/93. De outra feita, para que possam estabelecer relação de caráter obrigacional 
com os municípios (contrato com obrigações recíprocas — objeto e contraprestação), 
devem-se submeter à licitação (Consulta n. 703949. Rel. Cons. Simão Pedro Toledo. 
Sessão do dia 21/12/2005).
CONVÊNIOS E INSTRUMENTOS CONTRATUAIS CONGÊNERES
92
[Despesas com peças e combustível para viaturas da polícia militar. Aluguel de 
moradia de agente público. Interesse público local. Convênios] Esta matéria, 
fornecimento de combustível ou peça para viaturas da Polícia Militar, pagamento 
de aluguel de moradia do Comandante da PM, disposição de imóvel para instalação 
das Polícias Militar e Civil e celebração de convênio de cooperação entre as entidades 
políticas, (...) nas Consultas nº 443514, 445769, 657444, 647142 (...), este Tribunal 
dirimiu idênticas dúvidas (...) por meio das Súmulas TC nº 08, 10, 14, 15 e 21 
(...). O entendimento unânime desta Corte é o de que, se a vantagem é dirigida ao 
agente público (juiz de direito, promotor de justiça, comandante da PM, delegado 
de polícia e servidor), a despesa, além de estranha ao orçamento do município, 
caracteriza remuneração indireta, o que é vedado. No entanto, se o benefício ou a 
ajuda municipal são entregues à entidade de direito público, sem nenhum privilégio 
a agente ou servidor público, para a realização de interesse público local, são eles 
permitidos, mediante convênios de cooperação (...). Relativamente à necessidade de se 
submeterem à aprovação da Câmara Municipal convênios de cooperação celebrados 
com a União e o Estado, exigência inserta no art. 181, II, da Carta Política Mineira, 
foi ela declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal conforme ADIN 
nº 770-0 (...). Todavia, o disciplinamento de tais convênios que objetivam gestão 
associada de serviço público, deverá ser por meio de lei (...) (Consulta n. 702073. 
Rel. Cons. Moura e Castro. Sessão do dia 09/11/2005).
[Responsabilização. Prefeito. Legislatura anterior. Acordos, convênios, contratos. 
Legislatura seguinte] (...) havendo descumprimento pelo prefeito da legislatura 
anterior quanto à exigência de aplicar percentual da receita em programa institucional, 
que eu arrolaria como exemplo, nas ações e serviços de saúde ou na manutenção 
e desenvolvimento do ensino, previstas, respectivamente, nos arts. 198 e 212 da 
Constituição Federal, ficará o chefe do Executivo da legislatura seguinte impedido 
de celebrar acordo, convênio, contrato ou instrumento congênere para implantar 
outro programa de interesse do município. O município não ficará impedido de 
fazer novos ajustes porque, na hipótese aventada pelo consulente, o prefeito que 
assumiu a administração municipal não deu causa à irregularidade perpetrada. Se 
ele, atual gestor, que acabou de assumir a administração do município não era o 
responsável pelo cumprimento da obrigação, como condená-lo com a cassação do 
livre exercício da gestão da coisa pública, direito esse o mais legítimo possível, uma 
vez que eleito pelos munícipes, se não foi ele quem desobedeceu ao comando legal? A 
inobservância, pelo ex-prefeito, às demais hipóteses arroladas no § 1º do mencionado 
art. 25, também não deve ser motivo para proibir o repasse de verba ao atual gestor, 
destinada à realização das políticas públicas uma vez que todas elas podem, em 
princípio, ser sanadas com implemento de medidas corretivas, como por exemplo, 
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aprovação de leis de crédito especial, redução de limites das dívidas consolidada e 
imobiliária e de pessoal em quadrimestres vindouros etc., razão por que não se justifica 
a incidência de sanção institucional que prejudicará toda a sorte de atuação gerencial 
que vise, enfim, ao atendimento do interesse público. (...) Também entendo que não 
se deve apenar os entes políticos por ações ilegais de gestores de outros mandatos. 
Eles que respondam pelos seus atos nos termos da legislação própria aplicável a 
cada caso (...) A solução do caso que se nos apresenta está cristalina no texto da 
Lei Orgânica deste Tribunal, notadamente na redação dos arts. 61 e 62. No capítulo 
dedicado à fiscalização dos atos e contratos, a referida lei complementar prevê que a 
liberação de recurso financeiro para a execução de contrato, convênio, acordo, ajuste 
e instrumentos congêneres celebrados com Estado ou Município somente poderá 
ser efetivada se o executor da obrigação tiver prestado contas da aplicação da quota 
recebida anteriormente, não podendo, se inadimplente na execução do instrumento 
e/ou da prestação de contas, firmar outro ajuste enquanto não regularizar o termo 
anterior (Consulta n. 703238. Rel. Cons. Moura e Castro. Sessão do dia 28/09/2005).
[Orientação e assistência jurídica a pessoas carentes. Atuação do Poder 
Legislativo municipal e da Defensoria Pública estadual] (...) não é atribuição da 
Câmara prestar serviço de orientação e assistência jurídica a pessoas carentes como 
pretendido, pois trata-se de competência própria da Defensoria Pública estadual 
(...). Entre as atribuições do Poder Legislativo não se encontra o exercício direto da 
atividade como pretendido. Cabe à Câmara Municipal promover gestões, inclusive 
elaborando leis que permitam à Prefeitura celebrar termos de cooperação com órgãos 
estaduais ou federais, objetivando a instalação, no município, de serviços próprios 
para o exercício dessas atividades (Consulta n. 694461. Rel. Cons. Sylo Costa. Sessão 
do dia 15/06/2005).
[Prefeitura e administradora de cartão de crédito. Convênio. Desconto em folha 
de pagamento] (...) o município é autônomo (...). (...) essa autonomia (...) é (...) 
apenas meio de dotar os municípios de instrumentos legais capazes de promover o 
seu desenvolvimento (...) sem nenhum privilégio de classe ou categoria de pessoa. 
(...) firmar convênio, sem licitação, com administradora de cartão de crédito, para 
beneficiar (...) servidores locais e (...) a utilização da folha de pagamento para débito 
(...) não encontra suporte no (...) poder políticomunicipal (...). (...) para as situações 
que envolvam necessidade de consignação em folha de pagamento do servidor, cabe 
à Prefeitura regulamentar o assunto (...) não sendo admissível ao Poder Público 
assumir esses gastos. (...) Quanto à hipótese de celebrar convênio, sem licitação (...), 
para as consignações facultativas, desconto incidente sobre a remuneração, provento 
ou pensão do servidor, efetuado com autorização formal do funcionário consignado, 
CONVÊNIOS E INSTRUMENTOS CONTRATUAIS CONGÊNERES
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não é ela [a licitação] necessária, bastando simples credenciamento, já que, na 
hipótese, não se tem envolvimento de dinheiro público, mas apenas do servidor. (...) 
o município deve evitar (...) comprometimento de suas atribuições para, em nome 
de um suposto interesse local, arcar com atividades que não são suas (...) (Consulta 
n. 688794. Rel. Cons. Moura e Castro. Sessão do dia 25/08/2004).
[Cessão e requisição de servidores. Convênio. Autorização normativa] Na 
hipótese de a cessão ser (...) a título de colaboração, o gestor municipal poderá 
colocar à disposição de outra pessoa de direito público interno, com ou sem ônus 
para o município, servidor ocupante de seu quadro permanente, se a lei local assim 
autorizar. (...) a disposição deve ser feita com prazo definido (...). (...) se houver 
resolução autorizativa da Câmara Municipal, é possível a cessão de servidores 
efetivos do Legislativo ao Executivo; no caso do Poder Judiciário, é obrigatória 
a cessão, na época das eleições, independentemente da existência de resolução 
específica. Em relação à requisição de servidores pelo Legislativo (...), depende, 
também, da existência de legislação permissiva do órgão/entidade cedente. Quanto 
à instrumentalização da cessão e da requisição, é de ser feita por meio da celebração 
de convênio de cooperação, no qual esteja previsto o ônus correspondente, bem 
como a responsabilidade pelo pagamento das demais parcelas remuneratórias, já 
percebidas pelo servidor no Poder de origem. (...) o recebimento da gratificação de 
função pelo servidor cedido ou requisitado somente será viável se a resolução/lei e 
o convênio assim dispuserem. A (...) consulta (...) protocolizada sob o nº 642579 (...) 
aborda aspectos relevantes sobre cessão de pessoal, à luz da LRF, (...): “(...) o ônus 
da cessão de pessoal, quando suportado pelo órgão ou entidade cedente, pode ser 
considerado como contribuição para o custeio de despesas de competência de outros 
entes da Federação. (Consulta n. 657439. Rel. Cons. Simão Pedro Toledo. Sessão do 
dia 19/06/2002).
[Parceria entre o Estado e os consórcios intermunicipais de saúde] No âmbito 
dos municípios, mais precisamente na área de saúde, esse instrumento de 
cooperação, que permite a conjugação de esforços para realizar o que sozinho um 
ente local não conseguiria, vem recebendo o nome de consórcios intermunicipais 
de saúde. A formação desses consórcios encontra respaldo no próprio art. 241 da 
Constituição da República, alterado pela Emenda nº 19/98 (...). Esta disposição 
autoriza, expressamente, a possibilidade de cooperação entre os entes da 
Federação, na gestão dos serviços públicos e transferência de encargos. No caso 
da saúde pública, constam da Lei nº 8.080/90 os seguintes comandos [art. 10, 
§1º, art. 18, VII]: (...) a formação de tais consórcios é de iniciativa autônoma de 
municípios contíguos. Essa espécie de consórcio público é uma forma inovadora 
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e descentralizada de gestão do Sistema Único de Saúde (SUS). Sua operacionalização 
é possível graças à combinação de recursos financeiros dos próprios municípios 
consorciados, do SUS e da Secretaria Estadual de Saúde. E mais, os consórcios, 
por permitirem uma administração mais flexível das ações de saúde, facilitam a 
implementação do SUS, reduzem custos e padronizam os procedimentos médicos, 
na medida em que interligam diferentes municípios. Em assim sendo, os consórcios 
intermunicipais, além de promoverem a articulação e a integração dos serviços 
de saúde municipais, são um tipo novo e eficiente de oferta de serviços públicos. 
Nesse passo, (...) os consórcios, legalmente previstos em lei, são partes integrantes 
do plano nacional de unificação da saúde, cabendo ao Estado-membro, por via de 
sua Secretaria de Saúde, não contratá-los, mas conveniar com eles, pois aqui não há 
interesses antagônicos e sim convergentes. Logo, a vedação inserta no inciso III do 
art. 9º do Estatuto Nacional de Licitação não alcança tais consórcios, porque o caso 
não é de contratação. E o que a citada norma proíbe é a participação, na licitação, de 
servidor ou dirigente de órgão ou entidade contratante ou responsável pela licitação; 
(...) o referido impedimento é dirigido aos serviços precedidos de licitação, e os 
consórcios em discussão não participam de licitação para poderem prestar serviços 
de saúde ao SUS, do qual fazem parte por determinação da Lei Nacional de Saúde 
(Lei nº 8.080/90). Nessa circunstância, o convênio ou qualquer outro ajuste de 
parceria, a ser celebrado entre os consórcios intermunicipais de saúde e a Secretaria 
Estadual da Saúde não atentará contra o princípio da moralidade pública e muito 
menos ao disposto no inciso III do art. 9º da Lei nº 8.666/93, pelo contrário, irá 
ao encontro dos direitos sociais inscritos nos arts. 196 e seguintes da Magna Carta 
Política de 1988. Igualmente, convém não esquecer que as normas da lei de licitação 
retrocitada são aplicáveis aos convênios, no que couber, como se depreende do 
art. 116. A dúvida do consulente está no fato de que os conselhos de municípios ou de 
diretores, que fazem parte da estrutura administrativa dos consórcios, são compostos 
pelos prefeitos ou secretários municipais de saúde. Em verdade, tais conselhos (...) 
congregam os representantes dos municípios consorciados e são os responsáveis pela 
condução da política do consórcio. Logo, a vedação inserida no § 4º do art. 26 [da Lei 
nº 8.080/90] (...) não alcança os membros daqueles conselhos, pois eles atuam como 
representantes dos municípios nos consórcios. (...) os proprietários, administradores 
e dirigentes de entidades privadas, contratadas para prestação de serviços de saúde de 
forma complementar, não poderão exercer cargo de chefia ou função de confiança no 
Sistema Único de Saúde (SUS). Assim, vislumbrando nos consórcios intermunicipais 
não um fim em si próprio, mas um indispensável meio para a consolidação do 
Sistema Único de Saúde, no que se refere à administração e à orientação das ações e 
serviços de saúde, tenho que a Secretaria de Estado da Saúde pode com eles formar 
parceira para desenvolverem, em conjunto, serviços ligados ao SUS, não se aplicando 
CONVÊNIOS E INSTRUMENTOS CONTRATUAIS CONGÊNERES
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as vedações contidas no inciso III do art. 9º da Lei nº 8.666/93 e no § 4º do art. 26 
da Lei nº 8.080/90 (Consulta n. 657031. Rel. Cons. Moura e Castro. Sessão do dia 
18/09/2002).
[Cessão de servidores. Custeio] (...) ocorrendo a entrega de recursos correntes 
ou de capital a outro ente federado, a título de cooperação, auxílio ou assistência 
financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados 
ao SUS, há que se cumprir o rol de determinações fixadas no (...) art. 25 da Lei de 
Responsabilidade Fiscal, visto que se tratam de normas de caráter geral direcionadas 
a todos os entes da Federação. (...) a cessão de pessoal, desde que devidamente 
autorizada em lei local, não pode ser considerada como transferência voluntária 
de recursos e, consequentemente, [conclui-se] que tal modalidade de colaboração 
entre os órgãos e entidades dos membros da Federação não está vedada, em face das 
disposições do inciso X do art. 167 da Carta Federal, (...). (...) o que a Constituição da 
Repúblicaveda (...) é a utilização de recursos financeiros oriundos de transferência 
voluntária e de concessão de empréstimos, até mesmo por antecipação da receita, 
para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionistas dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios. (...) o ônus da cessão de pessoal, quando suportado 
pelo órgão ou entidade cedente, pode ser considerado como contribuição para o 
custeio de despesas de competência de outros entes da Federação. (...) consoante 
o disposto no art. 62 da Lei de Responsabilidade Fiscal, os municípios somente 
contribuirão para o custeio de despesas de competência de outros entes da Federação 
se houver: autorização na lei de diretrizes orçamentárias e na lei orçamentária anual; 
e convênio, acordo, ajuste ou congênere, conforme sua legislação. (...) a remuneração 
e os correspondentes encargos do servidor cedido integram o somatório das despesas 
de pessoal do órgão ou entidade que se responsabilizar pelo ônus da cessão, nos 
termos do ajuste a ser celebrado, sendo necessária também a observância do disposto 
na seção II da Lei de Responsabilidade Fiscal. (...) esta Corte já se pronunciou sobre 
cessão de pessoal em diversas consultas, entre as quais a de nº 443034 (...) (Consulta 
n. 642579. Rel. Cons. Eduardo Carone Costa. Sessão do dia 06/02/2002).
[Não aplicação da contrapartida do município na execução de convênio 
celebrado com entidade estadual] (...) a celebração dependerá de prévia aprovação 
de competente plano de trabalho (...), contendo (...) plano de aplicação dos recursos 
financeiros; cronograma de desembolso (...). Destaca-se o § 6º do art. 116, objeto 
da presente consulta, que prevê a devolução dos saldos financeiros remanescentes 
à entidade ou órgão repassador dos recursos, no entanto, não se adequando o caso 
em tela a ele, por se tratar de contrapartida não aplicada (Consulta n. 643373. 
Rel. Cons. Murta Lages. Sessão do dia 06/06/2001). 
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8 FINANÇAS PÚBLICAS
8.1 CRÉDITOS ADICIONAIS
ENUNCIADO DE SÚMULA N.  77. Os créditos suplementares e especiais 
abertos sem cobertura legal são irregulares e podem ensejar a responsabilização 
do gestor. 
[Abertura de créditos suplementares. Regime próprio de Previdência Social] 
(...) o saldo positivo da reserva do regime próprio de previdência social só 
poderá ser usado como fonte de recursos para abertura de créditos adicionais 
suplementares se destinado a finalidade previdenciária do regime próprio ou a 
cobertura de suas respectivas despesas administrativas, observados os limites e 
vedações legais (Consulta n. 809491. Rel. Cons. Antônio Carlos Andrada. Sessão 
do dia 11/11/2009).
[Abertura de créditos especiais. Indicação de existência de recursos financeiros] 
A abertura de créditos suplementares depende da existência de recursos disponíveis 
para ocorrer à despesa, além de ser precedida de exposição justificativa. Entre os 
recursos que podem ser comprometidos para a abertura de créditos suplementares, 
que se encontram enumerados no art. 43 da Lei nº 4.320/64, estão “os resultantes 
de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais 
autorizados em lei”. (...) alicerçado nos princípios do planejamento e da 
transparência, respondo (...) que não pode a Lei Orçamentária ou mesmo outro 
diploma legal no município, admitir a abertura de créditos suplementares, sem 
indicar o percentual sobre a receita orçada municipal, limitativo à suplementação 
de dotações orçamentárias previstas no orçamento (Consulta n. 742472. 
Rel. Cons. Wanderley Ávila. Sessão do dia 07/05/2008).
FINANÇAS PÚBLICAS
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[Alteração da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual. Limite 
percentual para a abertura de créditos suplementares mediante remanejamento] 
(...) as realocações de recursos decorrentes de remanejamentos de um órgão para outro 
ou de uma categoria de programação para outra devem ser previamente autorizadas 
por lei específica, nos termos do art. 167, inciso VI, da Constituição da República. 
E quanto aos créditos suplementares oriundos de recursos provenientes de superavit 
financeiro, excesso de arrecadação, operação de crédito ou anulação parcial ou total 
de dotação orçamentária do mesmo órgão e mesma categoria de programação, não 
existe vedação que os desautorize até o limite estabelecido na própria lei orçamentária. 
Se tal limite esgotar-se antes do término do exercício, deverão ser solicitadas novas 
autorizações ou a majoração do limite, verificando-se os reflexos de tais medidas 
na lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e no plano plurianual (PPA) (Consulta 
n. 735383. Rel. Cons. Adriene Andrade. Sessão do dia 25/7/2007).
[Créditos adicionais. Iniciativa e motivação] (...) no sistema prescrito pelo legislador 
constituinte de 1988, compete ao chefe do Executivo, nos três níveis de governo, tanto 
a iniciativa da lei orçamentária anual como a de abertura de créditos suplementares 
ou especiais, podendo a lei de meios autorizar a suplementação orçamentária até 
determinado limite. No entanto a abertura de créditos adicionais deve ser precedida 
de exposição de motivos, sendo que o respectivo ato deve indicar a fonte dos recursos 
para fazer face à despesa, a qual se pode originar de superavit financeiro, excesso de 
arrecadação, anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou operações de 
crédito. (...). O grau de rigidez do orçamento público almejado pela Constituição 
da República busca evitar prejuízos para a administração, fortalecendo-o como 
instrumento de planejamento das ações governamentais, priorizando, especialmente, 
a gestão fiscal responsável preconizada pela Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei 
Complementar nº 101/00 (Consulta n. 723995. Rel. Cons. Moura e Castro. Sessão do 
dia 03/10/2007).
[Abertura de crédito especial. Novo elemento de despesa. Remanejamento. 
Transposição] (...) o crédito especial só pode ser aberto para a realização de “algo 
novo”, um programa, projeto ou atividade não previsto na lei orçamentária anual, 
discriminado por seus elementos de despesa, pessoal, material e outros. Cada 
programa terá o seu leque de despesas discriminadas, no mínimo, por elementos 
(art. 15 da Lei nº 4.320/64), o que não quer dizer que, se temos um novo “elemento 
de despesa”, devemos abrir um crédito especial, uma vez que a despesa com o 
programa ou ação já estava previsto na lei orçamentária. (...) com a falta de crédito 
para aquele elemento de despesa, o que se faz é o remanejamento ou transposição 
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do crédito de um elemento para o outro, com base nos recursos previstos dentro 
do próprio programa. A teor do art. 43, caput e § 1º, da lei, é perfeitamente possível 
o remanejamento pretendido desde que autorizado pela lei do orçamento ou por 
lei específica. Caso o programa não tenha mais recursos, aí sim, seria necessária a 
abertura de créditos adicionais, disciplinados pelos artigos 40 a 46 da Lei nº 4.320/64. 
(...) mesmo os créditos especiais podem ser suplementados, se a verba inicialmente 
prevista não for suficiente para cumprir o programa. A própria lei que institui o 
crédito especial poderá trazer no seu texto a autorização para suplementação, caso 
contrário, poderá ser feita a suplementação mediante lei específica. O crédito especial 
não se integra ao orçamento, mas à execução orçamentária. A suplementação que está 
contida na lei orçamentária não se aplica aos créditos especiais (Consulta n. 712258. 
Rel. Cons. Antônio Carlos Andrada. Sessão do dia 25/10/2006).
[Suplementação de crédito especial. Autorização legislativa] (...) como 
modificação que é do orçamento, o crédito suplementar do crédito especial, que 
objetiva reforçar dotação orçamentária aberta por crédito especial, sujeita-se à 
prévia autorização legislativa e à indicação dos recursos que o sustentarão (Consulta 
n. 702853. Rel. Cons.Moura e Castro. Sessão do dia 15/02/2006).
[Lei orçamentária anual. Alterações] (...) a lei orçamentária anual é fruto do 
planejamento das atividades e dos projetos a serem desenvolvidos e reflete o desejo 
da sociedade de que seja executada da forma como foi aprovada (...) entretanto, (...) 
durante o exercício financeiro, podem surgir fatos que impliquem a necessidade de 
se redimensionar o planejamento anterior. (...) seria impraticável se o orçamento, 
durante a sua execução, não pudesse ser alterado objetivando contemplar situações 
não previstas quando de sua elaboração. Para tal fim, os mecanismos disponíveis são a 
abertura de créditos adicionais e a transposição, o remanejamento ou a transferência 
de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, 
tudo, evidentemente, mediante prévia autorização legislativa, conforme preceituam 
os incisos V e VI do art.  167 da Constituição da República (Consulta n. 695159. 
Rel. Cons. Simão Pedro Toledo. Sessão do dia 11/05/2005).
[Abertura de créditos adicionais. Iniciativa] As dúvidas passíveis de serem 
respondidas já foram objeto de exame e decisão deste Colegiado de Contas (...) 
quando ficou assentado o entendimento de que  “os créditos suplementares ou 
especiais destinados a qualquer Poder ou órgão devem ser implementados por via de 
norma legal de iniciativa do Executivo”. E mais, qualquer comando que vise substituir 
ou alterar essa competência é inconstitucional por incompatibilidade vertical com a 
FINANÇAS PÚBLICAS
100
Lei Maior da República. Ante o exposto e para não delongar muito, já que o assunto 
se encontra ancorado em jurisprudência desta Corte, (...) [destaco], também, a 
possibilidade de transferência de uma dotação para outra, dentro de mesma categoria 
econômica, fechando, assim, as questões sujeitas a merecer esclarecimento deste 
Pleno (Consulta n. 684780. Rel. Cons. Moura e Castro. Sessão do dia 24/11/2004).
8.2 DESPESA
ENUNCIADO DE SÚMULA N.  93. As despesas públicas que não se fizerem 
acompanhar de nota de empenho, de nota fiscal quitada ou documento equivalente 
de quitação são irregulares e poderão ensejar a responsabilização do gestor. 
ENUNCIADO DE SÚMULA N. 79. É irregular a despesa de viagem realizada por 
servidor municipal que não se fizer acompanhar dos respectivos comprovantes.
ENUNCIADO DE SÚMULA N. 25. A despesa realizada pelo Poder Público com 
a subvenção de culto religioso é ilegal e de responsabilidade pessoal do ordenador.
ENUNCIADO DE SÚMULA N. 21. É irregular a despesa realizada pelo município 
com o pagamento de aluguel de casa de moradia para o Comandante de Destacamento 
Policial, por caracterizar uma forma indireta de remuneração a servidores estaduais a 
que a municipalidade não está obrigada a custear.
ENUNCIADO DE SÚMULA N.  20. As despesas com homenagens — jantares, 
hospedagens e festividades — a autoridades municipais, estaduais, federais e 
estrangeiras são legais, se realizadas à conta de dotação orçamentária própria.
ENUNCIADO DE SÚMULA N. 15. O pagamento frequente pelo Município de 
refeições para Policiais Civis ou Militares é irregular, por caracterizar uma forma 
indireta de remuneração a servidores estaduais a que a municipalidade não está 
obrigada a custear.
ENUNCIADO DE SÚMULA N. 14. É vedada a concessão pelo Município de ajuda 
de custo ou de qualquer vantagem pecuniária a Delegado de Polícia, que é servidor 
do Estado e por ele remunerado.
ENUNCIADO DE SÚMULA N. 12. As despesas públicas realizadas sem 
a observância do requisito legal do empenho prévio são irregulares e de 
responsabilidade pessoal do ordenador. 
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ENUNCIADO DE SÚMULA N.  10. São irregulares as despesas realizadas pelo 
Município com o pagamento de aluguel de prédios destinados ao funcionamento 
de órgãos e entidades estaduais, ou de outra unidade da Federação, salvo se houver 
autorização na Lei de Diretrizes Orçamentárias, dotação orçamentária específica, 
formalização de convênio e previsão de contrapartida pelo ente beneficiado pelo 
pagamento.
ENUNCIADO DE SÚMULA N.  8. São legítimas as despesas realizadas pelo 
Município com a execução de obras de reparos e melhoramentos em imóveis de 
propriedade do Estado destinados à instalação de serviços públicos de interesse 
comum, desde que haja autorização na Lei de Diretrizes Orçamentárias, dotação 
orçamentária específica e convênio.
[Disponibilização de cópias dos empenhos dos processos licitatórios realizados. 
Empenho prévio por estimativa] (...) a Administração Municipal deve anexar 
cópias de todos os empenhos gerados aos processos licitatórios realizados, bem como 
aos procedimentos de dispensa e inexigibilidade, ainda que o contrato celebrado 
preveja o fornecimento diário, como no caso do fornecimento de combustíveis, em 
cumprimento às IN TC nº 08/2003 e 02/2010. Esclareça-se, por oportuno, que, em 
se tratando de contrato cujo montante da despesa não possa ser definido, tal como 
naqueles celebrados para aquisição diária de combustíveis, admite-se a realização 
de empenho prévio por estimativa, consoante o disposto no § 2º do art. 60 da Lei 
nº 4.320/64. Nesse caso, a administração deverá realizar o controle periódico das 
despesas efetivamente realizadas relativas a cada contrato, ajustando-se os valores 
exatos das despesas, no final de cada mês, com base naqueles consignados nas notas 
fiscais totalizadoras do valor mensal gasto, devendo todos os empenhos e eventuais 
subempenhos formalizados serem anexados ao processo licitatório (Consulta 
n. 849732. Rel. Cons. Eduardo Carone Costa. Sessão do dia 17/08/2011).
[Anulação de empenhos. Parcelamento de dívida de município com o INSS] 
(...) é necessário esclarecer que a anulação de empenhos não é vedada em todas as 
circunstâncias, embora, em regra, esses documentos não possam ser anulados. De fato, 
o que existe é a restrição ao cancelamento injustificado, visando garantir a boa gestão 
orçamentária dos recursos públicos, evitando, por exemplo, que os fornecedores de 
boa-fé sejam prejudicados pela falta de pagamento. Todavia, há situações em que 
a própria legislação admite que a Administração Pública adote tal procedimento. 
(...) nada impede que o empenho seja anulado parcialmente, quando seu valor 
exceder o montante da despesa realizada, e, totalmente, nos casos em que o serviço 
FINANÇAS PÚBLICAS
102
contratado não tiver sido prestado, o material encomendado não tiver sido entregue, 
a obra não tiver sido executada ou a emissão tiver sido feita incorretamente, sem 
prejuízo das sanções cabíveis no âmbito administrativo. (...) Em caso de repactuação 
da dívida com o INSS, havendo parcelamento das obrigações previdenciárias, os 
empenhos originais, ainda que liquidados, devem ser cancelados e novos empenhos 
emitidos, dentro de cada exercício, até que o montante da dívida seja integralmente 
quitado, observada a característica de longo prazo desse tipo de operação. (...) os 
parcelamentos são uma transferência de uma dívida de curto prazo para longo prazo 
(Consulta n. 812243. Rel. Cons. Adriene Andrade. Sessão do dia 11/05/2011).
[Pagamento de despesas com moradia para policiais civis e militares] (...) o 
pagamento de aluguel de casa residencial para delegado de polícia, comandante 
de destacamento e de outros membros da Polícia Militar é, sem sombra de dúvida, 
uma forma indireta de remuneração de servidores do Estado pelo Município e 
não caracteriza, portanto, serviço ou obra de interesse para o desenvolvimento 
local a justificar e legitimar a celebração de convênio. A propósito, ao interpretar 
a concessão de vantagem pecuniária a servidores de outras entidades, esta Corte 
consolidou as seguintes súmulas: “É vedada a concessão pelo Município de ajuda 
de custo ou de qualquer vantagem pecuniária a Delegado de Polícia, que é servidor 
do Estado e porele remunerado.” [Súmula nº 14] (...). “O pagamento frequente pelo 
Município de refeições para policiais civis ou militares é irregular, por caracterizar 
uma forma indireta de remuneração ou ajuda de custo a servidores estaduais a que 
a municipalidade não está obrigada a custear” [Súmula nº 15]. [...] Assim, por não 
se ajustar ao princípio constitucional de moralidade administrativa, de observância 
indeclinável, o município não poderá realizar despesa com o pagamento de aluguel 
de casa residencial para delegado de polícia, comandante de destacamento e 
membros da Polícia Militar, ainda que exista lei local, pois, nesse caso, o diploma 
será irremitentemente, inconstitucional (Consulta n. 812500. Rel. Cons. Elmo Braz. 
Sessão do dia 22/09/2010).
[Pagamento de energia elétrica para moradia de juiz de direito. Impossibilidade] 
(...) proibição de o município realizar despesas com locação de moradia ou dar 
auxílio, a qualquer título, a magistrado, em virtude de vedação constante da própria 
lei que contém a organização e a divisão judiciárias do Estado de Minas Gerais (Lei 
Complementar nº 38/95, art.  319) (Consulta n. 712471. Rel. Cons. Simão Pedro 
Toledo. Sessão do dia 28/03/2007).
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[Despesas com peças e combustível para viaturas da Polícia Militar. Aluguel 
de moradia de agente público. Interesse público local. Convênios] [Acerca da] 
matéria, fornecimento de combustível ou peça para viaturas da Polícia Militar, 
pagamento de aluguel de moradia do comandante da PM, disposição de imóvel 
para instalação das Polícias Militar e Civil e celebração de convênio de cooperação 
entre as entidades políticas, (...) o entendimento unânime desta Corte é o de 
que, se a vantagem é dirigida ao agente público (juiz de direito, promotor de 
justiça, comandante da PM, delegado de polícia e servidor), a despesa, além 
de estranha ao orçamento do município, caracteriza remuneração indireta, o 
que é vedado. No entanto, se o benefício ou a ajuda municipal são entregues à 
entidade de direito público, sem nenhum privilégio a agente ou servidor público, 
para a realização de interesse público local, são eles permitidos, mediante 
convênios de cooperação (...). Relativamente à necessidade de se submeterem 
à aprovação da Câmara Municipal convênios de cooperação celebrados com a 
União e o Estado, exigência inserta no art.  181, II, da Carta Política Mineira, 
foi ela declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal conforme 
ADIN nº 770-0 (...). Todavia, o disciplinamento de tais convênios que objetivam 
gestão associada de serviço público, deverá ser por meio de lei (...) (Consulta 
n. 702073. Rel. Cons. Moura e Castro. Sessão do dia 09/11/2005).
[Pagamento pelo município de auxílio-moradia aos instrutores de tiro de guerra] 
(...) desde que o município celebre convênio com o Ministério da Defesa, mediante 
prévia autorização legislativa, e desde que haja dotação orçamentária específica para 
cobrir as despesas advindas da instalação e manutenção dos militares lotados no tiro 
de guerra, poderá o município arcar com o ônus do aluguel das residências destinadas 
a moradia dos militares (Consulta n. 694114. Rel. Cons. Elmo Braz Soares. Sessão do 
dia 13/04/2005).
[Município. Pagamento de aluguel de residência para militares do exército 
brasileiro] (...) o município deverá celebrar convênio com o atual Ministério da 
Defesa, mediante prévia autorização legislativa, desde que haja dotação orçamentária 
específica para cobrir as despesas advindas da instalação e manutenção dos tiros 
de guerra, poderá ser incluído no instrumento correlato o ônus com o aluguel das 
residências destinadas a moradia dos militares (Consulta n. 661715. Rel. Cons. Simão 
Pedro Toledo. Sessão do dia 19/06/2002).
FINANÇAS PÚBLICAS
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[Município. Despesa orçamentária. Estrutura] (...) O Manual de Despesa Nacional, 
em consonância com os artigos 12 e 13 da Lei Federal nº 4.320/64 e com a Portaria 
Interministerial STN/SOF nº 163/01, dispõe, no subitem 4.4.1, que o conjunto de 
informações que constitui a natureza da despesa orçamentária forma um código 
estruturado que agrega a categoria econômica, o grupo, a modalidade de aplicação e o 
elemento e que essa estrutura deve ser observada na execução orçamentária de todas as 
esferas de governo. Esclarece que o código da natureza de despesa orçamentária deverá 
ser composto por seis dígitos, desdobrado até o nível de elemento ou, opcionalmente, 
por oito, contemplando o desdobramento facultativo do elemento. Nesses termos, 
entende-se, s.m.j., que a estrutura da natureza da despesa orçamentária, a ser 
observada pelo município (...) no orçamento-programa e nas notas de empenho 
deva ser desdobrada até o nível de elemento e, opcionalmente, para atender às 
necessidades de execução, contemplar o desdobramento do elemento (Consulta 
n. 775793. Rel. Cons. Subst. Licurgo Mourão. Sessão do dia 29/04/2009).
[Ato de ordenação de despesa. Delegação] (...) No mérito, adoto o parecer da 
auditoria (...) a saber: (...) é possível a delegação de competência do ato de ordenação 
da despesa, mediante norma legal expressa autorizadora. Em acréscimo, entendo que 
o instrumento hábil para efetivação da pretendida delegação é a resolução editada 
pelo próprio Legislativo local, por encerrar assunto de sua competência exclusiva 
(...). Ele não perde a competência e também não decai da sua responsabilidade. Quem 
delega não se livra da responsabilidade. A delegação não transfere responsabilidade. 
Por isso quero (...) fixar que a responsabilidade permanece, ainda que tenha sido 
delegada a prática do ato (Consulta n. 724177. Rel. Cons. Simão Pedro Toledo. Sessão 
do dia 22/08/2007).
[Realização da despesa. Empenho. Regime de competência] (...) nos termos do 
art. 35, inciso II, da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, pertencem ao exercício 
financeiro as despesas nele legalmente empenhadas. Por isso, qualquer despesa, 
independentemente da rubrica que integra, pertence àquele exercício financeiro em 
que figurou orçamentariamente (Consulta n. 704555. Rel. Cons. Elmo Braz Soares. 
Sessão do dia 26/04/2006).
[Custeio de despesas particulares por parte do município. Vedação] (...) em razão 
da autonomia consagrada no art.  18 da Constituição da República e das finanças 
locais, os municípios podem ampliar ou restringir direitos e obrigações, mas não estão 
autorizados a subsidiar despesas estranhas ou contrárias aos interesses peculiares de 
sua população, principalmente quando realizadas em proveito de alguns munícipes, 
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sejam eles agentes políticos ou não, pois, na esfera pública, não se deve favorecer 
nem privilegiar determinado grupo de pessoas em prejuízo dos contribuintes. A 
bem da verdade, se de um lado o município é autônomo, podendo assumir toda e 
qualquer obrigação pública local, de outro não devemos perder de vista que essa 
autonomia não é um fim em si própria, mas um meio de dotar aquele ente político de 
instrumentos legais capazes de promover os anseios de sua sociedade, nunca de uma 
classe, muito menos a dos agentes políticos que devem dar exemplo de moralidade. 
Nesse sentido, o município deve evitar o perigoso e indesejável comprometimento 
de seu orçamento para, em nome de um suposto interesse local, arcar com despesas 
particulares de membros de Poder. (...) (Consulta n. 677255. Rel. Cons. Moura e 
Castro. Sessão do dia 14/05/2003)
[Aplicação da arrecadação das multas de trânsito] (...) após dedução 
do percentual de cinco por cento das multas arrecadadas, o restante será, 
obrigatoriamente, aplicado em sinalização, engenharia de tráfego, de campo, 
policiamento e fiscalização. (...). Outrossim, estando os recursos afetos a despesas 
certas e determinadas, cabe ao arrecadador depositá-los em conta especial, 
facilitando, assim, não só o manejodo dinheiro, mas também a ação fiscalizatória 
deste Tribunal (Consulta n. 656094. Rel. Cons. Moura e Castro. Sessão do dia 
28/08/2002).
[Repasse mensal de valores dos cofres municipais ao Poder Judiciário da 
comarca. Estruturação, manutenção e funcionamento dos juizados especiais. 
Autorização por lei municipal] (...) havendo interesse público local, é possível 
ao município custear despesas com a manutenção e funcionamento dos juizados 
especiais, desde que precedidas de autorização orçamentária e convênio. (...) o 
repasse será entregue à entidade de direito público para a realização de interesse 
comum da população municipal, sem nenhum privilégio a agente ou servidor (...) 
(Consulta n. 652590. Rel. Cons. Moura e Castro. Sessão do dia 12/12/2001).
[Aplicação das receitas do Fundo Especial de royalties/petróleo em energia, 
pavimentação de rodovias, abastecimento de água, recuperação e proteção 
ao meio ambiente e saneamento básico] (...) as receitas recebidas a título de 
compensação financeira advindas do Fundo Especial de Royalties/Petróleo podem 
ser aplicadas em energia, pavimentação de rodovias, abastecimento de água, 
recuperação e proteção ao meio ambiente e saneamento básico, (...) uma vez que 
o ordenamento jurídico veda sua utilização apenas no pagamento de dívida e 
no quadro permanente de pessoal, (...). (...) excetuando-se o adimplemento dos 
FINANÇAS PÚBLICAS
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débitos com a União e com entidades a ela ligadas, bem como sua aplicação para 
capitalização de fundos de previdência, nos termos do art. 8º da Lei nº 7.990/89 
(Consulta n. 838756. Rel. Cons. Cláudio Terrão. Sessão do dia 14/09/2011).
[Aplicação dos recursos oriundos dos royalties recebidos pelos municípios] (...) 
ficou vedada aos municípios a aplicação de recursos provenientes de royalties no 
quadro permanente de pessoal e em pagamento de dívidas, exceto as da União e 
de suas entidades e, ainda, para a capitalização de fundos de previdência (Consulta 
n. 694698. Rel. Cons. Sylo Costa. Sessão do dia 09/11/2005 e Consulta n. 656572. 
Rel. Cons. Sylo Costa. Sessão do dia 25/09/2002).
8.3 DESPESAS COM PESSOAL
[Possibilidade de exceder o limite de gastos com pessoal para adequação do 
plano de carreira aos parâmetros legais] (...) não obstante o excedente no limite 
de gastos com pessoal, é legítima a adequação do plano de carreira do magistério 
público municipal da educação básica, porque a instituição e a atualização do 
respectivo piso salarial constitui obrigação advinda da Lei Federal nº 11.738/08, 
e porque tal adequação encontra amparo jurídico no inciso I do parágrafo único 
do art.  22 da Lei Complementar Federal nº 101/00. Impõe-se ao Poder Público, 
entretanto, o dever de adotar, de plano, as medidas prescritas no art. 23 da própria 
LRF, que remete a conduta da Administração às providências definidas nos §§ 3º e 4º 
do art. 169 da Carta Política e no próprio art. 22 da LRF, consoante já demonstrado, 
tudo devidamente comprovado (Consulta n. 851627. Rel. Cons. Adriene Andrade. 
Publicada no D.O.C. em 14/12/2011).
[Aplicação das receitas do Fundo Especial de Royalties/petróleo em energia, 
pavimentação de rodovias, abastecimento de água, recuperação e proteção ao meio 
ambiente e saneamento básico] (...) as receitas recebidas a título de compensação 
financeira advindas do Fundo Especial de Royalties/Petróleo podem ser aplicadas em 
energia, pavimentação de rodovias, abastecimento de água, recuperação e proteção 
ao meio ambiente e saneamento básico, (...) uma vez que o ordenamento jurídico veda 
sua utilização apenas no pagamento de dívida e no quadro permanente de pessoal, 
(...). (...) excetuando-se o adimplemento dos débitos com a União e com entidades a 
ela ligadas, bem como sua aplicação para capitalização de fundos de previdência, nos 
termos do art. 8º da Lei nº 7.990/89 (Consulta n. 838756. Rel. Cons. Cláudio Terrão. 
Sessão do dia 14/09/2011).
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[Membro do conselho tutelar. Remuneração por folha de pagamento. Alocação 
contábil da despesa] (...) o pagamento do membro do conselho tutelar pelo município, 
se fixado, não deve ser por meio de Recibo de Pagamento de Autônomo (RPA), 
porque o conselheiro tutelar não é prestador de serviço autônomo, uma vez que o 
serviço prestado é permanente, embora o mandato exercido pelo conselheiro seja 
temporário. O município é orientado a estabelecer em lei municipal a remuneração 
dos membros dos conselhos tutelares, bem como quando tais estipêndios serão 
efetivados e pagos, observadas as diretrizes do CONANDA. Saliente-se que, em 
razão da autonomia funcional dos membros do conselho em relação à Administração 
municipal, não há, a princípio, que se falar em vínculo empregatício, o qual tem 
caráter contratual e subordinativo. Porém, uma vez assegurado por lei municipal o 
pagamento aos membros do conselho tutelar, entendo que devem os conselheiros em 
efetivo exercício de suas funções receber sua remuneração por folha de pagamento, 
garantindo-se a esses agentes o recolhimento dos encargos incidentes, como imposto 
de renda e contribuição previdenciária para o Regime Geral da Previdência Social, 
durante o período de mandato. (...) Nesse passo, respondendo à segunda indagação, 
entendo que há que se alocar as despesas desses agentes nos gastos com pessoal da 
administração pública, de que trata o art. 18 da Lei de Responsabilidade Fiscal, também 
na mesma linha de pensamento da unidade técnica. Conforme a Portaria Ministerial 
nº 163/2001, do Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão/Secretaria do 
Tesouro Nacional, a classificação do elemento da despesa correspondente integra a 
categoria econômica Despesas Correntes, código 1, no grupo de natureza de despesa 
1, Pessoal e Encargos Sociais, modalidade Aplicações Diretas, código 90, alocada no 
elemento de despesa 11 — Vencimentos e Vantagens fixas — Pessoal Civil — 3.1.90.11 
(Consulta n. 837566. Rel. Cons. Wanderley Ávila. Sessão do dia 14/09/2011).
[Inclusão dos gastos com reajuste e revisão geral anual de vencimentos e do 
imposto de renda retido na fonte no cômputo da despesa total com pessoal] Os 
acréscimos decorrentes da revisão obrigatória ou de reajuste estatuído em lei serão 
incorporados aos vencimentos do servidor de maneira definitiva, por força do 
estabelecido no inciso XV do já citado art.  37 da Constituição da República: (...) 
incorporados aos subsídios e vencimentos dos servidores, tais valores não poderiam 
ser contabilizados separadamente. Configurarão, necessariamente, despesa típica 
de pessoal, conforme descrição do art. 18 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), 
que indica “quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, 
fixas e variáveis, subsídios (...), inclusive adicionais, gratificações, horas extras e 
vantagens pessoais”. (...) o crescimento da despesa necessariamente será considerado 
na apuração do limite global de despesas com pessoal do ente, fixado no art. 19 da 
FINANÇAS PÚBLICAS
108
LRF. A Lei de Responsabilidade Fiscal traz ainda disposições específicas quanto à 
revisão anual obrigatória, consignadas no art. 22, parágrafo único, I, e no art. 71 da 
própria Lei de Responsabilidade Fiscal. O primeiro dispositivo excepciona a revisão, 
de fundo constitucional, do “congelamento” de despesas a que se sujeita o órgão 
quando atinge 95% do limite de gastos com pessoal. Já o segundo tinha por fim 
limitar a elevação de gastos nos exercícios subsequentes à entrada em vigor da LRF. 
(...) Tendo em vista que a Lei de Responsabilidade Fiscal não revogou dispositivos 
da Lei Federal nº 4.320/64, as disposições de ambas as leis devem ser harmonizadas. 
Dessa forma, ao interpretar a Lei de Responsabilidade Fiscal, em especial os limites 
por ela descritos, o princípio do orçamento bruto não pode ser desconsiderado. Isso 
implica em considerar o IRRF no cálculoda despesa de pessoal. (...). Nesse sentido, 
a exclusão do IRRF da despesa total com pessoal poderia distorcer a finalidade da 
LRF de limitar o comprometimento dos recursos públicos com despesas de natureza 
remuneratória, dado que o IRRF integra o salário bruto do servidor ou empregado. 
[Excerto extraído de parecer da lavra do Cons. Antônio Carlos Andrada] (Consulta 
n. 812412. Rel. Cons. Eduardo Carone Costa. Sessão do dia 01/09/2010).
[Cômputo de despesas com agentes do PAC e do PSF] (...) levando-se em conta que 
os programas são compartilhados entre entes da Federação, cada esfera de governo 
lançará como despesa de pessoal a parcela que lhe couber na remuneração do agente 
e não a totalidade, sendo que a parte restante, isto é, aquela advinda da transferência 
intergovernamental, por meio dos programas em comento, usada para pagamento 
do pessoal contratado, será contabilizada como Outros Serviços de Terceiros — pessoa 
física, a título de transferência recebida, não integrando, portanto, as despesas com 
pessoal, para efeito do art. 18 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Consulta n. 832420. 
Rel. Cons. Elmo Braz. Sessão do dia 26/05/2010).
[Termo de Parceria. OSCIP. Objeto. Assistência jurídica. Não inclusão dos 
repasses como despesa de pessoal] (...)  é possível firmar termo de parceria 
com OSCIP, objetivando promover a assistência judiciária à população carente 
nas áreas de direito previdenciário e de direito do consumidor. Contudo, 
como pressupostos à assinatura deste termo de parceria, a matéria deverá estar 
devidamente regulamentada em âmbito municipal. Além disso, em não se 
configurando as hipóteses de dispensa ou inexigibilidade, nos termos da Lei 
nº 8.666/93, há que se realizar licitação para contratação com tais entidades, sob 
pena de malferir os princípios que regem a administração pública. Também é 
imprescindível (que) seja verificada a adequação da constituição da OSCIP à 
Lei nº 8.906/94, quando verificado que o termo de parceria prevê o exercício de 
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atividade privativa da advocacia, sendo recomendável evitar que os termos de 
parceria prevejam o acompanhamento de demandas nas esferas administrativa 
e judicial, dada a possibilidade de a OSCIP se extinguir antes de finalizados 
os processos por ela acompanhados. No tocante ao questionamento de que as 
despesas com o pagamento dos funcionários da OSCIP deveriam ser computadas 
a fim de se apurar o limite das despesas com gasto de pessoal da Administração 
municipal, responde-se negativamente, uma vez que esses funcionários 
não compõem o quadro de servidores, e os repasses à OSCIP deverão ser 
classificados como despesas de transferências correntes (Consulta n. 716238. 
Rel. Cons. Antônio Carlos Andrada. Sessão do dia 27/11/2008).
[Realização de concurso público. Aumento de despesa de pessoal em final de 
mandato. Interpretação do art. 21, parágrafo único, da LC n. 101/00 e do art. 73 
da Lei n. 9504/97] Na interpretação dessas regras [art.  21, parágrafo único, da 
LC nº 101/00 e art. 73 da Lei nº 9.504/97], recomenda-se ao intérprete não se ater 
à literalidade do texto legal, isto é, não entabular interpretação em tiras da lei, mas 
interpretá-la em harmonia com os princípios constitucionais e demais princípios 
e normas jurídicas de direito financeiro e orçamentário (...). Nesse contexto, as 
disposições do parágrafo único do art.  21 da Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei 
Complementar nº 101/2000, bem como do art. 73 da Lei nº 9.504/1997, não têm o 
condão de impedir a prática de atos que resultem em solução de continuidade da 
administração pública, ou mesmo daqueles que garantam o exercício de situações 
autorizadas nas leis orçamentárias. Por remate, registre-se que em homenagem ao 
princípio da moralidade pública, não se pode admitir que norma de hierarquia 
inferior prescrevesse limitação que, de alguma forma, obstaculizasse a continuidade 
da execução de serviço público essencial resultante de obrigação do Estado imposta 
pela Constituição da República (Consulta n. 758478. Rel. Cons. Eduardo Carone 
Costa. Sessão do dia 10/09/2008).
[Concessão de plano de saúde. Administração pública indireta. Financiamento 
integral pela administração. Possibilidade] (...) [há] possibilidade de concessão 
de plano de saúde a servidores e empregados da administração indireta, (...), 
mediante lei específica de iniciativa do chefe do Executivo, no caso das autarquias 
e entidades estatais dependentes e, no caso das não dependentes, mediante ato 
administrativo em conformidade com as disposições das respectivas leis de 
instituição e dos respectivos estatutos. Em qualquer das hipóteses, é indispensável 
a realização de processo licitatório, para escolha de empresa privada prestadora 
dessa espécie de serviço. Participaram da votação os eminentes conselheiros (...), 
FINANÇAS PÚBLICAS
110
todos defendendo a tese da não obrigatoriedade de participação do servidor no 
custeio de Plano de Saúde Coletivo contratado pela Administração, desde que a 
legislação não contemple essa obrigatoriedade, tese essa contrária à adotada pelo 
ilustre relator (...) (Consulta n. 764324. Rel. Cons. Sebastião Helvecio. Sessão do 
dia 12/05/2010).
[Concessão do benefício de plano de saúde para servidores e Vereadores] (...) 
há a possibilidade da concessão do benefício de plano de saúde aos servidores, 
desde que sejam respeitados requisitos específicos: “a) previsão em lei de iniciativa 
do Poder Executivo municipal; b) prévia dotação orçamentária; c) autorização 
específica em lei de diretrizes orçamentárias; d) licitação prévia para contratar 
com empresas privadas; e) observância dos limites de despesa com pessoal da 
Câmara definidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal e pela Constituição da 
República.” (...) Em relação ao pagamento desse plano de saúde, tendo em vista 
o caráter remuneratório do benefício, nada impede que a Administração Pública 
pague o plano de saúde em sua totalidade, se houver orçamento para tanto, ou 
que contribua somente com uma parte. Segundo entendimento do TJMG, o plano 
de saúde não tem natureza jurídica previdenciária. E por esse motivo, pode-se 
concluir que não há a obrigatoriedade de que o servidor arque com uma parte, 
como ocorre com os benefícios desta natureza, podendo a Câmara Municipal 
arcar com todo o custo. (...). Cumpre ressaltar, ainda, que a lei que regulamentar 
a concessão do plano de saúde a familiares de servidores deverá regular o grau 
de parentesco que pode ser alcançado por tal benefício. Por fim, em qualquer 
hipótese, deverá o ente concedente respeitar os limites legais com despesa de 
pessoal e cuidar para que a concessão da vantagem em análise seja feita de 
forma responsável e planejada, para que não signifique um fator de desequilíbrio 
financeiro para o município. (...) a concessão do benefício, se custeado, pelo 
Poder Público, deverá ser acessível a todos os servidores, sem qualquer distinção, 
vedado sua concessão a apenas uma parcela do quadro de pessoal, como por 
exemplo filiados a associação de servidores, sindicatos ou outras entidades do 
gênero, sob pena de violação do princípio da isonomia, (...). Por outro lado, 
em razão da natureza remuneratória, essa vantagem não poderá ser concedida 
aos vereadores, nem aos seus familiares, observado o disposto no §4° do art. 
39 da Constituição Federal, que estabelece a remuneração dos detentores de 
mandato eletivo exclusivamente por subsídio, fixado em parcela única, vedado 
o acréscimo de qualquer outra vantagem remuneratória (Consulta n. 764324. 
Rel. Cons. Eduardo Carone Costa. Sessão do dia 10/03/2010).
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[Participação de município no custeio de plano de saúde a seus servidores] (...) 
a contratação de plano de saúde para servidores não configura duplo benefício 
social, considerando que nãose enquadra entre as ações e serviços públicos de saúde 
prestados pelo Sistema Único de Saúde (SUS), de caráter universal e igualitário a que 
alude o art. 196 da Lex Legum, os quais se constituem em dever do Estado, termo que 
abarca União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios. (...) a contribuição 
da Administração para custeio de plano de saúde para servidores é totalmente legal e, 
a par de ser considerada como despesa de pessoal, constitui vantagem pecuniária de 
natureza remuneratória (Consulta n. 759623. Rel. Cons. Simão Pedro Toledo. Sessão 
do dia 08/10/2008).
[Despesas com pessoal. Assistência à saúde] (...) as parcelas da contribuição patronal 
destinadas à assistência à saúde dos servidores, por não terem caráter previdenciário, 
não são incluídas no cômputo das despesas com pessoal quando do preenchimento 
do respectivo demonstrativo. Quanto ao posicionamento deste Tribunal, informo ao 
consulente que, sendo a Secretaria do Tesouro Nacional órgão atualmente encarregado 
da edição de normas gerais para consolidação das contas públicas, nos termos do § 2º 
do art. 50 da Lei Complementar nº 101/2000, suas instruções normativas, em matéria 
de sua competência, devem ser acatadas por todos os órgãos e entidades alcançadas 
pela referida lei (Consulta n. 735556. Rel. Cons. Antônio Carlos Andrada. Sessão do 
dia 19/12/2007).
[Verba pública. Cursos de capacitação para servidores públicos. Custeio não 
enquadrado no conceito de despesa com pessoal (LRF)] Nesse contexto, a 
promoção de cursos para os agentes administrativos é medida salutar e de extrema 
valia para a sociedade, a qual se torna diretamente beneficiada com o aprimoramento 
do conhecimento daqueles que prestam diretamente as atividades e os serviços 
públicos aos administrados. Todavia, convém não olvidar que, em se tratando de 
oferta de cursos e treinamentos feita com o emprego de recursos públicos, devem 
ser exigidas todas as cautelas e os cuidados afetos à área das despesas públicas, como, 
por exemplo, a previsão legal do gasto e a disponibilidade orçamentária e financeira. 
Ademais, no caso específico de despesas destinadas à concessão de benefícios aos 
servidores públicos, devem ser fixados procedimentos de avaliação dos resultados 
(...). No tocante à escolha da instituição que irá ministrar os cursos, é indispensável 
destacar que o ente municipal deve promover a devida formalização da contratação 
do particular, em atendimento ao disposto no art.  37, XXI, da CR/88, (...). Por 
fim, vale assentar que, apreciada a natureza da despesa relacionada ao custeio de 
curso para servidores públicos, tem-se que sua incidência não se enquadra no 
FINANÇAS PÚBLICAS
112
conceito legal previsto para despesas com pessoal, nos termos do art.  18 da Lei 
Complementar nº 101/2000, (...). Do exposto, não devem ser computados como 
despesas com pessoal os gastos eventualmente feitos pela Administração nos casos 
de capacitação e treinamento de seus agentes administrativos (Consulta n. 737641. 
Rel. Cons. Eduardo Carone Costa. Sessão do dia 24/10/2007).
[Limite de gastos com pessoal. Base de cálculo] (...) para a despesa total com 
pessoal (art.  19, c/c art.  20 da Lei de Responsabilidade Fiscal) toma-se por base 
a receita corrente líquida do exercício, incluindo-se, portanto, os recursos do 
FUNDEB, e para o cálculo da aplicação de pelo menos 60% com a remuneração dos 
profissionais do magistério é considerado apenas o total de recursos do FUNDEB, 
verifica-se não haver incompatibilidade entre ambos os critérios legais (Consulta 
n. 706480. Rel. Cons. Simão Pedro Toledo. Sessão do dia 04/07/2007).
[Royalties de água. Despesas com pessoal] (...) os recursos decorrentes da 
compensação financeira de que trata a Lei nº 7.990/89, também denominados 
royalties, integram a receita corrente líquida para efeito da Lei Complementar 
nº 101/2000 e, como tal, deverá servir para se calcular o limite das despesas com 
pessoal do município que os recebe, o que, aliás, já está sendo observado por esta 
Corte de Contas (Consulta n. 701428. Rel. Cons. Elmo Braz Soares. Sessão do dia 
08/11/2006).
[Despesas com pessoal. Estagiário] (...) na hipótese de o estágio ser concedido 
pelo Poder Público, no caso o município, é obrigatória a celebração de convênio 
com a instituição de ensino, instrumento pelo qual serão previamente ajustadas 
todas as condições gerais e específicas do estágio, com a fixação das obrigações e 
deveres dos convenentes. (...) não basta a celebração do convênio, devendo haver, 
também, dotação suficiente contida na lei orçamentária, sem o que o município 
não poderá assumir as despesas decorrentes da execução do instrumento. (...) a Lei 
Complementar nº 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal), em seu art.  18, caput, 
define a abrangência das despesas com pessoal, para fins de fixação de limite de 
gastos, não incluindo ali as relativas ao pagamento de estágio (...). Com efeito, a 
contabilização deverá ser feita à conta de dotação orçamentária específica no grupo 
Despesas Correntes, observando-se as disposições da Lei Federal nº 4.320/64 e, ainda, 
a Portaria Interministerial STN/SOF nº 163/2001 e as suas alterações, que definem 
as normas para uniformização da execução orçamentária nas três esferas de governo, 
facilitando a consolidação dos Balanços das Contas Públicas. Assim, evidencia-se 
que aos estagiários não é dado tratamento de servidor pela Lei de Responsabilidade 
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Fiscal e que as despesas relativas ao pagamento das respectivas bolsas não têm o 
caráter de despesa com pessoal (Consulta n. 715526. Rel. Cons. Simão Pedro Toledo. 
Sessão do dia 27/09/2006).
[Aumento da carga horária dos profissionais do magistério] (...) os novos planos 
de carreira e remuneração do magistério deverão ser formulados com observância da 
jornada de trabalho dos docentes, que poderá ser de até 40 horas. Assim, com fulcro 
naquele dispositivo, o município, ao estabelecer o plano de carreira do pessoal do 
magistério, não deveria estender a jornada dos seus docentes para além de 40 horas. 
(...). (...). Com efeito, para a concessão do aumento, deverá a Administração municipal 
verificar se as projeções de despesa estarão dentro do limite de pessoal previsto para 
o Executivo municipal: 54% da receita corrente, conforme prevê o art. 20, II, da 
Lei de Responsabilidade Fiscal. Nesse passo, cabe registrar também, com fulcro no 
parágrafo único, I, do art. 22 da citada Lei de Responsabilidade Fiscal que, estando o 
município com sua despesa de pessoal excedente a 95% do limite, ao Poder que tiver 
incorrido em excesso fica vedada, dentre outros, a concessão de vantagem, aumento 
ou reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os derivados de 
sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista 
no inciso X do art. 37 da Constituição (Consulta n. 683251. Rel. Cons. José Ferraz. 
Sessão do dia 30/06/2004).
[Inclusão dos gastos com pessoal do magistério no montante dos gastos com 
pessoal. Contabilização das despesas relativas ao FUNDEF] Quanto (...) aos gastos 
com pessoal do magistério estarem incluídos no montante dos gastos de pessoal para 
efeito do limite previsto na Lei Complementar nº 101/2000 (...), há de se esclarecer 
que a referida lei não faz nenhuma exclusão a esse respeito, quando relaciona, em seu 
art. 2º, item II, o que constitui despesas com pessoal para os entes da Federação. (...) 
incluem[-se] no montante dos gastos com pessoal aqueles referentes ao magistério, 
(...). Temos que esclarecer que existe definição legal de despesa total com pessoal, 
contida no art. 18 da Lei Complementar nº 101/2000 (...) que considera no somatório 
dos gastos de pessoal quaisquer espécies remuneratórias, ali enumeradas de forma 
não exaustiva. Quanto à questão da contabilização das despesas relativas ao FUNDEF,(...) deverá obedecer às orientações das Portarias STN nº 163/01, 325/01 e 519/01, e, 
ainda, às IN TC nº 08/04 e 02/05, referentes à Educação, assim como às IN TC nº 
01/03 e 04/05, referentes a prestação de contas (Consulta n. 700822. Rel. Cons. Elmo 
Braz Soares. Sessão do dia 01/02/2006).
FINANÇAS PÚBLICAS
114
[Contabilização das despesas com terceirização de mão de obra] A Lei 
Complementar nº 101/2000, no seu art.  18, considera como Despesa Total com 
Pessoal o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos 
e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, 
civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias 
(...). O parágrafo único do mesmo artigo estabelece que os valores dos contratos 
de terceirização de mão de obra que se referirem à substituição de servidores e 
empregados públicos serão contabilizados como Outras Despesas de Pessoal (...). 
Assim, as entidades subvencionadas têm obrigação de prestar contas dos recursos 
recebidos ao órgão repassador, mas as despesas com pessoal dessas entidades 
não entram no cômputo da Despesa de Pessoal do Município, até porque não 
fazem parte do quadro funcional da Prefeitura municipal (Consulta n. 685317. 
Rel. Cons. Wanderley Ávila. Sessão do dia 07/12/2005).
[Limite de gastos com pessoal. Auxílio alimentação] Inegavelmente, a concessão, 
pela Administração Pública, de auxílio-alimentação, tíquete-alimentação, 
vale-refeição ou vale-alimentação, independentemente do nomen juris escolhido, 
constitui benefício pecuniário ao servidor. (...) A respeito do tema, a orientação do 
Excelso Pretório, notadamente nos Recursos Extraordinários nº 229652, 231216 e 
236449, é pacífica em considerar que o benefício em causa tem natureza indenizatória, 
pois apenas visa ressarcir valores despendidos com alimentação pelo servidor em 
atividade, sem, contudo, integrar sua remuneração. (...) 1º) o auxílio em exame, 
por ser benefício pecuniário de caráter indenizatório, não integra as despesas com 
pessoal do ente, poder ou órgão que o concede a seus servidores; 2º) a concessão do 
benefício deve: atender ao princípio da isonomia, ser precedida de lei autorizativa, 
estar prevista na LDO, ter dotação orçamentária específica, observar as normas 
contidas nos arts. 16 e 17 da Lei Complementar nº 101/2000 e, ainda, se houver a 
contratação de empresa para o seu fornecimento, obedecer às regras contidas na Lei 
nº 8.666/93 (Lei de Licitação e Contratos) (Consulta n. 687023. Rel. Cons. Eduardo 
Carone Costa. Sessão do dia 01/12/2004).
[Aplicação dos recursos oriundos dos royalties recebidos pelos municípios] (...) 
ficou vedada aos municípios a aplicação de recursos provenientes de royalties no 
quadro permanente de pessoal e em pagamento de dívidas, exceto as da União e 
de suas entidades e, ainda, para a capitalização de fundos de previdência (Consulta 
n. 694698. Rel. Cons. Sylo Costa. Sessão do dia 09/11/2005 e Consulta n. 656572. 
Rel. Cons. Sylo Costa. Sessão do dia 25/09/2002).
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[Contabilização da receita de transferência intergovernamental] (...) as 
receitas de transferência intergovernamental, mesmo as destinadas a programas 
específicos, integram a receita corrente líquida que serve de base de cálculo para 
se chegar ao percentual mínimo a ser gasto com pessoal (...) (Consulta n. 700774. 
Rel. Cons. Wanderley Ávila. Sessão do dia 22/03/2006).
8.4 DISPONIBILIDADES FINANCEIRAS
ENUNCIADO DE SÚMULA N. 109. Comprovada a inexistência de bancos oficiais 
em seu território, o município poderá, mediante prévia licitação, movimentar seus 
recursos financeiros e aplicá-los em títulos e papéis públicos com lastro oficial, em 
instituição financeira privada, sendo-lhe vedada a contratação de cooperativa de 
crédito para esse fim.
[Município. Movimentação de recursos públicos em cooperativas de crédito]41(...) 
[há] impossibilidade legal de movimentação de recursos públicos em cooperativas 
de crédito, como também (...) impossibilidade de associação dos municípios às tais 
sociedades cooperativas (Consulta n. 742449. Rel. Cons. Wanderley Ávila. Sessão do 
dia 05/03/2008).
[Município. Cooperativas de crédito] (...) impossibilidade de efetivação de depósito 
e movimentação das disponibilidades financeiras municipais em cooperativas de 
crédito, pois elas somente estão habilitadas a captar depósitos de seus associados e 
a lhes conceder empréstimos. (...) importa esclarecer que a condição para ingresso 
na cooperativa é a integralização de recursos ao capital da sociedade, o que não é 
possível pela administração pública, pois, nessa hipótese, seriam integralizados 
recursos públicos a serem administrados pela cooperativa — sociedade privada —, 
os quais ficariam, juntamente com os recursos integralizados por outros associados, 
à disposição de pessoas físicas e jurídicas associadas — para diversos fins creditícios, 
inclusive empréstimo, segundo regras estatutárias próprias da sociedade cooperativa. 
(...) respondo negativamente à consulta formulada, concluindo pela impossibilidade 
legal de movimentação de recursos públicos pelos municípios em sociedade 
cooperativa, como também pela impossibilidade de associação dos municípios às 
cooperativas de crédito (Consulta n. 743522. Rel. Cons. Wanderley Ávila. Sessão do 
dia 20/02/2008).
4 Além dos excertos ora colacionados, cumpre ressaltar que acerca da matéria há diversas consultas 
nesse mesmo sentido.
FINANÇAS PÚBLICAS
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[Inexistência de instituição financeira oficial. Depósito e movimentação bancária 
das disponibilidades financeiras em cooperativa de crédito. Impossibilidade] (...) 
restou assentada neste Tribunal de Contas a orientação relativa à impossibilidade 
de efetivação de depósito e de movimentação das disponibilidades financeiras 
municipais em cooperativa de crédito, pois ela somente está habilitada a captar 
depósitos de seus associados e a lhes realizar empréstimos (Consulta n. 739780. 
Rel. Cons. Wanderley Ávila. Sessão do dia 07/11/2007).
[Inexistência de instituição financeira oficial. Disponibilidades financeiras. 
Cooperativa de crédito] Ao referir-se à orientação desta Corte vazada naquele parecer 
[Consulta nº 711021], o Auditor Hamilton Coelho aduziu o seguinte comentário 
(...): “A orientação desta Casa de Contas, no que se refere ao quesito formulado, é 
bem clara; não existindo instituições financeiras oficiais no município, poderá ele, 
mediante autorização específica, contratar serviço bancário com banco privado, 
bem como ali efetuar movimentação de dinheiro e aplicações financeiras, desde que 
atreladas em títulos e papéis com lastro oficial, destacando, ainda, que a contratação 
de casa bancária particular deve ser precedida de procedimento licitatório, a fim 
de não macular o comando do art.  37, XXI, da Constituição da República.” Com 
efeito, na consulta citada, restou claramente demonstrada a impossibilidade de 
efetivação de depósito e movimentação das disponibilidades financeiras municipais 
em cooperativa de crédito, pois ela somente está habilitada a captar depósitos de seus 
associados e a eles realizar empréstimos (Consulta n. 737638. Rel. Cons. Wanderley 
Ávila. Sessão do dia 12/09/2007).
[Contratação de instituição financeira. Folha de pagamento de pessoal. 
Pregão] Para a análise da questão, devo destacar, primeiramente, o art. 164, § 3º, 
da Constituição da República (...). Numa primeira interpretação do dispositivo 
constitucional, tem-se que toda verba advinda de órgão público deve ser depositada 
em banco oficial. Entretanto, entendo que na “disponibilidade de caixa” não estão 
incluídas as verbas referentes a salário, remuneração, aposentadoria e pensão dos 
servidores públicos, porque, tão logo a Fazenda Pública deposita os aludidos valores, 
não mais pode dispor deles, visto que já pertencema terceiros. Quanto à natureza 
jurídica da instituição financeira em que as despesas estatais, entre elas a de custeio 
de pessoal, deverão ser depositadas, o art.  164, § 3º, da CR, nada dispõe sobre a 
questão, o que me leva a concluir que não existe ilegalidade em que os depósitos sejam 
feitos em instituições privadas. Entendo também que deve ser feita licitação para a 
gestão da folha de pagamento, pois o procedimento licitatório, além de possibilitar 
a seleção de proposta mais vantajosa para a Administração, empresta isonomia e 
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transparência ao ato de escolha da instituição financeira. E ainda, de acordo com a 
exegese da Lei nº 10.520/02, o pregão com melhor oferta de preço é a modalidade de 
licitação mais condizente para o presente caso, por ser procedimento mais célere e 
por permitir uma maior competitividade entre os licitantes, gerando maiores receitas 
para o erário e benefícios para o órgão público beneficiado (Consulta n. 797451. 
Rel. Cons. Adriene Andrade. Sessão do dia 09/12/2009).
[Ausência de instituição financeira oficial no município. Movimentação 
bancária em instituições privadas. Autorização específica de norma 
municipal ] Firmou esta Corte o entendimento de que as disponibilidades de 
caixa dos Estados, Distrito Federal e Municípios devem, necessariamente, ser 
depositadas em instituições financeiras oficiais, consoante § 3º do art.  164 da 
Constituição Federal/88 e art. 43 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Inexistindo 
instituições financeiras oficiais no município é de se lhe facultar, mediante 
autorização específica de norma municipal, proceder à movimentação bancária 
em instituições privadas, incluídas as aplicações financeiras, desde que estas 
tenham por lastro títulos ou papéis públicos, devendo para tanto ser observado 
o procedimento licitatório (Consulta n. 751298. Rel. Cons. Simão Pedro Toledo. 
Sessão do dia 11/06/2008).
[Recursos do Regime Próprio dos Servidores] (...) observadas as disposições da 
Lei nº 9.717/98 e da Resolução nº 3.244/04, DJ de 01/11/04, baixada pelo Conselho 
Monetário Nacional, que dispõe sobre as aplicações dos recursos dos regimes próprios 
de previdência social instituídos pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal 
ou por Municípios, “os recursos arrecadados que compõem o regime próprio dos 
servidores devem ser depositados em bancos oficiais, em conta específica e distinta 
das demais contas do instituto previdenciário, mas sua aplicação pode ser feita tanto 
em instituições financeiras oficiais, quanto em instituições financeiras privadas, 
autorizadas a funcionar pelo Banco Central, desde que selecionadas mediante 
processo de credenciamento” (Consulta n. 712927. Rel. Cons. Moura e Castro. Sessão 
do dia 25/10/2006).
[Previdência Municipal. Aplicação dos recursos financeiros em instituições 
financeiras privadas] (...) os recursos arrecadados que compõem o regime próprio 
dos servidores devem ser depositados em bancos oficiais, em conta específica e distinta 
das demais contas do instituto previdenciário, mas sua aplicação pode ser feita tanto 
em instituições financeiras oficiais — entendidas essas como as que possuam capital 
estatal e controle diretor do poder público, conforme magistério de R. Limongi França 
FINANÇAS PÚBLICAS
118
— quanto em instituições financeiras privadas, autorizadas a funcionar pelo Banco 
Central, desde que selecionadas mediante processo de credenciamento, observado o 
certame seletivo prévio para o caso, de forma que possam ser aplicados em condições 
de segurança, transparência, rentabilidade, solvência e liquidez (Consulta n. 706966. 
Rel. Cons. Wanderley Ávila. Sessão do dia 22/03/2006).
[Aplicações financeiras de disponibilidades de caixa] A indagação do consulente 
é se pode aquele instituto [de Previdência e Assistência aos Servidores Municipais] 
contratar banco não oficial para movimentar conta corrente e efetuar aplicações 
financeiras, considerando o art.  6º da Resolução do Banco Central nº 3.244, de 
28 de outubro de 2004, que regulamenta as aplicações dos recursos dos regimes 
próprios de previdência social e o § 3º do art. 164 da Constituição Federal. (...) As 
legislações citadas pelo consulente referem-se a duas situações distintas: a) gestão 
da aplicação de recurso dos regimes próprios de previdência social; e b) depósito 
de disponibilidade de caixa dos entes federados. A citada Resolução do Banco 
Central nº 3.244, de 28 de outubro de 2004, que regulamenta as aplicações dos 
regimes próprios de previdência social instituídos pela União, pelos Estados ou 
pelos Municípios dispõe, em seu art. 6º, sobre as formas que devem ser observadas 
na atividade de gestão da aplicação daqueles recursos (...). Já o § 3º do art. 164 da 
Constituição Federal determina que “as disponibilidades de Caixa da União serão 
depositadas no Banco Central, a dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios 
e dos órgãos ou entidades do Poder Público e das empresas por ele controladas, 
em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei”. (...) 
Enquanto as disponibilidades de caixa dos entes da Federação deverão ser sempre 
depositadas nas instituições financeiras oficiais, salvo os casos ressalvados em lei, 
(...) as disponibilidades de caixa dos regimes de previdência social, geral e próprio 
dos servidores públicos (...) ficarão depositadas em conta separada das demais 
disponibilidades de cada ente e deverão ser aplicadas nas condições de mercado, 
em instituição administradora previamente selecionada mediante processo de 
credenciamento, com observância de regras de segurança, solvência, liquidez, 
rentabilidade, proteção e prudência financeira, conforme diretrizes previstas na 
norma específica do Conselho Monetário Nacional, no caso a citada Resolução 
nº 3.244, de 28 de outubro de 2004 (Consulta n. 699098. Rel. Cons. Elmo Braz 
Soares. Sessão do dia 21/12/2005).
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[Possibilidade de movimentação bancária em instituições financeiras não oficiais. 
Necessidade de autorização específica em norma municipal] (...) em síntese, (...) 
tanto a movimentação bancária quanto a aplicação financeira das disponibilidades 
hão de se efetivar em agências locais de instituições financeiras oficiais. Entretanto, 
em não existindo essas no município, é de se lhe facultar, mediante autorização 
específica em norma municipal, dentro de sua competência concorrente, proceder à 
movimentação bancária com instituições financeiras privadas ou privatizadas, bem 
como ali efetuar aplicações financeiras, desde que sejam unicamente com base em 
títulos e papéis com lastro oficial (Consulta n. 657310. Cons. Rel. Elmo Braz. Sessão 
do dia 06/11/2002).
8.5 EDUCAÇÃO
ENUNCIADO DE SÚMULA N. 115. Os recursos próprios do Município, repassados 
às caixas escolares inseridas nas escolas da rede pública municipal, excluídos os 
valores relativos ao FUNDEB, devem ser contabilizados como despesas realizadas 
na manutenção e desenvolvimento do ensino, desde que sejam destinados ao 
ensino fundamental e/ou à educação infantil, haja prévia autorização do repasse 
em lei específica e sejam atendidas as condições estabelecidas na lei de diretrizes 
orçamentárias e na Lei de Responsabilidade Fiscal, observada a necessidade de 
prestação de contas e do cumprimento de regras licitatórias. 
ENUNCIADO DE SÚMULA N. 70. A falta de aplicação anual pelo Município de 
25%, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente 
de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino, nos termos da 
lei, poderá ensejar a responsabilização do gestor, pelo indevido ou irregular 
emprego de rendas ou verbas públicas, sem prejuízo da solicitação da intervenção 
do Estado. 
[Quotas Estaduais do Salário-Educação (QESE). Manutenção e desenvolvimento 
do ensino.Custeio de assistência social] Os programas suplementares de 
alimentação — merenda escolar —, assistência médico-odontológica, farmacêutica 
e psicológica, e outras formas de assistência social não podem ser financiados com 
os recursos destinados à manutenção e desenvolvimento do ensino, mas sim com 
aqueles provenientes das contribuições sociais, incluídas as contribuições para o 
salário-educação, e outros recursos orçamentários, conforme preceituado no art. 212, 
§ 4º, da Constituição da República de 1988. É vedada a destinação dos recursos 
provenientes do salário-educação para o pagamento de despesas com pessoal, uma 
FINANÇAS PÚBLICAS
120
vez que sua instituição tem por finalidade o financiamento do ensino básico, incluída 
a educação especial, quando ambos estiverem integrados, conforme art.  7º da Lei 
nº 9.766/98 (Consulta n. 857633. Rel. Cons. Eduardo Carone Costa. Publicada no 
D.O.C. em 24/10/2011).
[Merenda escolar. Possibilidade de custeio com recursos provenientes do 
salário–educação. Não cômputo no percentual de despesas com aplicação na 
manutenção e desenvolvimento de ensino. Licitação para utilização da verba 
QESE] 1 — As despesas com o custeio da merenda escolar podem ser realizadas 
com os recursos provenientes do salário-educação, desde que aplicadas na educação 
básica pública, compreendida a educação infantil, o ensino fundamental e o ensino 
médio, incluída, ainda, a educação especial, desde que integrada à educação básica, 
vedada, em qualquer hipótese, a sua destinação ao pagamento de despesas com 
pessoal. 2 — As despesas realizadas a esse título não poderão ser computadas para 
fins de aferição do cumprimento do percentual mínimo de aplicação dos recursos 
provenientes da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de 
transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino, previsto no art.  212 
da Constituição da República de 1988. 3 — Na utilização da verba QESE (Quotas 
Estaduais do Salário-Educação) para fins de aquisição de merenda escolar, devem 
ser observadas também as normas de licitação e, em especial, o inciso XII, art. 24, da 
Lei nº 8.666/93, que trata da aquisição de alimentos perecíveis (Consulta n. 859039. 
Rel. Cons. Eduardo Carone Costa. Publicada no D.O.C. em 25/10/2011)
[Utilização de recursos provenientes do salário-educação para o pagamento de 
alimentação escolar da educação básica. Possibilidade] (...) as contribuições sociais 
são instituídas exclusivamente pela União e, apesar de terem natureza tributária, não 
são, em geral, partilhadas entre os demais entes da Federação (...). A interpretação 
que faço, por conseguinte, desse dispositivo [art.  212, §4º], é que ele autoriza 
destinar as receitas das contribuições sociais, in generum, ao custeio dos programas 
suplementares de alimentação e assistência à saúde previstos no inciso VII do art. 208 
da Constituição da República. (...). De toda sorte, permanece inalterada a essência 
da norma, a qual prescreve que a educação básica pública “terá como fonte adicional 
de financiamento a contribuição social do salário-educação”, o que leva à conclusão 
de que a quota municipal do salário-educação se destina exatamente a financiar os 
programas suplementares de material didático-escolar, transporte, alimentação e 
assistência à saúde, previstos no inciso VII do art. 208 da Constituição da República. 
(...). Cumpre, por fim, observar que o inciso V do art. 6º da IN TC nº 06/07 já previa 
que os programas suplementares de alimentação (como a merenda escolar), os 
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quais são financiados com recursos provenientes de contribuições sociais e outros 
recursos orçamentários, conforme prescrito no § 4º do art. 212 da Constituição, não 
constituirão despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino. Essa norma foi 
integralmente mantida no inciso V do art. 6º da IN TC nº 13/08 atualmente em vigor 
(Consulta n. 768044. Rel. Cons. Eduardo Carone Costa. Sessão do dia 13/05/2009).
[Realização de cursos de qualificação profissional] (...) é possível ao Poder Público, 
por meio do Executivo, promover ações públicas voltadas à realização de cursos 
de formação ou qualificação profissional, com o objetivo de inserir os cidadãos 
no mercado de trabalho. A contratação de empresa para esse mister deve observar 
as normas legais de caráter financeiro e fiscal e, ainda, as da Lei de Licitações. Ao 
Poder Legislativo não é lícito patrocinar ações dessa natureza, tendo em vista que 
exerce, principalmente, função legiferante. Por remate, salienta-se que os critérios 
para participar de cursos dessa natureza devem ser previamente definidos por ato 
normativo próprio (Consulta n. 731284. Rel. Cons. Moura e Castro. Sessão do dia 
25/07/2007).
[Despesas com inativos e pensionistas] (...) os proventos dos servidores docentes 
inativos não podem, com fulcro nos arts. 70, I, e 71, VI, da Lei nº 9.394/96, que 
institui diretrizes e bases da educação nacional, e, também, nos arts. 5º, I, e 6º, VIII, 
da IN TC nº 08/2004, ser considerados, para o fim de apuração do limite constante no 
art. 212 da Constituição Federal, como despesa de manutenção e desenvolvimento do 
ensino (Consulta n. 694446. Rel. Cons. Moura e Castro. Sessão do dia 17/08/2005).
[Percentual constitucional. Despesas com manutenção e desenvolvimento do 
ensino] O art. 71 da Lei nº 9.394/1996 estabelece textualmente que não constituirão 
despesas com manutenção e desenvolvimento do ensino aquelas realizadas com 
programas suplementares de alimentação, assistência médico-odontológica, 
farmacêutica e psicológica, e outras formas de assistência social. (...). Desta feita, 
o apoio psicológico e fonoaudiológico ao educando, ainda que com necessidades 
especiais, é considerado assistência social, como também, por corolário, outros 
programas suplementares, reconhecidamente importantes como coadjuvantes 
pedagógicos às pessoas portadoras de necessidades especiais. No processo de 
valorização e incentivo à educação especial, cumpre trazer a lume que a Lei Federal 
nº 10.845, de 05 de março de 2004, (...). (...) a lei em comento assegurou aos Estados, ao 
Distrito Federal e aos Municípios a cessão de professores e profissionais especializados 
da rede pública de ensino. Assegurou, também, que esses profissionais cedidos, no 
desempenho de suas atividades, sejam considerados como de efetivo exercício no 
FINANÇAS PÚBLICAS
122
ensino fundamental público, para os fins do disposto no art. 7º da Lei nº 9.424, de 
24 de dezembro de 1996, (...). Nesse passo, importa esclarecer que este Tribunal, por 
meio da citada IN TC nº 08/200452(...) dispôs em seu art. 12, § 2º, para fins de controle 
dos gastos neste setor, quem seria abrangido pelo campo conceitual profissionais do 
magistério. Nesse conceito incluem-se, além dos professores que exercem atividade 
de docência, aqueles que oferecem suporte pedagógico direto a tais atividades, 
quais sejam, diretores, administradores escolares, ou especialistas em planejamento 
escolar, inspetores, supervisores e orientadores educacionais. (...). No tocante aos 
gastos com profissionais que oferecem apoio técnico aos docentes, educadores e 
especialistas intermediários (...), esses poderão ser contabilizados dentro dos gastos 
com manutenção e desenvolvimento do ensino, a teor do disposto no art. 70, I, da Lei 
de Diretrizes e Bases da Educação, que neles inclui a remuneração e aperfeiçoamento 
do pessoal docente e demais profissionais da educação. Quanto aos nutricionistas, 
(...), estão fora do alcance da expressão demais profissionais do magistério, dada pelo 
§ 2º do art. 12 da IN TC nº 08/2004 deste Tribunal. Não pode, portanto, essa atividade, 
ser considerada atividade de ensino, mas de assistência social, por força do disposto 
no art. 71, III, da Lei de Diretrizes e Bases da Educação e, ainda, consoante prevê o 
inciso VIdo art. 6º da IN TC nº 08/2004 (Consulta n. 695160. Rel. Cons. Wanderley 
Ávila. Sessão do dia 18/05/2005).
[Contratação de professor leigo. Remuneração proporcional à jornada 
laboral] (...) os empregados com jornada laboral inferior à legalmente fixada 
podem auferir salário mínimo proporcional às horas laboradas, sem ofensa à lei. 
(...) a garantia de salário mínimo está intrinsecamente ligada ao cumprimento 
integral da jornada de trabalho. Logo, se o trabalhador foi contratado para 
laborar em jornada inferior à ordinária, o pagamento do salário mínimo, 
também, será de forma proporcional, sem nenhuma violação do art. 7º, incisos 
IV e XIII, da vigente Constituição da República. (...). Esclarecida a dúvida do 
salário mínimo, passaremos à da contratação de professor leigo. A esse respeito, a 
Lei nº 9.424/96, que dispõe sobre o FUNDEF, determina, em seu art. 9º, §§ 1º, 2º 
e 3º, que: “Art. 9º... § 1º Os novos planos de carreira e remuneração do magistério 
deverão contemplar investimentos na capacitação dos professores leigos, os 
quais passarão a integrar quadro em extinção, de duração de cinco anos. § 2º Aos 
professores leigos é assegurado prazo de cinco anos para obtenção da habilitação 
necessária ao exercício das atividades docentes. § 3º A habilitação a que se 
refere o parágrafo anterior é condição para ingresso no quadro permanente da 
5 Revogada pela IN/TCEMG n. 13/2008.
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carreira conforme os novos planos de carreira e remuneração.” Logo, decorridos 
aqueles cinco anos, todos os professores devem ser qualificados, ou seja, não 
leigos e, ainda, contratados mediante prévia aprovação em concurso público, 
como determina o art. 37, II, da Constituição da República (Consulta n. 641388. 
Rel. Cons. Moura e Castro. Sessão do dia 01/08/2001).
[Transporte escolar] No tocante à comercialização do vale-transporte, estabelece 
o art. 18 do citado Decreto [Decreto nº 95.247, de 17.11.87] que dar-se-á em 
centrais ou postos de venda estrategicamente distribuídos na cidade onde serão 
utilizados, contendo esses postos todos os tipos de vale em circulação no sistema 
local de transporte público. Diante do exposto, há que se notar a impossibilidade 
de competição por ausência de opção para a Administração selecionar a proposta 
mais vantajosa. (...) a Constituição da República no art.  211, § 2º, determinou 
aos municípios atuação prioritária no ensino fundamental e na educação 
infantil, sendo dever do Estado o atendimento ao educando, entre outros, por 
meio de programas de transporte escolar (art.  208, VII). Acerca do benefício 
aos estudantes do município, a Lei nº 9.394 (...), que estabelece diretrizes e bases 
da educação nacional, em seu art. 70, incisos I a VIII, relaciona as despesas a 
serem consideradas como de manutenção e desenvolvimento do ensino. Vê-se 
que, no inciso VIII do art.  70 da mencionada lei, constam como próprias à 
manutenção e desenvolvimento do ensino as despesas com transporte. Cabe 
ressaltar também que este Tribunal, no exercício de sua função orientadora 
e fiscalizadora, fez publicar no Minas Gerais de 16/01/98 a IN TC nº 02/97, 
alterada pela IN TC nº 01/99, contendo normas a serem observadas pelo Estado 
e Municípios para o cumprimento do art. 212 da Constituição Federal, do art. 
201 da Constituição do Estado, do art. 60 do Ato das Disposições Transitórias da 
Constituição Federal, da Emenda Constitucional nº 14/96 e das Leis nº 9.394/96 e 
9.424/96. A referida instrução normativa, relacionando as despesas consideradas 
como de manutenção e desenvolvimento do ensino, estabeleceu, em seu art. 5º, 
IX, o seguinte: “Art. 5º Considerar-se-ão despesas realizadas com a manutenção 
e desenvolvimento do ensino as que se refiram a: (...) IX  — aquisição de 
material didático-escolar (como livros, excluídos uniformes, pastas e calçados) 
e manutenção de programas de transporte escolar.” (Consulta n. 644577. 
Rel. Cons. Eduardo Carone Costa. Sessão do dia 29/08/2001).
FINANÇAS PÚBLICAS
124
[Aplicação mínima de recursos na manutenção e desenvolvimento do ensino. 
Destruição de documentos por caso fortuito ou força maior. Comprovação 
por ocorrência policial e laudo técnico. Recebimento das parcelas do salário-
educação] (...) justificativas que tentem, de alguma forma, contornar situações 
de inobservância, por alguns municípios, das disposições constitucionais e legais 
que prescrevem a aplicação de percentuais mínimos de recursos financeiros no 
ensino fundamental, não podem ser acatadas para fins de repasse das parcelas 
da QESE [Quota Estadual do Salário-Educação] aos municípios, por afrontarem 
diretamente as disposições do art.  3º da Lei Estadual nº 13.458/2000, diploma 
que regulamenta a distribuição dos recursos em questão entre o Estado e os 
Municípios. Isso porque (...) a inobservância de normas imperativas de Direito 
Público, como é o caso daquelas que regem o ensino fundamental público, não 
se compadece com nenhum tipo de transação, nem comporta negociação ou 
exceção de nenhuma espécie, a menos que a própria lei expressamente assim 
disponha.(...) a propositura de ação judicial pelo atual gestor, com vistas a apurar 
a responsabilidade da gestão anterior pelo descumprimento das determinações 
constitucionais relativas ao ensino fundamental, também não tem o condão 
de satisfazer as exigências contidas no citado dispositivo da Lei Estadual nº 
13.458/2000. (...) situação diametralmente oposta é aquela na qual o atual gestor 
não tem condições de demonstrar e comprovar a aplicação dos recursos mínimos 
na manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental, bem como com a 
remuneração dos professores em exercício do magistério do ensino fundamental, 
pois os documentos da execução orçamentária e financeira do exercício anterior 
foram destruídos, devido a acontecimentos decorrentes de caso fortuito ou 
força maior, tais como: incêndio e enchente. (...) o sinistro ocorrido na sede 
administrativa do município deverá ser documentadamente comprovado, por 
meio de boletim de ocorrência policial e de laudo técnico circunstanciado 
emitido por órgão ou entidade pública competente, no qual conste expressamente 
que os documentos da execução orçamentária e financeira do município foram 
destruídos. Isso posto, observadas as medidas de cautela descritas anteriormente 
e não sendo possível recuperar as informações que possibilitem demonstrar e 
comprovar as exigências contidas no art. 3º da Lei Estadual nº 13.458/2000, não 
vislumbro justificativa capaz de impedir que as parcelas do salário-educação 
sejam transferidas aos municípios que se enquadrem em situação análoga à 
descrita nessa última hipótese ora analisada (Consulta n. 646818. Rel. Cons. 
Eduardo Carone Costa. Sessão do dia 22/08/2001).
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[Profissionais do magistério. Abrangência conceitual] (...) parcela de 60% é 
destinada a remunerar os professores, inclusive os leigos, e, também, os demais 
profissionais de educação que desempenham atividade de suporte pedagógico 
ligada à direção, administração, planejamento, inspeção, supervisão e orientação 
educacional. Os diretores, supervisores e secretários escolares, em atividade na 
rede pública de ensino fundamental, serão remunerados com o percentual de 60% 
daqueles recursos. No entanto convém esclarecer que as despesas ligadas à atividade-
meio, desde que necessárias ao funcionamento do ensino fundamental, tais como 
auxiliares de serviços gerais, vigilância, limpeza, conservação etc. serão suportadas 
pelos 40% restantes do fundo (Consulta n. 701213. Rel. Cons. Moura e Castro. Sessão 
do dia 15/02/2006).
[Despesas com a manutenção e desenvolvimento do ensino. Guarda municipal 
escolar. Não inclusão] (...) somente as despesas vinculadas aos objetivos básicos 
das instituições educacionais propriamente ditas podem ser consideradascomo 
de manutenção e desenvolvimento do ensino, não se enquadrando aí as despesas 
realizadas nos demais órgãos e entidades vinculados à educação, por mais que 
beneficiem direta ou indiretamente a atividade ministrada nas escolas. Por isso, 
embora a atividade da guarda municipal escolar beneficie direta ou indiretamente, 
a atividade das escolas locais e deva ser implementada pela municipalidade, as 
despesas com sua criação e manutenção não se enquadram entre aquelas estritamente 
vinculadas à educação, manutenção e desenvolvimento do ensino (Consulta 
n. 684917. Rel. Cons. Elmo Braz Soares. Sessão do dia 08/09/2004).
[Concessão de bolsas de estudo. Estudantes carentes. Instituições privadas de 
ensino superior] (...) observo que a matéria já foi examinada por esta Corte em 
diversas oportunidades (...) tendo ficado assentado que: “A Prefeitura pode subsidiar 
o ensino, inclusive o superior, por meio da concessão de bolsas de estudo para os que 
demonstrarem falta de recursos, quando houver falta de vagas e de cursos regulares da 
rede pública na localidade da residência do educando, sendo o Poder Público obrigado 
a investir prioritariamente na expansão de sua rede na localidade”. (...) também 
sedimentaram entendimento de que os valores gastos com a concessão de bolsas de 
estudos não podem ser incluídos no percentual de 25% do art. 212 da Constituição 
Federal, além de depender da existência de dotação orçamentária adequada, 
autorização legislativa e observância aos princípios da legalidade, moralidade e 
impessoalidade. Logo, independentemente de não haver no município instituições 
de ensino superior pública, (...) a possibilidade de conceder tal subvenção não pode, 
em hipótese alguma, justificar nenhuns prejuízos aos investimentos obrigatórios 
FINANÇAS PÚBLICAS
126
na área de atuação prioritária municipal relativa à manutenção e desenvolvimento 
do ensino. Vale, ainda, acrescentar que se impõe a regulamentação da matéria, em 
atenção aos princípios da moralidade e da impessoalidade, com estabelecimento 
de critérios e condições para a concessão de bolsas de estudo e para fazer jus ao 
benefício, baseados em parâmetros socioeconômicos, criando, ainda, cadastro de 
inscrição de pretendentes (Consulta n. 801069. Rel. Cons. em Exerc. Gilberto Diniz. 
Sessão do dia 11/11/2009).
[Formação continuada. Concessão de bolsas de estudo] (...) os gastos advindos 
da concessão de bolsas de estudo destinadas a cursos superiores não poderão 
ser computadas no percentual mínimo de 25% do Ensino (Consulta n. 728539. 
Rel. Cons. Simão Pedro Toledo. Sessão do dia 06/06/2007).
[Concessão de bolsas de estudo para professores] (...) como garantia de retorno 
do dinheiro público investido, entendo ser possível ao município conceder bolsa 
de estudo somente aos professores do quadro permanente de sua rede de ensino 
e, mesmo assim, desde que a legislação local contenha dispositivo que agasalhe tal 
possibilidade, indicada a dotação orçamentária e a disponibilidade de recursos. 
E mais, o professor beneficiado deve formalizar compromisso de continuar a 
lecionar no município, durante tempo a ser definido, sob pena de ter que ressarcir 
as despesas com ele realizadas, o que não poderá ser exigido do mestre contratado 
temporariamente, dado o seu elo precário com o Poder Público (Consulta n. 695106. 
Rel. Cons. Moura e Castro. Sessão do dia 30/11/2005).
[Despesas com servidores inativos e pensionistas. Percentual de 25% da Educação] 
No mérito, respondo nos termos da Consulta (...) nº 442463, que, em síntese, 
entendeu que não se pode incluir a despesa com servidores inativos e pensionistas 
da Educação no percentual de 25%, aplicados naquele setor (...) (Consulta n. 659637. 
Rel. Cons. Elmo Braz Soares. Sessão do dia 30/10/2002).
[Impossibilidade do cômputo dos gastos com exames admissionais e demissionais 
de servidores pertencentes à rede municipal de ensino para fins do alcance do 
percentual mínimo de 25%] (...) constata-se que o caput do art. 70 da LDB define 
as despesas com manutenção e desenvolvimento do ensino como aquelas realizadas 
com vistas à consecução dos objetivos básicos das instituições educacionais de todos 
os níveis. (...) Os gastos com exames admisionais e demissionais, em meu juízo, não 
estão vinculados de forma imediata à consecução dos objetivos básicos das instituições 
educacionais, o que fortalece ainda mais o entendimento de que não podem ser 
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incluídos no orçamento público reservado à educação. Trata-se, na verdade, de uma 
despesa ordinária, comum à gestão de pessoal no âmbito de toda administração. 
(...). A orientação ora adotada busca evitar, outrossim, que todo e qualquer gasto 
realizado na máquina administrativa ligada à educação seja computado no limite 
mínimo previsto no art. 212 da Constituição da República, sob pena de se esvaziar 
o real sentido da norma, que pretende, em última análise, assegurar a efetivação do 
direito à educação (Consulta n. 771765. Rel. Cons. Antônio Carlos Andrada. Sessão 
do dia 17/06/2009).
[Municipalização do ensino obrigatório. Repasse de recursos municipais ao 
Estado] O ato de colaboração entre os Estados-membros e os Municípios, na área 
educacional, encontra-se assim previsto na Constituição da República de 1988: 
“Art. 211. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em 
regime de colaboração seus sistemas de ensino. § 4º Na organização de seus sistemas 
de ensino, os Estados e os Municípios definirão formas de colaboração, de modo a 
assegurar a universalização do ensino obrigatório.” A Resolução nº 167/2000, em seus 
arts. 1º e 2º, prevê a cessão de servidor efetivo do quadro de magistério do Estado 
a Municípios, dispondo o art. 5º desse mesmo instrumento legal que o Estado e os 
Municípios arcarão, em conjunto, com o critério da remuneração do servidor que 
ficar em adjunção ao município e, mais, a contribuição municipal para o custeio da 
remuneração do funcionário cedido será repassada à Secretaria de Educação, cabendo 
ao Governo do Estado o pagamento da remuneração devida ao servidor. Assim, 
dentro da autonomia municipal (art. 18/CF), caberá ao ente local aderir, ou não, aos 
termos da mencionada resolução. Logo, se a adjunção de professores estaduais do 
ensino obrigatório for aceita pelo município, como normatizada pela Resolução nº 
167/2000, estaremos, indubitavelmente, diante da cooperação técnica de que cuida o 
inciso VI do art. 3º da Constituição Federal (Consulta n. 624779. Rel. Cons. Moura e 
Castro. Sessão do dia 12/12/2001).
[Remuneração de psicólogos, fonoaudiólogos e nutricionistas] (...) a atual 
Constituição da República (art.  212, § 4º), a Lei nº 9.394/96, que estabelece as 
diretrizes e bases da educação (art.  71, IV), e a IN TC nº 08/2004 (art.  6º, VI) 
dispõem que não integrarão despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino 
aquelas realizadas com psicólogo, fonaudiólogo e nutricionista, as quais serão, 
em respeito ao texto constitucional, suportadas pelas contribuições sociais e outros 
recursos orçamentários (Consulta n. 701199. Rel. Cons. Moura e Castro. Sessão do 
dia 23/11/2005).
FINANÇAS PÚBLICAS
128
[Município. Concessão de bolsas de estudo para ensino superior] Esta Corte já se 
manifestou sobre o tema nas Consultas nº 53163 —4/92 e nº 154612 —1/94 (...). Em 
ambas ficou definido que “a Prefeitura poderá subsidiar o ensino superior, mediante 
concessão de bolsas de estudo e de transporte, se julgar necessário aos interesses 
maiores da coletividade local, desde que não inclua as despesas no percentual de 25% 
e que tenha a dotação orçamentária adequada e autorização legislativa para tal.” (...) é 
necessário o atendimento pleno das necessidades referentes à educação fundamental 
e pré-escolar no município em tela para que este possa fornecer bolsas de estudo 
para o ensinosuperior. Cumprido tal requisito, o valor a ser despendido com as 
bolsas de estudo não deverá ser incluído no percentual mínimo determinado no 
art. 212 da Carta Magna de 1988 e deverá ser empenhado em dotação orçamentária 
própria e precedido de autorização legislativa específica. Por último, não constitui 
excesso ressaltar que, não obstante o cumprimento de todas as condições descritas, 
a concessão de tais bolsas deverá observar os princípios da administração pública, 
notadamente os da legalidade, moralidade e impessoalidade (Consulta n. 678641. 
Rel. Cons. Eduardo Carone Costa. Sessão do dia 06/08/2003).
[Município. Auxílio financeiro aos alunos universitários. Deslocamento às cidades 
vizinhas] (...) possibilidade da despesa desde que observados os requisitos a seguir 
enumerados: 1) Constar em programas ou projetos incluídos na lei orçamentária 
anual. Deverá, assim, dispor de recursos orçamentários próprios. 2) Haver o 
município implementado, plenamente, a obrigação que lhe compete por força de 
disposições constitucionais, ou seja, se alocar, na manutenção e desenvolvimento do 
ensino fundamental, recursos acima dos percentuais mínimos previstos na Lei Maior 
(art. 212 e art. 60 do ADCT, com a redação da Emenda Constitucional nº 14/96) e na 
respectiva Lei Orgânica. 3) Observar as normas legais para o correto processamento 
da correspondente despesa e, ainda, não estabelecer restrições, e assegurar caráter 
isonômico a todos que necessitem do referido transporte (Consulta n. 694445. 
Rel. Cons. Sylo Costa. Sessão do dia 21/09/2005).
[Despesas com merenda escolar. Salário-educação] 1 — As despesas com o 
custeio da merenda escolar podem ser realizadas com os recursos provenientes do 
salário-educação, desde que aplicadas na educação básica pública, compreendida a 
educação infantil, o ensino fundamental e o ensino médio, incluída, ainda, a educação 
especial, desde que integrada à educação básica, vedada, em qualquer hipótese, a sua 
destinação ao pagamento de despesas com pessoal. 2 — As despesas realizadas a 
esse título não poderão ser computadas para fins de aferição do cumprimento do 
percentual mínimo de aplicação dos recursos provenientes da receita resultante 
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de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e 
desenvolvimento do ensino, previsto no art.  212 da Constituição da República de 
1988 (Consulta n. 777131. Rel. Cons. em Exerc. Licurgo Mourão. Sessão do dia 
03/06/2009).
8.6 FUNDEB
[Utilização das verbas do FUNDEB para subsidiar empresa terceirizada para o 
preparo de merenda. Impossibilidade] (...) o art. 212, §§ 5º e 6º, da Constituição — 
alterado pelas EC nº 14/96 e 53/06, regulamentado pelas Leis nº 9.424/96, 9.766/98, 
11.457/07 e pelo Decreto nº 6.003/06 —, institui a contribuição social do salário-
educação, destinado, também, ao financiamento de programas suplementares 
de alimentação e assistência à saúde no ensino fundamental, previstos no inciso 
VII do art. 208 da CR/88. (...) reafirmo, diante das determinações contidas nas 
normas transcritas, que as despesas com a merenda escolar não poderão ser 
classificadas como de manutenção e desenvolvimento do ensino. Por isso, vale 
dizer, não poderão ser cobertas com os recursos previstos para o FUNDEB, não 
podendo ser inseridas nas despesas que compõem o percentual constitucional 
obrigatório de aplicação direta na educação. (...) Isso mais se apresenta 
evidente quando o inciso IV do art.  71 expressamente exclui os programas de 
alimentação, entre outros suplementares, do rol das atividades de manutenção e 
desenvolvimento do ensino. Nesse ponto, andou bem a [IN TC nº 13/2008] (...) 
[reconhecendo] ser a merenda escolar, efetivamente, um programa suplementar 
de alimentação, que deve ser custeado por outras fontes. (...) a remuneração de 
servidor municipal incumbido exclusivamente de preparação da merenda escolar 
não pode ser relacionada à manutenção e ao desenvolvimento do ensino, como 
prevê o inciso VII do art. 6º da referida instrução normativa (Consulta n. 812411. 
Rel. Cons. Sebastião Helvecio. Sessão do dia 07/12/2011).
[Utilização das verbas do FUNDEB para subvencionar a educação especial 
gratuita integrada à educação básica. APAE] (...) as despesas referentes a 
convênios com a APAE, que se destinem a subvencionar a educação especial gratuita 
(integrada à educação básica), podem ser custeadas com recursos do FUNDEB. 
Todavia, no que tange às despesas que tenham por finalidade a assistência social, 
essas não poderão ser custeadas com recursos do referido fundo. (...) a) é possível 
custear com recursos do FUNDEB as despesas referentes a convênios firmados 
com entidades comunitárias, confessionais ou filantrópicas, que se destinem a 
subvencionar a educação especial gratuita (integrada à educação básica); b) é vedado 
FINANÇAS PÚBLICAS
130
utilizar recursos do FUNDEB para custear despesas com convênios que tenham 
por finalidade a assistência social, nos termos do art. 23, I, da Lei nº 11.494/2007, 
c/c o art. 71, II e IV, da Lei nº 9.394/1996; c) devem ser observados os requisitos 
estabelecidos no art. 15 do Decreto Federal nº 6.253/2007 para fins de destinação 
de recursos públicos do FUNDEB para escolas comunitárias, confessionais ou 
filantrópicas (Consulta n. 862537. Rel. Cons. Eduardo Carone Costa. Sessão do dia 
07/12/2011).
[Construção de estacionamento na secretaria municipal e auditório destinado a 
atender a rede municipal de educação com recursos provenientes do FUNDEB] 
(...) somente as despesas com a construção de auditório destinado ao uso exclusivo 
do sistema de ensino poderão ser contabilizadas nos 40% dos recursos do FUNDEB, 
a teor do disposto nos arts. 70, II, e 71, V, da Lei nº 9.394/96, e do art.  5º, II, da 
IN TC nº 13/2008. Os gastos relacionados às obras de construção de estacionamento no 
local onde se encontra instalada a secretaria municipal não poderão ser contabilizados 
nos 40% dos recursos do FUNDEB, por se tratar de obra de infraestrutura que não 
beneficia a rede escolar (Consulta n. 848337. Rel. Cons. Eduardo Carone Costa. 
Sessão do dia 26/10/2011).
[Pagamento de férias-prêmio aos profissionais do magistério. Recursos do 
FUNDEB] (...) a) [há] impossibilidade de custear o pagamento de férias-prêmio 
indenizadas com recursos referentes ao percentual dos 60% do FUNDEB, bem 
como computar essas despesas para fins de cumprimento do percentual mínimo 
de aplicação de 25% dos recursos de impostos e transferências na manutenção e 
desenvolvimento do ensino. Isso porque a natureza indenizatória dessa despesa não 
permite que ela seja considerada como parcela remuneratória e, portanto, não pode 
ser custeada com os recursos acima referidos. (...) b) é vedado computar o montante 
pago a título de férias-prêmio indenizadas ao pessoal docente e demais profissionais 
da educação na aferição da aplicação mínima de 25% da receita resultante de impostos 
e transferências na manutenção e desenvolvimento do ensino, preceituado no 
art. 212 da CR/88, dada a natureza indenizatória da parcela. (...); c) é possível custear 
a remuneração recebida pelo profissional do magistério que esteja usufruindo férias-
prêmio com recursos de 60% do FUNDEB, por se tratar de afastamento temporário 
previsto por lei, que não caracteriza suspensão ou ausência da condição de efetivo 
exercício. Além disso, não há alteração da natureza do pagamento, pois não se trata 
de indenização; d) é possível custear a remuneração recebida pelo pessoal docente e 
demais profissionais da educação que estejam usufruindo férias-prêmio com recursos 
referentes aos 25% da educação, pois, no momento em que o servidor está afastado, 
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ele continua percebendo a sua remuneração mensal. E, consoante explicitado no 
item acima, não há alteração da naturezado pagamento, pois não há indenização 
(Consulta n. 858327. Rel. Cons. Eduardo Carone Costa. Sessão do dia 26/10/2011).
[Possibilidade de inclusão de profissionais do magistério em programa de 
transporte escolar financiados com os 40% do FUNDEB] A inclusão dos 
profissionais do magistério em programa municipal de transporte escolar deverá dar-
se por meio de lei específica, observando-se os dispositivos legais concernentes, e as 
respectivas despesas poderão ser alocadas nos 40% do FUNDEB relativos às “demais 
despesas com manutenção do ensino” (Consulta n. 843564. Rel. Cons. Wanderley 
Ávila. Publicada no D.O.C. em 24/10/2011).
[Despesas com telecentro. Aplicação dos recursos do FUNDEB] (...) as despesas 
relativas aos telecentros não devem a priori ser computadas no cálculo da aplicação 
dos recursos do FUNDEB, visto que esses espaços não se destinam apenas aos alunos 
da educação infantil e do ensino fundamental, mas a toda comunidade, com vistas 
a combater a desigualdade tecnológica e o analfabetismo digital e a diminuir os 
altos índices de exclusão digital. (...) os profissionais que laboram nos telecentros 
na promoção das atividades de inclusão digital não podem ser considerados como 
profissionais da educação, não podendo ser remunerados com os recursos vinculados 
à manutenção e desenvolvimento do ensino e, por conseguinte, não poderiam ser 
utilizados os recursos do FUNDEB para esse fim. (...) ressalvando entretanto que as 
despesas com os laboratórios do Proinfo custeadas pela administração municipal, 
quando esses laboratórios forem utilizados exclusivamente para fins pedagógicos, na 
educação infantil e/ou no ensino fundamental, como parte de um conjunto de ações 
educativas que compõem o processo ensino-aprendizagem, podem ser consideradas 
para fins de cumprimento dos percentuais mínimos da educação, incluindo o 
FUNDEB, levando-se em consideração os respectivos âmbitos de atuação prioritária, 
conforme disciplina o art.  211 da CR/88, que delimita a atuação dos Estados e 
Municípios em relação à educação básica (Consulta n. 747447. Rel. Cons. Antônio 
Carlos Andrada. Sessão do dia 27/04/2011).
[Despesa com auxílio-alimentação. Recursos do FUNDEB] (...) as despesas que 
podem ser custeadas com recursos do (...) FUNDEB e aquelas que podem ser 
consideradas como remuneração do magistério para efeito de utilização da parcela 
de 60% do FUNDEB encontram-se descritas na sessão de perguntas e respostas 
no sítio eletrônico do Fundo de Desenvolvimento da Educação (FNDE), senão 
vejamos: 5.15. Despesas com pagamento de passagens, diárias e/ou alimentação 
FINANÇAS PÚBLICAS
132
podem ser custeadas com recursos do Fundeb? Sim, desde que estas despesas sejam 
associadas à realização de atividades ou ações necessárias à consecução dos objetivos 
das instituições educacionais, contemplando a educação básica pública. A título de 
exemplo podemos mencionar o deslocamento de um servidor, para participação 
de reunião ou encontro de trabalho em outra localidade, para tratar de assuntos 
de interesse direto e específico da educação básica pública, do respectivo Estado 
ou Município, observando-se os respectivos âmbitos de atuação prioritária desses 
entes federados, conforme estabelecido nos §§ 2º e 3º do art. 211 da Constituição. 
Da mesma forma deve-se considerar o vale-transporte e o vale-alimentação, 
ressaltando-se que essas despesas devem ser custeadas apenas com a parcela dos 40% 
dos recursos do fundo. (...) 7.1. O que efetivamente se pode pagar aos profissionais do 
magistério, a título de remuneração, com a parcela de 60% do Fundeb? Para efeito da 
utilização dos 60% do Fundeb, a remuneração é constituída pelo somatório de todos 
os pagamentos devidos (salário ou vencimento, 13º salário, 13º salário proporcional, 
1/3 de adicional de férias, férias vencidas, proporcionais ou antecipadas, gratificações, 
horas extras, aviso prévio, gratificações ou retribuições pelo exercício de cargos ou 
função de direção ou chefia, salário família etc.) ao profissional do magistério, e dos 
encargos sociais (Previdência e FGTS) devidos pelo empregador, correspondentes 
à remuneração paga com esses recursos aos profissionais do magistério em efetivo 
exercício, independentemente do valor pago, da data, da frequência e da forma 
de pagamento (crédito em conta bancária, cheque nominativo ou em espécie, 
mediante recibo), da vigência da contratação (permanente ou temporária, 
inclusive para fins de substituição eventual de profissionais que se encontrem, 
legal e temporariamente afastados), do regime ou vínculo de emprego (celetista 
ou estatutário), observada sempre a legislação federal que trata da matéria e as 
legislações estadual e municipal, particularmente o respectivo plano de carreira 
e remuneração do magistério. (...) para fins de composição do percentual de 60% 
do FUNDEB, apenas as verbas de caráter remuneratório devem ser contabilizadas. 
(...) natureza jurídica díspar do auxílio-alimentação concedido aos servidores 
celetistas e daquele pago aos servidores estatutários que trabalham no ensino 
fundamental e infantil. Aos servidores celetistas, o auxílio-alimentação representa 
verba remuneratória, consoante o disposto no art. 458 da Consolidação das Leis 
do Trabalho (CLT) e na Súmula nº 241 do Tribunal Superior do Trabalho (TST), 
in verbis: “CLT — Art. 458. Além do pagamento em dinheiro, compreende-se 
no salário, para todos os efeitos legais, a alimentação, habitação, vestuário ou 
outras prestações in natura que a empresa, por força do contrato ou do costume, 
fornecer habitualmente ao empregado. Em caso algum será permitido o pagamento 
com bebidas alcoólicas ou drogas nocivas. TST — Súmula 241 — SALÁRIO-
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UTILIDADE. ALIMENTAÇÃO (mantida) — Res. 121/2003, DJ 19, 20 e 21.11.2003 
— O vale para refeição, fornecido por força do contrato de trabalho, tem caráter 
salarial, integrando a remuneração do empregado, para todos os efeitos legais.” (...) 
Por seu turno, o pagamento de auxílio-alimentação aos servidores estatutários — 
de acordo com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal — possui caráter 
indenizatório. (...) necessária é a identificação do regime jurídico trabalhista 
adotado pelo ente federativo. Na hipótese de se submeterem os profissionais 
de magistério — de educação básica em efetivo exercício na rede pública — ao 
regime estatutário, as despesas com auxílio-alimentação podem ser custeadas, tão 
somente, com a parcela dos 40% dos recursos do FUNDEB, desde que tais despesas 
estejam, para tanto, associadas à realização de atividades ou ações necessárias à 
consecução dos objetivos das instituições educacionais, voltadas à educação básica 
pública. Por outro lado, na hipótese de o ente federativo adotar o regime celetista, 
o pagamento de auxílio-alimentação a tais profissionais, em razão de seu caráter 
remuneratório, pode ser custeado com a parcela dos 60% do FUNDEB (Consulta 
n. 753449. Rel. Cons. Sebastião Helvecio. Sessão do dia 23/03/2011).
[Despesas com pessoal custeadas com recursos do FUNDEB. Classificação 
orçamentária e compatibilidade com a LRF] Conforme o art. 11 da 
IN TC n. 13/2008, os recursos do FUNDEB, incluída a complementação da União, 
quando for o caso, serão utilizados pelo Estado e pelos Municípios, no exercício 
financeiro em que lhes forem creditados, exclusivamente em ações consideradas 
como de manutenção e desenvolvimento do ensino para a educação básica pública, 
assegurados pelo menos 60% para a remuneração dos profissionais do magistério 
da educação básica em efetivo exercício na rede pública, nos termos dos arts. 21 e 
22 da Lei Federal nº 11.494/07, observando-se os limites de despesas com pessoal 
fixados pela Lei Complementar nº  101/2000. O pagamento das remunerações 
dos referidos profissionais constitui despesa pública com pessoal, que deve ser 
apropriadade acordo com a classificação de despesa estabelecida pela (...) [Portaria 
STN/MF/SOF nº 163/2001]. Conforme definido na referida portaria, a classificação 
da despesa orçamentária, segundo a sua natureza, compõe-se de: I — Categoria 
Econômica; II — Grupo de Natureza de Despesa; e III — Elemento de Despesa. 
O Grupo de Natureza de Despesa agrega despesas com as mesmas características 
quanto ao objeto de gastos, sendo: 1 — Pessoal e Encargos Sociais, 2 — Juros e 
Encargos da Dívida, 3 — Outras Despesas Correntes, 4 — Investimentos, 5 — 
Inversões Financeiras, 6 — Amortização da Dívida, 7 — Reserva do RPPS (Regime 
Próprio de Previdência Social) e 9 — Reserva de Contingência. Dessa forma, as 
despesas com pessoal devem ser apropriadas no Grupo 1, que agrega despesas 
FINANÇAS PÚBLICAS
134
orçamentárias de natureza remuneratória decorrente do efetivo exercício de cargo, 
emprego ou função de confiança no setor público, do pagamento de proventos de 
aposentadorias, reformas e pensões, das obrigações trabalhistas, soldo, gratificações, 
adicionais, entre outras. Quanto ao Grupo 3 — Outras Despesas Correntes, 
são agregadas despesas orçamentárias com aquisição de matérias de consumo, 
pagamento de diárias, contribuições, subvenções, auxílio-alimentação, auxílio-
transporte, entre outras. Portanto, (...) acerca da possibilidade de se apropriar 
contabilmente a despesa de pessoal do FUNDEB na rubrica 3.3.90.36 — Outros 
Serviços de Terceiros — Pessoa Física, em que o segundo dígito 3 determina o Grupo 
“Outras Despesas Correntes”, deve ter resposta negativa, porque a característica 
do objeto de gasto “remunerações” exige que tal despesa seja classificada no 
Grupo 1 — Pessoal e Encargos Sociais. Assim a classificação correta é 3.1.90... e 
não 3.3.90... . (...) as normas emitidas pela Secretaria do Tesouro Nacional visam 
à padronização dos procedimentos contábeis, de modo a proporcionar maior 
transparência às despesas públicas e a garantir a consolidação das Contas Públicas 
Nacionais exigida na Lei de Responsabilidade Fiscal. Portanto, deve ser observada 
a uniformização e a utilização da mesma classificação orçamentária, no âmbito 
da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, para propiciar o levantamento 
e análise de informações em nível nacional. (...). O consulente deseja expurgar a 
despesa de pessoal relativa ao FUNDEB, entretanto, cabe lembrar que os recursos 
financeiros alocados pela União e pelo Estado acresceram a sua receita base de 
cálculo. Portanto, o percentual gasto foi compensado com os recursos repassados por 
aqueles entes. Ou seja, para a determinação dos limites máximos da despesa total com 
pessoal, estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal, é considerada a Receita 
Corrente Líquida (RCL) do exercício, incluídos os recursos recebidos em relação à 
citada distribuição do FUNDEB do Estado a seus Municípios. (...). “A legislação do 
FUNDEB determina que o mínimo de 60% dos valores anuais transferidos à conta 
do fundo seja destinado à remuneração dos profissionais do magistério em efetivo 
exercício na educação básica. Já a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), principal 
instrumento regulador dos gastos do poder público no país, impõe critérios e limites 
gerais que exigem rigor e responsabilidade na gestão dos recursos públicos nas esferas 
federal, estadual e municipal, estabelecendo (art. 19, I e II) que o gasto máximo com 
pessoal não poderá ultrapassar 49% das receitas correntes líquidas, nos estados, e 
54%, nos municípios. (...) A obrigação de estados, Distrito Federal e municípios 
destinarem o mínimo de 60% do FUNDEB para fins de pagamento da remuneração 
do magistério emana da Constituição Federal, portanto está fora do alcance de outro 
mandamento infraconstitucional que contenha regra distinta. A LRF, ao estabelecer 
percentual máximo das receitas correntes líquidas para fins de cobertura dos gastos 
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com pessoal, não estabelece mecanismo que comprometa o cumprimento definido 
em relação à utilização dos recursos do FUNDEB. Trata-se de critérios legais, 
técnica e operacionalmente compatíveis, que devem ser rigorosamente observados 
pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos municípios.” (...) Não há amparo legal 
para expurgar as despesas com remuneração de pessoal custeadas com recursos de 
transferências do FUNDEB das despesas de pessoal do município, para os efeitos 
do que dispõe o art.  20 da Lei Complementar nº  101/2000 (Consulta n. 838061. 
Rel. Cons. Eduardo Carone Costa. Sessão do dia 23/02/2011).
[Recursos do FUNDEB. Assistência social] O inciso I do art.  23 da Lei 
nº 11.494/2007 veda a utilização dos recursos do FUNDEB “no financiamento das 
despesas não consideradas como de manutenção e desenvolvimento da educação 
básica, conforme o art. 71 da Lei n. 9.394, de 20 de dezembro de 1996”. O art. 71 
da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), por sua vez, determina 
que não constituirão despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino aquelas 
realizadas com: “IV — programas suplementares de alimentação, assistência médico-
odontológica, farmacêutica e psicológica, e outras formas de assistência social”. (...) 
as ações realizadas por assistentes sociais no desempenho das atividades de serviço 
social escolar não podem ser consideradas como de manutenção e desenvolvimento 
do ensino, para efeito de cumprimento dos percentuais de aplicação de receita 
na educação determinados no art.  212 da Constituição Federal. (...). (...) [há] 
impossibilidade de remuneração dos profissionais que desempenham serviço social 
escolar com recursos do FUNDEB, bem como pela impossibilidade de se custearem 
as despesas decorrentes desse serviço com recursos destinados à manutenção e ao 
desenvolvimento do ensino (Consulta n. 783090. Rel. Cons. Sebastião Helvecio. 
Sessão do dia 16/12/2009).
[Profissionais do magistério da educação básica. Aumento real e reajuste da 
remuneração. Concessão de abono, em caráter excepcional e transitório. Período 
eleitoral] (...) [é] indevido o aumento real da remuneração dos professores do 
ensino fundamental, de forma a aplicar 60% das verbas repassadas pelo FUNDEB, 
se realizado no período de vedação eleitoral, qual seja, nos 180 dias anteriores às 
eleições até a posse dos eleitos. Em caso de simples reajuste de remuneração, realizado 
apenas para efetivar a recomposição de perda salarial ocasionada pela desvalorização 
de moeda, entendo não haver tal impedimento. (...) considero ser possível, em caráter 
excepcional, a concessão de abono ou gratificação aos professores do ensino básico 
da rede pública para o cumprimento da meta constitucionalmente estabelecida de 
aplicação dos recursos do FUNDEB, desde que autorizado por lei aprovada 180 dias 
FINANÇAS PÚBLICAS
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antes das eleições, sendo imprescindível sua previsão orçamentária e observância 
aos limites impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (Consulta n. 751530. 
Rel. Cons. Adriene Andrade. Sessão do dia 25/11/2009).
[FUNDEB. Utilização dos recursos para fins de concessão de abono a 
servidores da educação municipal] Em relação ao pagamento dos profissionais 
do magistério, há na Constituição da República e na Lei n. 11.494/2007 um limite 
mínimo de 60% dos recursos do FUNDEB para sua garantia. Já em relação à parcela 
restante (de até 40%), não há vinculação ou obrigação de que parte dessa parcela 
de recursos seja destinada ao pagamento de outros servidores da educação, ainda 
que o município possa utilizá-la para esse fim. Assim, não há que se falar em 
abonos para outros servidores da educação decorrentes de critério emanado da 
legislação federal. Entretanto, o gestor municipal poderá autorizar o pagamento 
do abono em relação à parcela restante (de até 40%) do FUNDEB, desde que 
autorizado e com fundamento na legislação local, que obrigatoriamente deveráestabelecer os critérios de concessão, de modo a impelir transparência, isonomia 
e impessoalidade ao processo de gestão desses entes governamentais. Ademais, 
correspondendo o abono a vantagem, embora de caráter transitório, que não 
gera vínculo para outros exercícios, para a sua concessão devem ser satisfeitas as 
condições estipuladas no art. 169, § 1°, I e II, da Constituição da República, quais 
sejam: a) existência de prévia dotação orçamentária suficiente para atender às 
projeções de despesas de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; b) existência 
de autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias. Por derradeiro, há de 
se registrar que o pagamento de abono não deve ser uma prática habitual na gestão 
do FUNDEB, pois a sua utilização demonstra a possibilidade de planejamento 
deficiente na aplicação dos recursos destinados à remuneração dos profissionais 
do magistério e a possibilidade de revisão ou reformulação do plano de cargos e 
salários. (Consulta n. 771766. Rel. Cons. em Exerc. Licurgo Mourão. Sessão do 
dia 24/06/2009).
[FUNDEB. Profissionais do magistério da educação básica. Remuneração] 
(...) os recursos do FUNDEB devem ser aplicados exclusivamente na educação 
básica, sendo assegurado pelo menos 60% ao pagamento da remuneração dos 
profissionais do magistério da educação básica em efetivo exercício na rede 
pública — docentes e profissionais que oferecem suporte pedagógico direto ao 
exercício da docência: direção ou administração escolar, planejamento, inspeção, 
supervisão, orientação educacional e coordenação pedagógica. Parece-me, 
portanto, ser justo e razoável a utilização de recursos do FUNDEB para remunerar 
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proporcionalmente os diretores e vice-diretores de escolas municipais que atuem 
tanto na educação básica (educação infantil — creche e pré-escola — e ensino 
fundamental) quanto no ensino médio, desde que seja possível quantificar 
o grau de participação desses servidores na educação básica, destacando-a da 
participação nos outros níveis de ensino. (...) [há] possibilidade de pagamento 
de diretores e vice-diretores de instituição municipal de ensino que atue tanto 
na educação básica quanto no ensino médio, desde que observados os princípios 
da razoabilidade e da proporcionalidade, aferíveis por critérios objetivos a serem 
expressamente indicados pelos órgãos competentes da municipalidade, como, 
por exemplo, a Secretaria de Educação, o setor de finanças e o controle interno 
(Consulta n. 715518. Rel. Cons. Wanderley Ávila. Sessão do dia 21/05/2008).
[FUNDEB. Férias-prêmio indenizadas] (...) Com efeito, depreende-se da 
última consulta [737094], relatada pelo Exmo. Conselheiro Antônio Andrada, 
na Sessão Plenária de 10/10/2007, cujo parecer foi aprovado, por unanimidade, 
que “o pagamento de férias-prêmio indenizadas não se inclui nas despesas com a 
manutenção e desenvolvimento do ensino para a educação básica, para os fins da Lei 
Federal n°, 11.494, de 20 de junho de 2007, por não constituir parcela integrante e 
permanente da remuneração dos servidores.” (Consulta n. 768041. Rel. Cons. Simão 
Pedro Toledo. Sessão do dia 27/11/2008).
[Férias-prêmio indenizadas] O recebimento das férias-prêmio, em espécie, tem 
como fundamento a indenização do servidor por um direito de afastamento não 
gozado, e não o ressarcimento de despesas por ele realizadas em razão do serviço, 
motivo pelo qual não se confunde com as indenizações que compõem a remuneração. 
Além do mais, não tem a indenização o caráter de “permanente”, uma vez que ela só 
ocorre quando e para o servidor que adquire o direito de gozá-las e, por motivo 
ou permissão previstos em lei, opta por não usufruí-las. (...) o pagamento de férias-
prêmio indenizadas não se inclui nas despesas com a manutenção e desenvolvimento 
do ensino para a educação básica, para os fins da Lei Federal nº 11.494, de 20 de junho 
de 2007, por não constituir parcela integrante e permanente da remuneração dos 
servidores. (...): a indenização de férias-prêmio não pode ser paga com os recursos 
do FUNDEB (60%) destinados ao pagamento da remuneração dos profissionais do 
magistério e da educação em geral (Consulta n. 737094. Rel. Cons. Antônio Carlos 
Andrada. Sessão do dia 10/10/2007).
FINANÇAS PÚBLICAS
138
[FUNDEB. Obrigações patronais previdenciárias] No que tange à utilização 
dos recursos, permanece a obrigatoriedade da destinação de, no mínimo, 60% ao 
pagamento da remuneração dos profissionais do magistério da educação básica 
em efetivo exercício. (...). Em assim sendo, as despesas decorrentes das “obrigações 
patronais previdenciárias”, conforme questionado, são parte integrante do 
pagamento dos profissionais do magistério locais, por expressa disposição legal, 
devendo estar incluídas no percentual de 60% por constituir despesas de pessoal, 
classificadas na categoria econômica das Despesas de Custeio (arts. 12 e 13 da 
Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964) e demonstradas segundo o anexo III da 
IN TC nº 03/2007 (Consulta n. 731755. Rel. Cons. Simão Pedro Toledo. Sessão 
do dia 20/06/2007).
8.7 OPERAÇÕES DE CRÉDITO
ENUNCIADO DE SÚMULA N. 49. Nos contratos de empréstimos por antecipação 
de receita do Estado, autorizada na Lei Orçamentária, é dispensável a apresentação 
do pronunciamento da Junta de Programação Orçamentária e Financeira.
ENUNCIADO DE SÚMULA N.  13. Nas operações de crédito realizadas sem o 
parecer do Tribunal de Contas, quando solicitado pela Assembleia Legislativa ou 
Câmara Municipal, será responsabilizado, pessoalmente, o ordenador, caso o Estado 
ou Município se tornem inadimplentes.
[Antecipação da receita do ISSQN. Fato gerador. Vedação preceituada na LRF] 
A partir da Lei Complementar nº 116/03, o fato gerador do ISS é a prestação de 
serviços definidos na lista a ela anexa. (...) com base na nova legislação, para que 
ocorra o nascimento da obrigação tributária, não basta que o fato esteja previsto em 
lei e tenha sido celebrado um contrato prevendo sua ocorrência mediante prestação 
de serviço. Necessário será que ocorra a efetiva prestação de serviços. O art.  37 
da Lei de Responsabilidade Fiscal (...) veda uma série de procedimentos que se 
equiparam às operações de crédito, entre eles está a antecipação de receita de tributos 
antes da ocorrência do seu fato gerador (inciso I do referido artigo). Dessa forma, 
considerando que a obrigação tributária nasce, efetivamente, mediante a prestação 
do serviço, não bastando um contrato prevendo sua ocorrência ou mesmo a previsão 
em lei, não é possível a antecipação da receita do ISSQN pelo município, porque a 
Lei de Responsabilidade Fiscal proíbe a antecipação de receita de tributos antes da 
ocorrência do fato gerador (Consulta n. 694692. Rel. Cons. Elmo Braz Soares. Sessão 
do dia 01/06/2005).
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8.8 PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO
ENUNCIADO DE SÚMULA N. 43. A concessão pelo Município de subvenção social 
— fundamentalmente para assistência social, médica e educacional — só se legitima 
quando houver disponibilidade de recursos orçamentários próprios ou decorrentes 
de crédito adicional e for determinada em lei específica. 
ENUNCIADO DE SÚMULA N.  23. A indicação da dotação orçamentária, que 
irá comportar os gastos públicos decorrentes da execução de convênios, contratos, 
acordos ou ajustes firmados pelo Estado, é exigência legal que não pode ser 
desprezada, uma vez que visa a demonstrar e promover, respectivamente, a existência 
e a reserva de recursos e acompanhar a execução do plano plurianual, o cumprimento 
das diretrizes orçamentárias, bem como do respectivo orçamento.
ENUNCIADO DE SÚMULA N. 16. É exigência legal, e medida essencial para se 
promover a reserva de recursos orçamentários, que, nos instrumentos de contrato, 
convênio e acordo, em que figurem como partes pessoas jurídicasde direito público 
interno, seja indicado, ainda que por estimativa, o valor respectivo. 
[Demonstração do impacto orçamentário-financeiro] (...) a despesa 
continuada, orçamentariamente prevista, prescinde da demonstração do 
impacto orçamentário-financeiro porque isso já se encontra evidenciado na LOA 
que, implicitamente, prevê aumento continuado, como ocorre, por exemplo, 
com a folha de salários, contribuições sociais etc. (...) os atos que criarem ou 
aumentarem despesa que estão fora do orçamento deverão ser instruídos com 
a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e, também, demonstrar a origem dos 
recursos para o seu custeio (inteligência do § 1º do art. 17 da LC 101/00). (...) 
A obrigatoriedade da demonstração do impacto financeiro-orçamentário, que 
tem por finalidade corrigir eventuais falhas ou distorções na condução das novas 
despesas continuadas, almeja evitar que o orçamento do ano fique comprometido 
com novas despesas diárias, criadas mais recentes (Consulta n. 693503. 
Rel. Cons. Moura e Castro. Sessão do dia 30/11/2005).
[Rejeição parcial de emendas do projeto de lei orçamentária. Repristinação] 
(...) para que seja restaurado o equilíbrio orçamentário entre receita e despesa, 
a sobra decorrente de rejeição parcial do projeto de lei encaminhado pelo 
Executivo ou de veto de emendas legislativas deve ser contabilizada em reserva 
de contingência. (...) depreende-se do § 8º do art. 166 da Constituição Federal 
FINANÇAS PÚBLICAS
140
(...) que seja encaminhado ao Legislativo projeto de lei de abertura de crédito 
especial para as despesas não acertadas pela Câmara, utilizando-se como fonte 
de recurso as reservas de contingência. (...). As despesas, uma vez rejeitadas pelos 
vereadores, não mais fazem parte do projeto original, ainda que as emendas por 
eles apresentadas tenham sido vetadas pelo prefeito, pois, nessa hipótese, não 
ocorre repristinação. (...) após serem tomadas as providências elencadas, haverá 
equilíbrio orçamentário (Consulta n. 689778. Rel. Cons. Moura e Castro. Sessão 
do dia 03/08/2005).
[Plano plurianual de investimentos. Atribuição de valores às metas. 
Observância ao princípio da compatibilidade) A legislação não diz (...) que o 
plano plurianual de investimentos (PPA) deva atribuir valores totais ou parciais 
às metas nele estabelecidas. Contudo, para o planejamento, não se pode dispensar 
a ideia de gerenciamento para administração de suas receitas e realização de suas 
despesas, devendo conter valores, que vão desde valores percentuais para que 
sejam atendidas gradativamente as metas, visando aos resultados, e, ainda, valores 
monetários, estes, no que concernem aos recursos necessários a serem empregados 
nos investimentos previstos e nos programas de duração continuada. (...) os 
valores previstos no PPA devem ser observados na elaboração da lei orçamentária, 
visto que constituiu um elemento do sistema orçamentário que deve relacionar-
se de forma permanente com os demais integrantes deste, representados pelas 
diretrizes orçamentárias e orçamento anual. (...) na hipótese de aprovação de 
dotações no orçamento anual com valores superiores aos atribuídos para as 
metas correspondentes, existentes no PPA, a resposta é, em princípio, afirmativa, 
isto é, a inobservância dos valores consignados na planilha financeira integrante 
do PPA, na elaboração da lei orçamentária anual, poderá importar na ofensa à 
aludida regra de compatibilidade, a menos que, ao elaborar a lei orçamentária, 
verifique o chefe do Poder Executivo que a planilha financeira estabelecida no 
PPA tenha sido subdimensionada, isto é, tenha estimado a receita em valores 
inferiores à entrada de recursos previstos para aquele ano. (...) a lei que aprovar 
o plano plurianual deve estabelecer condições para a realização de modificações 
no plano, admitindo a exclusão ou a alteração de programas, além da inclusão 
de novo programa por meio de proposta pelo Poder Executivo, com projeto 
de lei específico, estabelecendo as hipóteses de alteração como, por exemplo, 
quando houver alteração de indicadores do programa (Consulta n. 684064. 
Rel. Cons. Wanderley Ávila. Sessão do dia 15/06/2005).
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[Renúncia de receita. Impacto orçamentário-financeiro. Medidas de 
compensação] (...) caso a renúncia tenha sido considerada na estimativa de receita 
da lei orçamentária e não afete as metas de resultados fiscais, comprovados mediante 
o demonstrativo previsto no inciso I do art. 14, estarão atendidas as novas exigências 
introduzidas pela Lei Complementar nº 101/2000. Em caso contrário, deverá o 
gestor indicar as medidas de compensação, ou seja, aumento da receita, nos três 
exercícios considerados, conforme também previsto no inciso II, alertando que o 
ato só terá efeito após implementadas as medidas previstas no § 2º, seguindo-se as 
exceções indicadas no § 3º e seus incisos, todos do citado art. 14 (Consulta n. 645196. 
Rel. Cons. Sylo Costa. Sessão do dia 19/12/2001).
8.9 RECEITA 
ENUNCIADO DE SÚMULA N.  96. É vedada a vinculação de receita pública 
arrecadada a título de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas as hipóteses 
mencionadas no inciso IV do art. 167 e no § 5º do art. 218 da Constituição Federal e 
no art. 82 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. 
[Vinculação de percentual de recursos do Fundo de Participação dos Municípios 
às contribuições mensais destinadas às associações de municípios] Quanto 
à despesa com a contribuição mensal dos municípios filiados à associação de 
municípios (...), o que se veda é a vinculação de receitas de impostos municipais para 
custeio da despesa com a referida contribuição. (...) respondo (...) pela possibilidade 
de vinculação de percentual de recursos do FPM para fazer face à contribuição 
devida a associação de municípios, tendo em vista que os recursos do FPM são (...) 
receitas de transferências intergovernamentais, não se lhes aplicando a vedação do 
inciso IV, do art. 167 da Carta Magna (Princípio da não afetação das receitas). (...) a 
referida contribuição dependerá de autorização legislativa para o compromisso de 
associação e para a execução da despesa de contribuição, bem como da existência de 
um contrato de rateio ou de um convênio e, ainda, de disponibilidade orçamentária 
e financeira. Outra regra (...) é a necessidade de contabilização da contribuição pelo 
município (...). (...) associação de municípios não se enquadra no conceito de órgão 
ou fundo descritos no aludido dispositivo da CF, e a contribuição de município 
integrante de associação de municípios, feita a partir de recursos do FPM, não 
constitui despesa vedada, de acordo com a definição dada pelo mesmo dispositivo 
constitucional (Consulta n. 809502. Rel. Cons. Antônio Carlos Andrada. Sessão do 
dia 05/05/2010).
FINANÇAS PÚBLICAS
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[Incidência de ITBI sobre operações de realização de capital por ocasião de 
reorganização societária] Não incide Imposto de Transmissão de Bens Imóveis Inter 
Vivos (ITBI) sobre a transferência, por sociedade de economia mista, de imóveis às 
suas subsidiárias a título de realização de capital, uma vez que a não incidência do 
art. 156, § 2º, I, da Constituição Federal, afasta as hipóteses de imunidade, isenção 
e renúncia de receita (Consulta n. 778246. Rel. Cons. em Exerc. Licurgo Mourão. 
Sessão do dia 29/07/2009).
[Responsabilidade na gestão fiscal. Arrecadação de receitas] (...) com o propósito 
de coibir a renúncia, desídia ou omissão na arrecadação de receitas públicas, que 
é a base da sustentabilidade e do equilíbrio da responsabilidade na gestão fiscal, a 
Lei Complementar nº 101/00, que estabelece normas de finanças públicas, reforçada 
pela Lei Federal nº 10.028, que institui sanções penais, civis e administrativas a esse 
respeito, proíbe ao gestor “abrir mão” de rendas que a ele cabe recolher (Consultan. 701207. Rel. Cons. Moura e Castro. Sessão do dia 23/05/2005).
[Multas. Contabilização e anistia] As multas, desde que efetivamente arrecadadas, 
tenham elas cunho tributário ou administrativo, compõem a receita do ente 
público, devendo ser contabilizadas como tal, visto que, pelo direito financeiro 
pátrio, vigora, para as receitas públicas, o regime de caixa, ou seja, considera-se 
pertencente ao exercício financeiro as receitas nele arrecadadas. (...). Caso a multa 
seja de natureza tributária, advinda de mora no pagamento de um tributo (...), sua 
redução em até 100% significará exclusão do crédito e deve ser feita por meio de 
anistia, hipótese prevista no inciso II do art. 175 do Código Tributário Nacional. 
Sendo a anistia hipótese de renúncia de receita tributária, o administrador, ao 
concedê-la, deverá observar as exigências do art.  150, § 6º, da Constituição 
Federal (...). Sendo a anistia de caráter geral, que atinja indiscriminadamente 
todos os devedores, não lhe incidirão as condições previstas nos incisos I e II 
do art.  14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, consoante intelecção do § 1º do 
mencionado art.  14. (...). Tratando-se de anistia de multa de mora de origem 
tributária de alcance restrito ou limitado (...) incidem, nessa hipótese, as condições 
previstas nos incisos I e II do art.  14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, uma 
vez que importa em tratamento diferenciado da Administração. (...) Finalmente, 
em uma terceira hipótese, ocorrendo a liberação, pela Administração, de multa 
moratória de natureza eminentemente administrativa, não fiscal, tal medida não 
estará sujeita às condições previstas no art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal 
(Consulta n. 694469. Rel. Cons. Wanderley Ávila. Sessão do dia 06/04/2005).
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[Dívida ativa municipal. Anistia dos juros e multas. Autorização legislativa 
específica. Renúncia de receita à luz da Lei de Responsabilidade Fiscal] O art. 14 
da Lei de Responsabilidade Fiscal trata especialmente da renúncia de receitas, 
estabelecendo medidas a serem observadas pelos entes políticos que decidirem pela 
concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária, da qual 
decorra renúncia de receita pública. (...) o objetivo da lei é o equilíbrio entre receitas 
e despesas e, por essa razão, qualquer tratamento diferenciado que tenha como 
impacto a diminuição da receita pública deve ser, para fins da LRF, considerado 
como renúncia de receita. (...) a anistia, benefício de natureza tributária que dispensa 
contribuintes do pagamento de multa, juros e outras penalidades decorrentes de lei 
incidentes sobre débitos inscritos em dívida ativa, bem assim dos demais benefícios e 
incentivos previstos no citado § 6º do art. 150 da vigente Constituição da República, 
somente pode ser concedida mediante autorização legislativa específica. E mais: para 
a efetivação de anistia, como também de outros benefícios e incentivos de natureza 
tributária que constituam meios de renúncia de receita pública, nos termos da Lei 
de Responsabilidade Fiscal, deve o ente político concedente observar as exigências 
estabelecidas no citado diploma legal, sobretudo em seu art. 14, como exaustivamente 
demonstrado, e ainda as disposições do Código Tributário Nacional (Consulta 
n. 649336. Rel. Cons. Eduardo Carone Costa. Sessão do dia 19/12/2001).
[Contribuição para custeio do serviço de iluminação pública. Instituição 
facultativa pelo município] (...) convém não olvidar que a criação do referido 
tributo é facultativa e não obrigatória, porque o legislador, ao usar o verbo “poder” 
no caput do art. 149-A [da CF/88], empregou-o no futuro. (...) a reprimenda contida 
no parágrafo único do art. 11 da LC nº 101/2000 é dirigida ao ente da Federação que 
deixar de arrecadar os impostos de sua competência. No caso dos municípios, os 
tributos são aqueles previstos no art. 156, I, II e III, da Constituição Federal, os quais 
poderão ou não ser instituídos, em face do princípio constitucional da autonomia 
dessas pessoas políticas. Mas, uma vez criados, a sua cobrança é obrigatória, sob pena 
de incidir sobre a gestão fiscal do ordenador de despesa a hipótese legal acima citada 
(Consulta n. 676837. Rel. Cons. Moura e Castro. Sessão do dia 26/03/2003).
[Antecipação da receita do ISSQN. Fato gerador. Vedação preceituada na LRF] 
A partir da Lei Complementar nº 116/03, o fato gerador do ISS é a prestação de 
serviços definidos na lista a ela anexa. (...) com base na nova legislação, para que 
ocorra o nascimento da obrigação tributária, não basta que o fato esteja previsto em 
lei e tenha sido celebrado um contrato prevendo sua ocorrência mediante prestação 
de serviço. Necessário será que ocorra a efetiva prestação de serviços. O art.  37 
FINANÇAS PÚBLICAS
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da Lei de Responsabilidade Fiscal (...) veda uma série de procedimentos que se 
equiparam às operações de crédito, entre eles está a antecipação de receita de tributos 
antes da ocorrência do seu fato gerador (inciso I do referido artigo). Dessa forma, 
considerando que a obrigação tributária nasce, efetivamente, mediante a prestação 
do serviço, não bastando um contrato prevendo sua ocorrência ou mesmo a previsão 
em lei, não é possível a antecipação da receita do ISSQN pelo município, porque a 
Lei de Responsabilidade Fiscal proíbe a antecipação de receita de tributos antes da 
ocorrência do fato gerador (Consulta n. 694692. Rel. Cons. Elmo Braz Soares. Sessão 
do dia 01/06/2005).
[Aplicação da arrecadação das multas de trânsito] (...) após dedução do percentual 
de cinco por cento das multas arrecadadas, o restante será, obrigatoriamente, aplicado 
em sinalização, engenharia de tráfego e de campo, policiamento e fiscalização. (...) 
Outrossim, estando os recursos afetos a despesas certas e determinadas, cabe ao 
arrecadador depositá-los em conta especial, facilitando, assim, não só o manejo 
do dinheiro, mas também a ação fiscalizatória deste Tribunal (Consulta n. 656094. 
Rel. Cons. Moura e Castro. Sessão do dia 28/08/2002).
[Dívida tributária. Inscrição do débito em dívida ativa. Cobrança judicial] (...) 
esclareço ao consulente não ser possível incluir o nome do contribuinte no rol de maus 
pagadores e/ou permitir à instituição bancária cortar o acesso dele a financiamento, 
pois o lançamento tributário, de natureza meramente declaratório, é revisível na 
origem ou por via judicial. Ora, a Administração já dispõe de todo um procedimento 
processual privilegiado para poder receber seus créditos tributários e, ao meu sentir, 
não precisa lançar mão de outros meios. Logo, deve abster-se de firmar contrato 
dessa natureza, evitando, assim, possível condenação solidária, ao lado da instituição 
bancária, em indenização por dano causado ao contribuinte que conseguir provar 
não ser mau pagador. Se o contribuinte não paga a sua dívida tributária, o caminho 
legal é a inscrição do débito em dívida ativa e cobrança judicial (Consulta n. 642621. 
Rel. Cons. Moura e Castro. Sessão do dia 28/11/2001).
8.10 SAÚDE
[Despesa com auxílio-alimentação. Recursos vinculados aos 15% da saúde. 
Outras Despesas Correntes] (...) sobre a possibilidade de o município custear 
despesas relativas a auxílio-alimentação com recursos vinculados aos 15% da 
saúde, verifica-se que a Constituição de 1988 (art. 196, § 2º do art. 198 e art. 200), 
a Lei nº 8.080/90 (...) e especificamente a IN TC n. 19/08 (...) estabelecem que 
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as despesas relativas a auxílio-alimentação, podem ser apropriadas como gastos 
públicos em ações e serviços de saúde, por compor o grupo de despesas de 
custeio. (...) o Manual do Anexo de Metas Fiscais (...) demonstra que a União 
firmou posicionamento de que o auxílio-alimentação é classificado como 
Outras Despesas Correntes no demonstrativo de gastos com a saúde (...):“Outras 
Despesas Correntes — Nessa linha, registrar as despesas com aquisição de 
material de consumo, pagamento de diárias, contribuições, subvenções, auxílio-
alimentação, auxílio-transporte, além de outras despesas da categoria econômica 
Despesas Correntes, não classificáveis nos demais grupos de natureza de despesa, 
referentes às ações e serviços públicos de saúde.” (...) A classificação do auxílio-
alimentação no demonstrativo da saúde, segundo a orientação do manual, é feita 
no grupo Outras Despesas Correntes, ou seja, fora do grupo despesas com pessoal 
e encargos sociais. Assim, inserindo-se o pagamento de auxílio-alimentação 
no grupo das despesas de custeio, nos termos do art.  3° da IN TC nº  19/08, 
configurando, portanto, despesa corrente. O pagamento realizado sob tal título 
pode ser custeado com recursos das ações e serviços públicos de saúde, compondo, 
assim, o percentual de 15% de que trata o inciso III do art.  77 do ADCT da 
Constituição Cidadã, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 29/00, 
independentemente da natureza jurídica da relação laboral, se estatutária (cargo 
público) ou celetista (emprego público) (Consulta n. 753449. Rel. Cons. Sebastião 
Helvecio. Sessão do dia 23/03/2011).
[Contabilização da remuneração dos agentes do Programa de Saúde] (...) 
possibilidade de o município contabilizar as despesas com agentes vinculados ao 
Programa de Saúde como outros serviços de terceiros — pessoal física, desde que 
efetivamente remunerados com recursos da União ou do Estado. Para os agentes 
remunerados com recursos do próprio município, devem ser contabilizados esses 
pagamentos como despesas de pessoal, para efeito do enquadramento nos limites 
do art.  19 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Consulta n. 838571. Rel. Cons.
Sebastião Helvécio. Sessão do dia 01/12/2010).
[Credenciamento de serviços de saúde] O município pode realizar sistema de 
credenciamento de consultas médicas, desde que precedido de procedimento formal 
de inexigibilidade de licitação, nos termos do art. 5º, caput, c/c o parágrafo único do 
art. 26 da Lei nº 8.666/93. A remuneração dos serviços prestados por particulares 
poderá ser fixada acima dos valores mínimos estabelecidos pela direção nacional do 
SUS. A complementação dessa remuneração deverá ser efetuada com recursos do 
próprio município e levar em conta as circunstâncias locais e as disponibilidades 
FINANÇAS PÚBLICAS
146
financeiras, sob pena de ver-se frustrado o modelo adotado pelo município para a 
prestação de serviços de saúde. A consulta poderá ser prestada no próprio consultório 
médico, após marcação feita pela Secretaria Municipal de Saúde, haja vista que o 
profissional credenciado não possui vínculo profissional com o ente federativo, não 
havendo necessidade de prestar o atendimento em local especificado pelo contratante, 
desde que a escolha do profissional fique a cargo do usuário (Consulta n. 811980. 
Rel. Cons. Antônio Carlos Andrada. Sessão do dia 05/05/2010).
[Formação de banco de medicamentos por consórcios públicos intermunicipais 
de saúde] (...) o tema dos consórcios públicos tem íntima relação com o sistema 
federativo de organização do Estado (...) visando ao desenvolvimento regional, 
mediante o compartilhamento de recursos financeiros, material e de pessoal, 
entre outros, e, consequentemente, ao bem-estar da população. (...) o legislador 
(...) fixa diretrizes abertas ao preenchimento das necessidades, disponibilizando 
instrumentos, como o protocolo de intenções, o contrato de programa, o contrato 
de rateio (...) para auxiliar os administradores na busca de solução de parceria para a 
resolução de problemas complexos (...). Especificamente para a formação do banco 
de medicamentos, há de se considerar o regramento normativo do Sistema Único 
de Saúde (...) [e] a possibilidade técnica e operacional de integração de dados entre 
sistemas do Ministério da Saúde e os da Secretaria de Estado da Saúde. Considerados 
todos esses fatores é que poderão ser estabelecidas, consensualmente, as bases do 
instrumento operacionalizador da cooperação entre os entes federados. (...) [é] 
perfeitamente possível a formação do banco de medicamentos (...) (Consulta 
n. 735489. Rel. Cons. Moura e Castro. Sessão do dia 10/12/2008).
[Celebração de convênio com consórcio intermunicipal de saúde. Possibilidade] 
Com vistas a promover a regulamentação da Lei nº 11.107/05, entrou em vigor (...) o 
Decreto nº 6.017, o qual, ao fixar os objetivos dos consórcios públicos, observados os 
limites constitucionais e legais, previu, entre outros, os seguintes: a) gestão associada 
de serviços públicos; b) prestação de serviços, inclusive de assistência técnica, 
execução de obras e fornecimento de bens à Administração direta ou indireta dos 
entes consorciados; c) compartilhamento ou o uso em comum de instrumentos e 
equipamentos, inclusive de gestão, manutenção, informática, pessoal técnico e 
procedimentos de licitação e de admissão de pessoal etc. Em se tratando de ações e 
serviços de saúde, dispõe o art. 3º, § 2º, que os consórcios públicos ou entidade a eles 
vinculada poderão desenvolver tais medidas, desde que obedecidos os princípios, 
diretrizes e normas que regulam o (...) SUS. (...) [há] possibilidade da celebração 
de convênio com consórcio intermunicipal de saúde com vistas à promoção e ao 
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oferecimento de serviços públicos de saúde, em consonância com as exigências 
fixadas na legislação em vigor. Registra-se, contudo, que é vedado ao município 
eximir-se de seus compromissos perante a comunidade local no tocante aos serviços 
essenciais, notadamente aqueles erigidos à categoria de direitos fundamentais sociais, 
consagradores do princípio da dignidade da pessoa humana (Consulta n. 732243. 
Rel. Cons. Eduardo Carone Costa. Sessão do dia 01/08/2007).
[Receita de impostos. Ações e serviços de saúde. Convênios e consórcios 
intermunicipais de saúde] (...) os consórcios intermunicipais de saúde integram 
as ações e serviços de saúde. Entretanto não existe qualquer possibilidade de se 
vincular receita de imposto à despesa com os referidos consórcios, isso porque a 
Emenda Constitucional nº 29/2000 tornou obrigatória a movimentação financeira 
dos recursos para saúde por intermédio de um fundo especial (...). (...) apesar da 
permissão da vinculação de receita de impostos para a cobertura das ações e 
serviços de saúde dada pela Emenda Constitucional nº 29/2000, não se vislumbra 
a possibilidade dessa vinculação se dar diretamente, para efeito da despesa, com 
o consórcio intermunicipal de saúde ou mesmo com nenhum tipo de convênio, 
pois os recursos deverão estar disponibilizados no Fundo Municipal de Saúde e 
aplicados mediante dotação consignada na lei de orçamento (Consulta n. 703182. 
Rel. Cons. Elmo Braz Soares. Sessão do dia 22/11/2006).
[EC n. 29/2000. Ações e serviços públicos de saúde. Fundo Municipal de Saúde] 
(...) de acordo com o § 3º do art.  77 do Ato das Disposições Constitucionais 
Transitórias, os recursos do município destinados às ações de serviços públicos 
de saúde e os que lhes forem transferidos pela União com a mesma finalidade 
serão aplicados por meio de Fundo de Saúde, que será acompanhado e fiscalizado 
por conselho de saúde, sem prejuízo da fiscalização feita por controle externo a 
cargo da Câmara Municipal, com auxílio do Tribunal de Contas. Por seu turno, 
a Lei nº 8.142/90 (...) previu a criação do Fundo Municipal de Saúde. Portanto, a 
transferência dos recursos municipais destinados às ações dos serviços públicos 
de saúde e os transferidos pela União para a mesma finalidade devem ser feitos 
por meio do Fundo Municipal de Saúde a ser criado por lei municipal (Consulta 
n. 657278. Rel. Cons. Sylo Costa. Sessão do dia 18/09/2002).
FINANÇAS PÚBLICAS
148
8.11 TRANSFERÊNCIAS
[Vinculação de percentualde recursos do Fundo de Participação dos 
Municípios às contribuições mensais destinadas às associações de municípios] 
(...) as associações de municípios são entidades dotadas de personalidade jurídica 
própria, instituídas e mantidas por contribuições dos municípios associados, de 
sorte que a associação de municípios não pode ser enquadrada nas definições 
de órgão ou fundo aludidas no inciso IV do art.  167 da Constituição Federal. 
(...). Caso a associação de municípios seja constituída como consórcio público, a 
forma de repasse de recursos dos municípios à associação deverá ser o contrato 
de rateio (...), consignadas as dotações correspondentes na lei orçamentária ou 
em lei de créditos adicionais, sob pena de exclusão do município inadimplente 
do consórcio. Caso a associação não assuma a forma de um consórcio, o repasse 
poderá ser feito por meio da celebração de convênio (...). Quanto à despesa com 
a contribuição mensal dos municípios filiados à associação de municípios (...), 
o que se veda é a vinculação de receitas de impostos municipais para custeio 
da despesa com a referida contribuição. (...) respondo (...) pela possibilidade 
de vinculação de percentual de recursos do FPM para fazer face à contribuição 
devida a associação de municípios, tendo em vista que os recursos do FPM 
são (...) receitas de transferências intergovernamentais, não se lhes aplicando a 
vedação do inciso IV, do art. 167 da Carta Magna (princípio da não afetação das 
receitas). (...) a referida contribuição dependerá de autorização legislativa para o 
compromisso de associação e para a execução da despesa de contribuição, bem 
como da existência de um contrato de rateio ou de um convênio e, ainda, da 
disponibilidade orçamentária e financeira. Outra regra (...) é a necessidade de 
contabilização da contribuição pelo município (...); a associação de municípios 
não se enquadra no conceito de órgão ou fundo descritos no aludido dispositivo 
da CF, e a contribuição de município integrante de associação de municípios, 
feita a partir de recursos do FPM, não constitui despesa vedada, de acordo com 
a definição dada pelo mesmo dispositivo constitucional (Consulta n. 809502. 
Rel. Cons. Antônio Carlos Andrada. Sessão do dia 05/05/2010).
[Recursos do FUNDEF. Transferência e movimentação de recursos públicos no 
Sistema de Cooperativas de Crédito do Brasil (SICOOB)] (...) a movimentação e 
as aplicações financeiras de recursos do FUNDEF deverão ser realizadas no Banco do 
Brasil, em agência existente no município; na sua falta, na agência mais próxima. Isso 
visando preservar a integralidade de utilização dos recursos e eventuais rendimentos 
auferidos em favor do ensino fundamental público, de maneira transparente, 
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favorecendo o acompanhamento pelo respectivo conselho de acompanhamento e 
controle social do fundo e pela fiscalização a cargo dos tribunais de contas. Entretanto, 
invocando-se o princípio da razoabilidade, a liquidação de despesas (pagamentos) 
a serem efetivadas com recursos do FUNDEF por meio de outras instituições 
bancárias poderá ser realizada mediante transferência do valor correspondente para 
a instituição eleita para a respectiva liquidação, na data de sua efetivação, levando-
se em consideração o prazo necessário à compensação do valor a ser transferido 
entre as instituições envolvidas. (...). Assim, entendo que o município não pode 
transferir ou movimentar seus recursos financeiros, seja de que natureza for, com as 
cooperativas de crédito mútuo, como é o caso da SICOOB, em razão da natureza das 
respectivas cooperativas e da regulamentação do Banco Central (Resolução CMN/
BACEN nº 002771) (Consulta n. 711196. Rel. Cons. Elmo Braz Soares. Sessão do dia 
31/01/2007).
[Vinculação de parcelas do FPM ao pagamento de despesas. Exceções do art. 167, 
IV, da CR/88] (...) a vinculação de percentual do Fundo de Participação dos Municípios 
(FPM) ao pagamento de despesas específicas está vedada pela Constituição Federal, 
face ao princípio da não afetação da receita, previsto no art. 167, IV, ressalvando-se 
tão somente as exceções previstas neste mesmo inciso e no § 4º (Consulta n. 712471. 
Rel. Cons. Simão Pedro Toledo. Sessão do dia 28/03/2007).
[Contratos de financiamentos, obras, serviços e/ou aquisição de materiais pelo 
município, durante os três meses que antecedem as eleições] (...) o impedimento 
para a realização de transferência de recursos entre os entes federados, nos três meses 
que antecedem o pleito eletivo, não se verifica no caso de obras que estejam, no prazo 
de três meses antes das eleições, formalmente iniciadas ou, ao menos, contratadas. 
(...) existindo convênio e estando a obra ou serviço em andamento antes dos três 
meses citados, inclusive com cronograma de execução prefixado, pode o município 
que recebeu a transferência de recursos realizar contratações de prestação de 
serviços e/ou aquisição de materiais para dar cumprimento a obrigação formalmente 
assumida. (...) a proibição se aplica, com exclusividade, às transferências voluntárias 
de recursos da União aos Estados e Municípios, e dos Estados aos Municípios, 
não atingindo os financiamentos obtidos em bancos públicos. (...) as vedações 
legislativas são interpretadas restritivamente. (...) é necessário prudência e cautela 
ao gestor público nas contratações durante o ano eleitoral, a fim de não “afetar a 
igualdade de oportunidade entre candidatos nos pleitos eleitorais”, mas, também, de 
modo a não paralisar a realização dos interesses da sociedade (Consulta n. 664039. 
Rel. Cons. Moura e Castro. Sessão do dia 21/08/2002).
150
9 CONTROLE INTERNO
ENUNCIADO DE SÚMULA N.  110. Os órgãos e entidades integrantes da 
administração pública direta e indireta do Estado e dos Municípios deverão possuir 
escrituração contábil regularmente assentada nos livros Razão e Diário, observados 
os princípios e normas contábeis pertinentes aos registros dos atos e fatos de natureza 
orçamentária, financeira e patrimonial, bem como mantê-los permanentemente 
arquivados na respectiva sede, sob pena de responsabilização. 
[Controle interno por órgão de entidade autárquica. Existência de lei em sentido 
estrito. Supervisão pelo órgão central de controle interno] Estando a atuação 
da entidade autárquica adstrita às atribuições que a lei lhe conferir expressamente 
e, mais que isso, tendo o dever de exercê-las, a norma que conferir personalidade 
jurídica à entidade poderá estabelecer uma unidade orgânica responsável pelo 
exercício das atividades típicas de controle interno, de modo a não haver dúvidas 
quanto às suas atribuições. Somente nesse contexto, o órgão central de controle 
interno da entidade poderá desincumbir-se da responsabilidade de encaminhar as 
informações exigidas pelas IN TC nº 03/2011 e 09/2008. (...). Evidentemente, essa 
descentralização das atividades de controle interno não desonera o ente político de 
realizar o controle sobre os atos da autarquia, o que deverá fazer sob a forma de 
supervisão (princípio da tutela), tendo em vista o vínculo existente entre as entidades 
da Administração Indireta e os órgãos da Administração Direta. Considerando, 
então, que a existência de lei é indispensável para que o órgão de controle interno 
da entidade política se desincumba da responsabilidade de remeter a documentação 
tratada nos autos, ausente a referida previsão legal, o titular do controle interno 
poderá ser responsabilizado pelo descumprimento de atribuições legais a ele 
conferidas, inclusive, nos termos do § 1º do art. 74 da Constituição da República. 
(...) o órgão de controle interno a que alude o art. 8º da IN TC nº 03/2011 pode ser o 
órgão interno/específico do fundo previdenciário desde que ele, possuindo natureza 
autárquica, tenha sido adequadamente criado em lei que estabeleça também a criação 
do órgão de controle interno comas respectivas atribuições e encargos próprios dos 
órgãos dessa natureza. (...) enquanto não editada a lei acima referida, o envio das 
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informações não poderá ser feito por comissão de controle interno, diante da já 
afirmada necessidade de lei em sentido estrito para que o órgão central de controle 
interno se desincumba das responsabilidades a ele conferidas originalmente. (...) o 
relatório que acompanha a prestação de contas dos fundos previdenciários a que se 
refere o §1º do art. 1º da IN TC nº 09/2008 pode ser realizado pelo órgão de controle 
interno próprio, desde que observadas as regras delineadas na fundamentação (...) 
acima (Consulta n. 859022. Rel. Cons. Cláudio Terrão. Sessão do dia 05/10/2011).
[Prazo para arquivamento e eliminação de documentos contábeis do município] 
(...) a eliminação de documentos públicos relacionados às atividades-meio da 
administração, ainda que tenham sido microfilmados, depende da observância 
dos prazos previstos na tabela anexa à Resolução nº 14/2001, do CONARQ, e da 
autorização da autoridade competente, a teor do disposto no art.  3º da referida 
resolução. No tocante aos documentos relativos às atividades-fim da administração 
municipal, os prazos de guarda dos documentos deverão ser definidos pelos órgãos 
públicos na sua específica esfera de competência e, somente após o decurso do prazo 
definido e a autorização da autoridade competente, é que poderão ser eliminados 
(Consulta n. 838820. Rel. Cons. Eduardo Carone Costa. Sessão do dia 23/03/2011).
[Arquivamento dos documentos que fundamentam as notas explicativas 
para posterior exame do TCE]  Atualmente, as prestações de contas de exercício 
encaminhadas ao Tribunal de Contas não devem ser mais instruídas com os 
documentos de receita e despesa do respectivo exercício financeiro, mas tão somente 
com a documentação exigida e prevista em instrução normativa própria desta Casa. 
A par disso, o exame material dos documentos relativos à execução orçamentária, 
financeira, patrimonial, contábil e operacional — e que dão suporte às informações 
contidas nas prestações de contas então encaminhadas ao Tribunal — ficou reservado 
à inspeção ou auditoria in loco, ou ainda, nesta Casa, mediante prévia requisição. (...) 
(Consulta n. 681327. Rel. Cons. Eduardo Carone Costa. Sessão do dia 27/10/2004).
[Controle externo do Poder Legislativo. Limite de interferência no controle interno 
do Poder Executivo] A Câmara Municipal exerce a importante função de controle e 
fiscalização da Administração local, consoante preceito constitucional do art. 29, XI, 
(...). Por sua vez, a função fiscalizadora exercida pelo Poder Legislativo municipal se 
faz mediante controle externo, com o auxílio do Tribunal de Contas do Estado e do 
Município, conforme dispõe o art. 31 da Constituição Federal (...). (...). Entretanto, 
o controle externo possui limites de atuação, não podendo a Câmara Municipal 
invadir a área de competência do Executivo no que tange ao controle interno de 
CONTROLE INTERNO
152
seus atos. (...) ao exigir o arquivamento das requisições emitidas para autorização de 
despesas junto com as respectivas notas fiscais, o Legislativo municipal, extrapolando 
o exercício do controle externo adentra a órbita de competência do Poder Executivo 
municipal, o que caracteriza flagrante inconstitucionalidade no que diz respeito ao 
princípio da separação de poderes. (...) Diante do exposto, respondo à consulta (...): 
a Câmara Municipal não pode exigir o arquivamento das requisições emitidas para 
autorização de despesas, junto com as respectivas notas fiscais, tendo em vista que tal 
procedimento submete-se à competência privativa do Poder Executivo municipal no 
que diz respeito às atividades de seu controle interno. (...). Deve, portanto, a Câmara 
Municipal restringir-se ao controle externo, o que não dispensa o prefeito municipal 
de prestar informações dos atos por ele praticados mediante solicitação da Câmara 
Municipal, desde que devidamente motivada e fundamentada (Consulta n. 780508. 
Rel. Cons. Adriene Andrade. Sessão do dia 10/03/2010).
[Quadro de servidores do controle interno] Ainda em relação ao cargo de 
controlador interno, calha trazer à baila excertos da Consulta nº 698185, 
por mim relatada (...), na Sessão de 31/08/2005 (...), verbis:[...] Ressaltou-se 
na Consulta n. 683720, relatada pelo Conselheiro José Ferraz na Sessão de 
16/06/2004, que a criação do sistema de controle interno, exigência de ordem 
constitucional, deve estar prevista e regulamentada no âmbito municipal, que 
indicará os critérios a serem observados para tanto, respeitados os princípios 
da legalidade, impessoalidade, moralidade, razoabilidade e finalidade, sendo 
esses os norteadores fundamentais de ordem jurídica a impor restrições à 
atuação do administrador. Para finalizar, assevera que o quadro de membros da 
controladoria deverá contar com servidores de provimento efetivo, não podendo 
a sua composição conter profissionais que possuam determinados vínculos 
de parentesco com os controlados, de maneira a evitar que as relações entre 
controlador e controlado firam o princípio da impessoalidade, cabendo, nesse 
aspecto, à legislação municipal estabelecer o grau de parentesco que caracterize 
o impedimento; a remuneração deverá também estar prevista em lei.  (Consulta 
n. 727149. Rel. Cons. Simão Pedro Toledo. Sessão do dia 16/04/2008).
[Requisitos para nomeação dos membros do Controle Interno] (...) a criação do 
sistema de controle interno, exigência de ordem constitucional, deve estar prevista e 
regulamentada no âmbito municipal, que indicará os critérios a serem observados 
para tanto, respeitados os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, 
razoabilidade e finalidade. (...) o quadro de membros da controladoria deverá 
contar com servidores de provimento efetivo, não podendo a sua composição conter 
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profissionais que possuam determinados vínculos de parentesco com os controlados, 
de maneira a evitar que as relações entre controlador e controlado firam o princípio 
da impessoalidade, cabendo, nesse aspecto, à legislação municipal estabelecer o grau 
de parentesco a caracterizar o impedimento (Consulta n. 683720. Rel. Cons. José 
Ferraz. Sessão do dia 16/06/2004).
[Controle interno. Obrigatoriedade] (...) esta Corte teceu esclarecimentos sobre a 
importância e a obrigatoriedade do controle interno a ser instituído em cada Poder. 
O que preconiza a Constituição Federal, em seu art. 74, é que cada Poder tenha o seu 
sistema próprio de controle interno, ainda que atuem de forma integrada (Consulta 
n. 653889. Rel. Cons. Sylo Costa. Sessão do dia 27/02/2002).
[Câmara Municipal. Sistema de Controle interno] (...) depreende-se do art. 74 da 
Carta Federal que a instituição do sistema de controle interno nos Poderes Legislativo, 
Executivo e Judiciário é obrigatória, pelo que é atribuição de cada Poder, na esfera de 
sua competência, dispor sobre a forma de operacionalização do sistema, incluída a 
nomeação de seus membros, não necessariamente por meio de comissão. (Consulta 
n. 653861. Rel. Cons. Simão Pedro Toledo. Sessão do dia 17/10/2001).
[Controle interno. Conceito] Controle interno é um controle primário, exercido 
por órgão que se situa dentro da Administração, devidamente adequado na estrutura 
organizacional, com funções administrativas e normativas que permitam a fixação de 
padrões e uniformidade de atuação. É efetuado por agentes públicos, integrados nos 
quadros de cada um dos Poderes. Não está fora da Administração (como é o caso do 
controle externo exercido pelo Tribunal de Contas); ao contrário, é parte integrante de 
seu corpo. Como já visto, há previsão constitucional para o sistema de controle interno, 
ficando claro, no entanto, que esse controle faz parteda Administração, subordina-se 
ao administrador, tendo, entre outras, a função de acompanhar a execução dos 
atos, indicando, em caráter opinativo, preventiva ou corretivamente, ações a serem 
desempenhadas visando ao atendimento da legislação. O dimensionamento dos 
profissionais depende da mensuração do trabalho a ser realizado, com definição 
clara de seus objetivos. (...) o efeito da atuação do controle interno tem estreita 
ligação com o grau de liberdade que lhe seja dado ter, conferindo-lhe, assim, não só 
a possibilidade de controlar a despesa, mas, também, a otimização da utilização dos 
recursos com resultados para toda a administração pública e, por consequência, para 
a sociedade em geral (Consulta n. 640465. Rel. Cons. Eduardo Carone Costa. Sessão 
do dia 19/09/2001).
CONTROLE INTERNO
154
[Controle interno. Terceirização] (...) o sistema de controle interno, ao lado do 
controle externo, este a cargo das casas legislativas, com o auxílio dos tribunais de 
contas, constituem típicas funções do Estado que, obrigatoriamente, serão realizadas 
pela Administração Pública, sem nenhuma possibilidade de ter sua execução 
outorgada a particulares mediante processo de terceirização. Assim, não cuidando 
os serviços de controle interno de atividade-meio, não há hipóteses legais ou 
constitucionais permitindo a sua terceirização, isto é, o trespasse de sua execução 
para pessoa estranha à Administração. Ademais, se uma das finalidades do controle 
interno é a de apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional, 
alinhado, ainda, à responsabilidade solidária dos responsáveis pelo autocontrole, 
acaso deixem de dar conhecimento ao Tribunal de Contas de qualquer irregularidade 
ou ilegalidade (art.  74, IV e § 1º, da Constituição da República), não vejo como 
“operacionar” tais comandos na hipótese de uma terceirização (Consulta n. 625798. 
Rel. Cons. Eduardo Carone Costa. Sessão do dia 14/2/2001).
155
10 CÂMARA MUNICIPAL
10.1 COMPETÊNCIA
[Estatuto dos servidores públicos da Câmara Municipal] Relativamente às demais 
questões, adoto o bem lançado parecer da auditoria, que examinou à saciedade 
os temas apresentados, a saber: (...) Quanto ao estatuto dos servidores públicos, 
reportamo-nos, uma vez mais, à lição do mestre Hely Lopes Meirelles, verbis: (...) Os 
servidores públicos da Câmara Municipal, embora nomeados pelo seu presidente, 
a quem são subordinados hierárquica e funcionalmente, e pagos com os recursos 
consignados ao Legislativo, não podem ter estatuto próprio, diverso do que rege os 
servidores da Prefeitura, porque todos são servidores públicos municipais, sujeitos 
ao mesmo estatuto dos servidores do município. O que na Câmara tem é quadro 
próprio de servidores distinto do da Prefeitura, mas regido por um mesmo estatuto 
municipal (Consulta n. 727149. Rel. Cons. Simão Pedro Toledo. Sessão do dia 
16/04/2008).
[Controle externo do Poder Legislativo. Limite de interferência no controle interno 
do Poder Executivo] A Câmara Municipal exerce a importante função de controle e 
fiscalização da Administração local, consoante preceito constitucional do art. 29, XI, 
(...). Por sua vez, a função fiscalizadora exercida pelo Poder Legislativo municipal se 
faz mediante controle externo, com o auxílio do Tribunal de Contas do Estado e do 
Município, conforme dispõe o art. 31 da Constituição Federal (...). (...). Entretanto, 
o controle externo possui limites de atuação, não podendo a Câmara Municipal 
invadir a área de competência do Executivo no que tange ao controle interno de 
seus atos. (...) ao exigir o arquivamento das requisições emitidas para autorização de 
despesas junto com as respectivas notas fiscais, o Legislativo municipal, extrapolando 
o exercício do controle externo, adentra a órbita de competência do Poder Executivo 
municipal, o que caracteriza flagrante inconstitucionalidade no que diz respeito ao 
princípio da separação de poderes. (...). Diante do exposto, respondo à consulta: a 
Câmara Municipal não pode exigir o arquivamento das requisições emitidas para 
autorização de despesas, junto com as respectivas notas fiscais, tendo em vista que tal 
CÂMARA MUNICIPAL
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procedimento submete-se à competência privativa do Poder Executivo municipal no 
que diz respeito às atividades de seu controle interno. (...). Deve, portanto, a Câmara 
Municipal restringir-se ao controle externo, o que não dispensa o prefeito municipal 
de prestar informações dos atos por ele praticados mediante solicitação da Câmara 
Municipal, desde que devidamente motivada e fundamentada (Consulta n. 780508. 
Rel. Cons. Adriene Andrade. Sessão do dia 10/03/2010).
[Autonomia financeira da Câmara Municipal] Para viabilizar o exercício de suas 
importantes atribuições, com a autonomia necessária ao munus que lhe é conferido, a 
Câmara deverá dispor de recursos consignados no orçamento municipal, exercendo, 
assim, sua autonomia financeira. A administração financeira, a contabilidade e 
a elaboração da proposta orçamentária da Câmara, que irá integrar o orçamento 
anual do município é de responsabilidade do presidente da edilidade, que deverá 
receber assessoria contábil e técnica de seus servidores. Assim, em primeiro lugar, 
é preciso que haja previsão orçamentária, em programa próprio com vistas à 
estruturação material da Câmara, para cobrir as despesas com aquisição de bens 
móveis e imóveis para uso próprio do Legislativo. (...) tais aquisições devem constar 
do plano plurianual e na lei de diretrizes orçamentárias do município, visto que a 
aquisição de bens duráveis inclui-se nas despesas de capital. Além dos requisitos 
de natureza orçamentária, impõe-se acrescentar que a aquisição de bens imóveis, a 
título oneroso, por compra, permuta ou desapropriação, depende de requisitos de 
natureza administrativo-financeira, à luz da Lei nº 8.666/93. Consoante se infere 
do art. 6º da citada lei, em princípio, toda compra ou locação de bens, quer móveis 
ou imóveis, está a depender de prévia licitação, salvo nas excepcionais hipóteses de 
dispensa ou inexigibilidade, previstas nos arts. 23 e 24 da Lei de Licitações. No caso 
de aquisição de imóvel, destaco a dispensabilidade tratada no inciso X do art. 24, 
quando as necessidades de sua instalação e localização para abrigar as atividades 
precípuas do órgão condicionarem a sua escolha. Nesse caso, há que se verificar a 
compatibilidade com o valor do mercado e a avaliação prévia. Portanto, quanto à 
possibilidade de aquisição de bens diretamente pela Câmara, observados os requisitos 
acima mencionados, respondo afirmativamente. No tocante à possibilidade de a 
Câmara se valer da Comissão Permanente de Licitação do Poder Executivo para 
realizar as tarefas concernentes ao procedimento licitatório, desde a habilitação até 
a classificação final, tenho como negativa a resposta. Com efeito, o art.  51 dispõe 
que no mínimo dois servidores qualificados pertencentes ao órgão responsável pela 
licitação devem integrar a referida comissão. Além desse óbice legal, entendo que 
há que se buscar preservar a autonomia do Poder Legislativo e a profissionalização 
de seu quadro próprio de pessoal (Consulta n. 726250. Rel. Cons. Wanderley Ávila. 
Sessão do dia 16/05/2007).
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[Câmara Municipal. Ato de cooperação e doação entre entes políticos. 
Impossibilidade] (...) convém não olvidar que o Poder Legislativo não possui 
receita, recebendo ele apenas repasse de dotação orçamentária. (...). Ademais, 
a parceria entre entidades governamentais, mediante colaboração mútua ou 
mesmo a doação de bem adquirido, pela municipalidade, configura-se ato 
típico de competência do prefeito, sob pena de indevida ingerência, cabendo ao 
Legislativo a fiscalização do ato de cooperação ultimado pelo Executivo, que, 
obrigatoriamente, deverá estar voltado para o fim de interesse