Instrumentos do Estatuto da Cidade

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PARTE 2 – INSTRUMENTOS DO ESTATUTO DA CIDADE 
Módulo III – Zonas Especiais de Interesse Social 
 
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CURSO INSTRUMENTOS DO ESTATUTO DA CIDADE 
 
 
 
 
 
PARTE 2 – INSTRUMENTOS DO ESTATUTO DA 
CIDADE 
 
 
 
 
 
 
MÓDULO III - ZONAS ESPECIAIS DE 
INTERESSE SOCIAL 
Profª: Junia Ferrari 
 
 
 
 
 
 
PARTE 2 – INSTRUMENTOS DO ESTATUTO DA CIDADE 
Módulo III – Zonas Especiais de Interesse Social 
 
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SUMÁRIO 
 
1. Introdução..................................................................................................................... 4 
2. Caracterização .............................................................................................................. 7 
3. Elementos para Regularização e Implementação ....................................................... 10 
4. Articulação das Zeis com alguns Instrumentos do Estatuto da Cidade...................... 12 
5. Mecanismos de Participação e Controle Social.......................................................... 17 
6. Principais Desafios e Soluções ................................................................................... 19 
Referencias ..................................................................................................................... 21 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Módulo III – Zonas Especiais de Interesse Social 
 
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No panorama atual das nossas cidades é possível observar padrões bem diferenciados de 
ocupação do território. De um lado, a cidade formal com infraestrutura urbana 
adequada, legalizada pela posse da terra e pela regularidade dos parâmetros urbanísticos 
praticados. Do outro lado, os assentamentos precários, loteamentos ilegais e favelas, 
desprovidos de titulação, infraestrutura e equipamentos urbanos básicos e cujos 
parâmetros urbanísticos obedecem a uma lógica própria, como única alternativa de 
moradia para a população de baixa renda. Segundo Maricato (2003, p.80), “essa 
ilegalidade não é resultado de uma atitude de confrontação em relação à legislação, mas 
sim da falta de opções”. 
 
 Paraisópolis/ Morumbi, SP - Disponível em http://www.tucavieira.com.br. 
Nesse sentido, este estudo pretende abordar um dos instrumentos de política urbana 
disponibilizados pelo Estatuto da Cidade, as chamadas ZEIS - Zonas Especiais de 
Interesse Social ou AEIS – Áreas Especiais de Interesse Social, cujo objetivo é 
reconhecer essa diversidade promovendo, de fato, a integração da população excluída à 
cidade formal, em resposta a anos de descaso. 
No intuito de compreender como se deu o processo de segregação socioterritorial no 
Brasil faremos uma introdução com um breve histórico do acesso a terra e à moradia 
para as populações excluídas do mercado formal. O objetivo é compreender o processo 
a fim de ampliar a resposta. 
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1. INTRODUÇÃO 
 
No Brasil, o processo de disputa pela terra é histórico e tem suas origens no século XIX, 
quando foi promulgada a chamada Lei de Terras (1850). A instituição da propriedade 
fundiária privada se dá, portanto antes da abolição da escravatura, disponibilizando a 
posse da terra apenas para aqueles que tinham capacidade para adquiri-la. Desta forma, 
fica excluída da cidade legal a população negra posteriormente liberta, além daqueles 
que não tinham capital. 
Segundo Deák (1999) a Lei das Terras e a supressão de fato da importação de escravos 
em 1850 no Brasil transformam a terra em propriedade privada retirando do trabalhador 
seu meio de sobrevivência e obrigando-o a vender sua força de trabalho em troca de um 
salário, além de obter suas necessidades de sustento diretamente no mercado. 
Cortiços e favelas começam então a aparecer como única alternativa para o grande 
contingente de ex-escravos e assalariados que migram para as cidades em busca de 
oportunidades de trabalho. Era época do apogeu cafeeiro e cidades como Rio e São 
Paulo passam à condição de centros de distribuição, além de reduto das oligarquias 
cafeeiras em busca do poder e da festa da capital. 
A demanda por habitação a preços populares é grande e o mercado rentista surge como 
alternativa para uma fatia da população cujos salários ainda conseguiam cobrir, mesmo 
que precariamente, os custos com moradia. Para aqueles cuja renda estava abaixo desse 
patamar só restavam os cortiços ou as ocupações em áreas desprezadas pelo mercado, 
desprovidas de qualquer infraestrutura e equipamentos urbanos, ou seja, áreas 
ambientalmente frágeis ou distantes das áreas centrais. 
A segregação socioterritorial passa a ser condição de permanência na cidade para boa 
parte da população. Este quadro se acentua ainda mais após a chamada Lei do 
Inquilinato, promulgada no governo Vargas (1942). Se o intuito era congelar os 
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aluguéis e dar maior segurança aos inquilinos, acabou sendo uma manobra que 
desestimulou o mercado rentista abrindo espaço para os empreendimentos periféricos de 
baixa renda, em nome de se realizar o sonho da casa própria. Ou seja, melhorar as 
condições de moradia da população de baixa renda passou a ser confundido com a 
obtenção da casa individual (BONDUKI, 2004). 
A partir daí o acesso à casa própria ficou associado à idéia de segurança, 
reconhecimento e valorização para o trabalhador. Reforçando essas idéias a opção pelo 
modelo de moradia individual era a resposta mais adequada aos princípios higienistas 
largamente disseminados na época, em contraposição às habitações coletivas (cortiços). 
Para baratear os custos e viabilizar a opção da moradia própria a solução passa a ser 
buscar terrenos mais distantes e sem infraestrutura, além de modelos construtivos de 
baixo custo e qualidade. É o começo da histórica associação entre inadequação das 
moradias e periferização da pobreza. 
A cidade ilegal vai então se consolidando de forma conveniente para o Poder Público, 
uma vez que não haviam políticas públicas eficientes para solucionar a questão. O 
descaso para com essas áreas incluía a cartografia dos municípios, que só representava a 
cidade formal em suas leis de uso e ocupação do solo. 
Como alternativa à solução desse problema o município de Recife, mesmo antes do 
Estatuto da Cidade, utiliza a expressão Zona Especial de InteresseSocial - ZEIS para 
delimitar áreas urbanas caracterizadas como assentamentos habitacionais espontâneos 
consolidados, para os quais foram estabelecidas normas urbanísticas especiais. O 
objetivo era promover o reconhecimento dessas áreas visando à regularização jurídica e 
sua integração na estrutura urbana. Apesar de serem criadas em 1983, as normas 
especiais para regularização desse instrumento não foram logo editadas e as ZEIS 
tiveram pouca efetividade até 1987, quando foi aprovada a Lei dos Planos de 
Regularização das ZEIS – PREZEIS (BRASIL, 2009). 
Em Belo Horizonte, também antecipando o Estatuto da Cidade, foi criado o zoneamento 
especial de interesse social em 1985 denominado Setor Especial 4. Pela primeira vez o 
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município reconhecia a cidade informal através da inclusão dos assentamentos de baixa 
renda, até então desconsiderados nas legislações anteriores. Esse reconhecimento foi 
determinante para a implementação do programa de urbanização – PROFAVELA, que 
inicia um projeto pioneiro na melhoria das condições dessas áreas. 
Tanto no caso de Recife quanto de Belo Horizonte, entretanto, a legislação só cuidou 
das áreas já ocupadas sem preocupar-se com novas áreas vazias que pudessem estruturar 
uma política de provisão de moradias de interesse social. O município de Diadema foi o 
pioneiro na delimitação de ZEIS em vazios urbanos com vistas à ocupação por 
habitação de Interesse Social, em 1994 (BRASIL, 2009). 
No resto do país, entretanto, pouco foi feito e a extrema precariedade desses 
assentamentos associada à falta de políticas públicas que, de fato, atendessem a essa 
faixa da população, gerou uma insatisfação e uma mobilização da população excluída 
em torno da luta pela moradia. Esse movimento ganhou força na década de 80 se 
associando à luta pela ementa da Reforma Urbana, encaminhada ao Congresso 
Constituinte (LAUERMANN; WIENKE, 2008). 
Como resposta a essa demanda a Constituição de 881 contemplou as reivindicações 
populares através dos artigos 182 e 183, posteriormente regulamentados pelo Estatuto 
da Cidade (Lei 10.257/2001). 
 
 
 
 
 
 
 
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 Disponivel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm 
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2. CARACTERIZAÇÃO 
 
O Estatuto da Cidade, discutido por mais de uma década, vem como resposta a uma 
histórica demanda pelo reconhecimento da cidade e suas necessidades. É uma conquista 
dos municípios, no sentido de pensar suas especificidades e buscar as melhores 
estratégias e soluções para cada problema. Para auxiliar essas ações vários instrumentos 
de política urbana são disponibilizados ao poder municipal, facilitando a correção das 
enormes distorções sociais, econômicas e territoriais consolidadas em nossas cidades, 
especialmente a inclusão daqueles que sempre estiveram à margem da cidade formal. 
Nesse sentido, foi criado o instrumento das Zonas Especiais de Interesse Social – ZEIS, 
já em uso por alguns poucos municípios, como vimos anteriormente. O objetivo era 
garantir um instrumento que possibilitasse tanto a regularização de áreas ocupadas de 
forma espontânea e sem observância das normas urbanísticas do município, quanto a 
reserva de áreas vazias para programas de habitação de interesse social. 
O instrumento também permite a flexibilização das regras de parcelamento, uso e 
ocupação do solo, de maneira a facilitar a regularização da terra em áreas de 
assentamentos informais. Admitem-se, em áreas de ZEIS, edificações sem recuos, 
sistema viário fora dos padrões da cidade formal, mas adequados às condições daquelas 
áreas geralmente declivosas e muito adensadas, entendendo como específicas as 
necessidades e morfologias desses locais. 
 
OBJETIVOS 
Além do reconhecimento dessas áreas como parte da cidade formal, são objetivos das 
ZEIS; 
� Ampliar a oferta de infraestrutura e equipamentos urbanos para essas áreas; 
� Introduzir a gestão participativa na definição dos investimentos públicos em 
áreas de interesse social; 
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� Reconhecer a diversidade no processo de desenvolvimento urbano; 
� Promover a regularização fundiária das áreas socialmente frágeis; 
� Aumentar a oferta de terras para os mercados urbanos de baixa renda; 
� Favorecer a produção de Habitação de Interesse Social. 
O reconhecimento de uma área como ZEIS tende a diminuir o preço da terra naquele 
local, pois sua atratividade para o mercado formal também diminui. Por isso, a 
aplicação do instrumento sofre grande pressão contrária por parte do mercado 
imobiliário e dos proprietários de imóveis (FERREIRA; MOTISUKE, 2007). 
Há que se cuidar para que a regularização e a posse da terra nas áreas de interesse social 
não aconteçam sem que haja uma política associada de melhoria das condições locais, 
com garantia de isenção de riscos. Outro cuidado importante diz respeito à avaliação da 
vulnerabilidade dos proprietários em relação ao mercado imobiliário, no caso de 
regularização com titulação e melhoria das condições locais. Nesse sentido, o 
instrumento de ZEIS também permite que sejam implantados alguns mecanismos de 
inibição à substituição da população, tais como proibição de remembramento dos lotes, 
determinação dos usos permitidos (preferencialmente unifamiliar) e controle das 
transações posteriores para população de mesmo perfil socioeconômico. 
TIPOS DE ZEIS 
Há dois tipos de ZEIS definidos na Lei: aquelas que já estão ocupadas e que necessitam 
regularização ou melhoria da infraestrutura urbana e aquelas de áreas vazias ou 
subutilizadas, adequadas para a implementação da política de habitação de interesse 
social do município, de acordo com as demandas identificadas pelo Plano Local de 
Habitação de Interesse Social – PLHIS, elaborado pelo município. 
No entanto, outros tipos podem ser criados, de acordo com a diversidade de ocupações 
existentes no município, como no caso de São Paulo, onde foram determinados 04 tipos 
diferentes de ZEIS: 
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• ZEIS 1-Favelas, loteamentos irregulares e conjuntos habitacionais de interesse social, 
nosquais podem ser feitas intervenções de recuperação urbanística, regularização 
fundiária, produção e manutenção de habitações de interesse social; 
• ZEIS 2-Terrenos vazios ou subutilizados, nos quais deve ser proposta a produção de 
moradias de interesse social, equipamentos sociais, culturais, etc.; 
• ZEIS 3-Terrenos ou imóveis subutilizados em áreas com infraestrutura urbana, 
serviços e oferta de emprego (geralmente na região central), nos quais se propõe a 
produção e reforma de moradias para a habitação de interesse social, assim como de 
mecanismos de alavancagem de atividades de geração de emprego e renda; 
• ZEIS 4-Glebas ou terrenos em áreas de proteção aos mananciais, dotados de 
infraestrutura urbana, nos quais se permite a produção de habitações de interesse social, 
exclusivamente destinadas à população transferida de áreas de risco e das margens das 
represas. 
Em Belo Horizonte, além das ZEIS, foram criadas as Áreas Especiais de Interesse 
Social – AEIS, com uma diferença em relação às ZEIS no que diz respeito a sua 
regulamentação. No caso das AEIS-1 não é necessário submeter um PL2 à Câmara 
municipal, podendo ser criada por Decreto do Executivo, caso seja do interesse do 
proprietário da área. Isso dá ao processo uma agilidade que pode ser fundamental na 
utilização do instrumento. Na revisão do Plano Diretor em 2010, Lei 9959/2012, foram 
regulamentadas as ZEIS-1, ZEIS-3 e AEIS-1 e atualmente estão em processo de 
discussão nos Planos Diretores Regionais, a revisão dessas manchas e a regulamentação 
das AEIS-2. A idéia é delimitar tantas áreas quantas forem necessárias para cumprir as 
metas do déficit habitacional estabelecidas pelo PLHIS. Cada uma dessas áreas cumpre 
uma função diferenciada em razão de necessidades específicas do município: 
• ZEIS-1, regiões ocupadas desordenadamente por população de baixa renda, nas quais 
existe interesse público em promover programas habitacionais de urbanização e 
 
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 Projeto de Lei 
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regularização fundiária, urbanística e jurídica, visando à promoção da melhoria da 
qualidade de vida de seus habitantes e à sua integração à malha urbana; 
• ZEIS-3, regiões edificadas em que o Executivo tenha implantado conjuntos 
habitacionais de interesse social. 
• AEIS-1: destinadas à produção de moradias, compostas de áreas vazias e edificações 
subutilizadas ou não utilizadas; 
• AEIS-2: destinadas à regularização fundiária e à legalização do tecido urbano, 
compostas por loteamentos irregulares ocupados, predominantemente, por população de 
baixa renda. 
 
3. ELEMENTOS PARA REGULARIZAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO 
 
No processo de regularização e implementação das áreas de interesse social (ZEIS ou 
AEIS) é necessário que se observem alguns pré-requisitos fundamentais: 
I - Existência de infraestrutura adequada, ou pelo menos com possibilidade de expansão, 
para atendimento à população a ser assentada. Segundo a Lei Federal 6766/79 – Art. 2. 
Parágrafo 5º, “a infraestrutura básica nos parcelamentos é composta por: equipamentos 
urbanos de escoamento das águas pluviais, iluminação pública, escoamento sanitário, 
abastecimento de água potável, energia elétrica pública e domiciliar e vias de 
circulação”. 
II - Presença e/ou previsão de implantação de equipamentos públicos comunitários que 
atendam à população. A Lei Federal 6766/79 também estabelece os equipamentos 
básicos em seu Art. 4º - “Os loteamentos deverão atender, pelo menos, aos seguintes 
requisitos: § 2º - Consideram-se comunitários os equipamentos públicos de educação, 
cultura, saúde, lazer e similares”. 
III - Não estar predominantemente inserida em áreas de preservação histórica ou 
ambiental; Segundo a Lei Federal 12.424/2011, em seu Art.54, § 3º “A regularização 
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fundiária de interesse social em áreas de preservação permanente poderá ser admitida 
pelos Estados, na forma estabelecida nos § 1° e 2° deste artigo, na hipótese de o 
Município não ser competente para o licenciamento ambiental correspondente, mantida 
a exigência de licenciamento urbanístico pelo Município”. Isto significa uma 
flexibilização na legislação ambiental, com o intuito de criar mais áreas para habitação 
de interesse social, o que é bom por um lado, mas requer atenção dos municípios no 
sentido de não tornar isso uma regra. O aproveitamento de imóveis vazios ou 
subutilizados é preferível ao comprometimento das reservas naturais do município. 
IV - Presença de condições topográficas e geológico-geotécnicas adequadas para a 
destinação proposta no terreno, que não deve apresentar predominância de áreas com 
declividade acima de 47% (quarenta e sete por cento) ou com incidência de risco. Nesse 
caso é recomendada uma análise das bases geológicas do município. 
V - Regularidade da situação fundiária ou possibilidade de regularização jurídica do 
terreno, que não deve estar predominantemente inserido em áreas afetadas por faixas de 
domínio ou servidão e por demais elementos geradores de restrições legais à ocupação. 
Para isso é importante conferir a lei de parcelamento do município, de maneira a 
observar a reserva de áreas non aedificandae ao longo das faixas de domínio público de 
rodovias, ferrovias e dutos. 
VI - Relação custo-benefício favorável para a implantação do empreendimento 
habitacional. Este custo deve incluir não apenas o valor do terreno, mas também da 
implantação de infraestrutura externa (abastecimento, saneamento, acesso, dentre 
outros), de infraestrutura interna (circulação, iluminação, acessos, dentre outros) e de 
construção das Unidades Habitacionais. Desta forma, áreas distantes e desprovidas de 
infraestrutura, apesar de terem valor do m² mais em conta, não significam melhor custo-
benefício. 
Além dos requisitos citados, para demarcação de ZEIS de áreas vazias ou subutilizadas 
também devem ser observados: (i) O diagnóstico das necessidades habitacionais do 
município no PLHIS – Plano Local de Habitação de Interesse Social, para 
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dimensionamento da demanda; (ii) A proximidade em relação a assentamentos precários 
que necessitam remoção, de forma a viabilizar os reassentamentos em áreas lindeiras; 
(iii) Vincular o uso dessas áreas à implementação de habitação de interesse social, com 
determinação dos percentuais por faixa de renda; (iv) Áreas preferencialmente em 
processo de mudança de uso e/ou que serão beneficiadas com obras e empreendimentos 
públicos, de forma a garantir acesso a infraestrutura; (v) Áreas públicas disponíveis, 
pois facilita a implantação de programas de HIS; (vi) Utilizaros instrumentos do 
Estatuto da Cidade regulamentados no Plano Diretor municipal como indutores e 
facilitadores para garantia dessas áreas. 
 
4. ARTICULAÇÃO DAS ZEIS COM ALGUNS INSTRUMENTOS DO 
ESTATUTO DA CIDADE. 
 
Uma vez reconhecidas as áreas de interesse social do município é importante 
regulamentá-las e, principalmente viabilizá-las. O Estatuto da Cidade prevê uma série 
de instrumentos que, associados à delimitação das ZEIS, facilitam sua implementação, 
regularização e eficácia. Alguns funcionam como instrumentos de compensação para o 
proprietário da área ou investidor, outros são indutores da função social da propriedade 
e da cidade e outros viabilizam os processos de reconhecimento da posse ou 
regularização fundiária. Cabe a cada município disciplinar e regulamentar esses 
instrumentos no território através de seu Plano Diretor. 
São exemplos de instrumentos de compensação aqueles que trazem algum benefício 
para o proprietário da área ou empreendedor interessado em construir habitações de 
interesse social. Desta forma a efetivação da transação beneficia todas as partes, 
facilitando o processo. 
• Transferência do Direito de Construir - TDC: é um instrumento através do qual 
o Poder Público confere ao proprietário da área de interesse social a 
possibilidade de exercer em outro local (ou mesmo de vendê-lo a outro 
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interessado), o direito de construir previsto para sua propriedade e ainda não 
exercido. Esse instrumento pode ser utilizado na negociação de áreas para 
implantação de programas de regularização fundiária, urbanização de áreas 
ocupadas por população de baixa renda ou produção de habitação de interesse 
social. 
• Operação Urbana Consorciada: A demarcação de ZEIS em áreas de Operação 
Urbana é fundamental para se garantir a permanência da população local, bem 
como para viabilizar novas áreas para habitação de interesse social, pois elas 
entram como parte das ações estabelecidas do Plano Urbanístico da Operação, 
assim como sistema viário, obras de saneamento, abastecimento, etc. O 
proprietário das áreas afetadas poderá receber sua contrapartida em CEPACs - 
Certificados de Potencial Adicional de Construção ou da TDC, utilizando-os 
onde achar mais proveitoso, seja em outras áreas da Operação, seja 
comercializando-os para outros interessados. Se essas áreas não são previamente 
demarcadas dificilmente se consegue negociá-las posteriormente, quando há 
valorização da área. Segundo Rodrigues e Barbosa (2010, p.27), “a lógica da 
exclusão se demonstra aí mais perversa, onde o poder público “permitiu” a 
ocupação, com sua omissão ou conivência, enquanto não havia interesses do 
capital imobiliário e a área era considerada degradada. Ao “melhorar” o local, 
essa população é expulsa”. 
• Consórcio Imobiliário: o proprietário transfere ao Poder Público municipal seu 
imóvel e, após a realização das obras de benfeitorias (infraestrutura e habitações 
de interesse social), recebe como pagamento unidades imobiliárias devidamente 
urbanizadas ou edificadas para comercializar. Assim a cidade ganha mais áreas 
de interesse social e o proprietário da área também ganha, como uma espécie de 
sócio do empreendimento na proporção do valor de sua área, antes das 
benfeitorias. 
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• Outorga Onerosa do Direito de Construir: este instrumento permite exercer o 
direito de construir acima do coeficiente de aproveitamento básico estabelecido 
no Plano Diretor mediante contrapartida financeira. Um mecanismo de 
compensação para o proprietário ou investidor que quiser construir HIS nessas 
áreas ultrapassando o coeficiente básico é a isenção ou redução da contrapartida 
da Outorga. Desta forma há um estímulo para a produção de HIS, ao mesmo 
tempo em que se mantêm os níveis de estoque construtivo estabelecidos pela Lei 
de Uso e Ocupação do Solo do município. 
Outros instrumentos permitem induzir o uso social da propriedade quando o proprietário 
de algum imóvel vazio ou subutilizado não o faz. O objetivo é dar uso aos imóveis 
ociosos da cidade, o que também contribui para diminuir o valor da terra pelo aumento 
da oferta. 
• Os instrumentos de Parcelamento, edificação e utilização compulsórios devem 
ser aplicados nas áreas vazias ou subutilizadas, onde há interesse público para 
implantação dos programas de habitação de interesse social. Nestes casos o 
proprietário é notificado pelo Poder Público e tem um prazo para dar uso à área 
sob risco de desapropriação, caso não atenda a notificação. Este instrumento 
coíbe a manutenção de áreas ociosas para especulação imobiliária e amplia o 
acesso a áreas urbanizadas, fazendo cumprir a função social da cidade e 
colaborando para o controle do valor da terra, também pelo aumento da oferta. 
• IPTU Progressivo poderá ser aplicado no caso do proprietário descumprir a 
obrigação de parcelar, edificar ou utilizar sua propriedade. Esta sanção implica 
no aumento progressivo do IPTU sobre o imóvel por até 05 anos e, persistindo o 
descumprimento, o Poder Público pode desapropriar o imóvel mediante 
pagamento com títulos da dívida pública. No caso deste instrumento, o Estatuto 
da Cidade vetou qualquer tipo de anistia ou isenção, de maneira a garantir sua 
eficácia (BARROS, CARVALHO e MONTANDON, 2010). 
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• O Direito de Preempção é um instrumento utilizado para garantir a preferência 
do Poder Público na compra de um determinado imóvel. Pode ser uma área para 
implantação de equipamentos públicos ou para programas de habitação de 
interesse social. Neste caso é importante que o município tenha reservas 
financeiras quando o proprietário do imóvel anunciar sua intenção de venda, 
caso contrário perde-se a oportunidade e o imóvel pode ser disponibilizado ao 
mercado imobiliário, desde que mantido o mesmo valor oferecido ao Poder 
Público, sob pena de não se concretizar a transação caso essa regra não seja 
obedecida. 
Alguns instrumentos funcionam como mediadores ou facilitadores nos processos de 
regularização de assentamentos precários e irregulares. O Estatuto da Cidade e a 
Medida Provisória 2.220/20013 são marcos importantes na luta contra a ilegalidade, pois 
garantem o direito de permanência do cidadão, que pode ser pleiteado tanto de forma 
individual como coletiva, seja para imóveis públicos ou privados. 
• Concessão de Uso Especial Para Fins de Moradia – pode ser concedido ao 
ocupante de imóvel público urbano de até duzentos e cinquenta metros 
quadrados, que o utilize para sua moradia ou de sua família, por mais de cinco 
anos ininterruptos (antes de 30 de junho de 2001), sem ter sofrido ação judicial 
por uso desse imóvel. O interessado também não podeser proprietário de outro 
imóvel, seja rural ou urbano. 
• Direito de Superfície - O proprietário de imóvel urbano não edificado, 
subutilizado ou não utilizado poderá, para atender às exigências do uso social da 
propriedade, transferir apenas o domínio útil de seu terreno (é mantido o direito 
de posse do proprietário), através de contrato específico. Neste caso as regras 
devem ser estabelecidas com clareza no contrato, tais como valores (pode ser 
oneroso ou não), prazos de validade (pode ter por tempo determinado ou não) e 
se haverá ou não restituição dos investimentos feitos pelo usuário na propriedade 
 
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 Que regulamentou a Concessão de Uso Especial Para Fins de Moradia 
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ao proprietário, quando findo o contrato. O Direito de Superfície também 
permite ao proprietário conceder ao Poder Público esse benefício, que por sua 
vez, poderá transferi-lo aos ocupantes de uma determinada área, no caso de 
regularização fundiária. 
• Usucapião Urbano - Pode ser utilizado de forma individual ou coletiva para área 
particular urbana de até duzentos e cinquenta metros quadrados, desde que o 
proponente(s) more(m) ali por cinco anos ininterruptamente e sem oposição. 
Além disso, é necessário não possuir(em) outro imóvel, urbano ou rural. Esse 
instrumento tem grande validade na regularização de áreas onde não se consegue 
estabelecer com exatidão os limites de cada lote, podendo ser solicitado de 
forma coletiva, através da delimitação do perímetro externo da comunidade. 
Além desses instrumentos existe também uma extensa legislação disponível para 
superar os obstáculos da regularização fundiária, segundo Edésio Fernandes (2010, 
p.65): 
A Lei Federal nº 10.931/2004 estabeleceu a gratuidade do registro 
imobiliário nos programas de regularização; a Lei Federal nº 11.481/2007 
aprovada no sentido de facilitar os processos de regularização fundiária 
pelos municípios nos assentamentos informais consolidados em terras da 
União; a Lei Federal nº. 11.888, de 2008, que instituiu o direito das 
comunidades à assistência técnica em programas de regularização; a Lei 
Federal nº 11.952, de 2009, que regulamentou a regularização fundiária em 
áreas urbanas da Amazônia Legal; e a Lei Federal nº 11.977, também de 
2009, foi aprovada para regulamentar o Programa Habitacional Minha Casa, 
Minha Vida e para facilitar a regularização fundiária de assentamentos 
informais. Além disso, uma ampla discussão nacional tem ocorrido acerca 
da revisão da referida Lei Federal nº 6.766, de 1979 (Projeto de Lei nº 3.057, 
de 2000), que regulamenta os parcelamentos do solo para fins urbanos e a 
regularização de assentamentos informais. 
É possível a articulação de um ou mais instrumentos, dependendo da especificidade do 
caso. Cada município escolhe, regulamenta e os aplica conforme a estratégia de 
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desenvolvimento urbano estabelecida no seu Plano Diretor. Outro requisito fundamental 
é a garantia da participação popular em todo o processo, fortalecendo as conquistas 
sociais no intenso processo de disputa pelo direito à cidade. 
 
5. MECANISMOS DE PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL 
 
Para garantir a gestão democrática da cidade, o Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001) 
disponibiliza vários instrumentos, dentre os quais: 
I – órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e municipal; 
II – debates, audiências e consultas públicas; 
III – conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e 
municipal; 
IV – iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de 
desenvolvimento urbano; 
No âmbito municipal, ainda prevê a gestão orçamentária participativa mediante a 
realização de debates, audiências e consultas públicas, como condição obrigatória para 
sua aprovação pela Câmara Municipal. “Não se trata apenas de consultar a opinião da 
população sobre as proposições do Poder Público municipal, mas de garantir instâncias 
efetivamente consultivas e deliberativas, tanto no processo de planejamento urbano, 
quanto na destinação dos recursos públicos”. (BARROS, CARVALHO E 
MONTANDON, 2010, p.114). 
Vários são os instrumentos do Estatuto que garantem à população o direito de participar 
dos processos decisórios do município. Temas como regulação do uso e ocupação do 
solo, destinação dos recursos, delimitação de áreas e investimentos para habitação de 
interesse social, dentre outros, são discussões importantes sobre os rumos da cidade que 
 
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precisam envolver todas as partes interessadas: população, empreendedores, técnicos, 
poder público, de maneira a equilibrar o resultado dessas decisões. 
Segundo o Estatuto “Os organismos gestores devem garantir, obrigatoriamente, 
participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da 
comunidade, de modo a garantir o controle direto de suas atividades e o pleno exercício 
da cidadania”. (BRASIL, 2001). 
Entretanto, quando se quer, de fato, uma participação expressiva, bem como a garantia 
de um processo contínuo, é necessário que o Poder Público tome alguns cuidados: 
� Adotar metodologia participativa de fácil compreensão; 
� Mediar os eventuais conflitos junto aos diferentes grupos de interesse; 
� Estender o processo participativo às discussões no Legislativo; 
� Criar um Grupo de referência ou Conselho gestor para cada perímetro ou área 
demarcada como ZEIS; 
� Criar Centros de referência para controle urbano visando à educação urbana e a 
manutenção da área. 
Muitos são os caminhos para se construir uma cultura de participação. O movimento 
pela Reforma Urbana abriu esse caminho e o Estatuto da Cidade veio instrumentá-lo. 
Ainda que em fase embrionária, os processos participativos são conquistas que vão 
sendo percebidas em diversas escalas. Segundo Pequeno e Freitas, 2011: 
“é possível reconhecer um quadro recente de mudanças, dado a emergência 
de novas dinâmicas urbanas vinculadas a processos advindos de frentes 
diversas: por um lado, desde a escala nacional, a partir dos princípios e 
diretrizes presentes nas políticas setoriais de desenvolvimento urbano e 
habitacional [...] Por outro, na escala local, a partir de manifestações oriundas 
de bairros e comunidades que compõem a cidade, cuja articulação e 
integração passam a compor ações integradas dos movimentos sociais e das 
demais formas de organização da sociedade civil.” 
 
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6. PRINCIPAISDESAFIOS E SOLUÇÕES 
O reconhecimento das áreas mais vulneráveis da cidade tem demonstrado avanços, mas 
ainda há muito que fazer e enfrentar para mudarmos o quadro da exclusão 
socioterritorial no Brasil. Além desse reconhecimento é necessário, por exemplo, 
discutir ações que promovam melhorias na infraestrutura desses locais, sempre de forma 
participativa, considerando suas peculiaridades. A qualidade dos projetos adotados para 
essas áreas também merece reflexão. A grande maioria desconsidera os hábitos e a 
diversidade da população beneficiada, excluindo-as das decisões de projeto e reduzindo 
a solução final a grandes conjuntos residenciais homogêneos e de baixa qualidade. 
Além disso, não há preocupação em manter espaços destinados ao pequeno comércio e 
serviço, muitas vezes a única oportunidade de renda para várias famílias. Ou seja, é 
preciso avançar na discussão de novas formas de intervenção urbanística e arquitetônica 
com inserção efetiva das comunidades envolvidas, nas tomadas de decisão. 
Outro desafio importante diz respeito à dificuldade em se obter áreas bem dotadas de 
infraestrutura e com acesso às oportunidades da cidade. Esse tem sido argumento 
recorrente para justificar a inoperância das administrações publicas na delimitação de 
áreas de interesse social. A dificuldade passa, dentre outros fatores, pela falta de clareza 
da legislação municipal na definição das áreas subutilizadas do município e pela disputa 
desigual dessas áreas com o mercado imobiliário. Ora, para uma cultura secular de 
espraiamento das habitações de interesse social, a possibilidade de inclusão da 
população de baixa renda em áreas subutilizadas inseridas na malha urbana, de forma 
pulverizada e sem gerar bolsões de pobreza, ainda encontra grande resistência por parte 
de vários setores da administração publica e da sociedade civil. É preciso avançar 
também nessa discussão. 
Normalmente os cálculos para definição das áreas de ZEIS vazias são rasos, calcados 
apenas nos baixos valores do m². Nesse caso, ficam fora dessa matemática outros custos 
que impactam de forma bem mais agressiva a cidade: o custo social da segregação, o 
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ônus para expandir a infraestrutura urbana até as bordas da cidade; e o suprimento de 
transporte para essa população desprovida de qualquer tipo de comércio, serviço ou 
oportunidade de trabalho nesses “guetos de baixa renda”. 
Outro desafio é que, na determinação de ZEIS ou AEIS nem sempre a legislação obriga 
sua destinação para a implantação de programa habitacional de interesse social, 
deixando essa decisão ao proprietário, o que fragiliza o instrumento. A regulamentação 
desses zoneamentos também não deixa claro, via de regra, a priorização dos percentuais 
destinados a habitação para população com renda entre 0 e 3 salários, o que acaba 
mascarando o uso real dessas áreas, por camadas da população,fora dos programas 
sociais. 
Se por um lado há desafios, por outro há avanços. No caso de Fortaleza, por exemplo, 
segundo Pequeno e Freitas (2011), apesar da legislação municipal determinar a 
utilização de algumas áreas de ZEIS para empreendimentos da Copa de 2014, 
demonstrando que a prioridade do Poder Público está em outra esfera, os avanços 
também aconteceram em ações importantes. A administração municipal interditou 
recentemente um projeto de grande porte na área portuária, garantindo a permanência de 
5.000 famílias que seriam removidas e alterou as diretrizes de outro empreendimento de 
vulto em área de mais de 280 hectares, beneficiando a população da maior ZEIS de 
Fortaleza, que seria removida para viabilizar um antigo projeto urbanístico de avenida 
paisagística a beira-mar. Segundo o autor, a inserção do instrumento de ZEIS no 
planejamento urbano associada às articulações dos movimentos sociais, vem tornando 
possível “reconhecer a ocorrência de reversão de alguns procedimentos e prioridades 
por parte do município”. 
 
 
 
 
 
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REFERENCIAS 
 
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de 2001). In: CARVALHO, Celso Santos; ROSSBACH, Ana Claudia (orgs.). Estatuto 
da Cidade Comentado. São Paulo: Ministério das Cidades/Aliança das Cidades, 2010. 
BELO HORIZONTE. Lei Municipal 9959 de 20 de julho de 2010. Altera as leis nº 
7.165/96 - que institui o plano diretor do município de belo horizonte - e nº 7.166/96 - 
que estabelece normas e condições para parcelamento, ocupação e uso do solo urbano 
no município -, estabelece normas e condições para a urbanização e a regularização 
fundiária das zonas de especial interesse social, dispõe sobre parcelamento, ocupação e 
uso do solo nas áreas de especial interesse social, e dá outras providências. 
BELO HORIZONTE. Lei Municipal 9814 de 18 de janeiro de 2010. Autoriza o 
Executivo a doar áreas de propriedade do Município e a realizar aporte financeiro ao 
Fundo de Arrendamento Residencial - FAR -, representado pela Caixa Econômica 
Federal; institui isenção de tributos para operações vinculadas ao Programa Minha 
Casa, Minha Vida, nas condições especificadas, e dá outras providências. Belo 
Horizonte, 2010. 
BONDUKI, Nabil. Origens da habitação social no Brasil: arquitetura moderna, lei do 
inquilinato e difusão da casa própria. São Paulo, Estação Liberdade, 2004. 
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Nacional de Habitação. Elaboração: Fundação João Pinheiro, Centro de Estatística e 
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Concessão de Uso Especial de que trata o § 1o do art. 183 da Constituição e cria o 
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2001. 
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diretrizes da política urbana no Brasil. Brasília: Câmara dos Deputados, 2001. 
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21 de junho de 1941 (desapropriação por utilidade pública) e as Leis nos 6.015, de 31 
de dezembro de 1973 (registros públicos) e 6.766, de 19 de dezembro de 1979 
(parcelamento do solo urbano). Brasília, 1999. 
 
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Consultas internet: 
http://base.d-p-h.info/pt/fiches/dph/fiche-dph-6767.html -