Gestão e Fiscalização de Obras Publicas Municipais

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1 A IMPORTÂNCIA DO PLANEJAMENTO URBANO 
 
Este estudo tem por finalidade refletir acerca da Gestão e Fiscalização de Obras 
Públicas Municipais. Para tanto, iniciaremos pela importância do Planejamento Urbano na 
Gestão Pública Municipal, sendo este tema um dos maiores problemas enfrentado pelas 
metrópoles na atualidade, e que ocorre devido ao fato das cidades não terem sido 
projetadas para suportar o crescimento. 
O planejamento urbano de uma cidade, também conhecido como Plano Diretor 
busca melhorias na qualidade de vida dos habitantes e na criação de uma área urbana, 
no desenvolvimento de sua estruturação e apropriação do espaço urbano. Cada cidade 
possui o seu planejamento elaborado por órgãos e pessoas envolvidas no assunto. No 
entanto, são necessários que os estudos e assuntos abordados saiam do papel e tornem-
se realidade, para que a cidade possa desenvolver com qualidade, e de acordo com o 
que foi planejado e definido no seu Plano Diretor. 
Destarte, com base nessas perspectivas, objetiva-se estruturar uma análise mais 
aprofundada da situação vigente desse contexto. 
 
1.1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS 
 
 
A respeito do planejamento urbano ele é o processo de idealização, criação e 
desenvolvimento de soluções que visam melhorar ou revitalizar certos aspectos dentro de 
uma determinada área, ou do planejamento de uma nova área urbana em uma 
determinada região, tendo como objetivo principal proporcionar aos habitantes uma 
melhoria na qualidade de vida (MOTTA, 2004). 
O planejamento urbano, segundo um ponto de vista contemporâneo, trabalha 
basicamente com os processos de produção, estruturação e apropriação do espaço 
urbano. A interpretação destes processos, assim como o grau de alteração de seu 
encadeamento, varia de acordo com a posição a ser tomada no processo de 
planejamento e principalmente com o poder de atuação do órgão planejador. 
Assim, ao estudarmos o tema planejamento urbano na gestão municipal, cabe 
uma trajetória sobre o contexto e a complexidade atual da realidade municipal e urbana 
em âmbito global e local, partindo da definição de cidades, segundo o pesquisador 
Rezende (2006, p.27): 
 
A cidade é um organismo dinâmico e complexo que se caracteriza por 
grandes diversidades, múltiplos contrastes e interesses divergentes, gerando 
 
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inúmeras dificuldades aos gestores locais, aos munícipes e aos demais 
interessados na cidade (stakeholders ou atores sociais)[grifos nossos]. 
 
 
No cerne destes fatos, salienta-se também que estabelecer práticas de 
intervenção urbana, pressupõe contemplar e englobar todos os aspectos próprios do 
fenômeno urbano e as principais preocupações da vida urbana como: mobilidade urbana; 
questões ambientais; desenvolvimento sustentável, qualidade de vida da população e as 
profundas desigualdades sociais, e econômicas tanto no âmbito local quando se 
contempla as necessidades locais, como também às imposições globais próprias do 
contexto atual (SANTOS, 2008, p.5). 
Porém, o trabalho de planejamento envolve especialmente o contato com o 
processo de produção, estruturação e apropriação do espaço urbano, e não apenas sua 
configuração a posteriori. Sob este ponto de vista, os planejadores são responsáveis por 
um conflito eterno de natureza eminentemente política, e por este motivo, seu trabalho 
não deve ser considerado como neutro. Também precisam prever o futuro e os possíveis 
impactos, positivos e negativos, causados por um plano de desenvolvimento urbano, os 
quais muitas vezes vão favorecer ou contrariar os interesses econômicos dos grupos 
sociais para os quais trabalham. 
 
FIGURA 1 – VAZ, Gabrille. Urbanismo. Disponível em:<http://www.au.pini.com.br/arquitetura-
urbanismo/urbanismo/cau-br-divulga-carta-para-prefeitos-em-prol-do-planejamento-378730-1.aspx >.Acesso 
em: 10 ago.2017. 
 
 
Assim, entendemos que elaborar planejamentos na esfera das políticas públicas 
com eficiência, eficácia e efetividade, realizar parcerias com os diversos segmentos da 
sociedade e principalmente propiciar a participação social nas etapas de planejamento e 
gestão, constitui-se como alguns dos elementos fundamentais para o avanço 
http://www.au.pini.com.br/arquitetura-urbanismo/urbanismo/cau-br-divulga-carta-para-prefeitos-em-prol-do-planejamento-378730-1.aspx%20%3e.%20Acesso
http://www.au.pini.com.br/arquitetura-urbanismo/urbanismo/cau-br-divulga-carta-para-prefeitos-em-prol-do-planejamento-378730-1.aspx%20%3e.%20Acesso
 
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democrático, e este fator parece condição necessária. Segundo as afirmações de 
Dowbor(1995, p. 4), “as situações complexas e diferenciadas se modificam rapidamente e 
exigem sistemas cada vez mais democráticos no atual cenário”. 
Dessa forma, o encadeamento destes tópicos pretende demonstrar de uma 
maneira lógica, alguns dos aspectos que fazem parte da temática “planejamento urbano”, 
e nesse caminhar, compreender como estes têm sua interface na atuação prática do 
contexto da gestão urbana, especialmente em se tratando de uma gestão voltada para a 
efetividade das políticas públicas. 
Esta transformação do Estado aponta para a necessidade de democratizá-lo, com 
a adoção de uma gestão estratégica, cooperativa, democrática, participativa e solidária 
(CASTELLS, 1998, NOGUEIRA, 1998). 
 
 
FIGURA 2 – KUFFEL, Ligiane. Dia mundial do urbanismo: a importância do planejamento urbano. 
Disponível em:<http://immagine.blog.br/wordpress/dia-mundial-do-urbanismo-a-importancia-do-
planejamento-urbano/>.Acesso em: 10 ago.2017. 
 
 
No entanto, para melhor compreendermos a temática sob “A importância do 
planejamento urbano”, necessário se faz definirmos os vocábulos que estão relacionados 
com essa questão, sendo eles: urbano, cidade e urbanismo. 
E, assim a partir da compreensão desses termos apresenta-se a teoria de 
planejamento, tipos de planejamento, planejamento urbano, competências do 
planejamento e gestão. 
 
 
 
 
http://immagine.blog.br/wordpress/dia-mundial-do-urbanismo-a-importancia-do-planejamento-urbano/%3e.Acesso
http://immagine.blog.br/wordpress/dia-mundial-do-urbanismo-a-importancia-do-planejamento-urbano/%3e.Acesso
 
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1.2CONCEITOS DE CIDADE, URBANO E URBANIZAÇÃO 
 
 
Desta forma, inicia-se este item, apresentado as definições dos mencionados 
termos, iniciando pelo vocábulo “Cidade”, que por meio do Decreto - Lei nº 311 foi 
instituída pelo Estado Novo em 1938,definindoa expressão cidade como sendo: “[...] a 
área do Distrito Sede, independentemente das relações que se estabelecem no espaço 
em questão” (BERNADELLI, 2006). 
Se a cidade é definida como sendo a área do distrito sede, logo, o campo é o que 
não é cidade. Nesta etapa, com o Decreto Lei nº 311 tem-se a definição de cidade de 
forma excludente como sendo tudo o que se refere ao distrito urbano, independente das 
relações estabelecidas naquele sítio. 
Em outra abordagem teórica tem-se o entendimento de cidade, como sendo a 
materialização do urbano, mas também são e devem ser direcionados para as pessoas. É 
compreendida como o local de encontro e condicionada à cultura de uma comunidade. 
Portanto, a sua origem são as pessoas, e a cidade é a materialização possível do urbano 
(BERNADELLI, 2006). 
No que se refere ao significado da palavra “Urbano” pode-se afirmar, que tem 
origem no latim urbanus e significa “pertencente à cidade”. Urbano é tudo aquilo que está 
relacionado com avida na cidade e com os indivíduos que nela habitam, por oposição a 
rural, que é relativo ao campo e ao interior de uma comunidade. 
 
FIGURA 3 – BORGES, Jonathas. Quais são os principais impactos urbanos?Disponível 
em:<https://descomplica.com.br/blog/geografia/resumo-impactos-urbanos/>.Acesso em: 10 ago.2017. 
 
https://descomplica.com.br/blog/geografia/resumo-impactos-urbanos/%3e.Acesso
 
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Assim, o mundo é urbano, mas nem todas as cidades são urbanizadas, 
denominadas como o modo de vida, tudo o que fazemos. Atualmente, o mundoé urbano 
com projeção futura de crescimento. As aglomerações são constantes e permanecem nas 
principais capitais brasileiras. É também um conjunto de valores, atitudes e 
comportamentos, ditos da “cultura urbana”, que define as sociedades industrializadas e 
são as áreas construídas, mas também imaginárias e com percepções globais e locais do 
que se define como “a vida urbana”. 
Urbanização pode significar a expansão física/dimensão, densidade, já a cultura 
urbana é a difusão de valores. 
Como complemento desta ideia, o termo urbanização, tem dois sentidos distintos, 
sendo eles: 
 
a) Concentração espacial de uma população. 
b) Cultura urbana (sistema de valores, atitudes e comportamentos). 
 
Esses sentidos estão fundamentados na ideia de correspondência entre certo tipo 
técnico de produção (atividade industrial), um sistema de valores (o “modernismo”) e uma 
forma específica de organização do espaço, a cidade, na qual traços distintivos são certa 
densidade. 
Para Castells (2006), a questão urbana está vinculada a um espaço, de produção 
social e sistema cultural; entre urbano e rural; sociedade tradicional e sociedade moderna. 
O desenvolvimento está ligado à transformação de estrutura social e envolve uma relação 
complexa e de dependência. Neste conceito é importante considerarmos que para o autor 
o termo urbanização, agrega tanto fatores físicos como o sistema cultural, pois é onde 
acontece à produção social e o desenvolvimento está ligado à transformação de estrutura 
social (CASTELLS, 2006). 
Neste sentido, Secchi (2000), apresenta uma abordagem interessante sobre 
superfície terrestre, como sendo um conjunto de signos (geralmente material), por quem 
nos precedeu, e se caracteriza por um imenso arquivo de projetos intenções e ações 
concretas. Com esta definição podemos entender que superfície terrestre diz respeito a 
territórios e cidades, que por sua vez são resultados de um longo processo de seleção 
cumulativa. O que nesta discussão fica de relevante, é o imenso arquivo de signos 
materiais deixados por nós ou quem nos precedeu é o resultado cumulativo de decisões. 
 
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Neste processo, é fundamental pensarmos no espaço geográfico que para o 
professor Milton de Almeida Santos (1980), não pode ser comparado com um container, 
mas o definia como sendo: “O espaço é um conjunto de fluxos e fixos”, sendo fluxos as 
pessoas e fixos as coisas/objetos. Nesta abordagem, importante mencionarmos que o 
pesquisador, já mostrava que não se podia imaginar o espaço geográfico restrito a uma 
caixa. Afirmava que o espaço é definido pelos movimentos tanto de pessoas como de 
objetos. 
E ainda, o espaço deve ser entendido como território e o lugar como um conjunto 
indissociável de “sistemas de objetos e ações”. Com essas definições pode-se deduzir 
que ao definir espaço nessa perspectiva, agrega-se toda a sua complexidade, inclusive 
ressaltando a importância absoluta das relações humanas na tentativa de explicar a 
sociedade (SANTOS, 2008). 
No que se refere ao vocábulo Urbanização, pode-se dizer que a palavra tem sua 
origem nos estudos do engenheiro catalão, Ildefonso Cerdá, responsável pelo projeto de 
ampliação de Barcelona na década de 1850. Apesar de jamais ter usado o termo 
urbanismo, Cerdá cunhou o termo urbe, por meio da publicação de extensos estudos 
sobre as cidades de Barcelona e Madri, dentre eles a publicação de 1867 intitulada em a 
“Teoria Geral da Urbanização” que foi resultado de seus estudos anteriores. 
Neste sentido, Urbanismo, possui um conceito próximo de planejamento urbano, 
sobretudo é identificada a preocupação em organizar a maneira como a própria sociedade 
constrói e consome a cidade. Todavia, 
 
[...] é importante destacar que durante o período, do final do século XIX aos 
anos 60, foram se configurando duas linhas de Urbanismo; uma que se iniciou 
nos planos de melhoramentos [...] em seguida, se ampliaram para o conjunto da 
área urbana, para a aglomeração e receberam a denominação, já na década de 
70, de Planos Diretores de Desenvolvimento Integrado (LEME, 1999). 
(Não por acaso, os conceitos de urbanismo e planejamento urbano se 
confundem, muitas vezes. Enquanto o primeiro identifica-se com o modo de 
organização da infraestrutura urbana, o Segundo se alia mais aos sistemas 
estruturantes de uma cidade, aí englobando a organização da cidade e a sua 
sociedade). 
Leme cita que do final do século XIX até os anos 60, o Urbanismo foi sendo 
construído em duas vertentes. A primeira originada nos sucessivos planos de 
melhoramentos transformados para uma segunda fase que na década de 70 
denominou-se, plano diretor de desenvolvimento integrado (LEME, 1999) [grifos 
nossos]. 
 
 
Segundo Secchi (2005), o conceito de urbanismo, pode ser definido como sendo: 
 
[...] por Urbanismo entendo não tanto um conjunto de obras, de projetos, de 
teorias ou normas associadas a um tema, a uma linguagem e a uma organização 
 
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discursiva; muito menos o entendo como um determinado setor do ensino, mas 
ao contrário como um testemunho de um vasto conjunto de práticas, quais 
sejam as da contínua e consciente modificação do estado do território e da 
cidade (SECCHI, 2005) [grifos nossos]. 
 
 
Além dessas discussões, encontramos as contribuições de Lefebvre (1960), que 
em sua visão cidade e urbano possui significados científicos muito próximos. Para o autor 
a cidade é vista como objeto e o urbano como fenômeno. Para ele, o urbano é o conjunto 
de forças culturais, sociais e econômicas, na qual a expressão física, responsável, 
inclusive, para a reprodução desse fenômeno, era a cidade. Essa distinção, puramente 
conceitual, é uma forma de tornar claros dois termos usados, por vezes, como sinônimos 
(LEFEBVRE, 1960). 
A cidade seria nesses termos, o lócus de fluxos financeiros, relações sociais, 
políticas, econômicas, e onde ocorre a concentração de bens de reprodução do capital e 
da mão-de-obra e o lócus ideal, pela convergência dessas forças, para sua reprodução e 
disseminação. Se assim entendidos, cidade e urbano seriam, nessa sequência, os objetos 
de trabalho do planejamento urbano (por extensão, o regional também) e do urbanismo 
(LEFEBVRE, 1960). 
Ainda o mesmo autor, considera que em seus estudos parte da hipótese de que 
“a urbanização completa a sociedade”, fundamentado na denominação de que “sociedade 
urbana”, é aquela que nasce da industrialização constituída pelo processo que absorve a 
produção agrícola (LEFEBVRE, 1960). 
Desse modo, as sociedades industrializadas são iguais a sociedades capitalistas. 
A sociedade urbana nasce da industrialização. O urbano está relacionado ao modo de 
produção (capitalista) e, além disto, todos têm percepções e sensações sobre a cidade e 
na ideia do urbano passa também o imaginário das pessoas. Cidade é diferente de 
Urbano. A cidade é limitada geograficamente e tem uma materialização física. Segundo o 
pesquisador Lefebvre (1960), a sociedade é urbana. 
Porém, outro ponto de vista a ser considerado por parte de pesquisadores desta 
área, constatou-se que tanto o planejamento urbano quanto o urbanismo, são entendidos 
como o estudo do fenômeno urbano em sua dimensão espacial, mas diferem 
notadamente no tocante às formas de atuação no espaço urbano. 
Desta maneira, o “Urbanismo” trabalha historicamente, com o desenho urbano e o 
projeto das cidades, em termos genéricos, sem necessariamente considerar a cidade 
como agente dentro de um processo social conflitivo, enquanto que o “Planejamento 
Urbano”, antes de agir diretamente no ordenamento físico das cidades, trabalha com os 
 
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processos que a constroem, ainda que indiretamente, sempre atuando no desenho das 
cidades. 
O Planejamento Urbano é atividade, por excelência, multidisciplinar, enquanto 
que o Urbanismo, ao longo da história, se caracterizou como uma área de conhecimento 
autônoma, especialmente do ponto de vista profissional.Porém, os limites entre o Planejamento e o Urbanismo são pouco claros na 
prática: intervenções urbanísticas na cidade são comumente tratadas como "obras de 
planejamento", enquanto que atividades típicas do planejamento, como a criação de um 
plano diretor, são eventualmente tratadas como "obras de urbanismo". 
Desta maneira, a história das cidades, ou da urbanização, para ser mais preciso, 
ocorre paralelamente com a história do homem em sociedade, embora o estudo da 
intervenção do homem na cidade seja mais recente. A partir do momento em que se 
considera que o planejamento urbano trabalha basicamente com o conjunto de normas 
que regem o uso do espaço urbano, assim como sua produção e apropriação, sua história 
seria bastante diversa daquela referente ao desenho das cidades. 
 
 
1.3 GOVERNANÇA E SUSTENTABILIDADE 
 
 
O principal desafio dos governos e da administração pública no mundo 
contemporâneo é promover o desenvolvimento econômico e social sustentável, num 
ambiente de mudanças de paradigmas, que estão impactando de maneira profunda na 
sociedade vigente, em especial nas áreas econômicas, sociais, ambientais culturais e 
tecnológicas. Este desafio impõe aos governos e às administrações públicas a 
necessidade de repensar a questão da governança e do modelo de gestão pública, ao 
mesmo tempo em que exige mecanismos inovadores de relacionamento com a 
coletividade. 
 
FIGURA 4 – SEBRAE – Inovação e sustentabilidade. Disponível 
em:<http://www.sustentabilidades.com.br/>.Acesso em: 31 jul.2017. 
 
http://www.sustentabilidades.com.br/%3e.Acesso
 
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A questão que se levanta não é em relação às teorias que reservam certa 
coerência, na intenção pública de ofertar serviços com qualidade. Identifica-se, porém, 
algumas práticas que no cerne dos ideais acadêmicos e técnicos, o qual vislumbram 
propósitos na perspectiva de atendimento do princípio público do bem coletivo, que por 
meio da prática da participação social se enxerga o avanço da democracia e a construção 
da boa política, fatores essenciais para contrapor as práticas viciadas e reprodutivas de 
interesses parciais. 
Considerar igualmente a questão da sustentabilidade1 como fator preponderante e 
de pano de fundo, à formulação de políticas públicas, parece ser condição imprescindível 
no contexto atual e futuro. A sustentabilidade se impõe como condição essencial para o 
estabelecimento de planos institucionais de desenvolvimento urbano, e apresenta 
algumas questões reflexivas como: 
Somos na atualidade uma sociedade sustentável? 
Quais os fatores que estão ligados à sustentabilidade? 
E as gerações futuras, o que as esperam? 
Frente a tantas indagações, há que se considerar que a atual sociedade urbana é 
um conjunto de relações sociais, e que, portanto, este tema não pode ser visto apenas do 
ponto de vista ambiental, mas também a partir de um estudo multidisciplinar e multifocal, 
e porque não dizer além dos muros da academia permeados por uma visão 
transdisciplinar. 
Assim, a própria definição e noção de desenvolvimento sustentável pressupõe um 
conjunto de aspectos complexos, pois segundo os pesquisadores Coutinho, Macedo 
Soares e Silva (2006 p. 766) asseveram que: 
 
A noção de desenvolvimento sustentável integra as propostas do 
ecodesenvolvimento e do desenvolvimento endógeno e local, abarcando as 
dimensões econômicas, política, tecnológica, ecológica e cultural, constitutivas de 
toda sociedade humana. Envolve, portanto, objetivos situados no tripé - 
equidade social-conservação ambiental e eficiência econômica [grifos 
nossos]. 
 
 
Nesta mesma ótica, outros conceitos que impactam sobre a atividade de 
planejamento público, e estão também ligados pelas novas institucionalidades que 
 
1Segundo Miller (2007, p. 26): Sustentabilidade: é a capacidade dos diversos sistemas da Terra, incluindo 
as economias e sistemas culturais humanos de sobreviverem e se adaptarem às condições ambientais em 
mudança. Atende às necessidades atuais de sua população em relação a alimentos, água e ar e outros 
recursos básicos sem comprometer as gerações futuras [grifos nossos]. 
 
 
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envolvem o vínculo governamental e a sociedade, são relacionados ao significado de 
governança. 
 
FIGURA5– COUTINHO, Alexandre Vieira. Governança. Disponível 
em:<http://areasdeintegracao.blogspot.com.br/2014/08/arquitetura-corporativa-governanca.html>.Acesso 
em: 10 ago.2017. 
 
 
 
Complementando essa ideia, é relevante refletirmos sobre a distinção do que 
significa governabilidade, pois na visão de Matias-Pereira (2009, p.67): “A governabilidade 
diz respeito ao exercício do poder e de legitimidade do Estado e do seu governo”. 
Ainda, para o mesmo autor, governança significa: “Governança é a capacidade 
que determinado governo tem para formular e implantar as suas políticas” (MATIAS-
PEREIRA, 2009, p.67). Esta condição, portanto, tem uma estreita relação com a 
formulação e execução de políticas públicas apropriadas às realidades urbanas. 
Outros autores, como Coutinho, Macedo Soares e Silva (2006, p. 766), entendem 
que a expressão governabilidade diz respeito às condições de legalidade de um 
determinado governo para atentarem para as transformações necessárias, enquanto que 
governança está relacionada à capacidade de colocar as condições da governabilidade 
em ação. Governabilidade e governança dizem respeito à democracia e cidadania, não a 
um projeto de poder. 
Diante deste contexto, importante sabermos que o termo governança, é originado 
do inglês governance, e tem o sentido de regulação social com vistas à governabilidade, 
vincula-se à probabilidade normativa de um “bom governo”, no sentido da participação, 
eficácia, inovação, confiabilidade, como condições para evitar métodos de pirataria nos 
governos, tais como: o clientelismo, favorecimentos imorais, corrupção, dentre outros. 
Seria então, no sentido de controlar as políticas do governo, sem ser incriminado 
de ingerência no plano político e social, transformar o ato governamental em ação pública, 
o ambiente governamental em espaço público, para articulação das ações do governo, 
http://areasdeintegracao.blogspot.com.br/2014/08/arquitetura-corporativa-governanca.html%3e.Acesso
 
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questionando a governança por meio da demarcação do alcance da governabilidade, 
imperando aí o consenso controlado (COSTA; CARLEIAL, 2016). 
A capacidade de governabilidade resulta da afinidade de legitimidade do Estado e 
do seu governo com a sociedade, enquanto que governança é a capacidade abrangente 
financeira e administrativa de uma organização de praticar políticas. Sem governabilidade 
é impossível governança (MATIAS-PEREIRA, 2009). 
Então, governança é o conjunto de normas, persuasão e procedimentos que são 
adequados à vida coletiva de determinada sociedade (MATIAS-PEREIRA, 2009). 
A democracia é um processo, é um viés que leva uma sociedade cada vez mais 
livre e participativa. A transparência da estrutura de poder estatal e o respeito aos 
interesses da sociedade são a única segurança de paz social. 
Do ponto de vista dos autores, os partidos políticos devem ser responsáveis pela 
governabilidade, pois somente assim existirá maior propriedade na governança. 
A Governança, portanto, é constituída por um conjunto de novos mecanismos do 
poder de controle, que existem para fazer com que uma organização atinja os objetivos 
estipulados pelos seus acionistas e demais participantes. Passam a ampliar a concepção 
restrita de gestão para a arte de governar, o que significa englobar o processo de 
participação (MATIAS-PEREIRA, 2009). 
Pode-se entender ainda que governança se refere a um processo de interação 
político-social, na qual se exige uma mudança na atuação pública, uma vez que se faz 
necessário reconhecer que os governos não possuem todas as respostas e, neste 
sentido, a participação social e a inteligência coletiva,são fatores determinantes em prol 
da concepção e implantação das políticas públicas (COSTA; CARLEIAL, 2016). 
 
FIGURA 6– ZAMBONI, Heitor. Princípios básicos de governança. Disponível 
em:<https://heitorzamboni.wordpress.com/tag/principios-basicos-de-governanca/..Acesso em: 11 jul.2017. 
https://heitorzamboni.wordpress.com/tag/principios-basicos-de-governanca/..Acesso
 
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Dentro dos conceitos refletidos importantes para esta pesquisa, é também o 
conceito de Políticas Públicas, que para Kauchakje (2007, p.61) “[...] são formas de 
planejamento governamental que têm o objetivo de coordenar os meios e os recursos do 
Estado, e também do setor privado para a realização de ações relevantes e politicamente 
determinado”. 
Segundo Souza (2006, p.36), outros elementos que compõe o conceito de 
políticas públicas, também complementam o conceito, são eles: 
 
A política pública permite distinguir entre o que o governo pretende fazer e o 
que de fato, faz. A política pública envolve vários atores e níveis de decisão, 
embora seja materializada através dos governos, e não necessariamente se 
restringe a participantes formais, já que os informais são também importantes. A 
política pública é abrangente e não se limita a leis e regras. A política pública 
é uma ação intencional, com objetivos a serem alcançados. A política pública, 
embora tenha impactos no curto prazo, é uma política de longo prazo [grifos 
nossos]. 
 
 
Com isso, pode-se apreender que as definições, tanto de planejamento 
governamental quanto de políticas públicas, deixam claro que a implantação de planos 
envolve a participação coletiva, e considerar este aspecto implica em refletir sobre a 
capacidade de governar e desenvolver estratégias e mecanismos de efetiva participação, 
dentro de um contexto atual diverso, conforme acentua Klaus (2007, p. 137): 
 
De que forma e em que medida as novas formas de participação pública, 
crescentemente experimentadas por muitos municípios brasileiros nas últimas 
décadas, permitem criar canais de comunicação capazes de intermediar e 
mitigar os conflitos sociais existentes, contribuir para o aumento da 
governabilidade urbana e da legitimidade democrática das decisões políticas 
e, finalmente, estimular ações coletivas em prol do desenvolvimento 
sustentável [grifos nossos]. 
 
 
Atuar nesta realidade significa uma ação concentrada por parte de governos, e 
não resta dúvida que o alcance de uma sociedade justa e sustentável, está intimamente 
relacionado ao avanço da democracia, afirmadas na expressão do conceito de Barbosa, 
Soeiro e Bustilhos(1998, p. 9): 
 
O conceito de democratização de oportunidades está presente na promoção do 
acesso à infraestrutura e aos serviços básicos e sociais, do desenvolvimento de 
opções de ocupação e renda e da habitação para o trabalho. Procura-se dar 
condições aos indivíduos para participarem da dinamização socioeconômica 
local, buscando sua inserção na sociedade e no mercado de trabalho. Como 
resultado, espera-se construir condições apropriadas ao resgate da 
cidadania e à restauração do papel do Estado junto a estas comunidades. 
[grifos nossos]. 
 
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Na abordagem de governança, o enfoque das políticas públicas de rede enfatiza a 
natureza altamente interativa do processo político, como uma visão diferenciada. As 
organizações de governo não são o principal agente da política, e os processos e as 
atividades de gestão assumem um papel diferente. 
Assim, entender o contexto institucional é importante porque, a partir de uma rede 
de políticas públicas, a arranjos organizacionais é possível coordenar interações 
complexas entre os vários atores envolvidos nos processos políticos (KLIJN, 1998). 
Além disso, o próprio conceito de governança se revela complexo na sua 
tradução na prática, bem como no âmbito dos resultados, conforme aponta Kissler e 
Heidemann (2006): 
 
Deve-se às condições insatisfatórias da modernização praticada até agora o 
surgimento e atratividade de um novo modelo: a governança pública(public 
governance). Até que ponto trata-se de um novo conceito para regular as relações 
de troca entre os setores público e privado, entre Estado, mercado e sociedade? É 
particularmente desafiador responder em termos científicos a essa pergunta. O 
entendimento que se tem sobre governança pública não é muito claro; Max Weber 
diria tratar-se de um conceito sociologicamente “amorfo”. Não existe um conceito 
único de governança pública, mas antes uma série de diferentes pontos de partida 
para uma nova estruturação das relações entre o Estado e suas instituições nos 
níveis federal, estadual e municipal, por um lado, e as organizações privadas, com 
e sem fins lucrativos, bem como os atores da sociedade civil (coletivos e 
individuais), por outro. Pairam dúvidas não somente sobre as bases de 
cooperação entre esses atores, mas também sobre seus resultados. [grifos 
nossos]. 
 
 
Assim, determinar tais conceitos é fundamental para compreendermos como esta 
temática também apresenta controvérsias e complexidades, diante de uma sociedade que 
nos mostra um crescimento econômico e o aumento significativo da população mundial. 
Embora seja inevitável o crescimento futuro das cidades, falta um preparo mínimo para a 
expansão urbana, uma ineficiente, injusta e insustentável prática, que impõe enormes 
custos econômicos e ambientais às sociedades que dificilmente poderão suportar. 
 
1.3.1 Sustentabilidade 
 
Por outro lado, contatamos que o processo histórico da Sustentabilidade é 
relativamente novo se comparado ao movimento ambientalista, e este último tem passado 
por grandes transformações ao longo dos anos. Mesmo a expressão sustentável, já foi 
muito utilizada sem o viés ambiental que tem hoje, como exemplo citamos a expressão 
 
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crescimento e economia sustentável. Neste caso, utiliza-se o termo sustentável com o 
significado de sustentação, continuidade ou estabilidade. 
É somente a partir dos trabalhos desenvolvidos pelo professor Ignacy Sachs 
(1986/2002) e também pela Comissão Mundial de Meio Ambiente e Desenvolvimento, que 
resultou no relatório Brundtland, intitulado “Nosso Futuro Comum”, em 1987 nos quais o 
termo Ecodesenvolvimento ou Desenvolvimento Sustentável começa a ter destaque no 
movimento ambientalista, todas as áreas. Falar em Sustentabilidade segundo a Comissão 
Mundial: “[...] é usar os recursos de forma racional que permitam manter uma qualidade 
de vida no presente preservando os recursos para as gerações futuras” (MATSUNAGA, 
2008). 
A preocupação central com a questão ambiental era com a produção e a 
população. Atribuía-se aos países do terceiro mundo como os responsáveis pelos 
problemas ambientais. Com o passar dos anos e dos movimentos de discussão, 
especialmente em duas convenções na década de 70, é que se debateu e tratou-se dos 
limites do crescimento da população mundial, da produção agrícola, da poluição e, 
consequentemente, dos aspectos da exaustão dos recursos naturais e a má produção 
tecnológica, ou seja, como poderia se produzir melhor e de forma mais racional 
(CARVALHO, 2013). 
Segundo Matsunaga (2008), a concepção que hoje se usa para determinar o 
termo sustentabilidade, foi originada a partir de vários movimentos relevantes, tais como: 
 
▪ A Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano (CNUMAH) 
em 1972, na cidade de Estocolmo na Suécia - marco internacional da 
internacionalização - cria-se o Programa das Nações Unidas para o Meio 
Ambiente (PNUMA). 
 
 
▪ Relatório Meados, ou Limites do crescimento publicado pelo Clube de Roma em 
1971 ainda hoje discutido, atualizado e estudado, movimento importante. 
 
 
Desta forma, o vocábulo passa a ser adotado pelo documento das Nações Unidas 
em 1987. A Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, com a 
participação da primeira-ministra da Noruega, GroHarlemBrundtland, no evento Rio +20 
em 2012, publicação do relatóriochamado “Nosso futuro comum” (CARVALHO, 2013). 
Não podemos deixar de mencionar, a crítica feita na época ao termo 
“Desenvolvimento Sustentável”, mais pela palavra “desenvolvimento”, que era vista como 
“progresso e crescimento”, ligado ao acúmulo de riqueza de um país, e sua capacidade 
http://pt.wikipedia.org/wiki/Comiss%C3%A3o_Mundial_sobre_Meio_Ambiente_e_Desenvolvimento
http://pt.wikipedia.org/wiki/Gro_Harlem_Brundtland
 
15 
 
 
de compra. De certa forma, o “Desenvolvimento” tem algumas características que 
implicam crescimento, mas isso não significa que ele não possa ocorrer de uma forma 
justa, ética, responsável e solidária. Dessa maneira, a expressão desenvolvimento 
necessariamente implica em Sustentabilidade e vice-versa, ou seja, não há 
desenvolvimento se não houver sustentabilidade. 
Segundo Juliana Carvalho (2013), o foco dos problemas ambientais era a 
poluição da pobreza, existentes nos países não desenvolvidos chamado de sul e, assim, 
segundo a autora, nesse encontro definiram: 
 
[...] que os países do Sul tinham que crescer, pois crescendo eles eliminam a 
pobreza, porque ela, sim, é a poluidora. É a geradora de iniquidade social, de 
um ambiente totalmente desgastado; ela é a geradora do que chamamos hoje em 
dia de poluição da pobreza. É daí que vem essa cobrança por parte dos países 
desenvolvidos, essa necessidade de crescimento que até hoje podemos ver na 
forma do nosso PAC – Programa de Aceleração do Crescimento, mas na verdade 
a ideia era o desenvolvimento sustentável. A ideia de desenvolvimento 
sustentável era o crescimento econômico, a distribuição de riquezas e a 
proteção ambiental [grifos nossos]. 
 
Com essa ponderação surgiram as questões sobre as formas de consumo, dos 
países do norte, ou seja, segundo Carvalho, (2013). 
 
[...] O estilo de vida consumista está realmente relacionado à crise ambiental? À 
iniquidade social? Bom, naquela época, a causa da crise ambiental era a pobreza 
e as tecnologias poluidoras. E surgiram as soluções, que são válidas até hoje e 
muito importantes para quem atua na área. 
 
Com estas questões levantadas o termo sustentabilidade surgiu segundo 
Carvalho, (2013) como: 
 
[...] desenvolvimento sustentável e de maneira alguma pode ser dissociado de 
economia. Nem pode ser dissociado de consumo, pois consumo é inerente ao ser 
humano [...]. [...] Assim, na verdade, a sustentabilidade está intimamente ligada à 
economia, à preservação, à justiça social. 
 
 
Segundo Carvalho, (2013), na década de 90, foi implantado no Brasil quatro 
marcos de regulação: as regulamentações ambientais, as políticas de gestão ambiental, e 
as certificações e normatizações (SO). 
Aliado aos marcos de regulação prevalece à premissa de que: 
 
[...] A ideia de sustentabilidade hoje, no Brasil, é sustentar a indústria, com 
tudo que há de mais moderno em termos sociais, ambientais e econômicos. 
Houve mudança nas formas produtivas e incorporação de procedimentos 
ambientais até então tratados como externalidades. As indústrias tornaram-se 
 
16 
 
 
responsáveis pelo seu lixo, pela água que joga fora e, ainda deveriam ser 
responsáveis pelo produto que vendem e pelo que acontece com ele depois. 
Recentemente houve um grande avanço: a Lei Nacional dos Resíduos Sólidos, em 
que teoricamente a indústria é responsável pelos resíduos [grifos nossos]. 
 
 
Nas reflexões teóricas da ANPUR2 verifica-se a preocupação da reflexão 
ambiental, articulada à organização territorial, combinadas as emergências das 
experiências cotidianas e o meio ambiente, como campo de diferentes representações 
sociais. Redefinir meio ambiente implica não só dar-lhe historicidade e trazê-lo para o 
campo da política, mas desvendar a configuração da ação do poder. 
Assim, transformar esta realidade significa uma ação concentrada por parte de 
governos, dentro de uma visão transversal, como também de uma mudança cultural. Mais 
uma vez, a questão fundamental consiste em saber quem produz espaço, e para quê e 
como essa produção de espaço atinge as relações sociais. A própria definição/noção de 
desenvolvimento sustentável pressupõe um conjunto de aspectos complexos, segundo 
afirmam Coutinho, Macedo-Soares e Silva (2006 p. 767). 
Com estas considerações, também faz parte da agenda de providências, 
considerar os aspectos do modo de vida urbano e como isto tem impactado sobre o meio 
ambiente, identificada nas seguintes causas: crescimento populacional, desperdício dos 
recursos, pobreza, como grande ameaça à saúde humana e ao meio ambiente, falta de 
responsabilidade ambiental e ignorância ecológica (MILLER, 2007). 
Assim, no conjunto desta realidade, o processo de democratização e a 
apresentação organizada dos anseios por parte da sociedade, se constituem também em 
mais um desafio principalmente no tocante ao planejamento governamental e na medição 
dos resultados face aos propósitos e objetivos estabelecidos em termos de governo. 
Neste sentido, a administração por resultados tem sido uma preocupação recente, 
e vem com o advento de novos modelos de gestão, que além do foco no cumprimento da 
legalidade traz as demandas contemporâneas de responder à sociedade com eficiência, 
eficácia e efetividade e dentro de um contexto histórico, Santos (2008, p.70) aborda: 
 
A partir do período do pós-guerra, o estado procurou fortalecer-se por meio do 
estabelecimento de políticas públicas para a promoção do desenvolvimento 
econômico e dos serviços públicos. Essa ideia estava baseada no conceito 
soberano de Estado-nação, que pregava a extensão de sua proteção à sociedade. 
Nesse contexto, a gestão dos serviços públicos desenvolveu-se com estruturas 
centralizadas hierarquizadas. Contudo, nos anos 1980, os modelos de gestão – 
tanto públicos quanto privados – absorveram a lógica da qualidade da 
prestação de serviços voltada para os clientes. [grifos nossos]. 
 
2 ANPUR – Associação Nacional de Planejamento Urbano e Regional. 
 
17 
 
 
 
No entanto, são fatores que ao serem considerados, não podem ser vistos 
desconexos dos valores, crenças e noções que desenham a cultura de um povo, como 
também não pode estar dissociado das influências do pensamento único, da produção e 
reprodução de práticas que ainda não permitem a construção de uma sociedade 
igualitária, justa e sustentável. 
Ao avaliar a administração pública observa-se uma estrutura ainda muito pesada, 
conforme análise de Matias-Pereira (2009, p.10): 
 
O exame da literatura sobre a administração pública brasileira na atualidade 
nos revela que a sua estrutura atual permanece pesada, burocrática e 
centralizada. E mesmo diante dos reflexos provocados pela globalização e pelas 
crescentes pressões da sociedade, ela não tem sido capaz de responder 
adequadamente, enquanto organização, às demandas e aos desafios da 
modernidade [grifos nossos]. 
 
 
 Por outro lado, no âmbito institucional e político da administração pública 
identificamos atualmente instrumentos que objetivam o alcance de resultados, bem como 
a participação popular, que se implantados podem transformar e atuar em cenários 
diversos. São exemplos desta realidade: o Plano Diretor Municipal3, Plano Plurianual4, a 
Lei de Responsabilidade Fiscal e o Estatuto das Cidades. 
 
 
 
FIGURA 7 – PONTES, Walter. Leis orçamentárias. Disponível 
em:<http://slideplayer.com.br/slide/298195/>.Acesso em: 10 ago.2017. 
 
3 Segundo o Ministério das Cidades (2007): O plano diretor municipal de cada atividade deve servir para 
incentivar os municípios, a avaliar e implantar todo sistema de planejamento municipal e tem como um dos 
aspectos importantes à participação da população. 
4 Segundo Garcez e Silveira, (2002, p.36): O Plano Plurianual é um instrumento para planejar o Município 
na qual estabelece diretrizes, objetivos e metas da administração pública por um prazo de pelo menos 
quatroanos. Elaborar esse plano é decidir quais são os investimentos mais importantes para o 
desenvolvimento do Município, e com isso permitir mudanças de impacto no sistema de planejamento e 
orçamentos federais, assim como na gestão pública. 
http://slideplayer.com.br/slide/298195/%3e.Acesso
 
18 
 
 
 
 Além deste aspecto, considerar a capacidade do governo no âmbito da gestão 
municipal se constitui, em uma das tarefas mais difíceis frente a estas demandas, 
especialmente de uma sociedade que migra para uma comunidade chamada “sociedade 
da informação”, sem dúvida é uma transição que modifica práticas urbanas e impõe novos 
desafios à administração municipal. 
Assim, para realizarmos uma análise mais completa e criteriosa, deve-se 
considerar um conjunto de fatores que interferem no planejamento e gestão urbana, por 
meio de uma abordagem integrada e visão multifocal. 
Dessa forma, fica evidente a importância da questão técnica, porém, não se 
constitui no único ingrediente frente à disputa que se trava na esfera pública pela proposta 
de ocupação de um espaço público (DANIEL, 2003, p. 61). 
 
1.4O ESTATUTODA CIDADE E DO PLANO DIRETOR 
 
 
A Lei Federal nº 10.257 de 2001, mais comumente denominada de Estatuto da 
Cidade, foi criada para regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituição Federal de 
1988, que tratam da política de desenvolvimento urbano e da função social da 
propriedade. 
O Estatuto da Cidade é uma tentativa de democratizar a gestão das cidades 
brasileiras por meio de instrumentos de gestão, dentre os quais podemos destacar o 
Plano Diretor, obrigatório para toda a cidade com mais de vinte mil habitantes ou 
aglomerados urbanos. 
A aplicação destes instrumentos de gestão trazidos pelo Estatuto da Cidade tem 
como objetivo a efetivação dos princípios constitucionais de participação popular, ou 
gestão democrática da cidade e da garantia da função social da propriedade, que se 
constitui na proposição de uma nova interpretação para o princípio individualista do 
Código Civil, entre outros princípios que veremos na sequência. 
 
19 
 
 
 
FIGURA 8 – BASTOS, Cawana. Planejamento urbano – Estatuto da cidade. Disponível 
em:<https://www.slideshare.net/chawanabastos/planejamento-urbano>.Acesso em: 11 ago.2017. 
 
 
A questão da função social da propriedade é umas das indagações fundamentais, 
trazidas pelo Estatuto da Cidade e também das mais polêmicas. Segundo o documento, 
cabe ao Município à promoção e controle do desenvolvimento urbano de acordo com a 
legislação urbanística, e a fixação das condições e prazos para o parcelamento, 
edificação ou utilização de compulsórios da propriedade. 
 
1.4.1 Plano Diretor 
 
Os primeiros “Planos Diretores”, tem sua origem, ao final do século XIX e no início 
do século XX, a partir das necessidades provenientes da industrialização e do 
desenvolvimento econômico de grandes centros europeus. 
A segunda fase desses planos foi compreendida entre as décadas de 50 e 70, no 
contexto do acentuado crescimento demográficos do período, com a incorporação do 
pensamento estratégico em realizar o planejamento em uma projeção de 25 a 30 anos. 
Nesse período, foi considerado o conceito de dinâmica urbana, tendo em vista o 
crescimento demasiado da população, o êxodo rural, as necessidades presentes e 
futuras, de moradia, saneamento, transporte, emprego, e outros. 
No Brasil, as primeiras práticas de planejamento urbano, foram isoladas e, de 
maneira geral, refletiram a iniciativa de governos locais, não conseguindo concretizar uma 
política urbana para o país. Inicialmente, foram desenvolvidos apenas para as grandes 
cidades. 
Até a Constituição Federal de 1988, a articulação em termos de planejamento 
urbano, consistia em programas aos quais somente os estados e municípios que tivessem 
condições de obter financiamentos para projetos específicos poderiam participar. 
https://www.slideshare.net/chawanabastos/planejamento-urbano%3e.Acesso
 
20 
 
 
O Plano Diretor, no texto constitucional, é definido como sendo: “[...] o instrumento 
básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana” (art. 182, §1º). 
A finalidade de um Plano Diretor é fazer com que a vida urbana seja mais 
confortável, aproveitável, segura, além de fornecer um terreno propício ao crescimento 
econômico da cidade. Ele inclui quase sempre instalações de transporte público, bem 
como áreas de recreação, escolas e facilidades comerciais. 
Esse documento legal recomenda como o terreno da cidade deve ser usado. O 
documento geralmente divide a comunidade em segmentos separados para casas e 
edifícios de apartamentos, comércio, indústria e áreas para instalações públicas. A altura-
limite das estruturas também é delimitada, sendo que geralmente o centro financeiro 
possui os maiores limites. Pode-se permitir apenas a construção de pequenas casas em 
um dado bairro, enquanto em que outro, permite-se a construção de prédios de 
apartamentos e de casas geminadas. 
Planos diretores de certas cidades, porém, não impõem restrições quanto ao 
limite de altura de qualquer estrutura e/ou zoneamento, em qualquer área da cidade, 
como em Houston, Texas e os Estados Unidos. 
O Plano Diretor, que é obrigatório para municípios com mais de 20 (vinte) mil 
habitantes, vai orientar o crescimento da cidade pelos próximos 16 (dezesseis) anos. Além 
disso, a lei dá diretrizes para atualização de outras leis importantes, como a de Zoneamento, a 
de Uso e Ocupação do Solo e o Código de Edificações. 
Um plano diretor também pode pedir a demolição de prédios em uma 
determinada região e regular os tipos de serviços a serem oferecidos dentro de uma 
região estabelecida, permitindo, por exemplo, a presença de pequenas indústrias e 
estabelecimentos comerciais, mas proibindo grandes indústrias. 
Alguns planos podem permitir o desenvolvimento de áreas de uso mistas, com 
uma combinação de indústrias, comércio e residências. 
Além disso, um plano diretor também sugere meios de melhorar a aparência e a 
beleza da comunidade, com a construção de parques, grandes avenidas e centros 
cívicos. Outros serviços públicos como a criação ou a expansão do sistema de 
saneamento básico e vias públicas, tais como ruas e vias expressas, também podem ser 
incluídos. 
 
21 
 
 
 
FIGURA 9 – MINISTÉRIO DAS CIDADES. Plano diretor participativo. Disponível 
em:<http://slideplayer.com.br/slide/1700880/>.Acesso em: 11 ago.2017. 
 
 
Planejadores urbanos, desde o século XIX, preocupam-se muito com a aparência 
de uma cidade, embora atualmente preocupam-se mais com problemas econômicos e 
sociais. Planos diretores podem incluir também propostas para um melhor crescimento 
econômico, educação e assistência social para os necessitados. 
Contemplam em suas diretrizes as questões de habitação, meio ambiente, 
patrimônio histórico e outros aspectos relacionados com o desenvolvimento das cidades, 
na direção da promoção das melhores condições de vida a população. Requer como 
premissas a participação social, por meio de associações representativas e a sociedade 
em geral no planejamento municipal e, por conseguinte, dos trabalhos de preparação e 
implantação do Plano Diretor. 
O Plano Diretor apresenta como principais conteúdos: 
• A organização do espaço para o desenvolvimento econômico. 
• A recuperação das zonas centrais por meio de projetos próprios a realidade de 
cada espaço. 
• A criação e organização de “subcentros estruturadores” nas regiões da 
periferia, conferindo capacitação e em consequência a maior autonomia dos moradores. 
• Projetos destinados ao aprimoramento do espaço e redução do consumo de 
energia. 
• Programas voltados para a preservação ambiental. 
• Preservação de áreas verdes com redução da poluição sonora e atmosférica, 
planos de coleta e tratamento de resíduos urbanos, dentre outros. 
 
http://slideplayer.com.br/slide/1700880/%3e.Acesso
 
22 
 
 
1.4.2 Estatuto das CidadesPara o melhor entendimento sobre “O Estatuto da Cidade”, torna-se fundamental 
compreendermos os movimentos anteriores de discussão sobre os fenômenos sociais 
urbanos, que deram origem a Lei Federal nº 10.257/01 – Estatuto da Cidade, que foi 
instituída para regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituição Federal de 1988, do 
capítulo de Política Urbana. 
Os movimentos de “Reforma Urbana” ou denominado também, como de 
“Renovação Urbana”, foram expandidos a partir II Guerra Mundial e, neste período foi 
intensificado com o propósito de realizar a reposição de áreas do tecido urbano 
consolidado, principalmente de centros antigos, bombardeados e deteriorados ou em 
decadência e, assim o planejamento urbano passava a se preocupar pela primeira vez, 
com as questões de infraestrutura e para melhorar as condições de vida. 
No Brasil, por meio do Seminário de Reforma Urbana, em 1963, foram discutidas 
e analisadas diretrizes, resultando em um documento que deu origem a proposta de 
criação de um órgão responsável pela política urbana, responsável para elaborar o Plano 
Nacional Territorial e um Plano Nacional de Habitação. 
Em sua redação foi incorporado, medidas estatais, que coloca a Reforma Urbana 
como atribuição do governo federal, com responsabilidades para o uso de solo urbano de 
forma justa; a ordenação de equipamentos voltados para o planejamento físico das 
cidades; e por fim, fornecimento de habitações a todas as famílias, na direção para o 
direito de todos. 
 Na sequência o governo federal criou em 21 de agosto de 1964, a Lei nº 4.380, 
que instituiu o Serviço Federal de Habitação e Urbanismo (SERFHAU). 
Neste período a meta era alcançar o desenvolvimento nacional e regional, e 
promover as reformas institucionais necessárias, por parte dos governos municipais, para 
fazer frente aos novos padrões de crescimento econômico. 
O termo denominado de Reforma Urbana foi retomado na década de 1980 e esse 
movimento, originou a incorporação aos artigos 182 e 183 do capítulo referente à política 
urbana na Constituição Federal de 1988. 
Assim, o Estatuto da Cidade tem por finalidade apresentar as diretrizes gerais da 
política urbana, tais como: 
 
 
• Garantia do direito a cidades sustentáveis. 
• Gestão democrática. 
 
23 
 
 
• Ordenação e controle do uso do solo. 
• Justa distribuição dos benefícios e recuperação dos investimentos do Poder 
Público. 
 
 
Anterior à instituição do Estatuto da Cidade, a terra urbana tinha por função 
atender aos interesses de seu proprietário, e com a instituição dessa lei a terra passa a 
representar um benefício da coletividade. 
Esta lei tem quatro dimensões fundamentais, quais sejam: 
 
a) Consolida a noção da função social e ambiental da propriedade e da cidade, 
como o marco conceitual jurídico-político para o Direito Urbanístico. 
 
b) Regulamenta e cria novos instrumentos urbanísticos para a construção de 
uma ordem urbana socialmente justa e includente pelos Municípios. 
 
c) Aponta processos político-jurídicos para a gestão democrática das cidades. 
 
d) Determina formas para materializar o direito social de moradia com a 
proposição de diversos instrumentos jurídicos, sendo alguns exemplos: o 
usucapião especial urbano; a concessão de direito real de uso e; a concessão de 
uso especial para fins de moradia. 
 
 
Assim, o Estatuto da Cidade não só consolidou o espaço da competência jurídica 
e da ação política municipal pela Constituição Federal de 1988, como também ampliou de 
modo significativo à questão da regularização fundiária. 
 
1.4.2.1. Outorga Onerosa (Solo Criado) 
 
Pode-se dizer que a teoria criadora do instrumento de solo criado, englobam 
todos os instrumentos de regulação fundiária, e visa o privilégio dos interesses coletivos 
sobre os demais. 
Segundo Pedro Luiz Baracat (2006), a outorga onerosa ou (solo criado) do direito 
de construir, é um dos instrumentos do Estatuto das Cidades que deve constar do Plano 
Diretor como importante ferramenta para a preservação ambiental inclusive. 
 
24 
 
 
A aplicação deste instrumento faculta ao proprietário de um imóvel localizado em 
área de interesse público (histórico, paisagístico, cultural, regularização fundiária), o 
direito de construir em outro local. 
 Como determina o artigo 30 do Estatuto da Cidade que uma lei municipal vá 
definir as condições a serem observadas para a implantação da outorga, ou seja, a 
fórmula, casos possíveis de isenções e contrapartida dos investidores, Resende e Furtado 
(2007) estabeleceram exemplos importantes para a compreensão do instrumento de 
outorga onerosa, abaixo especificados: 
Exercício 
• Terreno – 2.000 m². 
• CA básico = 1,5; CA máximo = 4,0. 
• Valor do terreno = R$ 100/m². 
• Construção pretendida: 6.600 m². 
• Pergunta-se: 
Que valor a municipalidade deve estabelecer como base para a contrapartida pela 
Outorga (OODC)? 
OODC – bases de cálculo. 
• O valor do terreno está relacionado ao seu potencial construtivo. 
• O potencial construtivo adicional requerido vai agregar (mais-) valor ao terreno. 
• O novo potencial deve estar parametrizado pelo seu uso no terreno em questão. 
• A contrapartida tem como base o benefício econômico alcançado. 
 
 
 
 
25 
 
 
 
 
FIGURA 10 – RESENDE, Vera;FURTADO,Fernanda. Minicurso 04- implantando a outorga onerosa: do 
direito de construir no meu município. Disponível 
em:<file:///C:/Users/Anhanguera/Downloads/Curso+oodc+Lincoln%20FERNANDA%20(3).pdf.>Acesso 
em:11ago.2017. 
 
 
 
1.4.3 Operação Urbana Consorciada 
 
 Trata-se de um conjunto de intervenções e medidas oriundas da Prefeitura 
Municipal com a participação de moradores, proprietários, usuários permanentes e 
investidores privados, mediante lei específica para transformar uma determinada área para 
que receba melhorias sociais, ambientais e urbanísticas. 
 
 
FIGURA 11 – CAVALCANTI, Carolina Baima. Planejamento urbano. – operação urbana consorciada 
Disponível em:<http://slideplayer.com.br/slide/1390103/>.Acesso em: 11 ago.2017. 
file:///C:/Users/Anhanguera/Downloads/Curso+oodc+Lincoln%20FERNANDA%20(3).pdf.%3eAcesso
http://slideplayer.com.br/slide/1390103/%3e.Acesso
 
26 
 
 
Por sua vez, Baracat (2006) exemplifica que pela cooperação entre o poder 
público e a iniciativa privada, uma área destinada a um grande empreendimento pode ser 
recuperada ambientalmente mediante a alteração de coeficientes, ficando o empresário 
encarregado de medidas compensatórias e mitigadoras como a recuperação de áreas 
degradadas de preservação permanente, relocação de famílias nelas residentes, criação 
de áreas verdes e outras obras ou serviços no mesmo local do investimento. 
Segundo Sandroni (2005), são exemplos de Operação Consorciada os 
Certificados de Títulos de Potencial de Construção Adicionais (CEPACs) emitidos pela 
prefeitura de São Paulo, e que foram vendidos em leilões eletrônicos na Bolsa de Valores 
de Paulo (BOVESPA). Eles dão aos portadores direitos de construção adicional, como 
uma área de piso maior e a capacidade de alterar o uso do imóvel. Financeiramente os 
CEPACs são a compensação econômica. Um empreendedor dá à administração pública 
em troca de novos edifícios direitos. Exemplo deste instrumento se deu em 1995, na 
operação urbana de Faria Lima, mas que só começou a operar em 2004, após a 
aprovação de 2001 pelo Estatuto da Cidade, que incluiu o CEPAC como instrumento que 
poderia ser usado em todo o território do Brasil. 
 Os CEPACs funcionam tanto como atração pelo investimento privado, como 
forma de induzir desenvolvimentos para ajustar as transformações desejadas na política 
urbana. Os incentivos, que foram definidos pelas leis específicas, foram estabelecidos no 
estatuto da cidade, são modificações de índices e características de uso do solo. 
Em termos práticos, os CEPACs fazem parte de uma intervenção em uma grande 
área da cidade que exige infraestrutura e melhorias urbanas,como avenidas, drenagem, 
casas para pessoas que vivem em favelas, áreas públicas, equipamentos públicos e 
outros investimentos. O financiamento deve vir do valor incremental originado em 
mudanças no zoneamento. Os proprietários e / ou investidores de lotes localizados dentro 
do perímetro urbano, podem apresentar projetos e pagar com CEPACs pelos direitos 
adicionais de construir. 
A administração pública examina o projeto e analisa se é adequado do ponto de 
vista arquitetônico e urbano. Se for aprovado, o próximo passo é estimar o incremento de 
valor e como esse valor será compartilhado, entre o proprietário / investidor e o setor 
público. Cada operação consorciada possui uma porcentagem específica de participação 
do setor público, no valor criado pelos novos coeficientes de zoneamento. 
Em algumas situações, como da Operação Consorciada Água Branca, a 
participação mínima foi de 60% (sessenta por cento). Já na Operação Consorciada da 
 
27 
 
 
Faria Lima, foi de 50% (cinquenta por cento) até 2004, quando o sistema começou a 
vender CEPACs (SANDRONI, 2000). 
De 1990 a 2002, as administrações de São Paulo propuseram e aprovaramquatro 
Operações Consorciadas, sendo elas: 
 
1-Anhangabaú-Centro; 
2-Água Branca; 
3- Faria Lima e 
4- Água Espraiada. 
 
O Plano Diretor de São Paulo de 2002 consolidou estas quatro operações e criou 
mais nove: Diagonal Sul, Diagonal Norte, Carandiru-Vila Maria, Rio Verde-Jacu, Vila 
Leopoldina, Vila Sônia, Celso Garcia, Santo Amaro e Tiquatira. Destes e até abril de 
2008, apenas a operação consorciada do Rio Verde-Jacu foi aprovada pelo conselho da 
cidade. 
 
1.4.4Direito de Preempção 
 
No entanto, Pedro Luiz Baccarat (2008) nos ensina que o direito de preempção é 
a preferencia de aquisição pelo poder municipal de um imóvel, que seja objeto de 
alienação onerosa entre particulares, para preservação ambiental quando o Município 
necessitar de áreas verdes e de lazer, preservação de unidades ambientais, conservação 
de patrimônio histórico e cultural. 
 
FIGURA 12 – PREFEITURA DE JUNDIAÍ. Direito de preempção. Disponível 
em:<http://planodiretor.jundiai.sp.gov.br/texto-base/do-direito-de-preempcao/>.Acesso em: 11 ago.2017. 
http://planodiretor.jundiai.sp.gov.br/texto-base/do-direito-de-preempcao/%3e.Acesso
 
28 
 
 
 
O direito de preempção para ser utilizado deve estar baseado na lei do plano 
diretor, e posteriormente regulamentado em lei específica que defina os critérios para a sua 
efetiva aplicação. Por exemplo, pode-se prever que determinado imóvel ao ser 
comercializado deva primeiramente ser oferecido ao poder público. 
 
1.4.5 Lei de uso e ocupação do solo e o código de obras 
 
 
a)Reflexões Iniciais 
 
 
A lei de uso e ocupação do solo é parte integrante do plano diretor, e se ocupa da 
organização físico-territorial do espaço urbano municipal. Trata-se de uma lei que dispõe 
sobre a divisão das áreas urbanas, e estabelece parâmetros de usos no intuito de orientar 
e ordenar o desenvolvimento do espaço urbano municipal. 
Por zoneamento, entende-se a divisão do território em áreas (zonas) visando 
conferir a cada uma, usos e adensamentos diferenciados em função do sistema viário, da 
topografia e da infraestrutura existente. 
Os demais objetivos da divisão em zonas podem ser elencados da seguinte 
forma: 
 
1) Proporcionar meios que garantam qualidade de vida à população, em espaço 
urbano adequado e funcional e o planejamento integrado as políticas públicas. 
 
2) Preservar a escala da cidade e de seus valores naturais, culturais e 
paisagísticos. 
 
3) Compatibilizar as políticas de incentivos à preservação do Patrimônio Cultural, 
Paisagístico e Ambiental. 
 
4) Estabelecer critérios de ocupação e utilização do solo urbano, tendo em vista o 
bem estar do cidadão e o cumprimento da função social da propriedade. 
 
5) Estabelecer critérios de ocupação e utilização do solo urbano, tendo em vista o 
bem estar do cidadão e o cumprimento da função social da propriedade. 
 
6) Orientar o crescimento da cidade visando minimizar os impactos sobre áreas 
ambientalmente frágeis e incentivar o adensamento das áreas já urbanizadas. 
 
 
29 
 
 
7) Integrar o zoneamento, o uso e a ocupação do solo com o Sistema Viário e o 
Meio Ambiente. 
 
8) Prever e controlar densidades construídas e de ocupação do solo urbano, 
como medida para a gestão do bem público, da oferta de serviços públicos e 
da conservação do meio ambiente. 
 
9) Compatibilizar usos e atividades diferenciadas, complementares entre si, tendo 
em vista a eficiência do sistema produtivo e a eficácia dos serviços e da 
infraestrutura. 
 
 
b) Definições pertinentes 
 
O artigo 29 da Lei nº 26/09 preconiza sobre os critérios de zoneamento, sendo o 
uso da ocupação, e considera-se que o referido uso do solo é uma modalidade de 
Utilização de Parcelas do Solo Urbano por certas atividades dentro de uma determinada 
zona, podendo esses usos ser definidos como sendo: 
 
I - Permitidos: usos adequados à zona, sem restrições, e que dependem apenas 
das licenças de construção e funcionamento; 
II - Permissíveis: usos passíveis de serem admitidos nas zonas, desde que 
regulamentados pela Administração Municipal, após consulta aos órgãos 
competentes, e desde que não contradigam ou interfiram nos usos previstos por 
esta Lei; 
III - Tolerados: usos atuais, consolidados na vigência da legislação anterior, que 
são admitidos na presente; lei; 
IV - Proibidos: usos inadequados que, por sua categoria, porte ou natureza, são 
nocivos, perigosos, incômodos ou incompatíveis com as finalidades da zona 
correspondente [grifos nossos] (BRASIL, 2009). 
 
 
Porém, no artigo 30, o referido dispositivo legal dispõe que a ocupação do solo é a 
maneira como a edificação ocupa o lote, em função das normas e índices urbanísticos 
incidentes sobre aquele, que são: 
 
 
I - Dimensão do Lote ou Fração Mínima: área mínima do lote individual, quando 
do parcelamento de uma gleba, ou fração pela qual a área total da gleba deve ser 
dividida, com a finalidade de obter as frações ideais a elas aplicáveis. 
II- Taxa de Ocupação: percentual expresso pela relação entre a área de projeção 
ortogonal da edificação ou edificações e a área total do lote onde se pretende 
edificar. 
III-Coeficiente de Aproveitamento: valor que deve ser multiplicado pela área do 
terreno para se obtiver a área máxima a construir. 
IV-Recuos Frontais, Laterais e de Fundos: distância entre o limite extremo da 
edificação e cada uma das divisas do lote; os recuos frontais serão medidos a 
partir do alinhamento predial, sendo que os demais a partir de linhas paralelas às 
divisas do lote, salvo projeções de saliências em edificações, nos casos previstos 
em lei. 
 
30 
 
 
V- Altura da Edificação: é a dimensão vertical máxima da edificação, expressa 
em metros, quando medida de seu ponto mais alto até o nível do terreno, ou em 
número de pavimentos a partir do térreo, inclusive (BRASIL, 2009). 
VI- Taxa de Impermeabilização: percentual expresso pela relação entre a área 
ocupada pelas edificações - estacionamentos, acessos, quadras, piscinas -, ou 
seja, área impermeabilizada do lote e a área total do lote. 
Parágrafo único. Para efeito do inciso IV, os lotes de esquina deverão observar o 
recuo frontal em ambas às frentes, inclusive no pavimento de subsolo, e testada 
mínima acrescida na dimensão correspondente ao recuo mínimo frontal. (BRASIL, 
2009) [grifos nossos]. 
 
 
 
Assim, a amplitude do zoneamento abrange todas as atividades exercidas sobre o 
solo urbano, em qualquer escala ou nível da iniciativa privada ou pública. 
Pode-se dizer de forma singular que a lei de uso do solo insere o zoneamento das 
áreas urbanas, a fim de delimitá-las dentro do perímetro urbano e conformadas por um 
mapa de macro zoneamento e outro de zoneamento, os quais são partes integrantes da 
lei. Assim os mapas demonstram as delimitações das zonase suas subdivisões, as quais 
são definidas de acordo com o uso e com a fragilidade ambiental de cada uma delas. 
De forma geral o zoneamento de uma cidade também define as atividades que 
são permitidas ou não dentro de uma determinada zona, de acordo com a sua utilização, 
assim inclui a classificação de usos admitidos nas diferentes zonas e setores urbanos, 
bem como, a especificação dos parâmetros de ocupação do solo urbano. 
 
c)Classificação 
 
 
Pode-se demonstrar assim um exemplo de delimitação de zonas, discriminado na 
sequência, conforme dispõe a Lei nº 045/2011, art.12, capítulo II, zoneamento: 
 
I – Zona de Interesse Turístico (ZIT) 
II – Zona Residencial e Comercial (ZRC); 
III – Zona de Comércio e de Serviço (ZCS); 
IV – Zona Industrial (ZI); 
V – Zona Residencial (ZR); 
VI – Zona de Expansão Urbana (ZEU); 
VII – Zona de Preservação Permanente (APP); 
VIII – Área Verde Pública (AVP). 
IX – Zona Especial de Interesse Social (ZEIS). 
 
§1º – Zona de Interesse Turístico (ZIT) 
A Zona de Interesse Turístico: corresponde às áreas que estimulem as 
possibilidades econômicas relacionadas à produção local com interesse turístico, 
tornando-se um atrativo para o desenvolvimento turístico sustentável, após a 
elaboração do inventário turístico. 
§2º – Zona Residencial e Comercial (ZRC) 
 
A Zona Residencial e Comercial incorpora as áreas onde é permitido o uso 
residencial, comercial e o uso de serviços, tendo por objetivos: 
 
31 
 
 
Nessa zona será permitido o uso residencial e os usos de comércio e serviços que 
não gerem poluição sonora ou ambiental, para esse zoneamento os objetivos são: 
 
a) ocupar vazios urbanos, aprimorando a infraestrutura existente; 
b) garantir a continuidade do sistema viário e da qualidade de desenho urbano nos 
novos loteamentos; 
c) garantir a inclusão urbana da população marginalizada; 
d) garantir o predomínio do uso habitacional de média densidade; 
e) permitir uma diversidade no parcelamento do solo. 
 
§3º – Zona de Comércio e de Serviço (ZCS) 
 
Esta zona permite os usos de caráter comercial e toda e qualquer atividade que se 
destaque na área econômica e que estimule as possibilidades econômicas, 
caracterizada pela relação de troca, ou atividade caracterizada pelos préstimos de 
mão de obra. Também deve aprimorar a infraestrutura existente, com a ocupação 
adequada dos parcelamentos e edificações, bem como, priorizar o atendimento de 
novos empreendimentos. 
 
§4º – Zona Industrial (ZI)5 
Nesta área estão contidas as atividades que resultam na produção de bens pela 
transformação de insumos. A Zona Industrial tem por objetivo repartir o solo com 
intenção de um melhor desenvolvimento da atividade industrial exercida, como 
buscar a diminuição dos impactos negativos ao meio ambiente, tendo por 
objetivos: 
 
a) o Poder Público Municipal deve definir incentivos fiscais, de forma a induzir a 
ocupação nesta Zona; 
b) otimizar o Parque Industrial fomentando a economia local, com a infraestrutura 
apropriada e a ocupação adequada dos parcelamentos desta zona; 
c) criar anéis verdes com intuito de isolamento assimilando suas respectivas 
poluições. 
d) priorizar o atendimento de novos empreendimentos. 
 
 
§5º – Zona Residencial (ZR) 
 
Nesta zona incluímos áreas com edificações destinadas à habitação permanente 
ou transitória. Assim será permitido o uso residencial cujos objetivos são 
a) ocupar vazios urbanos, aprimrando a infraestrutura existente; 
b) garantir a continuidade do sistema viário e da qualidade de desenho urbano nos 
novos loteamentos; 
c) garantir a inclusão urbana da população marginalizada; 
d) garantir o predomínio do uso habitacional de média densidade; 
e) permitir uma diversidade no parcelamento do solo. 
 
§6º – Zona de Expansão Urbana (ZEU) 
As áreas incluídas nesta zona prestam-se a destinação futura como expansão da 
ocupação urbana da cidade e, somente poderá ser parcelada e ocupada, após a 
Zona Residencial atingir 80% (oitenta por cento) do total de ocupação definida na 
lei. 
 
§7º – Zona de Preservação Permanente (APP) 
 
Nesta zona encontram-se aa Áreas de Preservação Permanentes que 
correspondem às áreas de mata nativa e de fundo de vale dos rios localizados 
 
5PREFEITURA MUNICIPAL DE PALMITAL. Lei nº 045/2011. Disponível 
em:<http://www.palmital.pr.gov.br/portal/uploads/db8f435ec0e935ca4855c6f348c1eea1.pdf>>Acesso em: 10 
ago. 2017. 
http://www.palmital.pr.gov.br/portal/uploads/db8f435ec0e935ca4855c6f348c1eea1.pdf%3e%3eAcesso
 
32 
 
 
dentro do perímetro urbano, cujas dimensões devem respeitar as legislações 
pertinentes, conforme estabelecido no art. 14 desta lei. 
 
§8º – Área Verde Pública (AVP). 
 
Nesta zona situa-se as áreas verdes públicas, que são as áreas destinadas às 
atividades recreativas e de lazer destinadas ao uso da população. 
Com o objetivo de incrementar a qualidade de vida e oferecer opções de interação 
com o meio ambiente por meio de praças, parques, reservas, pedreiras, lagos, rios 
e nascentes com ciclovias em áreas que ainda têm uma cobertura vegetal 
expressiva, a interação no conjunto oferece maior beleza para a cidade e 
qualidade de vida à população, tais usos permitidos para essa zona deverão 
respeitar os permitidos pela Resolução n° 369/2006 do Conselho Nacional do Meio 
Ambiente (CONAMA) e está dividida em quatro porções e corresponde às áreas 
de melhorias urbanas, ao norte, ao noroeste, outra a sudeste e a sudoeste, nas 
quais deverão ser implantados projetos de reurbanização, de integração 
educacional e área de lazer, interligadas por ciclovias abrangendo todo o 
perímetro urbano proposto com a implantação do Parque Municipal, tendo por 
objetivos: 
 
a) proteger e ampliar a cobertura vegetal com o objetivo de incrementar a 
qualidade de vida e oferecer opções de interação com o meio ambiente a partir de 
praças, parques, reservas, pedreiras, lagos, rios e nascentes - Áreas de 
Preservação Permanente (APPs); 
b) incentivar o desenvolvimento de áreas de lazer ambiental; com o 
desenvolvimento de projeto específico para esta zona, compreendendo projeto 
ambiental, definição de equipamentos de lazer e traçado das vias de acesso; 
c) apoiar o desenvolvimento de programas visando a educação ambiental, 
proteção e reconstituição das estruturas ambientais; 
d) proibir o parcelamento do solo; 
e) criar mecanismos de compensação que permitam proteger e ampliar a 
cobertura vegetal na área urbana; 
f) recuperar e manter a qualidade ambiental na área urbana; 
g) permitir a construção de equipamentos públicos 
 
§9º – Zona Especial de Interesse Social (ZEIS). 
 
 
Nesta zona situam-se as áreas que de Interesse Social que visam à promoção da 
regularização fundiária, relocação ou remoção da população quando avaliado 
como necessário pelo órgão responsável. 
 
 
 
d)Tabelas 
 
 
 
A ocupação do solo de um Município pode ser resumida de acordo com a tabela 
discriminada na sequência: 
 
 
 
Tabela 1 - Parâmetros de Ocupação de Solo 
 
 
 
 
33 
 
 
Zona Coeficiente de 
Aproveitamento 
Características de Dimensionamento e Ocupação dos Lotes Recuos Mínimos* 
(m) 
Mínimo Básico Máximo Taxa de 
Ocupação 
(%) 
Taxa de 
permeabilidade 
e Mínima (%) 
Lote 
Mínimo 
(m²) 
Frente 
Mínima 
(m) 
Gabarito 
de 
Altura 
(m) 
Frente 
(m) 
Lateral Fundos 
ZIT 0,05 1 3 50 30 300 12 10 3 1,5 2 
ZR 0,10 1 1,0 50 30 250 10 10 4 1,5 2 
ZRC 0,15 1 1,5 50 30 200 10 10 3 1,5 2 
ZCS 0,2 1 2,5 80 15 150 06 25 Não 1,5 2 
ZS 0,05 1 1 80 15 200 10 10 3 1,5 2 
ZI - - - 80 20 1000 20 - 10 - - 
APP - - - - - - - - - - - 
AVP Estudo de cada caso pelo Executivo 
ZEU - - - - - - - - - - - 
ZEIS - - - - - - - - - - - 
 
 
TABELA 1 - PREFEITURA MUNICIPAL DE PALMITAL. Lei nº 045/2011. Disponível 
em:<http://www.palmital.pr.gov.br/portal/uploads/db8f435ec0e935ca4855c6f348c1eea1.pdf>>Acessoem: 10 ago. 
2017. 
 
 
 
 
Tabela 2 - Usos Permitidos, Permissíveis,Tolerados e Proibidos 
 
 Permitidos Permissíveis Tolerados Proibidos 
ZR 
Residencial Unifamiliar; 
Conjuntos 
Habitacionais; 
 
Estabelecimentos de 
Saúde, Templos 
Religiosos, 
Estabelecimentos 
Educacionais. 
Comércio Local: 
Açougues, Frutarias, 
Armazéns, Padarias, 
Mercados, Farmácia, 
Armarinho, Papelaria e 
Livraria, Banca de Jornal 
e Revistas, Floricultura, 
Butiques, Discotecas, 
Sapatarias, 
Supermercado. 
Equipamentos 
Recreativos em Geral, 
tais como Lazer e Cultura 
Institucional 
Pequenas Indústrias 
Domésticas e Artesanais: 
Doces, Cerâmica, Ateliê 
de Costura, Couro, 
Perfume, Bijuterias e 
Joias em geral. 
Todos os usos 
regulamentados 
anteriores a esta 
Lei 
Hotéis, Indústrias de: 
Móveis, Beneficiamento 
de Alimentos, 
Serralheria, Oficinas 
Mecânicas, Comércio de 
Grande Porte, Depósitos 
em Geral, Postos de 
Gasolina, 
Indústrias e Depósitos de 
Grande Porte. 
 
http://www.palmital.pr.gov.br/portal/uploads/db8f435ec0e935ca4855c6f348c1eea1.pdf%3e%3eAcesso
 
34 
 
 
 Permitidos Permissíveis Tolerados Proibidos 
ZRC 
Residencial Unifamiliar; 
Conjuntos 
Habitacionais; 
Comércio Local como: 
Açougues, Frutarias, 
Armazéns, Padarias, 
Mercados, Farmácia, 
Armarinho, Papelaria e 
Livraria, Banca de 
Jornal e Revistas, 
Floricultura, Butiques, 
Discotecas, Sapatarias, 
Supermercado. 
Equipamentos 
Recreativos em Geral, 
tais como Lazer e 
Cultura 
Institucional 
Pequenas Indústrias 
Domésticas e 
Artesanais: Doces, 
Cerâmica, Ateliê de 
Costura, Couro, 
Perfume, Bijuterias e 
Joias em geral. 
 
Todos os usos 
regulamentados 
anteriores a esta 
Lei 
Hotéis, Indústrias de: 
Móveis, Beneficiamento 
de Alimentos, 
Serralheria, Oficinas 
Mecânicas, Comércio de 
Grande Porte, Depósitos 
em Geral, Postos de 
Gasolina 
Indústrias, Depósitos de 
Grande Porte. 
 
ZCS 
Serviço Local e Central: 
Bancos e Agências 
Financeiras, Pousadas 
e Pensões, Serviços 
Técnicos Profissionais, 
Restaurantes, Bares, 
Lanchonetes e 
Similares, Agências de 
Turismo, Estúdios 
Fotográficos, Agências 
Lotéricas, Agências 
Funerárias, Agências 
Públicas em Geral. 
Institucional 
Pequenas Indústrias 
Domésticas e 
Artesanais: Doces, 
Cerâmica, Ateliê de 
Costura, Couro, 
Perfume, Bijuterias e 
Joias em geral 
 
Todos os usos 
regulamentados 
anteriores a esta 
Lei 
 
ZI 
Indústria de Grande 
Porte. 
Indústria de Médio Porte. 
Todos os usos 
regulamentados 
anteriores a esta 
Lei 
Todos os demais. 
ZIT 
Hotéis, Pousadas 
Agências de Turismo, 
Restaurantes, Bares, 
Lanchonetes e 
similares, Comércio de 
Grande, Médio e 
Pequeno Porte. 
 
Serviço Local e Central: 
Bancos e Agências 
Financeiras, Pensões, 
Serviços Técnicos 
Profissionais, Estúdios 
Fotográficos, Agências 
Lotéricas, Agências 
Públicas em Geral. 
Institucional 
Pequenas Indústrias 
Domésticas e Artesanais: 
Todos os usos 
regulamentados 
anteriores a esta 
Lei 
Indústria de Médio Porte. 
 
35 
 
 
 Permitidos Permissíveis Tolerados Proibidos 
Doces, Cerâmica, Ateliê 
de Costura, Couro, 
Perfume, Bijuterias e 
Joias em Geral. 
APP Nenhuma Edificação será Permitida nesta Zona 
AVP 
Estabelecimentos 
Educacionais, 
Atividades Ligadas ao 
Lazer e Recreação. 
 
Todos os usos 
regulamentados 
anteriores a esta 
Lei 
Todos os demais 
ZEU 
Uso Liberado para 
Habitação Unifamiliar 
somente com Parecer 
do Órgão Competente. 
 
Todos os usos 
regulamentados 
anteriores a esta 
Lei 
Todos os demais. 
 
 
TABELA 2- PREFEITURA MUNICIPAL DE PALMITAL. Lei nº 045/2011. Disponível 
em:<http://www.palmital.pr.gov.br/portal/uploads/db8f435ec0e935ca4855c6f348c1eea1.pdf>>Acesso em: 10 
ago. 2017. 
 
 
 
 
 
e)Modelo de Mapa Zoneamento de Uso e Ocupação do Solo Urbano da Sede 
 
 
 
FIGURA 13 - PREFEITURA MUNICIPAL DE PALMITAL. Lei nº 045/2011. Disponível 
em:<http://www.palmital.pr.gov.br/portal/uploads/db8f435ec0e935ca4855c6f348c1eea1.pdf>Acesso em: 10 
ago. 2017. 
 
 
1.5O CÓDIGO DE OBRAS 
 
Muitas vezes ao iniciar um projeto, precisamos consultar o Código de Obras do 
Município, para saber o que é permitido ou não, construir em determinada região. 
O Código de Obras é um conjunto de leis que permite a administração municipal, 
controlar e fiscalizar o espaço construído e seu entorno. 
http://www.palmital.pr.gov.br/portal/uploads/db8f435ec0e935ca4855c6f348c1eea1.pdf%3e%3eAcesso
http://www.palmital.pr.gov.br/portal/uploads/db8f435ec0e935ca4855c6f348c1eea1.pdf%3eAcesso
 
36 
 
 
Ou seja, é no Código de Obras que estão definidos os conceitos básicos que 
garantem o conforto ambiental, segurança, conservação de energia, salubridade e 
acessibilidade, atualmente com grande foco nas pessoas portadoras de necessidades 
especiais ou mobilidade reduzida, com o objetivo de permitir uma melhor qualidade de 
vida para as pessoas, seja na área urbana ou rural do Município. 
Ele é de extrema importância para que escolas, pontos comerciais e instituições 
ligadas à saúde, por exemplo, garantam a acessibilidade universal e descarte correto de 
resíduos, ou para que grandes edifícios garantam a ventilação e insolação em todos os 
cômodos, além de redução de ruídos de uma unidade para outra. 
 
 
FIGURA 14 – MACHADO, Gisele. Revista Apartes nº 17. Por dentro das edificações. Disponível 
em:<http://www.camara.sp.gov.br/apartes/revista-apartes/numero-17/por-dentro-das-edificacoes/>. Acesso 
em: 12 ago.2017. 
 
 
Conforme definição do IBAM6,o Código de Obras e Edificação do Município 
estabelece normas que disciplinam a atividade construtiva, quais sejam: a elaboração de 
projetos e execução de obras e instalações, em seus aspectos técnicos estruturais e 
funcionais para todas as zonas urbanas definidas na Lei Municipal do Perímetro Urbano. 
Assim, o Município cumpre o seu papel de implantar a política urbana com 
impacto direto na qualidade do ambiente urbano. 
O Instituto Brasileiro de Administração Municipal (2017) ressalta que o código é o 
campo de interesse de beneficiários diretos, especialmente projetistas, técnicos, 
construtores e demais usuários que lidam diariamente com processos de elaboração de 
projetos, licenciamentos e regularidade de edificações. 
 
6 IBAM – Instituto Brasileiro de Administração Pública. 
http://www.camara.sp.gov.br/apartes/revista-apartes/numero-17/por-dentro-das-edificacoes/%3e.%20Acesso
 
37 
 
 
O Código de Obras e Edificações varia de acordo com cada Município e possui 
as normas técnicas para qualquer tipo de construção. Ali também estão definidos 
os procedimentos para aprovação dos projetos, licenças para execução das obras, 
metodologia para fiscalização da execução destas obras e aplicação de eventuais 
penalidades no caso de descumprimento da lei. 
Na prática o Código de Obras e Edificações integra os cuidados que devemos ter 
tanto com a legislação urbana municipal, quanto com as normas já estabelecidas por 
outros órgãos públicos ou reguladores em relação à construção civil, e deve ser estudado 
juntamente com as leis do Plano Diretor do Município que englobam aspectos como Taxa 
de Ocupação e Coeficiente de Aproveitamento do lote, essenciais para a correta 
concepção de um projeto. 
 
 
FIGURA 15 – MOREIRA, Maria Thereza Carvalho. Código de obras e edificações. Disponível 
em:<http://solucoesri.com.br/2017/06/23/desafios-e-beneficios-do-novo-coe/>.Acesso em: 11 jul.2017. 
 
 
 
1.5.1Principais Tópicos do Código de Obras 
 
 
 A seguir apresenta-se um exemplo de sumário da Lei do Código de Obras 
comentado a cada capítulo: 
 
TÍTULO I 
 
DAS DISPOSIÇÕES PRELIMINARES 
 
 
Neste capítulo serão abordadas situações gerais de construção e reforma 
definidos critérios de habitação de interesse social, bem como, orientação para 
atendimento às normas de acessibilidade. 
 
 
 
http://solucoesri.com.br/2017/06/23/desafios-e-beneficios-do-novo-coe/%3e.Acesso
http://solucoesri.com.br/wp-content/uploads/2017/06/Solu%C3%A7%C3%B5es_Linkedin-Pulse-Mathe_artigo-novo-COE-Revista-Infra_imagem-foco-lei_22062017.png