Arvate, Biderman Economia do Setor Público no Brasil

Esta é uma pré-visualização de arquivo. Entre para ver o arquivo original

Andréa Lemgruber Viol • Amir Antônio Khair • Ana Luiza Neves de Holanda Barbosa • Arthur Barrionuevo Filho 
Ciro Biderman • Claudía Helena Cavalieri • Cláudio Ribeiro de Lucinda • David S. Brown • Edson Ronaldo Nascimento 
Eduardo de Carvalho Andrade • Elaine Toldo Pazello • Érika Amorim Araujo • Fabiana Rocha • Fernando de Holanda Barbosa 
Fernando Luiz Abrucio • Francisco Humberto Vignoli • Francisco S. Ramos • George Avelino • Hugo Borsani 
José Ricardo Nogueira • José Roberto Rodrigues Afonso • Lígia Vasconcellos • Luciane Melo • Luís Eduardo Afonso 
Luiz Carlos Bresser-Pereira • Marcelo Lettieri Siqueira • Marcelo Piancastelli • Marcos Fernandes Gonçalves da Silva 
Marcos Mendes• Maria da Conceição Sampaio• Maria Rita Loureiro· Paulo Roberto Arvate • Ramon Arigoni Ortiz 
Roberto Guena de Oliveira • Rozane Bezerra de Siqueira • Sandro de Freitas Ferreira • Wendy Hunter 
ELSEVIER 
• 
no ras1 
ORGANIZADORES 
CIRO BIDERMAN • PAULO ARVATE 
Consultoria Editorial 
HONÓRIO KUME 
Pesquisador do IPEA e professor da UERJ 
JOÃO SICSÚ 
Professor-Doutor do Instituto de Economia da UFRJ 
10ª T iragem 
-
1 
,~FGV ,..,.. '# FU N O,. Ç .i. O GETUUO VARGA!l . . . . . . 
. . . . . . 
FGV . . . . . . . . . . . . 
EAESP DIREITOGV 
EESP _ ... ,_ .. __ ..... _____ 
(_§ 
CAMPL'S 
p Prefácio 
O governo no Brasil apropria cerca de 3 7% do PIB sob a forma de impostos e gasta mais de 40% 
do PIB. Compreender, de um lado, como a tributação e o financiamento do déficit público afetam a 
atividade econômica e de outro, o processo de decisão e efetivação dos gastos e como isto impacta o bem 
estar da população deve ser hoje o primeiro item da "agenda Brasil". 
De fato, o medíocre desempenho da economia brasileira no último quarto de século tem muito a 
ver com esta questão. O Brasil, depois de crescer a uma taxa média anual de 7% ao ano entre 1940 e 
1980, tem crescido em média pouco mais do que 2% ao ano. Grande parte desta f01te e longa desaceleração 
no crescimento tem a ver com crise no sistema de financiamento dos gastos públicos que desencadeou a 
crise dos anos 80, do início de 90 e as crises mais recentes, caracterizadas por uma fade elevação na 
carga tributária conjugada com um perfil de gastos anti-desenvolvirnentista. Neste momento, o gasto 
corrente excessivo e a absoluta e crônica insuficiência de investimentos públicos podem abortar a transição 
de uma recuperação cíclica para o crescimento sustentado. Mantida a participação dos gastos correntes 
no PIB não há espaço para elevar, simultaneamente, a taxa de investimento e as exportações, condição 
essencial para o crescimento sustentado. 
O livro Economia do Setor Público no Brasil, organiza,do por Paulo Arvate e Ciro Biderman 
é um Livro-texto que nos dá os conceitos básicos para compreender este inchado e ineficiente estado 
brasileiro. Os estudantes e professores brasileiros passam a ter agora um excelente texto didático enfocando 
a nossa realidade a partir de princípios teóricos rigorosos B-ferramentas modernas de investigação empírica. 
Os estudiosos e especialistas da área terão agora um manunl de consulta obrigatória e os capítulos que 
compõem este livro certamente passarão a serem referências fundamentais nas matérias tratadas. 
Este Livro deveria ser leitura obrigatória de todo o servidor público neste país. Aliás, o seu 
conhecimento deveria ser precondição para ter acesso a cargos que lidam com recursos públicos. Se isto 
se tornar realidade o Brasil será outro. 
Os professores Paulo Arvate e Ciro Biderrnan da Fundação Getulio Vargas em São Paulo buscaram 
os mais comjJetentes especialistas em economia do setor público em todo o Brasil. Conseguiram trazer a 
contribuição de mais de 3 O autores e fizeram um belo trabalho de coordenação e integração produzindo 
um livro-texto coletivo. 
O conceito do livro está muito alinhado com a missão da Fundação Getúlio Vargas desde a sua 
criação. Esse livro se propõe a pensar o Brasil e contribuir para o seu desenvolvimento através do 
VJ - E CONO~UA DO SETOR PúBLICO NO BRASIL ELSEVIER 
conhecimento da realidade brasileira e do fortalecimento da identidade nacional. Além do mais, acaba 
contribuindo para a formação da elite intelectual e dirigente do país, o que é fundamental pois não há 
nação rica sem intelectualidade própria e dirigentes esclarecidos e comprometidos com sua realidade. 
Finalmente, essa publicação contribui para a discussão e análise dos principais pontos da agenda nacional 
de desenvolvimento econômico e social. 
São Paulo, 17 de dezembro de 2004. 
Yoshiaki Nakano 
Diretor da Escola de Economia de São Paulo 
da Fundação Getúlio Vargas. 
A Apresentação 
O livro que, para muitos, inaugura a ciência econômica moderna, A Riqueza das Nações 
de Adam Smith, é também o livro que inaugura a visão moderna da ação do Estado na economia. 
Curiosamente, uma interpretação equivocada da "mão invisível" seriai que o governo não tem 
razão de existir. Os indivíduos e as empresas, fazendo o melhor que podem para o próprio 
bem-estar, levariam a sociedade à maximização do bem-estar coletivo. Este ponto de maximização 
do bem-estar é denominado pelos economistas de "Pareto eficiente" (de agora em diante 
simplesmente "eficiente") em homenagem ao economista italiano Vilfredo Pareto. A definição 
de eficiência em economia é bastante intuitiva: um determinado equilíbrio será considerado 
eficiente se não for possível melhorar um agente sem piorar o outro. No entanto, há infinitas 
possibilidades para se obter este equilibrio. Por exemplo, uma economia em que toda a renda 
esteja concentrada na mão de apenas uma pessoa será eficiente: não é possível aumentar a 
renda dos demais sem piorar o bem-estar deste indivíduo. 
o século XIX Walras formulou os dois teoremas do bem-estar social . O primeiro teo-
rema mostra que qualquer econ omia competitiva é eficiente. Em outras palavras, indivíduos e 
empresas tomando decisões de maneira descentralizada e buscando apenas o seu próprio 
beneficio, garantiriam a eficiência da economia. Assumindo que a economia seja competitiva, 
a partir do primeiro teorema do bem-estar social, o p apel do governo se limitaria a garantir os 
contratos. Mesmo em uma economia totalmente competitiva, o papel do Estado para garantir 
os contratos nunca foi colocado em cheque. Particularmente, o direito à propriedade privada 
já está bastante claro em Adam Smith. 
O segundo teorema do bem-estar garante que qualquer equilibrio eficiente pode ser 
alcançado por uma economia competitiva, dadas dotações iniciais apropriadas. Dotações 
iniciais referem-se essencialmente ao capital (fisico e humano) que os indivíduos têm ao ingressar 
no sistema econômico. ou seja, as condições iniciais para competir no mercado, o estoque de 
riqueza inicial. O problema é que o segundo teorema tem ida e volta: se a economia estiver em 
equilíbrio (competitivo) não há nada que a retire deste ponto. Em outras palavras, o mercado 
é incapaz de distribuir renda ou riqueza. A conclusão de que a única maneira de distribuir 
renda é através do goyerno já e rava clara em Walras (que lança as bases para a social-
democracia). Esta conclu ão dá uporte também à "ditadura do proletariado" de Marx: se 
um ditador benevolente conseguis e garantir a eficiência, seria superior a uma economia de 
mercado descentralizada. que é incapaz de distribuir renda. 
VIII - ECONOMIA DO SETOR P ÚBLICO NO B.RASIL ELSEVIER 
No início do século XX, a hipótese de concorrência perfeita passou a ser questionada.' 
Em diversos serviços públicos a escala ótima de operação é muito elevada. Logo, há poucas 
empresas que detêm poder de mercado. Esta situação é denominada monopólio natural. Um 
dos primeiros autores a lidar com as implicações da competição imperfeita foi Joan Robinson.2 
A solução para o problema do monopólio natural aparece em Hotteling.3 A proposta
seria 
cobrar o preço marginal pelo serviço e financiar o prejuízo através de impostos.4 Há duas 
maneiras de implementar esta solução: ou o governo produz os bens e serviços diretamente 
ou regulamenta o setor. Em ambos os casos, há uma racionalidade na ação do governo seja 
como produtor seja como regulador. 
Em paralelo, Keynes5 propõe que o governo poderia ter a missão de suavizar os ciclos 
econômicos, principalmente na recessão. Se a economia começa a se retrair, os empresários 
não investem reforçando a recessão. O governo poderia reverter este ciclo investindo 
diretamente em atividades econômicas. O mercado não seria capaz de resolver este pro9lema 
sozinho pois não é possível obter coordenação entre os agentes. Apenas o governo seria capaz 
de garantir tal coordenação. Para que o argumento keynesiano seja válido é necessário haver 
alguma falha de mercado, sobretudo no que se refere à informação. Por exemplo, se todos.os 
empresários soubessem que o seu investimento poderia reverter o ciclo e todds tivessem acesso 
às decisões de investimento dos demais empresários o governo não precisaria cumprir este 
papel. 
A evolução dos modelos econômicos foi razoavelmente seguida pelo comportamento do 
governo. Nas economias de mercado, a criação de uma autoridade monetária em diversos 
países é notável neste período. Não que estas instituições fossem efetivamente novas. Diversos 
países j á dispunham de uma autoridade monetária. No entanto, a efetiva execução de políticas 
monetária ou fiscal ocorre a partir da década de 1930, atingindo o seu auge ao final da Segunda 
Guerra com as instituições criadas em Bretton Woods, sobretudo o FMI, com o objetivo 
original de funcionar como uma autoridade monetária internacional (guardando-se as devidas 
proporções). De fato, ao final da Segunda Guerra, os governos da maioria dos países atingiam 
o seu tamanho máximo em todo o século XX. Curiosamente, as instituições de defesa da 
, concorrência não se desenvolveram no mesmo ritmo. 
A tributação, no entanto, começou muito antes de qualquer teorização a seu respeito. 
Não há governo sem tributação. O dízimo da igreja não deixa de ser uma forma de tributação 
assim como a servidão ou a escravidão. O orçamento público existe em um formato parecido 
com o atual desde a invenção das "partidas dobradas" no século XV. No entanto, pode-se 
dizer que a teoria da tributação no seu formato moderno aparece efetivamente apenas no 
século XX a partir de trabalhos seminais como Pigou ( 1918) ou Ramsey ( 1927). Um dos prin-
cipais resultados que podem ser derivados do trabalho destes autores é que qualquer imposto 
gera distorções. O imposto de renda reduz a oferta de trabalho enquanto o imposto sobre o 
consumo reduz o próprio consumo. Outra conclusão relevante é que a perda de bem-estar 
I Na realidade, Cournot (1828) formula um dos modelos oligopolistas mais relevantes até o presente. No entanto, 
as implicações do poder de mercado para o bem estar social entraram efetivamente no debate apenas no século XX. 
2 Robinson (1934). 
3 Hotelling (1938). 
4 A proposta funciona em equilíbrio parcial. Porém, em equilíbrio gemi, Beato e Mas-Colell í 1985) demonstram 
qu e, na ausência de impostos "lump-sum" (não-distorcivos), cobrar o p reço igual ao custo marginal cobrindo o 
prejuízo com impostos não garante a eficiência de Pa1·eto. 
5 Keynes (1936). 
ELSEVIER 
APRESExu_ç.i.o - IX 
não pode ser minimizada reduzindo-se o número de distorções. Além do mais, ob-er ... a-~ 
que era possível aplicar uma modificação do conceito de eficiência de Pareto para o sis~em.: 
tributário: uma estrutura tributária Pareto eficiente é aquela para a qual não existe outr2 
estrutura na qual possível melhorar um dos indivíduos sem piorar outro. 
No período que vai do final da Segunda Guerra Mundial até o final da década de 1960. 
os estudos de economia do setor público se caracterizavam por uma forte confiança de que ~ 
governo seria capaz de decidir onde atuar e que esta atuação seria suficiente para corrigir 
todas as falhas de mercado. Nesta época começaram a aparecer os modelos de simulação de 
políticas, e a participação do governo passou a se generalizar para todos os ramos da atividade 
econômica. Do ponto de vista dos países em desenvolvimento, alguns trabalhos tiveram grande 
influência sobre as decisões de políticas públicas. Em particular Myrdal e Hirshman ~ lançam 
as bases teóricas para um comportamento ativo do governo no desenvolvimento econômico. 
Nesta linha de pensamento, Prebish e Furtado7 tiveram especial influência sobre as políticas 
públicas aplicadas na América Latina. Do ponto de vista microeconômico, o principal argumento 
é a idéia de indústria nascente . Em um setor com economias de escala, não seria possível 
competir com as indústrias internacionais já estabelecidas . Além do mais, uma vez instalada a 
nova planta, uma série de outros setores complementares poderia se viabilizar levando à 
industrialização do país que, de outra forma, não ocorreria. 
No final da década de 1950, aparece o livro clássico de Musgrave.8 A sua abordagem de 
equilíbrio geral definiu o padrão dos estudos que se seguiram em Economia do Setor Público. 
A idéia de se utilizar a dualidade como uma ferramenta analítica e a idéia de segundo melhor 
já estavam consolidadas nos estudos econômicos mas a formulação da teoria de taxação ótima 
com infinitos agentes só se concretizou no trabalho seminal de Mirrlees e Diamond.9 Laffont1º 
considera que a economia das políticas públicas (public economics) ganha autonomia efetiva 
apenas nesta época, nos primeiros anos da década de 1970, sobretudo com o lançamento do 
primeiro volume do journal of Public Economics em abril de 1972. 
Esse livro se concentra nos avanços alcançados nos últimos 30 anos de estudos em 
'Economia do Setor Público. Durante esse período esse ramo se desenvolveu de maneira tão 
pronunciada quanto os demais ramos de estudos econômicos. Durante as últimas três décadas 
do século passado, Finanças Públicas se tornou um ramo rigoroso da microeconomia aplicada, 
incorporando os principais princípios e as ferramentas mais avançadas tanto da teoria econô-
mica quanto da econometria. O que podemos chamar de Finanças Públicas Moderna ou 
Economia do Setor Público ou ainda Economia das Políticas Públicas apresenta três 
pressupostos básicos. O primeiro é que uma boa política pública deve ser guiada por princípios 
encontrados na análise teórica, quer dizer, a modelagem for mal tem um papel fundamental 
para orientar as decisões de políticas públicas. O segundo elemento é que as escolhas de 
política devem ser avaliadas a partir da análise cuidadosa de dados que determinem como os 
incentivos podem ser alterados e os impactos distributivos das diferentes alternativas de política. 
Finalmente, a análise parte do princípio de que as decisões políticas são tomadas com objetivos 
políticos e não com o objetivo de maximizar o bem-estar. 
6 Myrdal (1957) e Hirshman (1958) . 
7 Prebish (1949) e Furtado (1954). 
8 Musgrave (1959). 
9 Mirrlees & Diamond (1971). 
'º Laffont (2002). 
X - EcoNo.MJA no Sr.mil Pu1u . .100 N.O B~u. ELSEVJER 
A grande maioria dos modelos iL~Smne que o papd mais relcv,mw elo governo, além de 
distribuir renda, é o de l:Orrigi,· falhas de mercado." Nor.e que esta definição assume impli-
ci tamente que existe um mercado e uin governo, ou seja, não esr,i_mos cm u ma sir11~ç-âu 11a 
qual o governo dcrtm todos os meios de prod ução nf:m cm 11111a eco1101:nia totalmente descen-
t raüzada. A prinápal justi !ic.a.ti va pan1 o ",odeio de economia mista (parte da produção ddi.nida 
pelo mcrc,ido e p,ll'Lc dclinida pdo governo}, essen.cial.n1c11le dominante nos países h~je em 
dia, é que os agemes reagem ao sistema de preços o que gcn, um nH .. x:arúsroo de ton-eção 
automático de diswrções. ' làl mecanisnio é muiw difícil de se obter a pardr de um sistema.de
decisões totalmente centralizado. Em ouo·as palavras, a economia de mercado fornece 
gratuitamente uma i n fonnar,'áo que se1ia extremamente c1 ,stos..i pa .-,,_ se obter de outi-a maneira. 
De rodo ,nodo, a ecouo.mia t.otalmcn LC ccmra lizada é, elll geral, um caso particular dos modelos 
apresentados con~idcrando a tributação igual a 100% da renda (autarqtúa}. 
Para que a econouúatompetitiva seja rcaln,cnl<." cf:iciemc € necessário <1i1e todos tenham 
acesso às informaçõe;s djsp,)11 íveis. Sabemos que no mundo real há diversas assimetrias no 
acesso à informação. O governo leria então o papel de con·igi r esi;, fal ha de mercado. Uma 
outra falha de mercado fundamental q1tc exige a imcn·enção cio govérno é denom inada pelos 
economistas de "excernal idades". P<>r· exemplo, quando um ind ivíduo resolve utilizar seu 
veículo para ir ao tnll>alho leva em consideração apenas o a1sto privado (gasolin;,, estacio-
namento etc.) e não o faro de que ele deve diminuir o t.cmpo de dcslocarncnw de todos os 011-
n·os automóveis e ônibus que e, ri verem no seu caminho e aumcrnar a poluição em wna parte 
da cidade. Ou uma publicação que beneficia o pesqtúsador mas pode beneficiar muito mais a 
sociedade. O grande pmblema é quc o me1·rndo em gNal nlio cobra pelo custo social causado 
pelo autom<'ivel nem remuuera o pesquisado,· pdo benefiáo sóà,tl que: ele gel'a. 
1\lérn do mais. existe um tipo especial de bem t>u serviço, c;ujas ea t'àCl.e l'ísticas clilicult.uu 
a produção privada dos mesmos, denominados d,· hem público. O caso típico é a seguran~·a 
uacional. O custo ck garan1ir a segurança uacionaJ para. digamos, um milhão de pessoas é o 
mesmo q11c para u111 ruilhão e tun. Um usuário a mais não al1era o custo de se oícrwr o hem 
ou sc,-viço. Além do mais, não é possível excluir os indivíduos do seu consumo. O n:su!J.ado é 
• que este lipo de bem ou serviço dá margcn, "º ~caronista'': tun inclivíd110 que se recusa a 
pagar pelo bem 011 ser·viço mas recebe o benefü:io ela mesma maneira. !\.~sim, o natnl'al SCl'i;1 
que os beus públicos fossem ofertados pelo governo pois é o , ,nico capaz dt: estabelecer uma 
concribu.i.ção compulsória (o-ibutaç~o) para o lin,111cia11umlo desse tipo de bem ou serviço. 
A p;1r1ir ela década de 1060 a confiança na capacidade elo governo com,:çou a S<.: esg()1ar. 
O teorema da impossibilidade ele AI,·ow" indic.'l.ndo CJlle não há sistema democrático capaz 
de garantir que o resulrado da elciç,io revele as prcferêucias dos dei1.ores çer1;amenre colocou 
em cheque as crc11ç,1s da social democracia. Nos últimos 30 anos, o reco n hecimcmo das 
limitações do govérno passou a ser incorporada explicitamente 11os modelos e a .Economia 
PoHtica retomou sua relevãnda nos cs1 udos i:co11ôtnicos de políticas públicas. Al ualmcnte as 
decisf,es de governo niio siio ruais modeladas como o reílexo d.e um, objetivo público mas sim 
c,,mo o resultado da interação polftiCll emrc diversos agentes, cada q11al motiv«d<> por seus 
p róprios imeresses. 
11 Nes!o\ç s~11tirlrJ. é interess::u1Le obs~1'v;11 :1 llilc:1"(·11ç;1 Cl'llrc o livro de Mu$gravt' ( 19!>!)) e~ o cl.: 1\rkin.son & Stiglitz 
( 1 V70). ~1 u.sgra"c discuu; csscn<:ialn1,~n1c (l papel al()('.':'l1 iv<• do go"crno e sllas f'unç{>es 111as n:1t:> tt:lac.ioua explicitauluntc 
esse p:ipel foo, as f~lh;1s de mercado para el\c.úu1r.1r 1uu;,1 .s0ll1c,-ao eficic,nt-. 
e 1\now (196'~)-
.~SISt,C.00- XI 
De fato, um dos grandes ttvanços nos csmdos de fUl;in~-as públil-as fo1 o ·ea:mhcac~ • 
de !~lhas de governo. Em primeiro lugar. os governos estão Sl\jciws a grup°' de mtere--« 
Além do mais, devido a problemas de corrupção, a5 instiruíções governameru.ú• de-> ~ 
mtÚLo m11is controladas o 11uc impf,e inflexibilidades na gestão pública. Na, LnJc;,b ,ic, ~-=:;ÕO 
em um regime dcmoc:rátiw. para evit,or o ncpoúsmo (enu·e outros problemas) o.. !tmoo· nos 
devem Ler estabilidade e os aumcnros de salário devem ser controlados. Isto signiú.- our n;n 
instimições pública5 há menos incentivo à produ ti vidade iudjvidual. Fin;tlmc,m•. o pa:nnp3! 
objetivo do político é continuar no poder e não garantir o bem-estar social, e nada i.'"3J':lll!C' 
que os dois 04jeüvos s~jam cquivalences. 
A i n,;orporação das falhas de governo na teoria econôm.ic,t teve grandes conseqüêna:., 
sobre os estudo.s de Economia do SetQr Público. No entanto, a mud,mça teórica foi muito m;., 
interprc1ad,1 pela míd ia cm geral. Em nenhum momemo as falhas de-governo incluídas cxph-
cilllillCllle nos modelos econômicos implicavam um diagnóstico de redução do rnma.nho de., 
governo, privatização ou a u-ansforência das det.isóes alocativas par., o mcrt:aclo sempre que 
possível." Os fündamentalistas que seguiram este mantra, sobretudo nas décadas de 1980 e 
1990, o füe1-am sem nenhnma base clara na teoria econômica. Este dia1,'11ósúco está para a 
economia assim coroo a astrologia está para a astronomi:c A liç-:io mais clara que se pode tirar 
da u-ansição econômica vexificada no antigo bloco soviérico é que para os mercad(>s funcionarem 
perfeitamente são necessários um governo efetivo e i.nslituiçõcs apropriadas. 
O tcon, ma de privatização de Sappin~n e Stiglio:" sugere que as situações em que a 
privatiza~:;1o pode rc~olvcr o problema de imeresscs públiço são aquelas de mercado per[cir.o. 
Como a;; e mpresas es1amis, via de regr,1, se concemr;ivam em sc101·cs de monopólio 11a1.111·al, 
nada garante qué a privati,.ação Cfétiva111cnte redundaria em w•nho de cliciência. Al~m do 
mais, ainda que a literatura tenha destacado a ineficiência das empresas estatais, pouco dc:;1aquce 
fui dado para o foto de que a~ empresas mais eficientes do mundo em algtllls setores (como, 
por exemplo, na siderurgia) são estatai.s. Na realidade o debate se dividiu essencialmeuLe 
ena-e os que defendiam uma -privatização imediata, independente da c,iaç.;ío de um ap;mml 
de regulamentação, aa·editando que o mercado acabaria criando instiwiçües apropriada, e 
os defensores de uma pdvatização apenas após a o·i,tção de um marco rcgulacório adequado, 
pois ,1 pr·ivatizaçáo sem regulaçãwprévia poderia não garantir ganhos de eíi.cil:nciã e criar um 
grupo de resis\ê11ci<1 a {f11:illqucr regulação. 1 nfeli zmente o segundo gntp<) se tlemonsb·ou 
concto no .Brasil e estamos até o morr,ento sofrendo as con~qüências de urna p1ivatirnção 
esrabanada (com honrosas exceções). -
O primeiro capítulo di.,cme o papel do Estado e sua organi:r.açJ<J e ap;irclhamcntc>. Além 
de funcionar como um pano de fündo para todo o livro, t.-sse capítulo procura destacar um 
aspecto gcralwcntc deixado de lado nos livros didáticos. A organização do EsLado está inse,·ida 
na l1isró1ia elo seu desenvolvimento e cumpre um papel fundamental com impactós sobre a 
democracia, a justiça e a eficiência. Os demais capíwlos da primeira unidade lidam com as 
falhas de mercado que dão sustentação teórica para a intervençào do Estado na economia. A 
SCl,,"-!"da unidade aprcscma as bases tcó1·irns para se compreender as falhas do governo. A 
prindp;, I q11cs1.iío dessas duas unidades é c,omo definir teoricamente (e t:m Lermos genéricos) 
quando~· onde a inlcrvcnçác, do governo é mais apropriada s~ja por conta du gm1ho poteucial, 
dada umid~úha de mercado, seja pda meno,- possibi l idade de desvio. dadas as falhas de governo. 
u E.xceç.lo deve t-c1· feita~ F--5<:ola de rvtirhigan, sc~bren1do os u·abalJlos de J~unt-'5 Rut:h~1uiln, ganli:.u1ur <lo pn} .11üo 
Nol.H.!I t:.: •H 1986. colocando grande ~nfhse na redução do tanli,flhn do cst.a<lo <'OtrH> l)oh1~0 p:11-a cJjve1·SQs prohl~n1~ 
econômico$ e i11aug-u1,1ndt1 o ran.10 dt: t.--si uc.los qut: ticou couhL'cido con,o F.$(.:oll1:c1 P1íhlíc:•1. 
" Sappi11gwu & Sliglitz (1987). 
XII - .Ü.'ONO).fl..\ oo SETOR ·rün1.roo NO 8 1<.M,H. EI..SEVJER 
li'.ssas duas unidades pro<.:urnm mosu'ax o que os economistas realmente.: podem dizer a respeiw 
da p,micipação do governo ua economia e o qne não poden1.
Um dos consensos c<)Jn rdaçã11 ,, intcrv<:nção cst.atal é que o governo deve garantir a 
igualdade. Este objetivo pode ser alc:;111<,:ado gar.rnúndo condiçôes in iciais idênticas para todos 
os indivíduos como disc.nlido :rn1.c;1·ic1rmc ntc. F.mtcm duas maneir.lS de alcançar este oltlctivo: 
au·avés do gasro ou através da ,11-rccadação. Se quem ganha mais paga r.ambém (prnpor-
cionalm c;11t<::) mai$ imposto, haverá redistribu ição de renda e o impostQ é ch,unaau d e pro-
gressivo. Pc)r outro lado, se o g;isto é financiado de maneirn prnporciunal. mas o bendk io 
i11cidc nmis sobre a~ camacbs mais pobres, também haveri;, n :disrribui.ção de renda através do 
gasto que, porumto, r.amhém pode ria ser denominado p mgn:ssivo. 
Para poder gastar os governos precisam arrecadar, Em geral a cobrança de impostos 
gera ineficiúncias na ewiwmia. l'or este moúvo. um dos nl1jecivos da uibutação é garantir~ 
menor ineficiência possível 1 ,unbérn conhecida como scgu ndo meUmr, já que não é pussi vel 
criar um sisr.ema de 1 ribut.açáo toi.almenre eficieme (primeiro melhor}. Os impostos sobre o 
consumo são gera lrncnie con.sicltrados regrc,o;sivos. Corno os mais ricos pc)11pRn1 Luna piu-cela 
maior da sua 1'.-:11cla do que os mais pobres. o iuiposw sobre o consu1110 incidiria mais sobre os 
majs pobres do que sobre os ma.is rico~. No entamo, a s cvidênc:ias 111os1 ram que o imposro de 
renda no llra,siJ não tem sido muito efü.iente na dis1rih11ição de reuda além do incentivo à 
disão l.iscal que ele carrega. As;,·üu, uma das possíveis cc.mdusões é que arua lmeme, no Brasil, 
a mclhor lllanc::ira de clisu·ibuir r enda Sé:ri;,a1 r;,,·és do gasto triburn.do da maneira mais eficiente 
possível. 
. \ t.crccir.1 unidade cio liw<1 li cfa , .,m as teorias e evidencias para o Brnsil ela arrc,~1dação 
de impost.os. Um elos ronc.citos mais relevantes em uibutação é<) conceito do imposto lm11p 
mi//,, um imposto que não teria nenhum efeito dislOrciv<> sobre ó sistema d e preços e, portanto, 
não afetaria a aloc;içflo t'ficieme de recursos na economia. Uma alíq 1101a idênlirn sobre todos 
os bens e serviços cl:1 economia em princípio seria /11111/1 ,111111. () grande problema é que é mui.Lo 
d ifíci l 1.;ix,ir rndos os bens e sen~ços t, mesma alíquota, En, 1)1'1111eiro lugar, o i.mpo.~to de renda 
1,1x..c1 difcrc ntcmeme o o·aha lho e o lazer. ,\lém do rnais. p,lnl que o imposto de renda sej;, 
' con,paú,·cl com os modelos de Lributa~ito ótima. c.Jc,·c-se assumir que a renda ou o consumo 
do indivíduo seja uma aproximação perfci 1.a p:u-a a sua capaciclacle ele pagarncnlú. Quando o 
imposto incide sobre estas variáveis, a c..--s1nitu rn Lribrnária pode náo 1cr nenhuma relação 
com a 1.a.xaçiio 6tima proposi.,(por Rru11scyY• Em particular, se for possível separar co11su1110 
e lazér na função de u1 ilitl,·1d <; " ,díquor.a 6lima sobre o consumo deve,;a sei· zero. 
No caso dos países e 111 des.::Hvolvimemo exisrc a rest1ição adiciona l de que é ma is di fk il 
taxar a renda <'. po r1,11110, esses países geralmente concentram sua arrccadaç.Jo t:m impostos 
sobre o n111st11110. Para esses casos, eventllalmente a hipótese implkita ,1a análise de füunsey 
Oll rk Diamoncl e Mirrlees, de que não é possível trihu tar a renda, seria mais apropriada. No 
C.:llt.anto, algumas diferenças estruturais dessas <:,:0110111ias canibém podem gerar cstn1Lu r.as 
t ribu1;írias comple1.amencc di:teren tes das propostas pelas tl'.Orias ele tribmaçío ótima tomo 
dt•monsti-.un Sah <' Stigliti .. 'º 
Na realidade, um dos aspectos na 1c.:oria de tributação ótima que mais incomoda os 
-pragm:íücos .; que a maioria dm res11 l1.acl os mio é robusta.· Assim,., an;ílise de sensil)itid,ade 
" Raiuser ( 1 !1~7). 
"' Sah & S<iglii, ( 1992\. 
dos re.sul1.ados prnposms pelos modelos ficou por coma da reoria de incidt'ua.. ~ O, 
dois primeiros capítulos .d a rerceira unidade cxplica111 '""" forma de all.!li-.,r aibr.~ .. 
apontando as suas rcst,·i~õ<.:S. Os dcm,ús capítulos lidam c:ssenciaLncnic u,m a c•ttutun 
institm:iooal e kg-ai d<is inipc>str>s bmsilciros. Essas especificidade; fa7.<:m com que . ··= 
apn:$c111c falhas que potlcrn, cm p r incípio, se r con-ib,idas. 
O último capítulo da w:údade_ analisa como as reformas cributárias ocorrich, no B 
nos últimos anos aforaram a eficiência e a distribttiçfto e prnrnsa apontar possÍ\e11> ançns 
futuros. Urna das principais wndusôes desse capítulo rerere-se à dificuldade de s.c rc:-_.;zr;u 
uma reforma efetiva. É muito difícil traduúr a.~ idéias proposrns pela tc()r i;, cconôlltlL,.. 1r2 .a 
legislaçáo. Em geral, as recomendaç(>es se con cen tr:,m en\ dois fatores: ampliar J _,, e 
attmeutar a eficiência. Stiglicz17 argumcma que há dois gr,u ,des desafios para as propc:,,,4- de 
reforma do sistema rrihlllá rio. Dado que a Lrih111açrto ó tima é muito sensível às rcstn~.-..,.. .t 
questão é idcmilicar quais ;;;ín ,15 restrições relcvm1tes. O segundo desafio(: como u1legr.tr 
pr()çesso polí1ico ,,os estudos econômicos de reforma rribur.ária. Corno discutido 1w C'..apim I 
16, veremos que -esses dois la psos na teoria da tributaçflo faiem tuna grande diferença t.u. 
prática. 
A quarta pane cio li vro li.ela com o g:asto público. O governo pode gasta ,· seus imposto, 
de algumas maneiras: produzindo bens ou serviços, rransfcrinclo rcc.11rsos dirc1ame11tc: pam 
as r:,mílias, investindo em obras públicas ou pagandojums sobre os seus c 1npréslimos.1• Nos 
úll'inll)s anos o governo saiu da prodt1ção d1· d iversos bens c scn,iços. Em t:omraparóda, a, 
transferências direias, sohrc1udo p;ir.1 ;is <.:amadas mais pobres d a população, aumentaram 
consideravelmente. O capítulo q11c abre <:s..s;:, unidade do livro .tpresema uma me1odologia de 
avaliação do invcsúmcn10 p(,blicv, dc,1aca11do a di[crcnçRdessarnm a análise de invesci meulo 
p r ivado c11quamo ll capíwlo S<'guime discute a eficácia d is1.rib\11iv~ das transferências its 
famílias. 
Ainrb <1ue a teoria cconômi(a discutida no início cles-5a apreseniaçiío apomc pata 11111· 
<fanças no estoque de r iqueza e não no fluxo de rend a como solução para os problemas d istri-
butivos, a maioria dos programas atua sobre o íluxo. Um dos motivos d <J ;i1,11ar .,olwc n ílnxo 
• é que mudanças no estoque em !{eral levam alg11.111 tempo para cletii•,11ncn1e ,111111<:ntar o llmw 
tle renda, e populações muito pobres n~o pod<'m S<: dar ao luxo de agnanüu- sob o risco de, 
por exemplo, n>orrer de fomc. /\lêm d,1 111ais, 111uda11~'l!S no estoque podem aiet,u- o c6reito à 
propried;idc gcnmdo eleitos i.11dcscjáveis no comporlâmento dos agentes. As gmndes questôcs 
no que concerne ;,s 1..-anskrências é sua focalização (o quanto o g-asro realmente atinge os ma.is 
pobn:s), su, Gtráu.:r distríbuúvo (grau de progressividade do gasco) e gr~u d e incfióên.cia (o 
qua1110 os pre>gr,llll<LS desestimulam a oferta de trabalho). 
Prnúcamente nenhum pafs implementou um dos consen.sos no que se refere ao gasto 
social: a integração dos programas. Atualmente o governo Lula tem procurado 1aJ irncg,·,u;ão 
mas acé o momento em que esta apresenmção está sendo escrita nada se: ohl(:Vc de cóncre10. 
Pn:,vaveln1e1ne " dificuldade esrá relacionada com o fo to de yuc dc1.1:1·mi1111 dos grupos ltm 
i11tcrcssc cru programas pankulares (por exemplo, a agrvindús1ri11 nos progn1mas de cou 
básic-.i., as lncorporacloras nos pmgramas de: habi1ação popular e assim por d iame) e prm·a-
velmeme devem perder força polílica ern uni p1·01,rrama integrado. Na re-alidade o princip.i 
11 s,iglii,. (2002). 
""'~o,no os c,nprt:sr.nnos do go,·(·mo obriga1orian1<.'nlc financiiu·au1 :.tlgwna outra n..11cguna d~ g-aslô·, o {>-1\.t"dllH!Dlo 
de juros rep1 e-St'.nl.aria a clc~:,;pcx1 ('tn ouLra c..-alt"g"Oria d.ii'crl<la no lcrnpo. A propo:o-ta é separa,· didalicatlu:ntc :2T.mrlo 
bioro~ (Jt' gasros. 
X IV - f.CONO'MIA no SF.TOR Pú8Ll<X) N() SRASU .. .ELSEV!ER 
mol.ivo pelo qual a inregração não consegue sustentaçáo
políliea é mais um argumento ao seu 
favor: ,, intcg,·açfü, r(:duzi1·ia o poder cios grnpos de influência 
O govcr110 brasileiro e a m~úoria cl<>S. governos crn nutrns países pern1anec:en1 ativos nas 
áreas de educação, saúde e seguridade. Um d,,s il\"gLmlcntos para " it1lcrvcnç.âo di ,·eta cio 
governo nessas ,íreas é a existência de falhas de mercado, sobretudo no q11e sç rcfr1·c à 
assimetria de infonnaçôes. Por exemplo. se o aumento de saJ{u-:io ele um indivíduo que cursou 
a universidade é suficiente par;i pagar os quatro anos de mensalidade, o Lempo e o esforço 
dedicado à universidade, um ioclivícluo que prctc.ndcssci.r à universidade poder,;, simplesmente 
pedir empréstimo em um banco privado. Ocorre que Lw.1 inclivícluo sem recw·sos para ir à 
universidade g"'ralmenre não r.em colaterais para garantir tal empréstimo. i\lém do mais. o 
b,111<:o não tem como controlar o esforço do indivíduo e o retorno depenrle desta • .u;ável. A 
saúcie iamhém apresenta p,-oblenrn de informação. O problema nes1c caso é qne 11111 inclivídm, 
saudável não estaria inleressaclo e 111 um seguro-saúde q11<:. cobre o cuslO médio c·spcrado j~ 
que o seu cusLO deve estar abaüw da média. Cont isto, o custo médio espesado sobe pois 
permanecem apenas os piores riscos no men;a.do. No limite o mercado pode siruplesmeme 
colapsar. Raciodnio semellrnnte vale par:, a seguridade social com a agrav;uu.e que uma:fhlência 
de um plano de previdência p,-ivado gera perdas sociais insupon:áseis. 
Ouà·o motivo para <1 governo incemr nesses mercados está relacionado com o aspecto 
disrrih1Jr,ivo. Em p rincípio os gastos em saúde, t>ducação e preYidênáa .-ieveriam ter impactos 
cor1si(krávcis sc,brc ,1 dis1.rib11içãn .-ie renda. Por exemplo, se 1odos os indivíduos riverem 
a<'<...";SO à n,csma cduc;,c,:;lo . as su~s condições de rompetiç-Jo nt, mercado se tornariam muito 
mais equânirrw;,. Sabe-se que o sistema d<.: saúde públ ico rea.lmenu, atende às ,;;,rnadas mai.s 
pobres da população. No e11 ta11l<.>, isto nào é ncct-ssariame11le verdadeim para as <lc.m<1is á rc,is. 
O gasLo público em ensino fuudamental e mêclió é efeLivameute progressivo: a p robabilidade 
de 11m indivíduo estudar na escola pública é inve.rsamemt: proporcional à renda. O grand_e 
problema é o .:nsiJ10 superior. A probabilidade de um i.ndivíduo que t;steja ena·e ns 40% mais 
pobres tlo país chegar ao ensino superior público é próxima de zero e aumcnt.a ex.ponen· 
cialmente com a renda. 
Com relação à previdência, a análise deve ser realizada observando-se o v,tlor pago e os 
hcnefkins auferidos. () que se observa é que a. previdência para o setor pri,·aclo é progressiva: 
os bendicio:. são maiores cio ,111c o cusw p,m, as classes mais baixas, o inverso ocori-cndo para 
as classes mais altas de renda.Já no regime dt· previdência do ru 11tio11,,lbmo público o rcs11 hndo 
se inverte. l'onauto. para tornar o ~aslo progressivo seria 11eccssário altc1<1r o perfil do gasto 
no ensino superior e a previdência do fi.mcionário público. O p;ovcmn começo11 a arac:ar o 
segundo problema mas não dá sinais de que prelendc alterar o primeiro. Pode-se ar611mcn1;1r 
que o ensino superior é i-egressivo pois o critério é me1;wcráúco. Do ponto de vista econômico 
náo há nenhum problema cm se aceitar apenas os melhores nas uruversidades públicas. No 
entaum, não faz o menor se11ticlo do pomo de vista clisu·ibu1ivo (que é a principal razão para 
o governo par ticipar no fornecimento de eclucaçã11) subsidiar a mensalidade de quem pode 
pagar. 
Esse livro lida essencialmente com policie.as microeconõmica.s na esfera federal. Os ptm· 
cípins cliscuiido~ valem Jl,m, o uu-as esferas mas algumas espedlicidadc;s se perdem com essa 
opçáo. Na última parte do livro, deuo111i11ada de "Tópicos Espc<:iais", m11damos a escala de 
aniilise em dois senLiclos parn estudar os prolJlerna.s relacionados fui políLicas públicas na escala 
sub11acional t: uunbém para esludar os problcmasmaa·ot:conômicos, ma cscalaruundial, ligaclqs 
às decisões dt financiamento ou ga;ro do governo. Os Capítulos 22 e 23 que abrem essa 
úldma pane do livro discutem os problemas ligados aos goven1os subnadonais. O Capítulo 
24 distutc uru p1·oblc111a macroeconômico com impacto direto sob.-e o financiamento do 
govern(l. Em geral os goven10s asstuocm conLraws por um período ma.is longo do que a !'illl 
gesLâo. No cota0to, cm uma democracia, cada governo é soberano e nfto pode se comprometer 
tom as tlccisõcs de ou1.ras admini.strações. Fiualmentc o Capítulo ~5 <liscuLC alguns datos 
que transcendem a escala nacional. 
Existem diversos livros-texto de economia do seror público, a grande maioria de ongem 
11nnc-amcricana Para o nível de mestrado e dúutorado o livrn pioneiro de Atkinson e Stigfu.t 
per111ar11.:t:e um;1 rcfen'.:nci,1 fnndamcntal sobrevivendo bra,-amente a<,s tempos. ainda 
compeúutlo com os 111anuais 111ais modernos como Mylrs,"' por exemplo. A primeira , ·ersão 
de StigliLZ (1986)"' é também um nian.:n na li1.ei-,11., 11'a didiicica para o nível de graduação. e sim 
versão atualizada é um dos manuais rnais utilizados ena curs(l~ de gi·11duaçãono mundo inteiro_ 
F.ste livro segue de peno o espíriLo ele SLiglitz (2000)"" com uma g1·;uatle dilcren~:a : ,,s exemplos 
s;lo direcionados para o Brasil e o idioma adulado é o ponugt-1ês. 
· Utl diferença não é imignilicante. Como a cco11onüa do setor púl)lico é uma disôplina 
aplicada, o en roque muda confor me o oqjeto de a µlicaçfto. Ainda que os princípio;; e as lcrra-
mc!nras sejam essendalmcmte º! mesmos para <1ualquer país. as necessidades. os problemas e 
os debates de cada país são distintos. A'isim. o presente livro apresenta semelhanças com os 
pri nó pais rnan uais a meric;rnns 11<) q uc se rcfere·aos c:onccims cm fenamenc:as mas se diferencia 
nos exemplos e no foco ela diswssão. /\çn,dil.ilmos que essa diferença seja funcL:u.nentaL Em 
termos práticos, para lecionar um cmso de Economia <lo Setor Púhlko o prolcssor hoje <.:"1 
dia deve utili7..ar um manual americano ccJJ11pkmc11tando-o tom aa·Ligos nacionais. Usualrncnw 
o aluno acaba se con,cnrr:mdo no manual perdendo parte ela realidade uacioual. 
Cada <:<1.pítulo foi desenvolvido por um a\ltor on coatjunto de aurore.5. Os aurores apre-
sentaram um prímeirn rasctmho do c.:apítulu que foi analisado por um pa11ccerista que realiu,u 
sua ~va liaç.ão e forneceu sugestões d e alu:r<1.çües. Não se tratou de tun parecer com poder de 
veto, mas si111 um p;.a.1·cccr p~r~ enriquecer o conteúdo dos capítulos e para múfonnizar seu 
cúmcúdo. Ern março de 2004 foi realiiado urn$'·andc seminário na A,;semblr:,ia Legi~lativa do 
.Estado de São Paulo (i\LESP) onde o, a 11ton:, apn.:sema ram seu,, capítulo,, finais l)ar:J qne 
wdos (autores, parccerisi.as e p,u'ticip,tutes) 1ivcsscan uma visão do livro tC)(I<> e comnl)lússem 
com sugestões pat'a os ouu·()S caphulus. Após o sCU1.i.11ário os autóre,, ainda rcalib,ram outms 
ajustes, :,pruvcilando o parecer e a.~ sugesté',es do seminári.o, ames de =trégllra versão delini1iva 
cio çapímlo. 
l!:ssc pr~jero não se1ia pos:;ível sem a participação aú,a d;, Fundação Getulio Vargas de 
S,,o P,aulo (fGV-SP). () vice-presidente arndêmim de calão . .\brahar,1. Lart:do Sicsu. sçguido 
por· Voshiaki Na kano, dire1or da l':scola de J:.conomia, foram os primeiros a apoiar aempreit.adll. 
SCUJ esse apoio ccrramcme M,o seria possível rcali1,1-Ja_ O sucessor de Abrnham na vict:-
presidência acadêmica, M...-cos Auguscu de \'asconcdlos_ manteve o apoio originalmencc 
recebido. Os recurso, fonun obtidos aLravés do G V Pt:~qaaLsa (N PP) com o apoio de seu 
presi<lente da época, Rubens d a Cosua Santos, ruas também reforçado por seu sucessor, l'eter 
Kcvin Spink. Não obstante a iniciativa tenha partido da FCV-SI~ mantendo sua tradição de 
plu ralidade, o li\'l"o contou mm conuibuições de aULOrt:S ele divcrsa5 instiruições em diversos 
centros de pesquisa e ensino. pmcur'dlldo traLer alguns
dos prinóp,,is p('squisadtwcs da área. 
" Atkinson & Stiglitt ( 1\170). 
'" 11yb (199:>J. 
" Sclgfüz ( J !l86). 
" Súgfüz (2000). 
XVI - E.CO!'ilOMIA DO SF.TOR P ú RJJC:() NO 81tASfl, ELSEVIER 
Dado o porte do cmprccndimcrn.o, a lista de ag1t,dt.:ci rn<.:n1.,,s ccn-.trncnte será inco111plcta. 
Pedimos desculpa.• an1.ecip<1d.ts pant aqudcs que nos ajudaram mas não constam dc::ssa lisUL 
Em primeiro tugar o nosso agrad ecimento especial para todos os pardcipan1.es desse livro 
que aceitaram enfrentar tal desafio como autores ou como parcccristas. O governo do Estado 
de São Paulo através d<:: suas empresas s~besp e Nossa Caixa Nosso Banco, representadas 
ptlos seus presidentes, Dalmo do \/alie Nogueira Filho e Carlos Etlmu·do tl,.l Silva Monteiro, 
fürnecenun os recursos parii o se,nioário realizado na AL~SP que. por sua vez, forneceu o 
espaço e panici:púu ativamcnle da tlis<:u.~são. O no:;so agradecimento especial para i;odos os 
Deputados Estaduais da ALtSI' na figi.,ra de Sidney Beralclo, presidente da casa m, época, e 
de José Amônio Pari111osd1i. A profossora Zilb Pa1r·fr:ia Bendit do ASDI foi fundamental na 
negociação e ,~11da de recursos pc,r· parte das eniprcsas financiadoras do seminário. Lilian 
Furquim e suá equipe da t,:ESP li;;rarn lündamt:ntab na logística e concepção do evento. A 
todos os a lunos do M""Lrwlo e Dou t.ôrado e11u\dministração Púb lica e Governo que tiveram 
a p~d,, 11ó:.i de;: 11os al11 rar 11os momentos uuciais. Agradecemos também a Ricardo Rcdisch 
da Campus/Elscvier, pelo apoio a iniciativa. 
O principal público desse livro serão os alw10s de gra<luação em economia c11rsando;, 
matéria de políticas públicas. obrigató1;a na maioria dos programas 11111ais, seg11 i11do reco-
mendação do MF.C. A<.Teditamos que seja possível cobrir o livro de capa a <.:,1p;1 t:1n um curso 
de 60 horas. Desenhos alternativos para oucros c11 rsos nu p;in1 cursos ele graduaçilo com 
carga !UJ:'nor são propostos a sçguir. O livn, t.unbém pode servir ck base para cursos de mes-
trado ou dom.orado cm á rca,s afins (sociologia. administrnção etc.) e para profissionais da 
área pública. Além de seu p;,pcJ didático. o livro também serve de referência para as principais 
qnest ôC's de políti,,,is públicas identificadas awalmet1L1;: no B1~1siL 
:-los d iagramas a seguir apres<!ntamos a concxfto entre os diversos capítulos do livrn em 
e.ida uma de suas partes. A sei.a ponrilhac'b ind ica uma sugestão de ordem enquaorc; a seta . 
conlÍllua indittt uma relação de prcccdéucia tlidática entre os capítulos. Não apresem.amos 
diagrama para os lóp,cos especiais. púis esses mantêm uma c:crrn indcp<:ndência cm n ib~:ão 
aos demais blocos. De todo modo, não é possível c:omprccnder as que.~tõc::s subnacionais sem 
coinprccntler ,, lógic,1 básica da aç.ão do governo ,ta cconon,i<1. lün p ri ndpio t:m (:ursos mais 
, curtos ou dire<..'Íonados parn outras áreas, it5sc.:s capíwlos nao devc111 ser adotados. Apenas 
nos casos em que se idemi íicp.ic u rna dcm~nda cc:s1)ccwca p or questões subuacionais ou 
macroeçonômicas é que se elevem adotar Lais capítu los no curso. 
o~ capí1ulos iniciais ele cada unidade (com exceçáo da úldma u nidade) são considerados 
fundamentai$ p,u·a a compre<tusão dos demais. Assim, os c.apímlos 1, 2 e 3 explicam o papel 
do Estado e sua organiz.ação, a lém das fulhas de mercado, conceito funda,:nemal para 
compreender a lógica da im.ervenç:iú governamental.. Os capín1\os 2 e 3 são os únicos que 
a1,resemam alguma redundânda com os manuais de microeconomia, ainda que o enfoque 
seja relativan1enre clisti.nto. Optamos por não incluir capítulos sobre eq1.1 ilíllrio geral assumindo 
que os alunos de economia em princípio já tiveram C()ntato com esse m;ilc ria l nos <;u rsos ele 
microeconolllia e que parn altmos ele oua-as áreas a formalizaçJio do moddo Walrasiano e 
suas dcri"açües exigiria conhec:imcntos d e micmcconomia que não poderian, ser supridos 
ctn um curso de economia do se1.or público. 
Os capítulos 9 c I O aprt·se11 L,1111 a bast: para a compreensão da teoria ela rrihmação en-
qnanto os capí111 los )7 e 18 l'ornecem a base para as anáfües do gas10 público. Esses quau·o 
capítulos ;1cl icio11ados aos u·ês primeiros capirulos e a essa apresentação represent,un a base 
do li vro. Uin nrrso cuno, procurando mostr'dr os av:mços consolidados d,1 economia cio setor 
pí,blirn 11os úllimos 30 anos, pode ser ledonado apenas com esses capítulos b{isicos. Como as 
' 
unidades gua rd,1111 uma ccrt.1 indcpcndl:ncia entre si, é possível uma ,;c:nc <l ~- dr 
cursos altern,1tivos. Por exemplo, t1111 curso ti.x-ado c.rn tributação podcrw -..:r ~ 
zanclo os três primeiros c.apít,úos e tod os os capítu los da uuidad<:: t f 1 (financ.í.uncn· ,la,. 
Lio,s públicas). De maneira totalmente auálo&<a pode-se construir um curso cl.rtt!-!';;t!:!llllo 
auálisc do gasto público, urili1.ando a unidade 1 V. Cursos com especial menção P- •-
regiouais ou locais podem Lltilizar os capítulos 22 e 23 prêcedidos pelos b(unco~ 
Esperamos que esse li vro contribua para a compreensão cio runcionan1e1110 n 
pú.blin, e, cm ú hj nrn i11s1.ãncia , contribua para o desenvolvimento do p,ús. O tipo de '"'"'U e 
de análise cmpíri<.:a apn,st:ifüulo nçsse li vro pcnnitc a con_1p reensão ele fenômenos compk" 
envolvidos uas decisões <.k polírica.~ p i',bli<:as. Boa parte dos problemas enfremados pelo-e, 
público atualm<:Hlc aparece nesse li vro 1;,1110 1.cvric;1111cnt<: como acrav~s de evidências . • \ crc-
clitamo, que, se os fULuros n:.úizadores ck políticas pública~ 11~;,i m como os a r uais <Jlrad ro, d 
governo tiverem contaw com esse ramo de estudos ccouômicos, poden:nros Ler políticas nLl.l> 
L'acionais e uma melhor d istribuição de renda. Afinal, foi para isso que começamos a estudar 
econorr1ia, 11fto é mesmo? 
Sãu PaztlO, 15 ele dezembro ,ie 2004. 
Paulo Arvate e Ciro .Biderman. 
, 
XV III - .EcO.NO)UA vo St:.l'OK Púuu<.:o NO :BRASIL 
Módulo Básico 
Capítulo I 
Bn·sst>r 
Capítulo 2 
ExLcr1mlidadcs 
Capítulo 3 
l\lcm-A mb wn !C' 
Capitul~ -~· ...... , "í 
"----- 11>1 
l':.scolh:1 l'úblic.,1 
Capítu:)o 7 
Corru ~,~10 
Capitulo 8 
In~l ituiçút·s Jisr:\is 
Capítulo4 
Rcgulaçáo 
Capitulo 5 
An 011111~1bilit) 
Módulo Tributação 
Capitulo 9 
.. I.J1't..1c.i QHC:la 
Capítulo 15 Capítulo 10 ri' 
ELSEVIER 
,Capitule, 1 1 
r ~;onu·it;HU\1>e.i S<)fl~US +- lriburnçan ()1 imn lnbuwção do (:,,nsu.o.111 - y 
' ' 
Capítulo 16 Capitulo 12 
Re,onnas lril>11u1çno ( :;ipitàl 
y 
Ülpitulo 1!1 
I m(><>Sl(> d~ 
R,·11d:o 
.. 
Capitulo 14 
Lribucas'ãi> 
J'tu,n r.oôn ro 
1 
Capítulo 20 
.Scgu ridadc 5oc:ial 
" 
,, 
Ci;tpítulo 21 
EdlJCaÇã() 
• 
Módulo Gasto 
Capítulo 17 
Cu�t<J -b<.:ndlcio Social .. 
14- Capítulo 18 
GaSlO Sod,il 
-·
. 
\. 
Capítulo 19 
Ll's.,<i,I.1.ç.10 
( )n,.u11�·11úna 
S A CS
s 
' 
Sumário 
1JNIDADE f -FAl.flAS D.E MERCAOO .... t 
Capitulo t - Tnst.ituisões, bom esr.ido e Reforma da Gestão PublicL....S 
J_u,_ ( .'1JJ /o:,. B,c..\n l't'h'lftl 
Capitulo 2 - E:,:ternalidades .... l6 
1,d1u11du d,· cw~wlho .i11d>'adl' 
Capítulo 3 - O papel do governo na preservação do meio am.bTn:11r s.t 
lltuhoJI :1,~~oni (Jrli.._ 
.\'ondn; dt 1:rtJi(ll\ l'~tTr'ini 
Capítulo 4- Teoria da regulaçlio ... .47 
JJJ}uo H1J1l'i,;,1n,•v11 l'1llu1 
( .ln ruiu, {i' 1br11" d,· J .1cr11ula 
UNIDADE TI - FALHAS DO GOVERN0-.. 73 
Capítulo 5 - Fina,:,ças públicas, democracia e a.ccout11<1.bility •••• 15 
/ ,•r1a11ulo /.ui: ,,t /11·,11·10 
,\furia li,111 /,ouu·iro 
Capitulo 6 -Refaçoc'S entre Poütka e Economia: Teoria da Escolh• Pril,l,a: 103 
Hup,o J!,,r~11111 
Capitulo 7 - Corrupção e pt·odução de bens públicos .... 126 
, \ Juru,, l·Prn,u11/f \ ( ;an,·,tl ·,•,; dn \'i/, w 
Capitulo 8 - Instituições e resultados 6scais do governo foder.a.l brasileiro.-136 
l~ttrft,
R,d,11'/o .Jn,ulr 
' 
XXII - ECONOMIA 00 SF.TOR P ú 8UGO ~() 8RAS1L EL.';EVIER 
UNIDADE III - HNANClAMEN'TO DAS POLÍTICAS PÚBLJCAS .... 153 
Capitulo9- 1nddência tributária .... 155 
11,/urcr/1.1 ! .J·(/11~11 Siqursra 
I i'1uuL,1.'o S. JiaHtU) 
Capitulo 1 O - Teoria da tributação ótim.a •... J 73 
/lo:.11,u• /Je'!riJ(f dr Siqut1ira 
.J,,w, líir(lrdo ,\logHl'l l(I 
. l11u Lutztl .i\'1."t't'J 1/t· J Jolu,ula JJa, bt.Aá 
Capitulo 11- Tributação do consumo no Brasil: ª5P"ctos teóricos e aplicados .... 188 
Alnri,, t/J1 (,'o·ur,,irao Sau,j>t1ih 
Capítulo 12 -A tributação de capital: o Imposto de Renda da Pessoa .Ju.r(dica e o 
Imposto sobre Operações Financeiras .... 206 
.·lurlr,•11 /.;711grnbrr 
Capítulo 13 - Imposto de renda da pessoa fisica .... 231 
Ala1<t'lu J>uutrt1Sú•lh 
lúl,,011 lú111r1hl11 \'nv-uurulo 
Capítulo 14 - O Sistema Tributário e os impostos sobre o patrimõnio .... 252 
Amir folânio Ahmr 
T.aâ11111· i\lrlo 
Capítulo 15-Contribuições sociais, mas antieconômicas .... 270 
/11.w» l<,dH1rto llodny.11r, ·ffá1tw> 
J·;rilu1 ·J,nnnm lrn1110 
Capítulo 16 - O sistema tributário no Brasil: reformas e mudanças .... 290 
l·,· numdo J, ! /ti/mula iiarlH>Sf/ 
.11111 l .ui:11 ,\',..,•,·.~d, I /ola,u/11 tlurho.,(l 
UN!DADE IV - DISPÊNDIO: O GASTO PÚBLICO NO BRASJL,..319 
Capítulo 17 - Análise de custo-beoeficio .... 32 I 
/-luú,1ru, (.,u,f111i dr ()/r;.,t11ra 
Capítulo 18- Efoito distributivo das polit.icas sociais .... 339 
(,'f,nulia l l rf17111 (Ân1ttltt 11 
r:111111, lilldo T'11Al11 
Capítulo 19- Legislação e exe<:uç.ão o~amentária .... 365 
fra1uHto flu111brrto 1 ·~~1n/i 
---
' 
Capitulo 20 -Seguridade social....381 
1 .11í.< JC,f111mlo Lj1111s11 
Capitulo 2 l - Econom.ia da educação .... 402 
Up.'ta J iiltt.J1U't•l/()!-
S, "-""<> - X:XIII 
UNIDADE V - TÓPICOS ESPECIAIS EM FINANÇAS PÚBUCA!L.Al9 
Capítulo 22 - federalismo fiscal .... 421 
,•\lrrn·,,., ,\fr,ul,:\ 
Capítulo 23 - Politiéas públicas locais no Brasil ... .462 
l.,,rl/ fli.(/,•rnu1n 
Capítulo 24 - Déficit público e a sustentabilidade da política fiscal: teoria e 
aplicações .... 493 
foh1rt11t1 Rothtl 
Capitulo 25 - lntemacionalizaçáo, democra.cia é gasto social: debate teórico e 
comparaç~s empíricas .... 508 
(;r1Jlf.1' . h,/J/ino 
l)111•id :~;. lftt)õ.llfl 
lhwlv N,mtrr 
.Referências Bibliogr.dicas ... .521 
Referências de Sítios •... 55 7 
---
Unidade 
1 
Falhas de mercado 
Capítulo 1 - Instituição, bom estado 
e Reforma da Gestão Pública 
Luiz Carlos Rresser-Pereira 
Capítulo 2 - Externalidades 
Eduardo de Carvalho Andrade 
Capítulo 3 - O papel do governo 
na preservação do meio ambiente 
Ramon Arigoni Ortiz 
Sandro de Freitas Ferreira 
Capítulo 4 - Teoria da regulação 
Arthur Barrionuevo Filho 
Cláudio Ribeiro de Lucinda 
• 
1 
SUMÁRIO 
Instituições, 
bom estado 
e Reforma da Gestão 
Pública 
Luiz Carlos Bi'esser-Pereira 
FGV/EESP e EAESP BS EAAC 
O capítulo i.nicia-se com a dilcrenci;ição dos c9nccitos de Estudo-nação, f.st;ido. e aparelho 
do lcs1.ado; depois associa o conceito d e estado ao o~jctivo de de~enrnh~melllo, cm particular 
ao desenvolvimento eumúmico. Em set,,>1.1ida aborda ;i.s teorias de democracia, para, por fim. 
apontar as rdo1·mas da gestáo pública. 
PALA VRAS-CllA VE 
Estado: desenvolvi.Jnc1110 <:conô mico; demOtTacia: reforma da gestão _pública . 
INTRODUÇÃO 
Neste capitulo vou examinar o Estado p1·i,1cipalmcnre do pomo de vi~ra da sua 
01-g-,111i'l.<1Çiio e adminismiçfto. Ou s<:,ja, vou exmnina,· o F,i.,,dn enquanto organiza~'âo, como 
um sistc·,·11a social formalmeme escruwrado, que. corno as dt:mais 11rgani1.ações, precisa se,· 
e-letivo e elici<:mc. () Estado, nm:uralmclllc, é mais cio que isto, É a instiu1 içr10 que organi.ta a 
ação coleriva dos cidadãos ck: cada J•:smdo-nação. alravés da cOJlStüu ição mocional, "" ele rodas 
as demais instituições legais 0 11 jurídicas que aia ou legitima, e que fazem pa,.,c i:c>11sLitutiva 
dde próprio. É nessa qualidade que o E,smdo moderno desempenha o papd t•çonômico 
liu1damcnuil de institucionaJi,..;,r os me rcados, e, ma.is amplamente. de pr01110,,ern desenvolvi-
mento econômi<'o do p,ús e a segur,11,ça econômica de mela um de seus cidadãos. Vou aqui 
examinar muito bn:wcmence o papel do Est.:odo na promoção da ri<jucza das naçôes, e conte.nLrn ,· 
111inlrn atençáo na própria organiiaçáo ou apardhn cio Estado. e particularo1ence na fonna 
que~ g-,; rido. Vou, portanto, a nalisar a qucs1..~o do F.stado principalmente do pomo de visi:a da 
teoria cl;,s organizaç<ies e de sua ge~r.lo. Na pri.J1Heir.1 seção, dc[]nirei brevemente o Estado 
<lisLinb"Ui11do-o do f.stado-naçào, e dentro do pr6p1·io Estado. separando o aparelho do F.stado 
das insúwiçües que ele n;a, em sua qna.liclade de matriz das demais instimiçôes j urídicas ou 
com for~a coercit ivH . Na segunda seção, rarci uma breve auáljse eh, rdação e.ntre i':stado. 
revoln~'.âo nacio11al, e desenvolvimento. N,\ terceira. o bom .Estado apa rece c:(>11H) t) F~mido 
democ.-:ítico. que é ao mesmo tc.:mpo conseqüência e causa do desenvolvimento ecouô,nicc,. 
finalmente, na última seçán, ciisr111irei brevemente os princípios que oriemaram a Rerorma 
da Ge,~üio Pública de 1995/\:18 . qw: estabeleceram ,i.s bases para u m:, organização do Estado 
mais etiticncc. Na conclusão salit:n1.;1n:i a importância política desse tipo de reforma. ~ãn t· 
' ' 
' 
4 - Eco"º""' no Ssw•• Púouco NO B~-·---------------------'ELS= .. E;.\;.;'l;.;ER .. ' .. 
apenas por uma questão ele racionalidade c:cc,11,,mica. porque ela promove dé forma efetiva o 
desenvolvimemo econômico. que da se tornou tão importante tlOS p,úses desenvolvidos. ~; 
também porque os polí1 ims dc1no<:rálic:os perceberam que a probabilidade d e: ~cn~,n redei tos 
aumenta considc1·avclmc 11 te quando os serviços do l:,stado melhoram cm quan tidade e 
<JUalidade sem que i.~10 inipli,1ue 1\iaiores impo~tos. 
ESTADO-NAÇÃO, ESTADO, E APARELHO DO ESTADO 
O Esuulo-naç:io (ou país, ou t$tado ni1cinnal. o u nação) é a instimiçáo soberana q11c-
scrve de base p~ri1 o Sistenm Globa l cm <1ue ,·i,·euiv,. Deno·o ele cada .Estado-nação remos 
~empn, uma sociedade, um Esrndo, i11rlusivc sua$ i nsti ruições com poder coercivo, e o 
respectivo 1e1·ritório. É preciso. po1·1:u1l0, uão coníun<lir o Estado·naçiio com o F.stado. 
J-:nquanr1, o Estado-naçáo ,, o e111,· político soberano nQ l'Onterto elas demais naçi>e~, o Estado 
é~-organ.iza~"ão dentro cl<>ss1· país cow poder de legislar e tribumr a resp,x11v;, sociedade. O 
Estado é portamo \llll;, 01~111ização com poder enmvcrso sob1·(; a snci(;dadc que lhe dá origem 
e leg-itimirfadc. " n s istcrna jurídico dotado de cocrcibilid ark Sl)brc LOd()s os membros desse 
~tado 11ad(111al.' 0l'nu·o elo Estado, por sua vez, Cl<i,1<: 11111 aparelho. ou 011,ran izaç.ão estatal, 
e um sis1.t:11t1 i11s tiruàonaJ norlllaliYo conSTiiufdo por l.cis rdativameme permanentes e por 
polí1 i(as púi>li,·as mais transir.órias. O próprio Estado cnquamo aparelho é uma instiruição 
organirnóonal, ao passo que as instituições que ele cria para regular a vida soei.ai são insútu içõ<:s 
r1 1 r,u11CnlC. uorn1ativas. 
O Estado é o iru;trnmenro de a<,'fto coletiva por excelência da s0<.iedade. i'.: a lorm;i através 
da qual a socied,Lde busca a lcauça,· seus o~jériYOS polilicüs fu11<lamema is: " ortlcru ou 
t:stabilicladc soóal, a liberdade.:. p hem-estar, e a jus1iça soáal. Este$ ci1iau-o o~jc1ivos sfto cada 
um dclc.:s finais, mas a ordem ou segurança ptíblica é o primeiro e princip;il de]<;:;. Não apenas 
porque sem ela não é pos~ívd alcançar os rrês outros objetivos. mas 1arnl,C,111 porque é o único 
<Jlle está implicado 11a (lclirúção rnfníma de Estado. Se n~o houver ordem pública, se a 
propriedade,. os u11Hrnros não ro, cm minimanu;,m,· respt:itaclos, não haverá F..stado. 
Trê, l<:<>rias
básicas disputam a compreensão do Estado: a h.is1.órica, a uormau,,a e a 
ço11tralllal.ista. A primeira, que tem orig<'m .. m . \ristótl'ics, c passa por Vico, 1 fcgcl, e Marx, vê 
o Fstadv tomo um fenümc.ov histórico dc.:correntc ela l.uta pela apropriação elo exr,eclente. 
Um gn1po mais p(l(lerosu percebe ciu,· podt: se apropriar desse e.'1cedeúle ufto apenas pelo 
exerócio da f,>rça para impor a orde m ta rnbrm impostos. mas rambém através de 11111 sisr.eni., 
administrauvo e de com1rn icaçô1:s que org-&nize minimamente a produção e a disrribuição 
sobre um determinado cer,·itó r io. aprnvcitauclo assim os g.u1hos de._ e.íiciênci,, dl:correntes do 
com6rüo e da divisão du u·,dn ,l lio que essa ordem possibilita. Sua maior ou mcuor .,1,,-., ,11,êuàa 
e <:swbitidade depcnck:i·á d,1 <.:Stágio de descnvolvimemo do sistema ad111 inis1 ,·ativo e das 
comtuúcações. Explic;i-se, ,issi,11, o surgimenr() cios primeiros Estados nas civilirnçüt:s h.idro-
gnífica.s ela Anc:igiiiu,tdc.:. Sua geografia c)fc.:recia rnndições par1ic11lannentc favoráveis seja à 
prod11çiio d,· urn cxcede11te, seja i1 sua adminiscraçáo, e às i'l<'cessá.rias rnmunicaçi,e.s que a 
çoordcrn1~:::10 d<:' qualquer sistema exige. Já as ieoriiis cor11 ratualistas do Estado rêm Slla origem 
cm I lobbes, <tuc vai explicar o Estadv a partir d,, um C()n traw voJu nrário, no qua l os indivíduos 
cedem sua libenladt: ao monarca absoluto e. por1,111LO, ao Estado. e m l roca da segurança que 
,:stt: lhes ofere,:erá. Esta tcorüt, que 1eve seguidores ilusu·es como Locke. Rousseau e Kant, 
será a origem ela democracia moderna. na 111crlida cm que ren1sava uwa quarta ·teoria' do 
Estado - aciuda que atribuía u poder do 111omtrca ào desígnio divino. Finalmente, a~ 1eorias 
normaLi1·,1s de Estado. ao invç~ de se preucup;u-em em explidt-lo. esr,'io antes prt:ocupaclas em 
I Podei "'cxl n) \'Ç.r!)o" J)i>rque o a1)an.·lho t io E~f:1do é- a única 0 1-ga11i.1.:tç~11J que tt!lu podL'T?? p:.1ra ;llt-;rr, <lc seus 
1nc1nhros dii'e10...:.. ou seja, dos funcionános, políticos t.t ,n.ilitarcs qu(" <> ~r.rvcu1. Pod('r con1 .. coen:ib.iliditll''", porque..· 
n!"10 h::i co:içãt, 1 na~ pos~biJldad<! de coaçfio ( lé lles J 1111ior, 1953: 578). 
• 
definir como o governo do Estado ·é e deve ser exercído, e estão rdaciona~ µrmap;ll · n•c-
com a m1dição republicana que vem de Cícero e passa por Maquiavel. i\fomesqu,.,u e, ~1.-h~ 
()s novos insti111c:Í<>11alisr.;,s, 011 s1.: ja, os econo111jstas neoclássicos e o, oe...,tt-,t..a., ooilitlCtl 
da escolhi, raôom,J que. a partir da S<.:gu11tla G uc1Ta Munilial, de<luzir.,m e d~ :i 
impo1·1,fü1ci.~ d,,s i11s1 iruições. 1·0:p rcsen t.ados por um ele seus mais ilustres aderem.e-. \L1na:rr 
Ols,m. 11ão hcsir,1 111, p<>ré111, cm apresentar tum, nova teoria. Olson irá dcscn,·olver o< nc..- · 
tio E.staclo au·avó tia 'metáfora criminal' e da rel:u,,;io do Estado com a prosperidade. lérr l:v,ra 
o criminoso individual tenha preferência por uma SoL'iedade mais r ica, da qual µodc r .. 1.ur.;u 
ou roubar mais, e saiba que seu hirto desor6anizará a soôcdaclc, nem por isw ele det.'Urn ,k 
agir criminalmeme,já que o ganho que teria por não agir assim se ri;i 111 na parcela ínfima d; 
ganl10 social d,ú derivado. enquamo seu ganho <:on, o <.Time sc r;t completo de.sd .. c1u1: 
permaneça impune. O mesmo raciocínio de apliec, ao ba 11d iclo itinerante. que rnonopolir.i e 
crime duran1.c algum 1.crnpo. ,na~ assim que esgouun as possibilidades de impor um impol.1:0-
roubo máximo à populaç.ão rle uma 1·egião, nwda para ouu·a. Diferente. porém, é o éaso do 
bandido esta<.ionário, que teri, im.eresse na prospc1·idadc da popula!;ão para dda_ poder mai, 
rot1bar, e sabe cpt<.: seu ,1101101,óJio sobre o cri111e, ao afltBtar outros crin1inos<>s. garante 
segtmtuç,1 e aumenta wa capacidade de poupa,· e investir. Ele também sabe. porém, qui;; não 
pode aumentar o imposto-niub<• indefinidamente, porq11.; ;i parlir d~ 11n1 c:en o pomo esse 
imposto passa a <leses1in111lar a prod11Ç•<> e ,11,.1 n.:<:<.:ira c-0111eça a diminuir ao invés de au menear. 
Por isso, ele limitará a taxação-roubo até o pomo em que o valor anecadado for maior do que 
sua p,1rtiC'ipação na perda cresceme de prnd11~-ão de rivacb do l)róprio imposl()·roubo. Dado 
esse falo, se e le fosse amcrio r ine11te u111 bandido iúneranle, e le terá i11centivo para se 
IT'd1isformar e n, bandido estaciomírio , dado ··o enorme ganJ,o dc-prnduçflo que nonnalmence 
deriva da pro\'isão de ordem padlita e outros bens públicos". e, cm seguida , 11ão l1esi1ará "em 
usar u1-rL<t cor<>a, e sttbstirtllr a anarquia pc:l<J govcr110".~ 
Até ai, apcs,1r do 11i;1u gosw da mctMora de idenrific:a1 o Esrado com a bandit.ismo e.sca-
cioníirio, Olson estaria reprodu7.indo cm tcrruvs ueodá.5siços a teoria çonn·aLUaJisi.a, roin :1 
qual tem en·, comum o mét.odo hipotélico-dccl111iv<>. Olso11. porém. apressa-se em esmbelecer 
uma rl ilc1·e11ç;.i dm·,i (1uamlo a linna que não h,\ nenhum car:í1er c<mtl'lltual. não há nenhum 
ai.J>ecto voluuláiiú nesse processo. O F.sracln st11-gc c;xdusivameme do auto-interess<• do bandido 
es1acionário. Em suas palavras: 
1.ogú, o governo pàrn &,'Tupos maiores do 4ue a·iho~ nonnalmcnte surgi: "ão CTD rnzãu de 
comr~ros sociais ou trausaçüe.s voluulárias de qualquer nactirt'za, mas anrcs devido ao 
auto-interesse daqueles que podcnl <) 1-g:-1ni1;1r ;.1 rn:.-1ior <.:apacidaclc de violê11cia.l'I 
Dessa forma, a maravilhosa ficç:.io comr:1.tualista, que tleixav~ de ser tic~iio ao r econhe<:er 
um interesse múLuo cio monarca e de seus súdit.os no estahdccimcnro da ordem p,,blic,,. e, 
a,;Rin1 , gal'an1ia lt.:g-i1 irnidadt· ao nl(H1a r<.:a. no Novo ú1stitucioualismo. e1n J1on1e do 1·ealis_1no 
pretendido peht lógica d,> prt:.sst1posto do amo-inreresse, transfonna-s<.: cm uma ficçao ab~olu1.a, 
na medida cm que náo depende de qualquer aqniesc,~ncia dos súdi tos: clc·pe11de apc.:nas da 
força e do inu.:.r.:ssc do l»111d.id1)·<.$li1CÍ<>11ii rio. Ficç,io absoluta porque não há poder esL;ivel 
Sçm lcgi1i111 idadc, sem apoio mínimo da sociedade ao qual ele é: irnpos10 . 
Embora o Novo lnsrjn,ciona lismo dclenda o regime democrático. esta r.eoria do ~~<taclo. 
que nflo passa de uma versão degenerada do co1,1u·arnalismo d,\ssiw. 1.c rá co ,, scqüênc.ias 
poHti(.-.,,s, que .i;, podcm s.: r m71lia<11s pd a íórma que os novos institucionalisias relacio11am a~ 
insLituições wm o desenvolvimento econômico. Como são economistas. o critério principal. 
'Ols,m ( 1!)97: 11..,i:11. 
' Olson ( H)97: ·13). 
6 - 1:.co~óMlA 00 SJ.TOR PUl\UU,> NO BRASIL EJ~<;EVlER 
uma ve:t garanLida a ordem, é o de pTmnove1· a prospe1idade. e esta sen\ 1.a11w maior quauto 
nrn.is garanúdos fort:m.a propriedade e os conmuos, ou s<:ia, quanto mais o Estado rcalir.,ff a 
sua Fu nç;io mínima, que é a de garan1 ir a ordem e manrer o país ~oh u império da lei. Os 
demais objetivos - liberdade e justiça soóal - ~,to ignorados ou rnamiclos em sc.:gundo phmo. 
O faw de qué a racionalidade dos cidadãos muda l1istorirnmente, oa medida e111 que alcançam 
oqjeLÍW)S, é esquctido porque não há espaço pRn\ a história nesse 1ipo dt: raóodnio. lgnora-
se, ,L~sun, que os súditos. u.ma vez obLid11 a garamia d(I propriedade e elos cm1trn1.0s, 011 o 
Esr.ado de tlirciro, quereru Sé 1.-ansformar cm cidadãos ponaclorçs de direitos, querem 1er 
d in.:itos civis pleuos, e passam a dcma11dar a liberdade de escolher seus governantes e poderem 
ser esC<)lhidos, ou seja, seus clirciLOS políticos. E que, alcançada il democracia, 1.niscam 
imcdia1>1meme o último e mais dilicil dos :.,rrnndes objeúvos políticos das socitdades modernas 
- maior j11s1iça - , e passam a reidnclicar direitos sociais de cidadania. Tudo isto é ignorado, 
roda a enorme hna política que foi necessári;, para que esses direims fossem 0\1 estejam em 
processo de ser<.:m assegurados é esquecida, e a polirka passa a ser o resu lLad() do cálculo 
racional dos poderosos. Ou melhor.
já que o novo fawr <.:STrarégico ck produção deixou de.: ser 
o rnpiLa) para ser o conlicômcnto. e que vivemos no capi1;,lismo do conhecimento, wda a 
polítiGt passa a se submeLcr ~ r,,cionalidade técn ica de ccor10111is1as e áeuti,Las políticos. 
ESTADO E DESENVOLVIl'v1ENTO 
Dc,s qtmtrn objec.ivos politicos da, ~ociedades modernas, o dtsc·nvolvi mento ecouôn1ico 
ou a busca do bem-estar macerial é o único objetivo econônlico, Não foi por ,H':;ISO, portanto, 
que o flll1dador da teo1ia ecouômi,ca moclenia escreveu seu principal livro Lc11do como tema 
a riqueza das 11a1/1es. () o~jeú,·o fundamerual da teoria econômica " o de íonic,:cr uma 
cona-ibuição para o cmendimento do processo dt> clcscnvolvi1m,nto, e, prinápalna:111.C, das 
esu.i1(;gias uecessári;is para ak,m~<Í-lo. 
O desenvoh,imcnLo econômiço é um fünômeno dos ú llimos 250 ,mos. Ames da fonna,;iio 
dos Estados nacionais e ela rL·voluçãn industrial as S<><..Íedadcs experime.ntav,un momentos de 
prnsper iclade econômica. mas 11ão st· podia fulnr em dcseuvolvi111c1110 na medida que falr.avam 
a t '-~S<:S pr<xessos o caráter deliberado e auto-sustentado que lhe é pl'óprio. Foi só depois ela 
mud,inç.n estntw1-a.l e culturnl rcprcscni.1da pela n~volução capitalista(: que surgiu a instiruição 
fu11damenral dos tempos modernos - o b,taclo naciona l - e as sociedades passaram a r.er 
concliç<><:S de promover seu desenvoh:imcnto. Os Esr;11;los-uaç;10 lhrmat<1J11-S<:, primeiramcme, 
sob a fonna el e monarquias absoluta~. como o ,·es11hado de uni grande acordo cn1re o momm:a 
e a burguesia, prirnêiran1ente pal'a gar-.múr o coruércio segttTO e, en1 urna segunda etapa, 
para possibiliLa r a produção industrial e ficientl' dentn) um espaço geográfico tomparivel c;om 
ecooomia.s de esGtla ,·azoáveis. A formação dos Es1;itlos nacionais ou a revolução nacional 
gantnúu a e..xisLêucia de um men;ado razoavelmente st·~111·0. onde pudesse haver <J comércio 
e os g;mhos de produti,·idadc dec11nt:mcs da divisão d<l 1ral)alho. t pcnnitj1) que, a pa,1ir de 
11111 certo momento. o prog1c.5so técnico e o espírito empresarial Lransrormassc111 ;is 
1nan11faturns mcrcamis em l'ábricas industriais . Com a revolução industrial completou-se a 
n•v1\luçâo capitali.sta, que havia se iniciado com a revolução mmercial, e passado pelo momento 
ckôsi,·11 das revoluçôcs nacionais. N,,u roi por acaso que 11quclc~ p,úses que primeiro se 
co11sti111íram corno Estados nacionlti~ modernos, como '.L lnglat(·1n1, o;; Estados Unidos e a 
Fr.tnça, foram wnbétn os primeiros a se dcsenYolver. 
A partir da Tevolução industrial, o in vesrimenlo e o reinvestimento inr.orporando 
progn:sso téc11ico cornarnm-~e uma coudição d e sobrevivência dos empresários. Confonne 
ll10Sn'llll Celso Furt;,do", foi apeuas a panir da revolução comercial - a primeira grand,· et.apa 
da rcvoluçfü, Gtpit;ilisio - que a idéia de h1cro 1.0rno11-sc o objetiYo econômico funcla111~·mal, e 
• Furt.nlo (l!Jlil: C;ipiculo 3). 
• 
a acu.m11laçiio de capital, o meio p:tra aka.nçá-lo. Mas foi só com a temlu 
can1cteri1..ada pcb acele ração do progresso cécnim, que (l r einvesrimemc -< mm.:!Olrmou 
uma condiçáo de sobrevivência dos e111 pr<!$á l'ios. /1 p:J.l"li l' daí o aumento u ,n,odmrncbdc. 
ou, mms amplamenLe, a inovação tomava-se IJ incio r-<1cio1rnl e nc<.-essá,'i(l pard" rdlu;~o 
luc;ros. E foi só a pm·t.i.r chú. co1n o i11 ves1iinc111.o i11cor pora11do progn.-sso lec.ruco. 
possível que o crescime11to da produção passasse a supe,·ar sis1em11ricarncnte o= 
população. Par,1 isto, p orém, foi preciso, entre a revolução comercial e.a industrial drsc:n,n11,.-, 
uro g rande t: complexo J1úmero ele inst.ituições, inclusive um inercado naci<m .. L 
consubsr.anciaram na formação dos Estado-uaçáo.' 
Com o surgimento do Estado-naç.áo a sociedade passav;," u ,111 ,1 r corn uma matnL .-,:n-
as demais inst ilu ições fonnais. O Estado~ cssi, matri1.; é a fonte do di reito posi1jvo lcgiti~ 1 
pt:la sncicdade. O Estado moderno é inicial mente absolut.o e merrnntil. Sob a liderança 
monarca, conforme ensina Marx,6 facilita a acumulação primitiva. ou seja, à apropriação d 
excedente pela nova d asse burguesa au.tvés d e mecanismos violentos, Esta era uma condiç.i 
para que o capitálista, agora proprielá.rio ele meios ele produção, e c,ipaz de corura.tar mão-
de-obra, pudesse passar a operar de forma normal, al ravés da rcali1.ação de lucros no mercado 
Por OlllTO lado, graças à ordem pública criada pelo Estado absoluto, ú cmnén:io interno floresce 
e a produtividade aumenta. Finalmente. graças a estratégias prolecionislas de dcsen volvirucnto, 
os monarcas ingleses pote11cial iza111 as p<,ssibilidadcs de dcse,wolvimcnto de seu f"'fa.7 
Viabilii.ava -se, ,issim, ta.nw p,·lo lado d:, rlcmanda <luanLo da oferta. que a revolução industrial 
se dc~C!nc,,dc;isse. 
Desencadeada esr.a, csr;iva na hora de o país líder, a l nglaterrn, p romover a liberação 
comercial e m nível mundial. A teoria económica. c:om Adam Sinith, sofre uma guinada nessa 
d ireçáo liberal Nos séculos imetLiala1uente anteriores, a esu·atégi.a inglesa de desenvolvimento 
que u·a.nsforn1ou uma rcgiáo arrasad:i da Europa em ~eu país mais rico baseara-se em forte 
intervenção do Estado na economia; agora estava na hora de liberar o comércio, estava J1a 
hora de garantir à insrituição mercado nm papel mais fi no na alo<:ação dos fator.es de produplo. 
N!>S dois casos, porém, era o Estado o inso·umento de ação coleri\•a que viabilizava a tarefa seja 
de intervÍI·, seja de liberalizar. 
As instiru ições são, portamo, íu.nd,m1entais em uma sociedade, indusive, uattmi.hnente. 
pari, promover o desenvolvimcnro econômico. Oisto os economistas clássicos, nos séculos 
XVI.li e XIX, e os pioneiros da teoria do d.esenvoh·imenco, em meados do século X,\., sempre 
soubern111 rnuito bcn'l.s Os lilósofos pol ítkos e do d ireito sabem disco h~ séculos. Recentemen te 
e.ornou-se moda euu·e os economistas dizer q11c ;,s ins1.ituiçfü:s fazem uma d iferença., mas isro 
é simplesmente repetir o óbvio. Ao definirem os valores e as uormas sociais, das de1 ,;rminam 
o co:mpor(a inenro social. Se não fosse assim, das J.láO estariam. presçntcs en , 1 oda parte. e não 
e5tariam sendo permanentemente reformadas - para isto ex.iSlt:_!Tl p r incipa l1 11e111c,; os 
parlamemos - . e não seriam objeto ele cantas e tão acin-acl.as d ispulas. Marx mostrou que as 
estruturas céoaômicas e sociais esta\'am relacionadas com o grau de deseuvolvirueuto 
r.ecnol6girn, e tondiciomlvarn as ÍJL~tiu.úçôes. Estas apareciam na infra-esrrurura econômica, 
através das rormas de propriedade e de ,Lpropriaçfto do cxccdcnlé cconô.mico, e na 
supcrcs1.1·u1.11 ra j11 rídica e iclt:r,lógica, Em outras palavras, ele, como todos us grandes 
pcns,,dores qu<.: ;, cJm~1raaa o ,i1,ilodo histórico-clcduLivo, estava situando as instituições oa 
,·cspccLiva his1(>ri(.:a. 
' llro,s.,r-r<roi,,, (20()4). 
' M:u..°" (LSfi7: CaJ>ítulo i·J). 
' Chang (2002). 
II Por pionci.ro.s da lCoria do d~St;11votvi111t"u1v c;,·0 11(n1'!i<'o <;!11l t'.1"1do. t:nu e ouuos. Paul àfihaII ?i.talnolcscu. L{oscucein· 
Rrxlan , 1~·1: Ra11~r. c;oljn Cla rk, R:.n11 Prcbisrh, 1 la.ns Singe1~ (.:c·l~o rurrado, Ar,huT L..c,,·is . .Jan "'íinlx-rgcn. C.u1wJr 
J\'f).,·dal, Rag:n:u· Nurl .... e, \Va.h \<Vhêtihaü ~oslüw, .\..lc:xander (;e.rschenkron. e AlbcrL l lirschman. 
ELSEVlER 
1'vlarx, porém, cmueteu mu cquívoco, t-m relaçáo às insLiLLÜÇões, que gerahneuLe náo lhe 
é mribtú<lo: náo <leu a suficicmc· i.mpon1u1cia à principal institui~-:ão social nas sociedades 
c.1pi1 al is1 ,.1s - 1.J Es1;1do - e ,,s 1.r.111srm·maç,,cs que clc,·arn origem aos Est,idos morlc1·nos: as 
revoluções naciouais. l~oram seus seguidon,s que d eram au Estado um papel extessivo na 
condução da economia, extremo mesmo. e por isso equi,•ocado. Marx, provavelmcmc porque 
er::i um internacionalista preocupado com a utópica revoluç.ão socialista mundial. deixou em 
segundo
plano o 1)apd clt:cisivo qm: a fr>1·mação dos Eswdos 11acinnai$ 1c.>vc no prncesso chi 
revolução capicalista. Esta. que culminou com a rcvol-uçáo industrial. mudou a fo1·ma ele 
apropriação do exc.edeme e a lógica do invesrimemo e da produção, e cleu origem a novas 
classes socia is e a novas ickoloi.:ias. Além de revoluç10 econômica e social, da foi uunbém 
revolução nacional porque deu m;gem aos Estados-naçõe.~ modernos. Sem o s1ngimemo dos 
Estados absol uws, que defininw1 wn mercado iostimcionalmeme regulado para que a nova 
elas.se hu l'gucsn re..J li·1.a~st.: c~o ,n segurança e prt:vi~hilidadc Lninsaçf>c~ l:<>1 11crt.:i<i i!\ e~ cn1 scg·u.icla, 
p,Lssasse a investir na indústl;a manufo tureira, a revolução indusofaJ não teria <><:orrido e o 
desenvolvimento econômico moden10 nán se teria mmerial.izado. 
M(;.~11lo na 1<·01·ia <>c'<>rlé'>111 ic:n~ <) irt~1irucionali.sn1n. qut: nn plan<> do dir,:ilt) e; lá() ve)hc, 
quanto a civilizaçáo. não foi iiuroduzido pelos novos instimc.ionalistiLs. Os economist;Ls d ássic.os 
já pensavam clara,nentc cm insLilllições: a escola h.isLórica alemft foi explicilarue,ne 
in~timcionalista; e nos Esrados Unidos, no nm1eçr, do Séc11.lo XX, houve um~ e.scola co111 esse 
11on1c, cujo principal rcprcse11tantc- foi Thorsteii1 Veblen. O antigo .iuslitucionafuruo, porém, 
não era hipotéLico-<lcdtiti,•o, mas histórico. vc.udo as insLituiçôcs como sistemas de nonnas 
profundamente emb<'hidas 110 1ecid o ,•conélmicr1 e s,;ci,11, n,mo o rc;suh:ado de um p 1·oc;c;sso 
histórico complexo e cheio de cortllitos. 
O estudo das instituiçf>es ganhou, nc, nosso rempo, ,una imporc:\nc.ia maior pnrquc os 
horoem perceher.uu com mai~ darc>za q\1e, através delas, podem alcançar resultado~ sociais e 
podem a1i ngi r os obj('livos pol íLicos fumfa111c.:11t;iis da~ ~o<:icúaclcs mode rn as: a ordem pública, 
a Iibe-rdadt'. o bem-estar e a j ustiça. Enquanto a mudauça das tluas ou1ras inslftncias 
detenninantes desses resultados - a estrutural e a cult tmtl - s6 se ,úteram no ]ougo prazo, no 
curto J>r()r,(> é pnssí,c:I 11111th:1r ,·t>1npo11.a1ucu10~ e a1ingir resultados s11bs1anciais con1 a ado~.ão 
de- ~mtittúções adequatlas. Co1úbm1e. cntrcl,lllto. há muiLo ensinam os juristas, as instituições 
,r, g;mham kgfomidadc e cl<::ti\'i<ladc quando corre,-µonclem à.~ estruturas econômica.~ e sociais 
e~istenres. e respcimm o rc>spectivo sistema. E.sse pressuposto ter á um tsavo conservador se 
101 entt:Udido d e rorma absoluta, mas ser{, re.ilisr,1 se," p,,,·1i r dde. t.0111prccndcrmos que ,is 
m , 111u1<;ües podem mudar estmrn1-a e cultm-:i, mas s() o farão se não as ignorarem, ma.s 
procurarem, modesta e realisrameme, iilfluir sobre ehL~ . 
.\.,mw.tui1/ocs c as pnlític:as ccont>micas. na med ida cm qut: es1ão emhric.adas na es1.run1ra 
t'Couúmi<.1 e ,odal de cada socied11dc, e qu<: n ' ílc:tcm os valores e o-enças prc"ak:nrns 110 
>bttma rultur.tl. são sistemas complexos, que derivam sua legitimidade não apen:is da forma 
como são dt-cididas. m~s principalmente de sua adaptação à estrutura e à cultnra soc.ial. Ao 
m<'Smo tempo. elas só fazem scnlido se:: lof,>Ta111 mudar co1'npoi-taml'nH1S, l' ,L~si111 ,1m11·ib11ir 
po.r;1 o alcuKe do, obietivo, políucos cl3 sociedade. Tnclo isrn roma :is insricuições e sua_ refonna 
um proces.,o extraordinariamente complexo. qu~ náo pode ser o~jew do reduóonismo, l.ão 
C(l11111n1 11vs l-cun,nni~.., novo in.sti1ucionalisLa.s. 1<: por i.ssu1 p1·incip<1ln1cnlt.: 1 qur li·acassan1 as 
l<JnLaLivas cios paisc:, rico, e das insti tuições l.i.nanct:ira por dcs controladas ele t:xpo rULr 
instimições, rdormas. para os países cm descnvolvirnenco. J nstituiçõcs não se cxponam. Podem 
e devem ser importada.,, porque. assim, não apenas ela:; sofrerão as adaptações necessárias 
para se 11dcquarl'm :\ realidade n acional, ruas, prii1cipahuentc, elas g;u1haráú a kgili.miclade 
de se tornarem prop ricdadc d(' quem a i 111 ponon. 
Mtútas vezes a., instimiçõe~ ,ão um obstáculo ao desenvolvimento, e para transformá-las 
cm alnv,,11t:a <kss<· ntcsmo dl'S<11wolvirnento não basta. por exer11plo. "gara,11 ir a pr<)pril!dadc 
e os contratos". Quando vejo, Pº" exemplo, um economista sofisticado como Douglas ~ ort-
que se beneficiou da perspectiva histórica de J'.farx, e da crítica da teor.ia econômica neoclà.-..c.J 
por Nelson e Wimer10 para desenvolver sua análise. comparar a América Latina com os Estado, 
Unidos. e explicar o subdesenvolvimenw da América 1..ar.inà pelo fato de não haver logr.ido 
prciteger tão bem a propriedade e os tont1<1tos, tornam-se evidentes a inadequação reducionista 
e o caráter ideológico do novo insticucionalismo. 
Em surna, as inst.ituições são importantes para o desenvolvimento econômico em primeiro 
lugar po1·q11e o Estado, enquanto agente fundáment:al da ação coletiva, li uma instituição capaz 
de prnmo,•er uma estratégia de desenvolvimento. Ora, o d.cSenvolvimento cconôtniéo é quase 
invariavelmente fruto de uma esn·atégia nacional. Em segundo lugm~ porque o Estado é a 
matriz das demais instituições, que poderão ser favoráveis ou um impedimento ao desenvol-
vimento. Em tt:rcei ro lugar, porque o mernado com pedcivo é wna construção social, é a principal 
instituiç.ão e a principal estratégia que u ma sotiedadc usa pai·a promover seu desenvolvimento. 
Em quano porque, para que o mercado funcione e os investimentos se realizem, é prec.i:10 
q11e as.insúcuiçqes assegurem a propriedade e o contrato. Mais do que isto, porém, é preciso, 
em quimo lugru.~ que se asse.gun,m boas oportunidades de investimento pai·a os empresários. 
Por isso, além de defender a concon·ência no rncn:a.do, as instituiçôes e as polícic;lS econômicas 
(instituições de prazo mais c:un o) devem buscar corrigir suas fullias do mercado. Em sexto 
lugar, as instituições p.recisam garantir a estabilidade macroeconômica, que não se lillljta ao. 
controle da inílaçáo, roas inclui o equilíbrio das contas ei,:cernas, das contas públicas, e um 
ra.zoável pleno emprego. Desenvolvimento sem o uso o mais corr,.pleto e ·o mais eficiente possível 
dos fatores de produção não fui sentido. 
O BOM ESTADO E A DEMOCRACIA 
Boas instituições e políticas econômicas, que prnmovam o desenvolvimento, são sinal de 
qt1e temos u m bom Estado- São sinal, também, que a nação e seu Estado contam provavelmente 
com um bom governo, ou seja, com um grupo de políticos, al tos servidores públicos, e 
represent,mtes informais da sociedade civil, que os dirigem com competência. O bom Estado 
se revelà em instituições que asseguram que os objetivos políticos básicos da sociedade sejam 
akançados. Revela-se também em instituições que permitam a ~scolha de governantes que, do 
ponto de vista pessoal, tenham ~pírito republicano e s~jam ç0mpetentes, e d o ponto de vista 
democrático, sejam representativos e permanentemente responsabilizados (accom11able) perante 
a própria sociedade. Revela-se, ainda, em uma organização ou apa relho estatal efetivo e eficieote 
dot;ido de capacidade e forç;i pant conduzir a <1,ção coletiva. E revela-se, finalmente, em tuna 
016,ani1,ação que saiba se defender d,1.S Lentativas permanentes de captura do patrimônio público, 
ou, crn ouc;ras palavras, cine assegure que os 'direitos republicilnos' dos cidadãos sejam 
respeitados. 11 
No plano mais geral e normativo, em termos de regime polfricô, o born Estado é o estado 
democrático tttio sistema c:onstitucional assegma o império da lei. Estado démocrático que 
começa liberal, afirmando os di:reitOs civis (lib erdade e propriedade) e políticos (votar e ser 
votado). Torna-se em seguida social-democrático, quando também os djreitoS sociais começam 
a ser atendidos. E será republicano e participativo quando os direitos republícanos cs1iverem 
sendo ra1.oavelmente bem protegidos. não apenas pelos políticos e altos servidores públicos, 
mas também por cidadãos republicanos capazes de l)at-i:icipa·r do processo polltico através da 
mídia