Módulo 1 Conteúdo da LDO parte I ENAP Lei de Diretrizes Orçamentárias para Municípios

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Módulo
Conteúdo da LDO: parte I1
Brasília - 2017
Curso Lei de Diretrizes Orçamentárias 
para Municípios 
Informações:
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Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão
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Coordenador-Geral de Desenvolvimento Institucional
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Organização do Conteúdo 
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Revisão do Conteúdo 
José Paulo de Araújo Mascarenhas 
Karina Rocha Martins Volpe 
Suzana Ferreira Guimarães
Revisão Pedagógica 
Janiele Cardoso Godinho 
Revisão Gramatical e Ortográfica 
Renata Carlos da Silva 
Projeto Gráfico e Diagramação 
Tiago Ianuck Chaves 
Colaboração 
Rosana Lôrdelo de Santana Siqueira
Bruno Rodolfo Cupertino 
Fernando César Rocha Machado 
Francisca Belkenia Fernandes Sousa 
Karen Evelyn Scaff
SUMÁRIO
Apresentação ................................................................................................. 5
1. Estrutura da LDO ........................................................................................5
1.1 Estrutura do Projeto de LDO ........................................................................... 7
2. Metas e Prioridades da Administração Pública ............................................9
2.1 Estabelecendo Metas e Prioridades ..............................................................10
3. Orientações Básicas para Elaboração e Execução da LOA........................... 13
3.1 Organização dos Orçamentos .......................................................................14
3.2 Limitação Orçamentária e financeira ...........................................................17
3.3 Regras caso a LOA não seja aprovada no devido tempo ..............................22
3.4 Reserva de contingência ............................................................................... 23
Revisão do Módulo ....................................................................................... 25
Gabarito dos Exercícios de Fixação ............................................................... 26
Referências bibliográficas ............................................................................. 28
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Apresentação
Você já refletiu sobre a relevância da LDO no seu Município? Pensando em ajudá-lo a entender 
melhor esse tema, iniciaremos um estudo detalhado sobre a estrutura e o conteúdo da LDO.
Você aprendeu no módulo anterior que a LDO é um instrumento inovador trazido pela 
Constituição Federal de 1988 e tem como um dos objetivos ampliar a transparência do 
processo de elaboração do orçamento. Entre suas funções, podemos destacar as seguintes: 
estabelecer metas e prioridades para Administração Pública, orientar a elaboração e execução 
da LOA, dispor sobre alterações na política tributária, estabelecer metas fiscais e dispor sobre 
riscos fiscais.
Nesse módulo trabalharemos a estrutura da LDO, além das metas e prioridades da Administração 
Pública, e as orientações para elaboração e execução da Lei Orçamentária Anual (LOA).
Ao longo de todo o módulo, apresentaremos o conteúdo do projeto de LDO propriamente dito 
e toda essa abordagem será estendida para o módulo II do curso. Note que essa divisão do 
tema “Conteúdo do Projeto de LDO” em dois módulos foi elaborada com o intuito de facilitar 
o seu estudo e deverá ser compreendida por você como um único bloco de assuntos.
1. Estrutura da LDO
Você aprendeu que a Constituição Federal e a LRF estabelecem os assuntos que a LDO deve 
tratar. Mas como esses assuntos são de fato abordados na LDO? Qual é a estrutura da LDO?
Para iniciarmos nosso estudo, cabe relembrar um ponto importante estudado no módulo I do 
curso: a diferença entre projeto de lei e lei. Você aprendeu que projeto de lei é uma proposição 
submetida à deliberação de um órgão legislativo, com o objetivo de produzir uma lei. Em geral, 
um projeto de lei depende ainda da aprovação ou veto do Poder Executivo antes da entrada 
em vigor.
Assim, o projeto de LDO é um texto elaborado pelo Poder Executivo com um conjunto de 
normas que após aprovado pelo Legislativo e sancionado pelo Chefe do Poder Executivo é 
denominado de LDO.
Por isso, falamos em projeto de LDO, porque estamos tratando da fase de elaboração.
• Em sua opinião, por que é importante conhecer a LDO?
Módulo
Conteúdo da LDO: parte I1
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Se você trabalha na prefeitura do seu Município, é provável que você já ouviu falar ou participou 
da elaboração da LDO, não é mesmo? Certamente você sabe que conhecer a LDO do seu 
Município é muito importante, pois essa lei reforça a gestão fiscal responsável, contribui para 
aprimorar o planejamento das finanças públicas, além de tornar o processo orçamentário mais 
transparente, ampliando a participação do Poder Legislativo no debate e disciplinamento das 
finanças públicas.
Isso ocorre porque antes da instituição da LDO, a maior participação do Legislativo no processo 
orçamentário ocorria durante a aprovação da LOA. Mas, o foco da LOA é a programação 
detalhada da autorização orçamentária de receitas e despesas, não oferecendo uma visão-
síntese, e por consequência, obscurecendo o conhecimento da real situação das finanças do 
ente da federação (GIACOMONI, 2007).
A LDO deve ser elaborada com observância dos aspectos legais (Constituição Federal, 
Constituição Estadual, LRF e Lei Orgânica do Município) e, sendo parte do sistema orçamentário, 
essa lei deve ter seu conteúdo compatível com o PPA, ou seja, o conteúdo da LDO deve 
contemplar o que foi estabelecido pelo PPA.
Deve-se considerar também, durante a elaboração da LDO, o prazo de remessa ao Poder 
Legislativo. Este prazo normalmente é definido na Lei Orgânica do Município (NASCIMENTO, 
2001).
De acordo com Vainer et al. (2001), o projeto de LDO a ser encaminhado à Câmara Municipal 
pode ser dividido em três partes:
1) Mensagem ao Projeto de LDO: É uma mensagem do Chefe do Poder Executivo apresentando 
em linhas gerais a proposta do projeto de LDO ao Poder Legislativo. A mensagem é um 
encaminhamento do projeto de lei explicitando, de forma resumida, o conteúdo que os 
parlamentares encontrarão no projeto de LDO, além de uma breve exposição dos objetivos do 
governo com o projeto de LDO.
Visite a Biblioteca Virtual no AVA, onde você encontra a mensagem ao projeto de LDO 2017 
do Governo Federal.
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2) O projeto de LDO propriamente dito: É o conteúdo da lei: disposições preliminares; metas 
e prioridades; estrutura e organização do orçamento; diretrizes para elaboração e execução 
do orçamento; disposições sobre a política de pessoal; alterações na legislação tributária, 
disposições finais.
3) Anexos: Anexo de Metas Fiscais e Anexo de Riscos Fiscais. Embora o Governo Federal elabore 
também o anexo de Metas e Prioridades, a construção de um anexo específico para Metas e 
Prioridades não é uma exigência legal.
Neste módulo, assim como no módulo II, abordaremos o conteúdo do projeto de LDO. Os 
módulos III e IV abordarão os anexos de Metas Fiscais e Riscos Fiscais, respectivamente. 
1.1 Estrutura do Projeto de LDO
As Leis Orçamentárias, apesar de terem suas especificidades como assunto delimitado, prazos 
para envio e aprovação e vigência, devem seguir as normas que regulam o trâmite legislativo 
como qualquer outro projeto de lei.
A Lei Complementar nº 95 de 26 de fevereiro de 1998 estabelece normas gerais para 
elaboração, redação, alteraçãoe consolidação das leis. Esta lei estabelece as normas gerais 
de produção e formatação dos atos normativos. A LDO, como qualquer outra lei, deve ser 
elaborada obedecendo às regras estabelecidas pela lei complementar nº 95.
De acordo com o a art. 7º da Lei Complementar nº 95, o primeiro artigo de uma lei deve indicar 
o objeto da lei e o respectivo âmbito de aplicação, ou seja, deve indicar o assunto, a matéria 
que a lei se presta a regular, além dos órgãos, instituições, entidades que ficam sujeitos aos 
ditames desta lei.
Dessa forma, o capítulo “Disposições Preliminares” da LDO deve delimitar o assunto a ser 
abordado pela LDO, além de identificar o embasamento legal e definir o âmbito de aplicação, 
ou seja, a quem se aplica.
 Analisaremos a seguir, um exemplo do primeiro artigo 
da LDO do Município de Sofianópolis, mostrando o 
embasamento legal para produção da LDO e 
antecipando os capítulos que serão abordados na lei.
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PROJETO DE LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS DE SOFIANÓPOLIS 
Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução 
da Lei Orçamentária de 2017 e dá outras providências 
DISPOSIÇÃO PRELIMINAR 
Art 1º. Esta lei estabelece as diretrizes orçamentárias do Município de Sofianópolis para o 
ano de 2017, em cumprimento ao disposto no art. 165, §2º da Constituição Federal, e no art. 
4º da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, compreendendo: 
I - Metas e prioridades da administração pública municipal; 
II - Estrutura e organização do orçamento; 
III - Diretrizes para a elaboração e execução dos orçamentos do Município de Sofianópolis e 
suas alterações; 
IV - Despesas com pessoal e encargos sociais; 
V - Alterações na legislação tributária municipal; 
VI - Disposições sobre transparência; e 
VI - Disposições finais.
Assim, na LDO de Sofianópolis temos:
• Objeto da lei: Estabelecer as diretrizes orçamentárias;
• Âmbito de aplicação: Município de Sofianópolis;
• Embasamento legal: Constituição Federal e Lei Complementar nº 101 de 2000 (LRF).
O artigo primeiro mostra também a distribuição dos capítulos da LDO. Estes capítulos devem 
contemplar tudo que é exigido pela Constituição Federal e a LRF. O quadro abaixo relembra de 
forma sucinta esse conteúdo:
Constituição Federal LRF
Estabelecer metas e prioridades da adminis-
tração pública
Dispor sobre o equilíbrio entre receitas e des-
pesas
Orientar a elaboração e execução da LOA
Definir critérios e formas de limitação de em-
penho
Dispor sobre as alterações na legislação tri-
butária
Estabelecer normas relativas ao controle de 
custos e à avaliação dos resultados dos pro-
gramas financiados com recursos dos orça-
mentos
Estabelecer a política de aplicação das agên-
cias financeiras oficiais de fomento
Estabelecer condições e exigências para 
transferências de recursos a entidades públi-
cas e privadas
Autorizar a concessão de qualquer vantagem 
ou aumento de remuneração, a criação de 
cargos, empregos e funções ou alteração de 
estrutura de carreiras, bem como a admissão 
ou contratação de pessoal
Estabelecer a programação financeira e cro-
nograma de execução mensal de desembolso
Definir montante e forma de utilização da 
reserva de contingência
Estabelecer metas fiscais
Estabelecer parâmetros para iniciativa de lei 
de fixação das remunerações no âmbito do 
Poder Legislativo
Dispor sobre riscos fiscais
QUADRO 1 | Resumo dos conteúdos da LDO, de acordo com a CF/88 e a LRF
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É relevante frisar que os dispositivos acrescentados à LDO pela LRF completam os dispositivos 
constitucionais e dão maior importância a este instrumento no que se refere à Gestão Fiscal.
Ao longo das próximas páginas deste módulo, analisaremos como a LDO estabelece 
metas e prioridades da administração pública e também a forma de orientação para 
elaboração e execução da LOA.
Exercício de Fixação 1
Quanto à LDO, assinale Verdadeiro (V) ou Falso (F) nas alternativas abaixo:
( ) A LDO deverá ser elaborada com observância dos aspectos legais (Constituição 
Federal, LRF, Constituição Estadual, Lei Orgânica do Município).
( ) O projeto de LDO a ser encaminhado à Câmara Legislativa deve conter: Mensagem 
ao projeto de LDO, projeto de LDO e anexos da LDO.
( ) O capítulo “Disposição Preliminar” trata de delimitar o assunto a ser abordado pela 
LDO, além de identificar o embasamento legal e definir o âmbito de aplicação.
( ) A LDO contribui para um processo orçamentário mais transparente, ampliando 
a participação do Poder Executivo no debate e disciplinamento das finanças 
públicas.
2. Metas e Prioridades da Administração Pública
Estabelecer uma meta é definir um objetivo que deve ser alcançado em um período 
determinado de tempo. Já o termo prioridade, embora seja de fácil entendimento, defini-lo 
não é tarefa fácil e exige planejamento prévio (MAGALHÃES, 2010).
 Assim, o objetivo dessa unidade é analisar como a LDO trata as metas 
e prioridades da Administração Pública, com vistas a auxiliar o leitor 
na construção desta seção na LDO do seu Município. Para começar 
nossas discussões sobre essa temática, busque refletir acerca do seu 
orçamento familiar:
• Alguma vez você teve que deixar de gastar o seu dinheiro em 
algo que muito desejava, para alocar o recurso em outra despesa?
• Qual critério você utilizou para excluir esse gasto do seu 
orçamento?
Pois bem, da mesma forma que em casa, o governo muitas vezes tem que fazer escolhas, 
porque as vontades são ilimitadas, mas os recursos são limitados!
Os gastos do governo devem ser acompanhados de suas metas, ou seja, o que se espera 
alcançar ao realizar este gasto. De acordo com Andrade et al (2008), o termo “metas da 
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administração pública” se refere aos resultados que se espera obter com os bens e serviços 
ofertados à sociedade. Como exemplo, pense em uma ação de transporte escolar que pode ter 
como meta transportar mil alunos no ano de 2017.
Em geral, as demandas do governo são sempre superiores aos recursos disponíveis. Desta 
forma, temos que priorizar, ou seja, eleger as despesas que terão prioridade de gasto em 
relação às demais.
2.1 Estabelecendo Metas e Prioridades
É essa uma das principais funções da LDO: priorizar os gastos de governo. A LDO estabelece as 
prioridades e define as metas que terão precedência na alocação de recursos na LOA e na sua 
execução (Andrade et al, 2008).
Vale frisar que a definição de metas e prioridades é uma exigência da Constituição Federal, 
conforme art. 165, §2º.
Constituição Federal
Art. 165...
§2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da 
administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício 
financeiro subsequente (...).
Atenção especial foi dada às despesas de capital. A Constituição Federal estabeleceu que 
as despesas de capital1 devem ser priorizadas, ou seja, deverão ser selecionadas aquelas 
prioritárias para execução.
Vale destacar que as despesas prioritárias definidas na LDO não são limites à programação de 
despesa. Ou seja, ações que não estejam contempladas nas prioridades da LDO podem ser 
incluídas na LOA e executadas (Andrade et al, 2008).
 Vale destacar que as despesas prioritárias definidas na LDO não são 
limites à programação de despesa. Ou seja, ações que não estejam 
contempladas nas prioridades da LDO podem ser incluídas na LOA e 
executadas (Andrade et al, 2008).
1. Despesas de capital classificam-se como despesa de capital as que contribuem, diretamente, para formação ou aquisição 
de um bem de capital. Exemplo: construção de rodovias, escolas, hospitais. Fonte: Manual Técnico de Orçamento (MTO, 2016)
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É importante destacar que o Governo Federal elabora um anexo de metas e prioridades na 
LDO. Não há, porém, uma exigência Constitucional para construção de um anexo específico 
para metas e prioridades(Magalhães, 2010). A exigência é de que sejam estabelecidas metas 
e prioridades, independente de estarem elas no corpo da lei ou em um anexo específico.
As ações priorizadas pela LDO devem contribuir para o alcance dos objetivos definidos no 
PPA do Município. Um planejamento cuidadoso deve ser feito na seleção dessas prioridades. 
Devem-se destacar aquelas ações cujo governo considere essenciais para o desenvolvimento 
do Município. Isso deve ficar bem claro porque se um número excessivo de ações for priorizado 
não haverá qualquer prioridade, tornando sem efeito esse dispositivo da LDO.
Veja o que aconteceu com a LDO federal de 2013 (Lei nº 12.708, de 17 de agosto de 2012, 
como exemplo: No projeto de LDO 2013 encaminhado ao Congresso Nacional, as metas e 
prioridades do governo constaram no corpo da lei, sem a elaboração de um anexo específico. 
Foram definidas como prioritárias as ações relativas ao Programa de Aceleração de Crescimento 
(PAC) e ao Plano Brasil sem Miséria (PBSM).
Durante a tramitação do projeto no Congresso Nacional, foi elaborado um anexo de metas 
e prioridades contendo 221 ações. A Presidenta Dilma Rousseff, vetou o referido anexo, 
justificando que a inclusão de 221 ações como prioritárias poderia desorganizar os esforços 
do governo.
Visite a Biblioteca Virtual no AVA onde você encontra o documento com as razões do veto do 
projeto de LDO federal 2017.
 
Já a PLDO 2016 foi aprovada com um anexo específico de metas e prioridades. Segundo o 
art. 3º, da Lei nº 13.242, de 30/12/15 (LDO 2016), as metas e prioridades da administração 
pública federal para o exercício correspondem ao “Anexo de Prioridades e Metas e àquelas 
estabelecidas na Lei do Plano Plurianual 2016-2019”. Portanto, na LDO 2016, as metas e 
prioridades constam do Anexo VII e do PPA 2016-2019. Ressalte-se que no Projeto do PPA 
2016-2019, as prioridades da administração pública para o período do Plano são as metas 
inscritas no Plano Nacional de Educação (Lei nº 13.005, de 25 de junho de 2014); o PAC e 
PBSM.
A seguir apresentaremos o Anexo de Metas e Prioridades do Município fictício de Sofianópolis, 
baseado na Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2016 do Município de Belo Horizonte. Veja que 
nesse modelo as áreas prioritárias foram Educação, Transporte e Saúde.
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Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias de Sofianópolis 
[...] 
Art. 2º As prioridades e as metas da Administração Pública de Sofianópolis para o exercício de 
2017, respeitadas as disposições constitucionais e legais, e em consonância com o PPA 2014-
2017 são as especificadas no anexo I.
[...] 
Anexo I
Área: Educação
Programa: Melhoria da Qualidade da Educação
Ação Produto Unidade de Medida Meta prevista 2016
2886 - Gestão da Me-
lhoria da Qualidade 
da Educação
Aluno atendido Aluno 1.700
2706 - Melhoria da 
Aprendizagem e Ava-
liação do Desempe-
nho Escolar
Avaliação realizada Unidade 2
2703 - Programa Saú-
de na Escola
Aluno atendido Pessoa 98.000
Área: Transporte
Programa: Transporte Seguro e Sustentável
Ação Produto Unidade de Medida Meta prevista 2016
Transporte Seguro e 
Sustentável
Ciclovia implantada Quilômetro 60
Área: Saúde
Programa: Recomeço
Ação Produto Unidade de Medida Meta prevista 2016
2891 - Rede Própria 
de Cuidados Especia-
lizados Complemen-
tares à Saúde - 
Ambulatorial
Equipamento
implantado
Unidade 1
2690 - Saúde da 
Família
Consultório 
implantado
Unidade 11
QUADRO 2 | Anexo I - Prioridades e Metas para 2017 Sofianópolis”
Na discriminação da prioridade destacou-se a área temática, a ação priorizada, o produto 
entregue a sociedade, e a meta a ser alcançada. Por exemplo: a ação “2690 - Saúde da Família” 
foi escolhida entre as ações do PPA de Sofianópolis para terem precedência no ano de 2017. 
Com ela, espera-se entregar à sociedade 11 consultórios implantados.
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Exercício de Fixação 2
Considerando os instrumentos orçamentários, assinale Verdadeiro (V) ou Falso (F) nas 
alternativas abaixo.
( ) O PPA deve compreender as metas e prioridades da Administração Pública.
( ) A LOA deve estabelecer, entre as ações do PPA, aquelas prioritárias.
( ) É importante priorizar as despesas, porque as demandas são ilimitadas e os 
recursos escassos. Quem faz essa priorização ano a ano é a LDO.
( ) De acordo com a Constituição Federal, a LDO compreenderá as metas e prioridades 
da administração pública federal, incluindo as despesas correntes para o exercício 
financeiro subsequente.
3. Orientações Básicas para Elaboração e Execução da LOA
Esta unidade trata das seções de “Estrutura e organização do Orçamento” e “Diretrizes para a 
elaboração e execução dos orçamentos do Município e suas alterações”.
 Esta seção da LDO destina-se, em parte, a estabelecer definições 
e classificações necessárias à organização dos orçamentos e 
dispõe, também, sobre o nível de discriminação necessário ao 
detalhamento das despesas nos orçamentos fiscal e da seguridade 
social, qual seja, por unidade orçamentária, esfera orçamentária, 
grupo de natureza de despesa e fonte de recursos, ao tempo que 
estabelece as respectivas classificações, de acordo com a Lei nº 
4320/64 e a portaria STN/SOF nº 163, de 2001.
Trata também da Reserva de Contingência e das regras para 
execução orçamentária com base no princípio do equilíbrio entre 
receitas e despesas, estabelecendo critérios para a limitação de empenho.
Neste curso abordaremos exclusivamente os temas que devem ser tratados nos capítulos 
da LDO. Não faz parte do objetivo do curso discutir classificações orçamentárias, créditos 
adicionais e conceitos específicos da LOA.
Caso você tenha interesse em aprender ou relembrar tais conceitos, inscreva-se em nosso 
curso de Orçamento Público através do endereço https://enapvirtual.enap.gov.br/course/
view.php?id=1410
Pois bem, para iniciarmos os estudos dessa unidade, faremos o seguinte questionamento:
• Se a LOA do seu Município não for aprovada no devido prazo, como as despesas serão 
executadas? Quem é o responsável por definir as regras?
14
A maioria dos Municípios não tem orçamento de investimento, mas caso haja, esta seção da 
LDO também deve dar orientações ao orçamento de investimento.
Enquanto você reflete a respeito dos questionamentos, vale relembrar que a Lei Orçamentária 
Anual (LOA) estima a receita e fixa a despesa de cada exercício financeiro para execução dos 
programas e ações governamentais.
Assim, é a LOA que autoriza os gastos. Se a LOA não for aprovada, os gastos não podem ser 
realizados. Você já pensou como essa situação seria prejudicial? Saúde, Educação, Segurança 
Pública, tudo pararia já que o governo não poderia gastar o dinheiro.
E o que isso tem a ver com a LDO? Tem tudo a ver, pois a LDO pode propor soluções caso 
essa situação ocorra, estabelecendo regras para a execução provisória de despesas caso a 
LOA não seja aprovada. Outras regras, como limitação orçamentária e financeira, reserva 
de contingência, organização dos orçamentos também são estabelecidas pela LDO e serão 
discutidas por nós nas próximas páginas.
3.1 Organização dos Orçamentos
Outra importante função da LDO é orientar a elaboração da LOA, ou seja, estabelecer algumas 
regras que deverão ser seguidas durante as etapas do processo de elaboração do orçamento 
anual.
Constituição Federal
Art. 165. [...]
 §2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades 
da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício 
financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá 
sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das 
agências financeiras oficiais de fomento.
Portanto, a LDO deve ter uma seção para tratar da estrutura e organização da LOA. Na LDO 
federal,a maior parte dos dispositivos se dedica a orientar a organização e estruturação do 
projeto de LOA (GIACOMONI, 2007).
De acordo com Andrade et al, 2008
“Nesta seção, a LDO deverá apresentar a forma de elaboração das propostas orçamentárias, 
definir as regras para a previsão das receitas e fixação das despesas, definir termos e expressões 
técnicas contidas nas legislações e que serão adotados na elaboração e execução da LOA, 
15
identificar a repartição de recursos orçamentários por setor de atuação governamental, definir 
os prazos para que as entidades da administração indireta e o Poder Legislativo encaminhem 
suas propostas orçamentárias parciais para consolidação do orçamento municipal, definir os 
anexos que acompanharão o projeto de LOA, definir os níveis de detalhamento da proposta 
orçamentária, de acordo com normas próprias de Direito Financeiro, especificamente a Lei nº 
4320/1964 e a Portaria MOG nº 42/1999 e Portaria interministerial STN/SOF nº163 de 2001.”
O Mapa Mental a seguir destaca os principais temas a serem tratados pela LDO para orientar 
a elaboração da LOA.
FIGURA 1 | LDO
Nessa perspectiva, o Município deve estabelecer em sua LDO os parâmetros para elaboração, 
execução e alteração da LOA obedecendo à legislação em vigor. Atenção especial deve ser dada 
a portaria interministerial da STN/SOF nº 163, de 2001, que dispõe sobre a uniformização dos 
procedimentos de execução orçamentária, e que, portanto, deve ser seguida pelos Municípios.
A portaria interministerial da STN/SOF nº 163 de 2001 e atualizações posteriores trata da 
classificação da receita, classificação da despesa, estabelece regras para alocação de créditos 
orçamentários na LOA, estabelece regras para classificação da reserva de contingência.
É importante ressaltar que as determinações estabelecidas nessa portaria devem ser 
obedecidas por todos os entes da Federação, inclusive os Municípios. Assim, ao orientar 
a elaboração da LOA, a LDO do Município deve obedecer a essas determinações.
16
A LDO vai disciplinar também:
• Como os orçamentos (fiscal, seguridade social e investimento) serão organizados na 
LOA;
• Termos e expressões técnicas a serem utilizadas na LOA, como por exemplo: 
programas, atividades, operações especiais, unidade orçamentária;
• Os anexos que acompanharão a LOA;
• Definição de montante e forma de utilização da reserva de contingência;
• Critérios e formas de limitação de empenho;
• Outros dispositivos que a Administração julgar necessário para orientar a elaboração 
da LOA, como por exemplo: acesso da sociedade às informações de cada etapa do 
processo orçamentário; regras para os investimentos aprovados pelo orçamento 
participativo.
Orçamento Participativo é um importante instrumento de complementação da 
democracia representativa, pois permite que o cidadão debata e defina os destinos 
de uma cidade. Nele, a população decide as prioridades de investimentos em obras e 
serviços a serem realizados a cada ano com os recursos do orçamento da prefeitura. 
Além disso, ele estimula o exercício da cidadania, o compromisso da população com 
o bem público e a corresponsabilização entre governo e sociedade sobre a gestão da 
cidade.
Para orientar a elaboração da LOA, a LDO muitas vezes aborda temas com características de 
perenidade, ou seja, temas frequentes e contínuos, que no futuro integrarão a lei complementar 
prevista no art. 165, §9º da Constituição Federal. Um exemplo são os critérios de classificação 
de despesa, que integram a LDO, e não mudam com o passar dos anos (GIACOMONI, 2007).
A LDO federal de 2017 é bem extensa ao tratar dos aspectos relacionados à LOA. São mais de 
cinquenta artigos para discorrer sobre esse assunto. Alguns temas presentes na LDO federal 
são:
Execução provisória do projeto de lei orçamentária, caso a LOA não seja aprovada no prazo 
previsto;
• Diretrizes para os poderes legislativos e judiciários e o ministério público elaborarem 
seus orçamentos;
• Classificação orçamentária;
• Partes que constituem a LOA;
• Reserva de Contingência;
• Limitação orçamentária e financeira;
• Diretrizes para empréstimos, financiamentos e refinanciamentos;
• Abrangência do orçamento da seguridade social;
• Regras para alterações na lei orçamentária.
No que se refere às regras para alteração da lei orçamentária, a LDO orienta as mudanças 
nas classificações orçamentárias, inclusive os meios legais de autorização para tais mudanças; 
disciplina os créditos adicionais2 estabelecendo prazos para encaminhamento ao Poder 
2. Crédito adicional é um instrumento de ajuste orçamentário para corrigir distorções durante a execução do orçamento. 
É uma autorização de despesa não computada ou insuficientemente dotada na Lei Orçamentária Anual. Classifica-se em 
suplementar, especial e extraordinário. Fonte: Senado Federal
17
Legislativo, exigindo justificativa para as alterações e estabelecendo regras para cancelamento 
das despesas; regulamenta a transposição, transferência e remanejamento entre as 
programações orçamentárias.
3.2 Limitação Orçamentária e financeira
A LOA deve ser elaborada em observância ao princípio do equilíbrio orçamentário, onde as 
despesas fixadas devem ser compatíveis com os valores previstos de arrecadação de receitas.
A LRF, art 4º, §1º estabelece que a LDO disponha sobre o equilíbrio entre receitas e despesas, 
referindo-se ao equilíbrio entre as receitas arrecadadas e as despesas empenhadas no exercício 
financeiro e nos exercícios seguintes.
Isso significa que o equilíbrio orçamentário não se refere apenas ao ano em que a despesa foi 
realizada, mas também aos anos seguintes. Ao realizar uma despesa deve ser averiguado o seu
impacto no exercício corrente e nos seguintes. Assim, é necessário comprovar que o aumento 
da despesa não provocará desequilíbrio no exercício corrente e nos seguintes (ANDRADE, 
2008).
A LRF exige do ato que aumentar despesa obrigatória de caráter continuado (como, por 
exemplo, a despesa de pessoal) e que conceder ou ampliar incentivo ou benefício de natureza 
tributária da qual decorra renúncia de receita venha acompanhado da estimativa do impacto 
orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes.
Percebe-se com nitidez que a preocupação da LRF não é unicamente com o equilíbrio 
orçamentário do exercício corrente, mas também com o equilíbrio das contas públicas nos 
exercícios seguintes.
Neste contexto, o papel da LDO é definir as regras para que a elaboração e a execução da LOA 
garantam o equilíbrio entre receitas e despesas, evidenciando as providências que deverão 
ser adotadas quando houver redução da receita ou aumento da despesa em desacordo com 
os montantes previstos.
Isso porque, embora se elabore um orçamento equilibrado, durante a execução orçamentária 
fatores alheios à vontade da Administração Pública podem influenciar o montante dos 
recursos arrecadados ou dispendidos, como por exemplo, uma crise internacional que reduz 
as perspectivas de crescimento da economia e consequentemente a arrecadação das receitas. 
Podemos também imaginar uma situação de catástrofe natural, que é inesperada e, portanto, 
gera gastos não fixados inicialmente.
Assim, caso a receita arrecadada seja inferior à prevista na LOA, torna-se necessário limitar as 
despesas, adaptando-as a nova realidade financeira, a fim de manter as contas públicas em 
equilíbrio.
 E o papel da LDO é definir as regras de acompanhamento das receitas 
e despesas para que as mudanças de cenário fiscal não impliquem 
desequilíbrio das contas públicas (ANDRADE, 2008). Diante disso, fica 
fácil entender mais uma das funções da LDO: dispor sobre os critérios e 
forma de limitação de empenho.
De acordo com a Lei nº4.320/64, “empenho é o ato emanado pela 
autoridade competente, que cria para o Estado, a obrigação de 
18
pagamento (...)”.É a garantia de que existe o crédito para a liquidação de um compromisso 
assumido; é o primeiro passo da despesa pública. Segundo Giacomoni (2010), é o principal 
instrumento da Administração Pública para acompanhar e controlar a execução dos orçamentos.
Em outras palavras, empenho é o ato que oficialmente reserva um determinado montante de 
uma dotação orçamentária para fazer frente ao pagamento de uma despesa. É uma garantia 
para o credor de que, cumprindo o pacto firmado com a Administração, receberá a importância 
que já estava reservada para ele (PASCOAL, 2005).
Sendo assim, quando o governo limita o empenho está restringindo a despesa, pois o empenho 
é o primeiro passo para realização da despesa. Assim, é papel da LDO estabelecer os critérios 
para limitação de empenho, tendo em vista garantir o equilíbrio fiscal.
A LRF estabelece duas situações para a limitação de empenhos:
• Quando o montante das receitas não comportar o cumprimento das metas de 
resultado primário ou nominal;
• Quando for apurado o excesso da dívida consolidada líquida.
FIGURA 2 | Limitação de empenho
Para compreender melhor como acontece a limitação de empenho, vamos entender alguns 
conceitos? O Resultado Primário demonstra se os gastos orçamentários do ente estão 
compatíveis com sua arrecadação. É a diferença entre as receitas e despesas não financeiras do 
setor público, não computadas desta forma as despesas com “rolagem da dívida” e operações 
de crédito3 ativas e passivas.
eflete o esforço fiscal do governo e corresponde ao resultado da diferença entre as receitas 
primárias4 do Governo e suas despesas primárias5. Caso essa diferença seja positiva, tem-se 
um “superávit primário”; caso seja negativa, tem-se um “déficit primário”.
O “superávit primário” é uma indicação de quanto o governo economizou ao longo de um 
período de tempo com vistas ao pagamento de juros sobre a sua dívida.
O resultado primário procura medir o comportamento fiscal do Governo no período, 
representando a diferença entre a arrecadação de impostos, taxas, contribuições e outras 
3. Operações de crédito é o levantamento de empréstimo pelas entidades da administração pública, com o objetivo de 
financiar seus projetos e/ou atividades, podendo ser interna ou externa. Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional
4. Receitas Primárias são também denominadas receitas não-financeira. Correspondem desta maneira, ao total da receita 
orçamentária deduzidas as receitas de operações de crédito, as provenientes de rendimentos de aplicações financeiras, os 
recebimentos de recursos oriundos de empréstimos concedidos e as receitas de privatizações.
5. Despesas Primárias é também conhecida como despesa não-financeira. Corresponde ao conjunto de gastos que possibilita 
a oferta de serviços públicos à sociedade, deduzidas às despesas financeiras. São exemplos os gastos com pessoal, custeio 
(pagamento de água, luz) e investimento (obras, equipamentos). Pode ser de natureza obrigatória ou discricionária. Fonte: 
Senado Federal.
19
receitas inerentes à função arrecadadora do Estado (excluindo-se as receitas de aplicações 
financeiras) e as despesas orçamentárias do Governo no período (excluindo-se as despesas 
com amortização, juros e encargos da dívida).
Em síntese, o resultado primário demonstra se o Governo está ou não fazendo esforço 
fiscal para pagamento do serviço da dívida, o que pode resultar na redução ou elevação do 
endividamento do setor público.
O resultado nominal é o balanço entre as receitas totais e as despesas totais. Para a apuração 
do resultado nominal, deve-se acrescentar ao resultado primário os valores pagos e recebidos 
de juros nominais junto ao sistema financeiro, o setor privado não financeiro e o resto do 
mundo.
Deste modo, o resultado nominal indica, efetivamente, o montante de recursos que o setor 
público necessitou captar junto ao sistema financeiro, o setor privado e o resto do mundo para 
a realização de suas despesas orçamentárias.
Agora fica mais fácil entender a primeira situação para limitação de empenho, não é mesmo? 
Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização de receita poderá não comportar o 
cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no anexo de metas 
fiscais, deverá proceder à limitação de empenho e movimentação financeira, conforme as 
regras estabelecidas pela LDO.
Anualmente, a lei de diretrizes orçamentárias fixa as metas de resultado primário para os 
orçamentos fiscal, da seguridade e de investimento das estatais. O detalhamento das metas 
fiscais está em documento anexo ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias, denominado 
“Anexo de Metas Fiscais”.
No módulo IV do curso, estudaremos de forma mais aprofundada esses conceitos com foco no 
anexo de Metas Fiscais. Por ora, é importante saber que a LRF determina que a LDO estabeleça 
medidas caso os resultados não se concretizem, ou seja, estabeleça regras de limitação de 
empenho e movimentação financeira.
 Em relação à dívida pública, muitos de nós já sabemos que ela é em 
decorrência dos empréstimos. A dívida pública é “um conjunto de 
compromissos (de curto ou longo prazo) assumido pelo Estado com 
terceiros, nacionais ou estrangeiros. Compreende os juros e a 
amortização6 devida pelo Estado” (PASCOAL, 2005).
A dívida pública consolidada é a obrigação assumida pelo ente para 
amortização em prazo superior a doze meses. Essa classificação 
engloba também as operações de crédito de prazo inferior a doze 
meses, cujas receitas tenham constado do orçamento e os precatórios7 judiciais não pagos 
durante a execução do orçamento em que houverem sido incluídos.
6. Amortização de Empréstimo é a extinção gradativa de uma dívida por meio de pagamento parcelado. As parcelas de 
amortização são também conhecidas como principal da dívida. Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional
7. Precatório é uma ordem judicial para pagamento de dívidas dos governos federal, estaduais e municipais. Pedido pelo 
Judiciário, o precatório é dirigido ao Poder Executivo para que mande pagar importância resultante de ação judicial perdida 
pelo próprio Estado e transitada em julgado, ou seja, quando não cabe mais qualquer recurso. Fonte: Glossário Senado Federal
20
Quando se apurar excesso da dívida consolidada líquida, deve-se proceder à limitação de 
empenho. Observe a seguir, como a LRF trata o assunto:
LRF:
Art. 9o Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não 
comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas 
no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato 
próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subsequentes, limitação de 
empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes 
orçamentárias.
§ 1o No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposição 
das dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á de forma proporcional às 
reduções efetivadas.
§ 2o Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações 
constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço 
da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias.
[...]
Art. 31. Se a dívida consolidada de um ente da Federação ultrapassar o respectivo 
limite ao final de um quadrimestre, deverá ser a ele reconduzida até o término dos três 
subsequentes, reduzindo o excedente em pelo menos 25% (vinte e cinco por cento) no 
primeiro.
§ 1o Enquanto perdurar o excesso, o ente que nele houver incorrido:
[...]
II - obterá resultado primário necessário à recondução da dívida ao limite, promovendo, 
entre outras medidas, limitação de empenho, na forma do art. 9º.
Vimos então que a LDO deve estabelecer critérios para limitação de empenho. Observe agora, 
como a LDO federal 2017 tratou esse assunto:LEI Nº 13.242, DE 30 DE DEZEMBRO DE 2015.
[...] 
Art. 55. Se for necessário efetuar a limitação de empenho e movimentação financeira 
de que trata o art. 9º da Lei de Responsabilidade Fiscal, o Poder Executivo apurará o 
montante necessário e informará a cada órgão orçamentário dos Poderes Legislativo 
e Judiciário, do Ministério Público da União e da Defensoria Pública da União, até 
o vigésimo segundo dia após o encerramento do bimestre, observado o disposto no 
21
§ 4º, § 1º, O montante da limitação a ser promovida pelo Poder Executivo e pelos 
órgãos referidos no caput será estabelecido de forma proporcional à participação de 
cada um no conjunto das dotações orçamentárias iniciais classificadas como despesas 
primárias discricionárias (...)” 
Por “HYPERLINK “http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_
Identificacao/lei%2013.408-2016?OpenDocument” LEI Nº 13.408 DE 26 DE DEZEMBRO 
DE 2016..
[...] 
Art. 58. Se for necessário efetuar a limitação de empenho e movimentação financeira 
de que trata o HYPERLINK “http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LCP/Lcp101.
htm” \l “art9” art. 9º da Lei de Responsabilidade Fiscal, o Poder Executivo apurará o 
montante necessário e informará a cada órgão orçamentário dos Poderes Legislativo 
e Judiciário, do Ministério Público da União e da Defensoria Pública da União, até 
o vigésimo segundo dia após o encerramento do bimestre, observado o disposto no 
§ 4º. § 1º O montante da limitação a ser promovida pelo Poder Executivo e pelos 
órgãos referidos no caput será estabelecido de forma proporcional à participação de 
cada um no conjunto das dotações orçamentárias iniciais classificadas como despesas 
primárias discricionárias, identificadas na Lei Orçamentária de 2017 na forma das 
alíneas “b”, “c”, “d” e “e” do inciso II do § 4º do art. 7º desta Lei, excluídas as: I - 
atividades dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público da União e da 
Defensoria Pública da União constantes do Projeto de Lei Orçamentária de 2017; e 
II - custeadas com recursos de doações e convênios.
A regra de limitação estabelecida pela LDO federal 2017 é a seguinte:
1) O Poder Executivo apurará o montante necessário à limitação de empenho e 
movimentação financeira;
2) O Poder Executivo informará a cada órgão até o vigésimo segundo dia após o 
fechamento do bimestre sobre a limitação de empenho;
3) A limitação de empenho para cada órgão será proporcional à participação de cada 
um no conjunto de dotações orçamentárias iniciais.
Mas, será que toda despesa pode ser limitada? A LRF determinou que as despesas decorrentes 
de obrigações constitucionais e legais, além das relativas ao pagamento do serviço da dívida 
não serão objeto de limitação de empenho, ou seja, ainda que as receitas sejam inferiores às 
expectativas e as metas não sejam atingidas, essas despesas serão empenhadas normalmente.
As despesas relacionadas às obrigações constitucionais são aquelas que decorrem da 
Constituição. Nos Municípios, temos como exemplo as retenções do Fundo de Manutenção e 
Desenvolvimento da Educação Básica e Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB); 
as sentenças judiciais transitadas em julgado (precatórios ou requisições de pequeno valor); as 
aplicações dos recursos mínimos na educação e na saúde (ANDRADE, 2008).
As obrigações legais são aquelas derivadas de lei, como por exemplo:
• As despesas com pessoal;
• Encargos sociais;
• Benefícios do regime de previdência própria;
• Contribuições ao Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PASEP).
22
Tais despesas são decorrentes de lei e, portanto, não dependem da discricionariedade, ou 
seja, da vontade do gestor para serem reduzidas (ANDRADE, 2008).
Além disso, a LDO pode também ressalvar outras despesas que não serão objeto de limitação 
de empenho. Assim, a LDO pode selecionar algumas despesas que, mesmo diante do não 
cumprimento das metas fiscais ou do excesso da dívida consolidada líquida, poderão ser 
executadas sem qualquer limitação.
Isso porque, além das despesas constitucionais e legais, existem outras despesas que são 
fundamentais para o desenvolvimento do Município e que não podem ser limitadas. Cabe 
então à LDO ressalvá-las para que não sejam reduzidas quando houver frustração de receitas 
(ANDRADE, 2008).
3.3 Regras caso a LOA não seja aprovada no devido tempo
 Outro assunto importante que estudaremos agora são 
as providências a serem tomadas caso a LOA não seja 
aprovada no devido tempo.
Você se lembra da reflexão no início dessa unidade? 
Já pensou o quão danoso seria o governo não poder 
gastar os recursos? Todos os serviços prestados seriam 
interrompidos até a aprovação da LOA, já que é esta lei 
que autoriza os gastos.
Deste modo, destaca-se a grande importância dada a 
LDO: deve prever essa situação e estabelecer as regras para execução da despesa caso a LOA 
não seja aprovada no devido tempo.
A LDO federal 2016 (Lei nº 13.242, de 30 de dezembro de 2015), por exemplo enumerou um 
rol de programações constantes do projeto de LOA 2016 que poderiam ser executados até a 
aprovação e sanção da LOA.
E veja como essa previsão é importante: a LOA federal 2016 não foi aprovada no devido tempo. 
A LOA 2016 federal deveria ser aprovada pelo Congresso até 22 de dezembro de 2015. Porém, 
no final de 2015 ela não foi aprovada e entramos em 2016 sem a LOA, que foi publicada em 
14 de janeiro de 2016. E o que aconteceu? O governo federal não gastou nada nesse início de 
ano?
Na verdade, como a LDO previu essa situação e estabeleceu as regras, praticamente tudo 
continuou a funcionar. Claro que houve algumas limitações, mas o país não parou porque a 
LOA não foi aprovada. As despesas autorizadas pela LDO puderam ser realizadas sem maiores 
problemas. Percebeu a importância da LDO?
A LDO estabeleceu as despesas que poderiam ser executadas caso a LOA 2016 não fosse 
aprovada no devido prazo. Algumas programações autorizadas pela LDO federal de 2016 
foram:
• despesas com obrigações constitucionais ou legais;
• ações de prevenção a desastres;
• bolsas de estudo no âmbito do CNPq (Conselho Nacional de Desenvolvimento 
Científico e Tecnológico) e CAPES (Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de 
Nível Superior)
• concessão de financiamento ao estudante, entre outros.
23
Houve ainda a determinação de que algumas despesas seriam limitadas a 1/12 do valor 
previsto no projeto de LOA 2016, multiplicado pelo número de meses decorridos até a sanção 
da respectiva Lei.
Tendo em mente o que acabamos de apresentar, considere os seguintes questionamentos:
• Na última década, houve algum ano na Câmara de Vereadores da sua cidade, cujo 
prazo estabelecido para aprovação da LOA não foi obedecido?
• Caso positivo, o que aconteceu? Pesquise na LDO do seu Município as regras para 
dispêndio, caso a LOA não seja aprovada no devido prazo.
3.4 Reserva de contingência
A reserva de contingência é uma dotação constante da lei orçamentária, 
sem destinação específica nem vinculação a qualquer órgão, cuja 
finalidade principal é servir de fonte de cancelamento para a abertura de 
créditos adicionais, ao longo do exercício financeiro.
É uma espécie de poupança destinada a cobrir despesas imprevistas ou 
inesperadas, que podem ou não ocorrer. É como se na sua casa você 
decidisse todo mês guardar um pouquinho do seu salário pensando em imprevistos que 
podem ocorrer, como, por exemplo, bater o carro, um problema de saúde, etc.
Assim, a reserva de contingência, como o próprio nome diz, é uma reserva para uma 
contingência, ou seja, para um evento incerto no futuro.
O montante e a forma de utilização da Reserva de Contingência devem ser estabelecidos na 
LDO, como manda a LRF.
LEI COMPLEMENTAR Nº 101 DE 2000 (LRF)
Art. 5o O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o 
plano plurianual,com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei 
Complementar:
III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com 
base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, 
destinada ao:
a) (VETADO)
b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.
De acordo com a LRF, a Reserva de Contingência está contida na LOA. Então, qual o papel da 
LDO? A LDO deve definir o montante, ou seja, o valor e a forma de utilização dessa reserva. O 
montante deve ser calculado com base na Receita Corrente Líquida.
24
Assim, o objetivo da reserva de contingência é atender a eventos fiscais imprevistos e a 
passivos contingentes8 que, se confirmados, poderão causar impactos futuros negativos nas 
finanças (ANDRADE, 2008). A LDO 2017 federal, artigo 13, determina que no mínimo um por 
cento (1%) da Receita Corrente Líquida do Orçamento Fiscal da LOA 2017 constitua Reserva de 
Contingência”
Agora, observe a seguir como o Município de Sofianópolis trata o assunto em sua LDO.
LDO 2017 DO MUNICÍPIO DE SOFIANÓPOLIS
Art 17. A LOA conterá dotação para Reserva de Contingência, no valor de 1,5% da Receita 
Corrente Líquida fixada para o exercício de 2017, a ser utilizada para abertura de créditos 
adicionais e para o atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais 
imprevistos, conforme art. 5º da Lei Complementar Federal 101 nº 100.
A LRF não estabeleceu limites mínimo ou máximo para reserva de contingência. Mas, diante 
do princípio do planejamento, do equilíbrio e transparência, o limite deve ser suficiente para 
cobrir os riscos fiscais e passivos contingentes previstos no Anexo de Riscos Fiscais, tema que 
veremos no módulo V.
Mas, em que situações poderíamos usar a Reserva de Contingência? Pense, de forma bem 
simplificada, numa ação judicial. Suponha que a Sr. Maria está em uma briga judicial com o 
Município de Sofianópolis decorrente de uma causa trabalhista. O Anexo de Riscos Fiscais 
previu essa situação, mas acreditava que a causa só seria julgada em 2018. Ocorre que a causa 
foi julgada em 2017, e o Município perdeu. Como pagar a Senhora Maria? Sofianópolis pode 
usar os recursos da Reserva de Contingência para cobrir tal débito.
Exercício de Fixação 3
( ) A LDO deve ter uma seção para tratar da estrutura, organização e execução da 
LOA.
( ) A portaria interministerial STN/SOF nº 163 de 2001 dispõe sobre a uniformização 
dos procedimentos de execução orçamentária, mas só é obrigatória para a União, 
ficando os Municípios livres para estabelecerem os procedimentos de execução 
orçamentária.
( ) Os anexos que acompanharão a LOA são estabelecidos pela LDO.
( ) A LOA deve ser elaborada em observância ao princípio do equilíbrio orçamentário, 
portanto o foco é no exercício corrente, sem qualquer preocupação com os 
próximos exercícios.
( ) O papel da LDO é definir as regras para que a elaboração e execução da LOA 
garantam o equilíbrio entre receitas e despesas.
( ) A LDO deve evidenciar as providências a serem adotadas caso haja redução da 
receita ou aumento da despesa prevista.
( ) A LDO deve dispor sobre critérios e formas de limitação de empenho.
8. Passivos Contingentes são dívidas cuja existência depende de fatores imprevisíveis. Fonte: Secretaria do Tesouro
25
( ) Uma das situações estabelecidas pela LRF para a limitação de empenho é quando 
o montante das receitas não comportar o cumprimento das metas de resultado 
primário ou nominal.
( ) Uma vez que tenha ocorrido a situação prevista pela LRF sujeita a limitação de 
empenho, todas as despesas devem ser limitadas. O papel da LDO é estabelecer 
o prazo desta limitação.
( ) Caso a LOA não seja aprovada no devido prazo, o projeto de LOA deve ser 
integralmente executado.
( ) A LDO deve estabelecer regras a serem seguidas para execução da despesa caso a 
LOA não seja aprovada no devido prazo.
( ) A reserva de contingência é uma dotação constante da lei orçamentária, sem 
destinação nem vinculação a qualquer órgão.
( ) A LDO deve definir o montante e a forma de utilização da reserva de contingência.
Revisão do Módulo
Nesse módulo, as informações abordadas que merecem destaque são:
• A LDO deverá ser elaborada com observância dos aspectos legais (Constituição 
Federal, Constituição Estadual, LRF, Lei Orgânica do Município). Sendo parte do 
sistema orçamentário, a LDO deve ter seu conteúdo compatível com o PPA, ou seja, o 
conteúdo da LDO deve contemplar o que foi estabelecido pelo PPA.
• Deve-se considerar também, durante a elaboração da LDO, o prazo de remessa ao 
Poder Legislativo. Este prazo normalmente é definido na Lei Orgânica do Município.
• A LDO deve estabelecer Metas e Prioridades da Administração Pública. Isso porque as 
demandas do governo são sempre superiores aos recursos disponíveis. Desta forma, 
temos que priorizar, ou seja, elencar as despesas que terão prioridade de gasto.
• A LDO deve também dar orientações básicas para elaboração e execução da LOA. Para 
cumprir esse papel a LDO estabelece:
 9 Como os orçamentos (fiscal, seguridade social e investimento) serão organizados 
na LOA;
 9 Termos e expressões técnicas a serem utilizadas na LOA;
 9 Os anexos que acompanharão a LOA;
 9 Definição do montante e forma de utilização da reserva de contingência;
 9 Critérios e formas de limitação de empenho.
• A limitação de empenho busca o equilíbrio orçamentário e financeiro durante a 
execução do orçamento. Isso porque embora se elabore um orçamento equilibrado, 
durante a execução orçamentária fatores alheios à vontade da Administração Pública 
podem influenciar o montante dos recursos arrecadados ou dispendidos.
• A LRF estabelece duas situações para a limitação de empenhos: quando o montante 
das receitas não comportar o cumprimento das metas fiscais e quando for apurado o 
excesso da dívida consolidada líquida.
26
• A LRF determinou que obrigações constitucionais e legais, além do pagamento do 
serviço da dívida não será objeto de limitação de empenho, ou seja, ainda que as 
receitas sejam inferiores às expectativas, essas despesas serão empenhadas 
normalmente.
• A LDO pode ainda ressalvar outras despesas que não serão objeto de empenho, bem 
como estabelecer regras caso a LOA não seja aprovada no devido tempo.
• A reserva de contingência é uma dotação constante da lei orçamentária, sem 
destinação específica nem vinculação a qualquer órgão, cuja finalidade principal é 
servir de fonte de cancelamento para a abertura de créditos adicionais, ao longo do 
exercício. Destina-se ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e 
eventos fiscais imprevistos. A LDO deve dispor sobre o montante (percentual da 
Receita Corrente Líquida) e a forma de utilização da Reserva de Contingencia.
Agora que já revimos os pontos principais desse módulo, vamos falar um pouco sobre o nosso 
próximo assunto. No Módulo III, comentaremos as disposições sobre despesa de pessoal, 
alterações na legislação tributária, transferências voluntárias e as agências de fomento. Av@
nte!
Gabarito dos Exercícios de Fixação
Exercício 1
Quanto à LDO, assinale Verdadeiro (V) ou Falso (F) nas alternativas abaixo:
(V) A LDO deverá ser elaborada com observância dos aspectos legais (Constituição 
Federal, LRF, Constituição Estadual, Lei Orgânica do Município).
(V) O projeto de LDO a ser encaminhado à Câmara Legislativa deve conter: Mensagem 
ao Projeto de LDO, projeto de LDO e anexos da LDO.
(V) O capítulo “Disposição Preliminar” trata de delimitar o assunto a ser abordado 
pela LDO, além de identificar o embasamento legal e definir o âmbito de aplicação.
(F) A LDO contribui para um processo orçamentário mais transparente, ampliando a 
participação do Poder Executivo no debate e disciplinamentodas finanças públicas. 
A LDO amplia a participação do Poder Legislativo no debate e disciplinamento das 
finanças públicas
Exercício 2
Considerando os instrumentos orçamentários, assinale Verdadeiro (V) ou Falso (F) nas 
alternativas abaixo.
(F) O PPA deve compreender as metas e prioridades da Administração Pública.
 A LDO estabelece as metas e prioridades da Administração Pública
(F) A LOA deve estabelecer, entre as ações do PPA, aquelas prioritárias.
 Quem estabelece as ações prioritárias do PPA é a LDO
(V) É importante priorizar as despesas, porque as demandas são ilimitadas e os 
recursos escassos. Quem faz essa priorização ano a ano é a LDO.
(F) De acordo com a Constituição Federal, a LDO compreenderá as metas e prioridades 
da administração pública federal, incluindo as despesas correntes para o 
exercício financeiro subsequente. A LDO compreende as metas e prioridades da 
administração pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro 
subsequente.
27
Exercício 3
Quanto à elaboração e execução da LOA, marque V para verdadeiro e F para Falso:
(V) A LDO deve ter uma seção para tratar da estrutura, organização e execução da 
LOA.
(F) A portaria interministerial STN/SOF nº 163 de 2001 dispõe sobre a uniformização 
dos procedimentos de execução orçamentária, mas só é obrigatória para a União, 
ficando os Municípios livres para estabelecerem os procedimentos de execução 
orçamentária. A portaria interministerial STN/SOF também é obrigatória para os 
Municípios
(V) Os anexos que acompanharão a LOA são estabelecidos pela LDO.
(F) A LOA deve ser elaborada em observância ao princípio do equilíbrio orçamentário, 
portanto o foco é no exercício corrente, sem qualquer preocupação com os 
próximos exercícios.
A preocupação não é unicamente com o equilíbrio orçamentário do exercício corrente, 
mas também com o equilíbrio das contas públicas nos exercícios seguintes.
(V) O papel da LDO é definir as regras para que a elaboração e execução da LOA 
garantam o equilíbrio entre receitas e despesas.
(V) A LDO deve evidenciar as providências a serem adotadas caso haja redução da 
receita ou aumento da despesa prevista.
(V) A LDO deve dispor sobre critérios e formas de limitação de empenho.
(V) Uma das situações estabelecidas pela LRF para a limitação de empenho é quando 
o montante das receitas não comportar o cumprimento das metas de resultado 
primário ou nominal.
(F) Uma vez que tenha ocorrido a situação prevista pela LRF sujeita a limitação de 
empenho, todas as despesas devem ser limitadas. O papel da LDO é estabelecer 
o prazo desta limitação.
A LRF determinou que as despesas decorrentes de obrigações constitucionais e legais, 
as relativas ao pagamento do serviço da dívida não serão objeto de limitação de 
empenho. Além disso, a LDO pode ressalvar outras despesas que não serão bojeto 
de limitação de empenho.
(F) Caso a LOA não seja aprovada no devido prazo, o projeto de LOA deve ser 
integralmente executado.
 A LDO estabelece as regras a serem seguidas para execução da despesa caso a LOA 
não seja aprovada no devido prazo.
(V) A LDO deve estabelecer regras a serem seguidas para execução da despesa caso a 
LOA não seja aprovada no devido prazo.
(V) A reserva de contingência é uma dotação constante da lei orçamentária, sem 
destinação nem vinculação a qualquer órgão.
(V) A LDO deve definir o montante e a forma de utilização da reserva de contingência.
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Referências bibliográficas
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de elaboração. Brasília, 2001.
	1. Estrutura da LDO
	Apresentação
	Referências bibliográficas
	Gabarito dos Exercícios
	Revisão do Módulo
	3.4 Reserva de contingência
	3.3 Regras caso a LOA não seja aprovada no devido tempo
	3.2 Limitação Orçamentária e financeira
	3.1 Organização dos Orçamentos
	3. Orientações Básicas para Elaboração e Execução da LOA
	2.1 Estabelecendo Metas e Prioridades
	2. Metas e Prioridades da Administração Pública
	1.1 Estrutura do Projeto de LDO