teoria geral do estado

Prévia do material em texto

8a edição
revista, ampliada e atualizada
16
Coordenação
Leonardo Garcia
 coleção 
SINOPSES
para concursos
2018
J U L I A N O TAV E I R A B E R N A R D E S 
O L AV O A U G U S T O V I A N N A A LV E S F E R R E I R A
DIREITO 
CONSTITUCIONAL
TOMO I - Teoria da constituição
?I
C a p í t u l o
Conceitos básicos de teoria 
geral do Estado
1. CONCEITO DE ESTADO
Estado é a entidade político-social juridicamente organizada para executar os 
objetivos da soberania nacional. O primeiro autor que introduziu o termo Estado, no 
sentido próximo do atual, foi Maquiavel, na obra “O Príncipe”.
2. ESTADO VS. NAÇÃO
Não são sinônimas as expressões “Estado” e “nação”. O conceito de nação en-
volve a existência de vínculos comuns entre os habitantes de determinado local. 
Embora possuam inegável sentido político, caracterizam-se tais vínculos, princi-
palmente, por relações qualificadas por fatores subjetivos que decorrem das mais 
diferentes origens (racial, geográficas, religiosas, culturais). Trata-se do conjunto 
homogêneo de pessoas que se consideram ligadas entre si por vínculos de “sangue”, 
idioma, religião, cultura, ideias, objetivos. Nação é comunidade que se caracte-
riza por sentimentos relativamente uniformes. Já a definição de Estado envolve, 
necessariamente, o aspecto de organização jurídica desse conjunto de pessoas 
(sociedade). 
Essa distinção explica por que uma nação surge antes do próprio Estado e por 
que nações podem subsistir sem o Estado (como a nação judaica antes da criação 
do Estado de Israel). Também é possível que várias nações estejam reunidas sob 
mesmo Estado (Estado “plurinacional”), assim como o Reino Unido e como sucedia 
na antiga União Soviética. E há ainda nações divididas entre dois ou mais Estados, 
tais quais a nação alemã na época da divisão entre as antigas Alemanhas Ocidental 
e Oriental; a nação coreana, ainda separada entre as Coreias do Sul e a do Norte. É 
diretriz do direito internacional, porém, a de que cada nação faz jus a constituir um 
Estado próprio.
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
40 Direito Constitucional – Vol. 16 • Juliano T. Bernardes e Olavo A. V. Alves Ferreira
Diferença entre Estado e nação
NAÇÃO = COMUNIDADE ESTADO = SOCIEDADE
– é comunidade que se caracteriza por sentimentos comuns. 
– há vínculos entre os habitantes de determinado local, que 
decorrem das mais diferentes origens (étnicas, geográfi-
cas, religiosas, culturais).
– conjunto homogêneo de pessoas que se consideram ligadas 
entre si por vínculos de “sangue”, idioma, religião, cultura, 
ideias, objetivos.
– é sociedade que envolve o aspecto 
de organização jurídica de um con-
junto de pessoas.
3. ELEMENTOS DO ESTADO
Entre as tentativas de conceituar o que seja Estado, figuram três elementos 
básicos: 
1) território: base física do Estado; 
2) povo: associação humana; 
3) governo: comando por parte de autoridade soberana. 
ESTADO
Território + povo + GOVERNO
3.1. Território
É a base física sobre a qual se fixa o povo e se exerce o poder estatal. Cuida-se 
da esfera territorial de validade da ordem jurídica nacional (KELSEN).
3.2. Povo
Conjunto das pessoas dotadas de capacidade jurídica para exercer os direitos 
políticos assegurados pela organização estatal. Difere-se da população, cujo concei-
to envolve aspectos meramente estatísticos do número total de indivíduos que se 
sujeitam ao poder do Estado, incluindo, por exemplo, os estrangeiros, apátridas e os 
visitantes temporários. 
Povo também não se confunde com “nação”. Embora o conceito de nação esteja 
ligado ao conceito de povo, contém um sentido político próprio: a nação é o povo que 
já adquiriu a consciência de si mesmo. 
O povo é o titular da soberania (art. 1º, parágrafo único, da CF/88). É aos 
componentes do povo que se reservam os direitos inerentes à cidadania. No Brasil, 
contudo, a regra de que os direitos políticos são reservados somente a quem pertença 
ao povo comporta exceção, por causa do regime de equiparação entre brasileiros e 
portugueses, quando houver reciprocidade (art. 12, § 1º, da CF/88).
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
41Cap. I • Conceitos básicos de teoria geral do Estado 
3.3. Governo
É o conjunto das funções necessárias à manutenção da ordem jurídica e da admi-
nistração pública. 
Deve ser soberano, ou seja, absoluto, indivisível e incontestável no âmbito de 
validade do ordenamento jurídico estatal. Todavia, existem formas estatais organizadas 
sob dependência substancial de outras (exemplos: San Marino, Mônaco, Andorra, Porto 
Rico), que por isso não podem ser chamadas de Estado perfeito. Ou seja, a soberania 
é uma qualidade do poder que mantém estreita ligação com o âmbito de validade e 
eficácia da ordem jurídica. Trata-se da característica de que se reveste o poder absoluto 
e originário do governo, que é exercitado em nome do povo. 
No plano interno, o poder soberano não encontra limites jurídicos. Mas parte 
da doutrina entende que a soberania estatal é restringida por princípios de direito 
natural, além de limites ideológicos (crenças e valores nacionais) e limites estruturais 
da sociedade (sistema produtivo, classes sociais). Já no plano internacional, a so-
berania estatal encontra limites no princípio da coexistência pacífica das soberanias 
estatais.
3.3.1. Soberania vs. autonomia
1) A soberania representa um plus em relação à autonomia, no que diz respeito ao 
grau de independência e desprendimento com que é exercido o poder.
2) Segundo MARCELLO CAETANO, a soberania é poder político supremo, porque não 
está limitado por nenhum outro poder na ordem interna; e é poder político inde-
pendente, porque na sociedade internacional não tem de acatar regras que não 
sejam voluntariamente aceitas.
3) Segundo correntes positivistas, a soberania é juridicamente ilimitada no âm-
bito territorial do Estado; segundo correntes jusnaturalistas, a soberania en-
contra barreiras: a) no direito natural; b) na coexistência das nações; e c) nas 
próprias finalidades do Estado. Já a autonomia observa limites mais severos: 
é limitada ainda pela capacidade de disposição de poder conferido pelo ente 
soberano. 
4) A autonomia apresenta-se como um círculo contido naquele que representa a 
soberania.
5) A soberania permite o exercício da autonomia, mas cuida de restringi-lo a certas 
distribuições de competência. 
6) O poder soberano, como fonte originária da ordem normativa, estabelece e regula 
os termos do poder autônomo.
7) A soberania é nota caracterizadora do Estado na ordem internacional, enquanto a 
autonomia interessa à ordem interna somente.
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
42 Direito Constitucional – Vol. 16 • Juliano T. Bernardes e Olavo A. V. Alves Ferreira
 ` Importante:
O STF adota a respeito a corrente positivista, não reconhecendo limites impostos à sobe-
rania por parte do direito natural (ADInMC 3.300/DF).
DIFERENÇA ENTRE AUTONOMIA E SOBERANIA
Soberania Autonomia
a) corrente positivista: soberania juridicamente ilimitada (corrente positivis-
ta, adotada pelo STF);
b) corrente jusnaturalista: soberania limitada pelo direito natural, diante da 
necessidade coexistência com as demais nações e pelas finalidades do Estado.
Limitada` Como esse assunto foi cobrado em concurso? 
Em questão elaborada pelo XXVII concurso para Promotor de Justiça do MPDFT (2005), 
foram consideradas incorretas as seguintes assertivas: “A soberania estatal manifesta-se 
pelo exercício, dentre outros, de poderes, tais como: cunhar moedas, exigir tributos e 
dispor de forças armadas. Em relação às comunidades supranacionais, ao desenvolvi-
mento histórico do Estado e à soberania estatal, assinale a alternativa correta: b) So-
berania é característica própria do Estado Federativo, não estando presente em outras 
formas de Estado (unitário e
confederado). c) O princípio de autodeterminação dos povos, previsto na Constituição 
Federal de 1988, não se correlaciona à ideia de soberania. d) Com as comunidades supra-
nacionais, surgindo o direito comunitário, bem como com o MERCOSUL e outros blocos 
econômicos, o conceito de soberania desaparece. e) A Constituição brasileira não enfa-
tiza a soberania como fundamento da República Federativa.”
Em questão elaborada para concurso de Juiz do TRT/23ª Região (2006), foi considerada 
correta a seguinte assertiva: “Nenhum governo federal, nem os governos dos Estados, 
nem dos Municípios ou do Distrito Federal são soberanos, porque todos são limitados, 
expressa ou implicitamente, pelas normas positivas da Constituição da República;”
4. FORMA DE ESTADO
4.1. Plano do direito público internacional
No plano do direito público internacional, os Estados são vistos ou como entidade 
unitária (Estado unitário) ou como uniões estatais (Estados compostos). Nesses termos, 
Estados unitários são aquelas formas estatais clássicas, em que se identificam grupos 
populacionais e território tradicionais, com governo nacional único, não importando o 
grau de descentralização interna dos órgãos que o constituem. Exemplos: Brasil, Argen-
tina, Itália.
Já os Estados compostos são formados por dois ou mais Estados, com esferas dis-
tintas de poder governamental, conforme regime jurídico especial, cuja personalidade 
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
43Cap. I • Conceitos básicos de teoria geral do Estado 
de direito público internacional é atribuída a uma entidade única (união). Na explica-
ção de SAHID MALUF, trata-se de uma pluralidade de Estados, perante o direito interno, 
mas que se projeta na esfera jurídica internacional como uma unidade. Podem assumir 
as seguintes modalidades:
A) uniões pessoais: quando a junção de dois ou mais Estados distintos ocorre pela 
ascensão ao governo de um único monarca. Exemplo clássico: a união de Portugal 
e Espanha sob o reinado de Filipe II; 
B) uniões reais: junção “íntima e definitiva de dois ou mais Estados, conservando 
cada um a sua autonomia administrativa, a sua existência própria, mas formando 
uma só pessoa jurídica de direito público internacional” (SAHID MALUF, 1988, 
p. 162). Exemplo: o extinto Império Austro-Húngaro;
C) uniões incorporadas: união de dois ou mais Estados distintos para a formação de 
uma nova unidade, com extinção dos Estados originais. Exemplo: o Reino Unido;
D) confederações: ligas de Estados soberanos, baseadas em tratado internacional, 
mediante as quais cada Estado conserva sua personalidade jurídica de direito pú-
blico internacional nos assuntos não alcançados pelo pacto confederativo. Trata-
-se também de modalidade especial de Estado complexo ou agrupado, que mere-
cerá maiores detalhes no item a seguir.
4.2. No plano do direito constitucional
No plano do direito constitucional, a tipologia dos Estados varia conforme a orga-
nização interna disciplinada nas respectivas constituições. Diferencia-se daquela traça-
da no âmbito do direito internacional, pois o Estado é visto “por dentro”, e não como 
simples projeção exterior. 
O que define a forma de um Estado no âmbito do direito público interno é o grau 
de centralização dos poderes estatais. Nesse sentido, considera-se centralizado um 
Estado se a prestação de serviços estatais ocorre de forma direta, sem deslocamento 
do centro de competências, tampouco delegação de funções estatais para entidades 
diversas. O poder político é exercido exclusivamente por único ente estatal, não ha-
vendo sobreposição de poderes nem delegação de poderes a outros centros de compe-
tência. Por outro lado, um Estado é considerado descentralizado quando as atividades 
estatais são distribuídas a vários núcleos ou centros detentores de competências, 
cada qual dotado de personalidade jurídica própria no âmbito do direito interno. 
 ` Importante:
A descentralização poderá ser: 
(a) administrativa (limitada à criação de normas individuais); 
(b) legislativa (quando se confere capacidade de edição de normas abstratas) ou; 
(c) política (que engloba a administrativa e a legislativa).
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
44 Direito Constitucional – Vol. 16 • Juliano T. Bernardes e Olavo A. V. Alves Ferreira
Portanto, a depender do nível de centralização estatal, os Estados se dividem 
entre unitários e complexos. Nos Estados unitários, a descentralização, quan-
do existente, é incompleta. Está sujeita ao critério do poder central, o qual 
poderá suprimi-la, ampliá-la ou restringi-la. Embora possa haver deslocamento 
competências para entidades inferiores, estas não possuem autonomia político-
-constitucional, pois se qualificam, no máximo, como autarquias territoriais. Os 
centros parciais de competência (províncias, territórios, regiões administrativas, 
não importa a nomenclatura) exercem poderes políticos delegados ou atribuídos. 
Exemplos: França, Bélgica, Portugal, Holanda e o Estado brasileiro estruturado pela 
Constituição de 1824.
Nos Estados complexos, convivem entes estatais dotados de competências polí-
ticas próprias, que não podem ser alteradas pela simples vontade de alguma entidade 
superior. A descentralização é completa, porque a distribuição de competências é 
conservada por força de normas constitucionais ou de tratados internacionais. Numa 
base territorial comum, exercem sobreposta e simultaneamente poderes políticos tanto 
a entidade central (União) quanto cada entidade parcial (Estados-membros). Daí se 
falar em divisão geográfica de poder. Este tipo de figura estatal divide-se em dois 
principais subtipos: Estado federal e Estado confederal.
A) Estado federal: é constituído por entidades parciais – chamadas Estados-
-membros (no Brasil, México, EUA), Províncias (na Argentina) ou Laender (na Alema-
nha) – que detêm núcleo próprio de competências políticas, conservando autonomia 
e personalidade jurídica de direito público interno. Todavia, a soberania estatal e a 
personalidade jurídica de direito internacional concentram-se num mesmo ente central 
(União).
São pressupostos de existência do Estado federal, segundo MICHEL TEMER: 
I) descentralização política que parte da própria constituição (repartição constitu-
cional de competências), impedindo a livre ingerência por parte do poder central; 
II) participação das ordens jurídicas parciais (Estados-membros) na vontade 
criadora da ordem jurídica nacional, por meio de órgão representativo próprio 
(Senado); 
III) auto-organização assegurada aos Estados-membros, mediante constituições 
estaduais (poder constituinte decorrente); e 
IV) princípio da indissociabilidade (ou indissolubilidade) dos Estados-membros, 
que não possuem soberania para separarem-se do ente federalizado.
 ` Importante:
Pela Constituição de 1988, a indissolubilidade da federação é considerada fundamen-
to para intervenção federal (art. 34, I) e a forma federativa de Estado é considerada 
cláusula pétrea(art. 60, § 4º, I).
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
45Cap. I • Conceitos básicos de teoria geral do Estado 
 ` Como esse assunto foi cobrado em concurso?
Em questão elaborada para o concurso de Diplomata (2009/Cespe), a seguinte assertiva 
foi considerada como errada: “O Estado federal brasileiro – a República Federativa do 
Brasil – é pessoa jurídica de direito público internacional, e sua organização político-
-administrativa compreende a União, os estados e o Distrito Federal, mas não, os muni-
cípios, pois estes não são entidades federativas, visto que constituem divisões político-
-administrativas dos estados.”
São pressupostos de manutenção do Estado federal: 
I) a rigidez constitucional; e 
II) a existência de órgão, criado pela constituição, para realizar o controle de cons-
titucionalidade das leis e decidir conflitos de competências entre as entidades 
federativas.
ESTADO FEDERAL
Pressupostos de existência Pressupostos de manutenção
a) repartição constitucional de competências; 
b) participação das ordens jurídicas parciais (Estados-
-membros) na vontade criadora da ordem jurídica 
nacional; 
c) auto-organização dos Estados-membros (poder cons-
tituinte decorrente); e 
d) princípio da indissociabilidade.
a) rigidez constitucional; e 
b) existência de órgão responsável pelo 
controle de constitucionalidade das 
leis e pela decisão dos conflitos de 
competências entre as entidades fe-
derativas.
Os Estados federalizados formam-se por agregação ou por segregação. No primeiro 
caso, Estados pré-existentes renunciam à própria soberania para aglomerarem-se sob 
nova formação comum, que passará a ser detentora única da personalidade de direito 
público externo. Exemplos: EUA e Alemanha. No segundo caso, o Estado é formado pela 
descentralização de um Estado unitário em vários centros de competência autônomos. 
Exemplos: Brasil, México e Argentina.
B) Estado confederal: caracteriza-se pela reunião permanente de Estados indepen-
dentes e soberanos, geralmente com a finalidade de defesa externa e paz inter-
na. A reunião é precedida por tratado internacional, reservando-se a cada um 
dos Estados a prerrogativa de desligamento a qualquer tempo da confederação, 
segundo a fórmula: os Estados não foram feitos para o acordo, mas o acordo para 
os Estados. Exemplos: alianças pan-helênicas da Grécia antiga; a Alemanha e os 
Estados Unidos, em datas pretéritas; a Confederação Helvética (Suíça); Sérvia e 
Montenegro nos dias atuais. 
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
46 Direito Constitucional – Vol. 16 • Juliano T. Bernardes e Olavo A. V. Alves Ferreira
Principais distinções entre estado federal e estado confederal
Estado federal Estado confederal
fundamento jurídico: constituição; fundamento jurídico: tratado internacional;
unidades parciais não possuem direito de secessão 
(princípio da indissociabilidade/indissolubilidade);
unidades parciais possuem direito de secessão;
unidades parciais detêm autonomia. unidades parciais detêm soberania.
 ` Como esse assunto foi cobrado em questões dissertativas de concurso?
O concurso para Defensor Público do Mato Grosso do Sul (2008/Vunesp) perguntou: “A 
exemplo de outros Estados estrangeiros, o Brasil se constitui numa República Federativa. 
Embora cada Federação tenha suas próprias características, os doutrinadores costumam 
dizer que é possível identificar a presença de alguns traços comuns a todas as federações. 
Nesse diapasão, relacione brevemente quatro desses elementos comuns que estão pre-
sentes na federação brasileira.”
5. DIVISÃO DE PODERES
A ideia da divisão de poderes é princípio geral de direito constitucional. Também 
chamada de sistema de freios e contrapesos (checks and balances system), a divisão 
tripartida de poderes foi sugerida por Aristóteles, John Locke e Rousseau, mas é a 
Montesquieu que se deve sua definição e divulgação. Foi positivada, primeiramente, 
nas Constituições das ex-colônias inglesas na América.
Num sentido técnico, a se considerar que o Poder Político é uno, indivisível e inde-
legável, não se poderia falar em “separação de poderes”, mas em distinção de funções 
ou divisão funcional de poder. 
Assim, surge a seguinte divisão:
1) Função legislativa: consiste, principalmente: 
i) na edição de normas gerais e abstratas, que inovem a ordem jurídica: as leis 
em sentido material; 
ii) na fiscalização e controle dos atos praticados no exercício da função 
executiva.
2) Função executiva: com atuação nos fins diretamente inerentes à administração 
do Estado (em sentido amplo), incluindo a economia, a arrecadação e a defesa. 
Possui três missões básicas: intervenção, fomento e serviço público.
3) Função judiciária: tem por escopo, basicamente, a aplicação ou a revisão da apli-
cação das normas jurídicas aos casos concretos, em caráter definitivo (garantia do 
monopólio judicial da última palavra), com o objetivo de compor litígios ou, pelo 
menos, de evitar que se propaguem.
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
47Cap. I • Conceitos básicos de teoria geral do Estado 
Divisão funcional de poder
Função legislativa Função executiva Função judiciária
edição de normas gerais e abstratas, impes-
soais e inovadoras da ordem jurídica: as leis 
em sentido material; 
atuação nos fins dire tamente 
inerentes à administração do 
Estado (em sentido amplo), me-
diante a intervenção, o fomento 
e o serviço público. 
aplicação ou a revisão 
da aplicação das nor-
mas jurídicas aos casos 
concretos, em caráter 
definitivo.fiscalização e controle dos atos praticados 
no exercício da função executiva.
 ` Importante:
A administração interna feita pelo Judiciário e Legislativo é função atípica desses Po-
deres, mas não constitui uma exceção ao princípio da divisão, e sim um pressuposto 
da separação, qual seja, a independência recíproca. Nesse sentido, para o STF, tanto o 
autogoverno quanto a existência de espaços variáveis de autonomia financeira e orça-
mentária fazem parte da independência dos Poderes (ADIn 135/PB).
Ademais, a divisão não é absoluta. No Brasil, por exemplo, a Constituição Federal 
estabelece hipóteses de interferência recíproca entre as funções estatais, que servem 
para garantir que o poder não se exerça sem qualquer controle. Todavia, é princípio ge-
ral aplicável ao assunto, a nenhum dos “Poderes” é dado delegar atribuições a agentes 
de outros “Poderes”. 
Mais sobre o assunto, cf. item 8.1.2 do Capítulo VI.
 ` Como o STF já enfrentou a questão: 
“Não ofende os princípios da separação e da harmonia entre os Poderes do Estado a de-
cisão do Supremo Tribunal Federal que, em inquérito destinado a apurar ilícitos penais 
envolvendo deputado federal, determinou, sem prévia autorização da Mesa Diretora da 
Câmara dos Deputados, a coleta de dados telemáticos nas dependências dessa Casa 
Legislativa. Além de não haver determinação constitucional nesse sentido, a prévia au-
torização poderia, no caso, comprometer a eficácia da medida cautelar pela especial 
circunstância de o Presidente da Câmara, à época, estar ele próprio sendo investigado 
perante a Suprema Corte” (Pleno, AgR na AC 4.005/DF).
 ` Como esse assunto foi cobrado em concurso?
O 170º Concurso para a Magistratura Estadual do TJSP (1998) apontou como incorretas 
as seguintes assertivas: “O Poder Executivo não participa do processo legislativo” e “Ao 
Poder Judiciário é vedada a prática de atos administrativos”.
6. FORMA DE GOVERNO
É a definição abstrata de um modode atribuição do poder.
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
48 Direito Constitucional – Vol. 16 • Juliano T. Bernardes e Olavo A. V. Alves Ferreira
6.1. Classificação de Aristóteles
Segundo ARISTÓTELES, as formas de governo dividiam-se entre normais e anormais. 
A) Normais: aquelas cujo objetivo era o bem da comunidade. Subdividiam-se em: 
A.1) Monarquia: o governo de uma só pessoa; 
A.2) Aristocracia: o governo de uma classe restrita; e 
A.3) Democracia: o governo de todos os cidadãos. 
B) Anormais: aquelas que visavam somente a vantagens para os governantes, a 
saber:
B.1) Tirania: forma corrompida de monarquia. Segundo MARIA HELENA DINIZ 
(1998, p. 565), governo legítimo, mas cruel, por ser injusto; governo que 
não respeita princípios constitucionais; exercício despótico do poder.
B.2) Oligarquia: forma corrompida de aristocracia. Governo em que o poder fica 
concentrado em mãos de uma classe aristocrática ou de alguma família ou, 
ainda, de um pequeno grupo de pessoas pertencente ao mesmo partido; regime 
político em que o grupo do governante busca, arbitrariamente, a consecução 
de seus próprios interesses, agindo em seu benefício (cf. MARIA HELENA DI-
NIZ, 1998, p. 436).
B.3) Demagogia: forma corrompida de democracia. Estado corrupto da democracia e 
que se realiza pela força do número, não representando nem traduzindo uma con-
vivência cívica ou o pensamento do governo (cf. MARIA HELENA DINIZ, 1998, 
p. 50).
FORMAS DE ESTADO SEGUNDO ARISTÓTELES
Normais Anormais
aquelas que têm por objeto o bem da comunidade; aquelas que visam somente a vantagens para os 
governantes;
monarquia; ¨ tirania;
aristocracia; ¨ oligarquia;
democracia. ¨ demagogia.
 ` Como esse assunto foi cobrado em concurso?
Em questão elaborada para o concurso de Juiz do TJPI (2007/Cespe), foi apontada como 
incorreta a seguinte assertiva: “Para Aristóteles, os governos são republicanos – no qual 
todo o povo, ou pelo menos uma parte dele, detém o poder supremo; monárquico – em 
que uma só pessoa governa; despótico – em que um só arrasta tudo e todos com sua 
vontade e seus caprichos, sem leis ou freios.”
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
49Cap. I • Conceitos básicos de teoria geral do Estado 
6.2. Classificação de Maquiavel
Deve-se a MAQUIAVEL a superação da classificação tríade de ARISTÓTELES. Para o 
italiano, as formas políticas poderiam ser resumidas a duas: o governo da minoria (mo-
narquia) e o governo da maioria (república). Essa classificação dual ainda predomina, 
embora tenha ganhado maior complexidade no decorrer da história. 
A) Governo da minoria: dividido em: 
A.1) Monarquia: forma de governo que se caracteriza pela presença dos seguintes 
fatores: (i) vitaliciedade do governante; (ii) hereditariedade como me-
canismo de sucessão governamental; (iii) irresponsabilidade do monarca 
pelos atos que praticar; (iv) inviolabilidade corporal e suma dignidade do 
monarca (QUEIROZ LIMA); e, segundo alguns doutrinadores, (v) ausência de 
representatividade popular.
 ` Atenção!
Para autores como QUEIROZ LIMA, além da monarquia hereditária, também se admite 
a monarquia eletiva, daí por que a hereditariedade não seria preceito substancial do 
sistema monárquico. Nesse sentido, já houve monarquias cujo soberano era eleito por 
outros príncipes, como a do Sacro Império Romano da Idade Média e o Segundo Impé-
rio Alemão, que a sucedeu.
Subdivide-se em:
A.1.1) Monarquia absoluta: em que os poderes reais são ilimitados; 
A.1.2) Monarquia de estamentos (ou monarquia de braços): na qual o poder 
é descentralizado e delegado; e
A.1.3) Monarquia constitucional: aquela em que o monarca só exerce fun-
ções limitadas, geralmente restritas ao âmbito do Poder Executivo.
A.2) Ditadura: governo desenvolvido por governante que reúne em si amplos 
poderes públicos, exercendo arbitrária e absolutamente o Executivo e o 
Legislativo e, excepcionalmente, também o Judiciário (MARIA HELENA 
DINIZ). 
 ` Atenção!
O termo “Ditadura” veio da Antiguidade clássica e, durante séculos, teve conotação posi-
tiva, no que se diferenciava da Tirania e do Despotismo. Isso porque remetia às famosas 
ditaduras romanas, que eram formas temporárias de estados de exceção. Porém, após 
a Primeira Grande Guerra, generalizou-se o costume de chamar de “ditaduras” todos os 
governos não democráticos, de modo que “o termo tecnicamente mais correto ‘autocra-
cia’ acabou por ser relegado nos manuais de direito público” (NORBERTO BOBBIO, 2001, 
p. 158). 
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
50 Direito Constitucional – Vol. 16 • Juliano T. Bernardes e Olavo A. V. Alves Ferreira
B) Governo da maioria, com uma só espécie: 
B.1) República: caracterizada pela exigência de renovação do governo por meio 
de eleições periódicas: o governo deve ser temporário e eletivo. Um governo 
republicano está baseado nas seguintes premissas: (i) a temporariedade: 
o governo deve ser exercido por tempo determinado, ainda que admissível 
a renovação do prazo; (ii) a eletividade: a sucessão governamental exige 
eleições periódicas, afastada a sucessão por simples vínculos hereditários; 
(iii) a responsabilidade dos agentes públicos: devem responder por seus 
atos tanto os governantes quanto de todos os demais agentes públicos: le-
gisladores, magistrados e administradores; e (iv) a representatividade po-
pular: o exercício da função pública e os poderes a ele inerentes têm base na 
soberania popular.
 ` Atenção!
O STF já confirmou pelo menos duas dessas características no regime republicano bra-
sileiro, a saber: a temporariedade (Plenário, MS 27.593/DF) e a responsabilidade dos 
agentes públicos (MC no MS 24.458/DF e MC no MS 27.141/DF)
 ` Importante: 
Pela Constituição de 1988, somente a forma de Estado (forma federativa de Estado) é 
considerada cláusula pétrea expressa (art. 60, § 4º, I).
Porém, a forma de governo (princípio republicano) está prevista como princípio sensí-
vel (art. 34, VII, a), cuja violação caracteriza hipótese de intervenção.
 ` Como esse assunto foi cobrado em concurso? 
No concurso para Juiz do TJPR (2010), o candidato deveria considerar correta a seguinte 
alternativa: “A Constituição Federal de 1988 não considerou a forma republicana de gover-
no uma matéria petrificada no texto. Ou seja, hodiernamente, a forma de governo Repú-
blica não tem “status” de cláusula pétrea.”
São espécies republicanas: 
B.1.1) República aristocrática: o governo é exercido por alguma classe pri-
vilegiada, geralmente a nobreza; e 
B.1.2) República democrática: considera o povo como titular do poder 
estatal. 
 ` Importante: 
Atualmente, a qualificação “democrática” que se possa dar a algum governo não 
diz propriamente respeito à forma em que se exerce, senão ao regime político do 
Estado. 
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
51Cap. I • Conceitos básicos de teoria geral do Estado 
Comparação entre as características das formas de governo
Monarquia República
vitaliciedade do governante; temporariedade: o governo deve ser exercido por 
tempo determinado, ainda que admissível a reno-
vação do prazo.
hereditariedade como mecanismo de sucessão go-
vernamental. Porém, já houve casos de monarquia 
eletiva (QUEIROZ LIMA)
eletividade: a sucessão governamental exige elei-
ções periódicas, afastada a sucessão por simples 
vínculos hereditários; 
irresponsabilidade do monarca pelos atos quepraticar;
responsabilidade do governante e de todos de-
mais agentes públicos;
ausência de representatividade popular. representatividade popular.
inviolabilidade corporal e suma dignidade do 
monarca (QUEIROZ LIMA).
 ` Como esse assunto foi cobrado em concurso? 
Em questão elaborada pelo XIV Concurso para Juiz do TRF/4ª Região (2010), a alter-
nativa considerada correta pelo gabarito tinha a seguinte redação: “Como Repúbli-
ca, o Brasil conta com o exercício do poder político em caráter eletivo, transitório e 
com responsabilidade.”
7. SISTEMA DE GOVERNO
Ao optar pela adoção de determinado sistema de governo, cada Estado escolhe 
como será a organização e estruturação do governo, isto é, quais serão as normas que 
irão reger as relações entre os Poderes Legislativo e Executivo no exercício das funções 
governamentais. Define-se um sistema de governo pela posição recíproca dos poderes, 
ou seja, a separação de poderes é fator determinante do sistema de governo. 
Tradicionalmente, divide-se em: 
A) Sistema presidencialista: criação da Constituição norte-americana de 1787. Típi-
co das Repúblicas, sobretudo as do chamado Novo Mundo (EUA, Brasil, Argentina, 
México, Colômbia). Tem por características:
a) o Presidente da República exerce o Executivo em toda sua plenitude, acumu-
lando as funções de Chefe de Estado e Chefe de Governo;
b) a investidura e o exercício do mandato do Presidente independem da vontade 
do Legislativo;
c) o Legislativo não se sujeita a dissolução e seus membros são investidos em 
mandato com termo certo;
d) propicia maior divisão e independência entre os Poderes Legislativo e 
Executivo; e
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
52 Direito Constitucional – Vol. 16 • Juliano T. Bernardes e Olavo A. V. Alves Ferreira
e) o plano de governo é estabelecido e observado sem a influência do Legislativo, 
salvo no tocante à aprovação orçamentária e posterior prestação de contas.
B) Sistema parlamentarista: nasceu na Inglaterra, a partir da Magna Carta de 1215, 
até consolidar-se formalmente com a Reforma Eleitoral de 1832. Modelo típico das 
monarquias constitucionais, embora tenha sido estendido a Repúblicas europeias 
como a Alemanha e a Itália. São características desse sistema:
a) o Poder Executivo é dividido entre a chefia do Estado (exercida pelo monarca 
ou pelo Presidente) e a chefia do Governo (de atribuição do Primeiro-Ministro);
b) o Chefe do Estado nomeia ou indica o Primeiro-Ministro;
c) o Primeiro-Ministro é quem nomeia ou indica os demais Ministros;
d) a aprovação pela Assembleia do Primeiro-Ministro e de seu Ministério dá-
-se em conjunto, juntamente com a deliberação sobre o plano de governo, 
ratificando-os politicamente perante o povo;
e) o governo deve confiança ao Parlamento;
f) quebrada a confiança, formalizada por uma moção de desconfiança ou voto 
de censura (ambos de deliberação do Parlamento), é dissolvido o governo, 
que não possui investidura por termo certo; e
g) o Chefe do Estado poderá dissolver o Parlamento e convocar novas eleições, 
a fim de se apurar o grau de confiança dos parlamentares perante o povo.
B) Sistema semipresidencialista: sistema híbrido de parlamentarismo e presiden-
cialismo que se baseia numa estrutura de dupla autoridade flexível (SARTORI). 
Consagra uma “diarquia flexível”, na qual o Poder Executivo é bicéfalo, pois 
compartilhado pelo Presidente da República e o Primeiro-Ministro, mas de forma 
desigual e oscilante, a depender das combinações circunstanciais das maiorias par-
lamentares. Surgiu com as Constituições da Alemanha e da Finlândia promulgadas 
em 1919. Porém, o modelo considerado clássico é o da atual Constituição francesa 
(1958). É também adotado em países como Portugal, nas antigas repúblicas socia-
listas do Leste Europeu (Romênia, Bulgária, Polônia) e da extinta União Soviética 
(Rússia, Ucrânia, Cazaquistão) (VERGOTTINI). 
 Para SARTORI (1996, p. 147), um sistema é semipresidencialista se possuir, con-
juntamente, as seguintes características:
a) o Chefe de Estado (Presidente da República) é eleito para mandato determi-
nado, por votação popular, sem a participação do Parlamento; 
b) o Chefe de Estado compartilha o Poder Executivo com um Primeiro-Ministro, 
numa estrutura dupla de poder dotada destas propriedades: 
(b.1) embora independente do Parlamento, o Presidente da República não 
pode governar sozinho ou diretamente, pois sua vontade deve ser “ca-
nalizada e processada pelo seu governo”; 
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
53Cap. I • Conceitos básicos de teoria geral do Estado 
(b.2) inversamente, o Primeiro-Ministro e seu gabinete independem do Pre-
sidente, mas devem confiança ao Parlamento, razão pela qual necessi-
tam do constante apoio da maioria parlamentar da ocasião; 
(b.3) essa estrutura dupla permite diferentes tipos de equilíbrio e oscilação 
de prevalências do poder dentro do Executivo, sem prejuízo da “auto-
nomia potencial” de cada autoridade;
c) no modelo clássico francês, o Chefe do Estado tem competência privativa para 
assuntos de defesa e política externa, e ainda pode dissolver o Parlamento.
 Já para PIZZORUSSO (1998, p. 209), no semipresidencialismo, o papel poli-
ticamente predominante é mesmo aquele atribuído ao Primeiro-Ministro (ou 
Presidente do Conselho), que “constitui expressão da maioria parlamentar da 
qual recebeu a confiança”. Assim, embora a Chefia do Estado desempenhada 
pelo Presidente da República não seja só cerimonial – no que se diferente das 
monarquias constitucionais –, ela costuma ser exercitável apenas em “situa-
ções relativamente excepcionais”.
D) Sistema diretorial: também conhecido como sistema convencional, foi posto 
em funcionamento pela primeira vez na antiga União Soviética. Nesse sistema, 
as funções executiva e legislativa concentram-se em uma só entidade (As-
sembleia ou Conselho de Estado). Existem ainda órgãos voltados para a admi-
nistração, mas todos subalternos à Assembleia. Um dos membros da Assembleia 
é intitulado Presidente da República, mas geralmente com funções meramente 
cerimoniais. O poder é exercido pelo líder do partido único que domina a As-
sembleia ou o Conselho de Estado. Exemplos atuais, com algumas variações: 
Cuba, Coreia do Norte e China.
SISTEMAS DE GOVERNO
Sistema 
presidencialista
a) Criação norte-americana (Constituição de 1787);
b) típico das Repúblicas; 
c) Poder executivo é exercido pelo Presidente da República, que acumula as 
funções de Chefe de Estado e de Chefe de Governo;
d) a investidura e o exercício do mandato do Presidente independem da vontade 
do Legislativo; 
e) Poder Legislativo não se sujeita a dissolução e seus membros são investidos 
em mandato com termo certo;
f) há maior independência entre os Poderes Executivo e Legislativo.
Sistema 
parlamentarista
a) Surgiu na Inglaterra (Magna Carta de 1215) e se consolidou com a Reforma 
Eleitoral de 1832;
b) típico das monarquias constitucionais, embora tenha sido estendido às Re-
públicas europeias;
c) o Poder Executivo é dividido entre a chefia do Estado (exercida pelo monarca 
ou pelo Presidente) e a chefia do Governo (de atribuição do Primeiro-Ministro); 
d) maior dependência entre os Poderes Executivo e Legislativo.
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
54 Direito Constitucional – Vol. 16 • Juliano T. Bernardes e Olavo A. V. Alves Ferreira
SISTEMAS DE GOVERNO
Sistema 
semipresidencialista
a) Criação das Constituiçõesalemã e finlandesa de 1919 e celebrizado na atual 
Constituição francesa;
b) sistema misto entre parlamentarismo e presidencialismo que se baseia numa 
estrutura de dupla autoridade flexível; 
c) Presidente da República é eleito pelo voto popular e exerce a chefia do 
Estado;
d) Poder Executivo é compartilhado pelo Presidente da República e o Pri-
meiro-Ministro, mas de forma desigual e oscilante, a depender das combinações 
circunstanciais das maiorias parlamentares.
Sistema diretorial 
ou convencional
a) Adotado na antiga União Soviética e, com algumas variações, em Cuba, na 
China e na Coreia do Norte;
b) os órgãos voltados para a administração são todos subalternos a uma As-
sembleia ou Conselho de Estado. Um dos membros da Assembleia é intitulado 
Presidente da República, mas suas funções costumam ser meramente cerimoniais;
c) as funções executiva e legislativa concentram-se em uma só entidade (As-
sembleia ou Conselho de Estado), que é dominada pelo líder do partido único.
 ` Como esse assunto foi cobrado em concurso? 
No 28º Concurso para Promotor de Justiça para o Ministério Público do Distrito Federal 
e Territórios (2009), foi considerado correto o enunciado: “O princípio da separação de 
poderes é fator determinante do sistema de governo.”
8. REGIMES POLÍTICOS
São os complexos estruturais de princípios e forças políticas que orientam de-
terminada concepção de Estado e seu ordenamento jurídico (JOSÉ AFONSO DA SILVA). 
Dividem-se, basicamente, em: 
A) Autocracia: a estruturação de governo ocorre “de cima para baixo”, privilegian-
do-se a soberania do governante, ou seja, o princípio do chefe. Segundo MARCELLO 
CAETANO, autocrático é aquele regime em que o poder político (incluindo o poder 
constituinte) é exercido em nome próprio, por uma pessoa ou por um grupo social 
(classe, casta, partido ou corporação).
B) Democracia: a soberania é da titularidade do povo, de forma que o governo é 
organizado “de baixo para cima”, conforme a vontade popular. Nos regimes de-
mocráticos, o poder político é concedido pelo Estado à parcela de indivíduos que 
constituem o “povo”. Enfim, a democracia pode ser sucintamente definida como o 
processo de convivência social em que o poder emana do povo e há de ser exerci-
do, direta ou indiretamente, pelo povo e em proveito do povo. 
8.1. Regime político democrático
O regime político democrata é “caracterizado pelo exercício do poder sobre a base 
da efetiva participação do povo soberano nas decisões políticas, sempre à procura da 
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
55Cap. I • Conceitos básicos de teoria geral do Estado 
realização de valores de convivência humana como a igualdade, a liberdade, a justiça e 
a dignidade das pessoas” (LORA ALARCÓN, 2007, 106). 
Assenta-se em dois princípios fundamentais: 
A) o da soberania popular; e 
B) o da participação do povo no poder, seja direta ou indiretamente. Há quem 
indique ainda o chamado princípio da maioria, segundo o qual as decisões 
são tomadas conforme a opinião da maioria do povo. Contudo, para JOSÉ 
AFONSO DA SILVA, esse princípio nada mais é do que técnica de que se serve 
a democracia.
Já os valores essenciais à democracia são, sobretudo, a igualdade e a liberdade, 
as quais, numa visão contemporânea, gravitam em torno do valor da dignidade da 
pessoa humana.
A democracia pode apresentar três tipos:
1) democracia direta: é o povo que exerce, ele próprio, as funções do Estado, sem 
intermediação de representantes. Tipo de regime antigamente praticado em Ate-
nas, mas que resta inviabilizado nos dias atuais em razão do crescimento do 
número de pessoas aos quais se concede cidadania; 
2) democracia indireta (ou representativa): embora o poder pertença ao povo, este 
outorga funções de governo a representantes previamente eleitos;
3) democracia semidireta (ou participativa): regime misto, em que mecanismos 
da democracia indireta convivem com exemplos de participação direta do povo, 
tais como o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular em matéria de projetos 
legislativos.
 ` Importante: 
Não confundir voto direto com democracia direta. O fato de o povo escolher seus 
representantes diretamente não quer dizer ele próprio esteja a exercer o poder. O 
que ocorre é simplesmente a eleição direta, i.e., sem intermediação de quem quer 
que seja.
 ` Como esse assunto foi cobrado em concurso? 
No concurso para Auditor do Tribunal de Contas do Estado do Ceará (2006), elaborado 
pela Fundação Carlos Chagas, o candidato deveria considerar como correta a seguinte 
alternativa: “Democracia semidireta é aquela que se caracteriza pela eleição de repre-
sentantes do povo, por meio do voto, dotada de mecanismos de participação popular 
direta, como o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular.”
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
56 Direito Constitucional – Vol. 16 • Juliano T. Bernardes e Olavo A. V. Alves Ferreira
Distinção entre os institutos
FORMA DE ESTADO FORMA DE GOVERNO SISTEMA DE GOVERNO
– definido pelo grau de centra-
lização dos poderes estatais.
– norma federativa é cláusula 
pétrea expressa (art. 60, § 
4º, I, CF).
– é a definição abstrata de um 
modo de atribuição de poder.
– forma republicana é princípio 
sensível (art. 34, VII, a, CF).
– conjunto de normas que esta-
belecem como será a relação 
entre o Poder Legislativo e o 
Poder Executivo.
Estado unitário
x
Estado composto
Monarquia
x
República
Presidencialismo
x 
Parlamentarismo
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce
rrcastro
Realce