Aula 01 principios

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Curso Teórico de Direito Administrativo para AFT 
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AULA 01: PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO 
Oi Pessoal, 
A aula de hoje é sobre o tal Regime Jurídico Administrativo, mais 
detidamente sobre os princípios da Administração. 
Queridas(os), ao lado da teoria, serão apresentados exercícios de 
fixação, e reproduzidas jurisprudências. 
Sem mais, vamos ao encontro do dia, 
Cyonil Borges. 
Observação: amigas(os), só consegui antecipar a aula do curso de 
vocês porque, felizmente, estou com um curso, em andamento, para 
a preparação em concursos promovidos pelo Cespe. No entanto, há 
duas aulas que serão postadas semana que vem, quero melhorar um 
pouco mais, recheando-as com mais itens do Cespe. 
Observação: o amigo Sandro Bernardes vai nos fornecer provas 
comentadas do ano de 2013. Verifiquei as últimas provas, e o Cespe 
parou de ser criativo. Há uma repetição muito grande de questões. 
Ademais, gostaria de fazer propaganda do meu trabalho no 
TECCONCURSOS (www.tecconcursos.com.br). Vou lançar, por lá, um 
material de Direito Constitucional, em exercícios, com mais de 500 
itens de Cespe, sendo muitos de 2012 e 2013. 
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Sumário 
2. Regime Jurídico da Administração ................................................................. 4 
2.1. Regime Jurídico Administrativo ................................................................... 8 
2.2. Princípios Básicos da Administração ...................................................... 13 
2.2.1. Princípios Expressos .................................................................................... 19 
2.2.1.1. Legalidade ............................................................................................ 21 
2.2.1.2. Impessoalidade, finalidade ou isonomia .............................................. 26 
2.2.1.3. Moralidade ........................................................................................... 30 
2.2.1.4. Publicidade ........................................................................................... 40 
2.2.1.5. Eficiência ............................................................................................... 47 
2.2.2. Princípios implícitos ou reconhecidos ............................................... 54 
2.2.2.1. Supremacia do Interesse Público sobre o Interesse Privado ................. 54 
2.2.2.2. Indisponibilidade do Interesse Público ................................................. 55 
2.2.2.3. Finalidade Pública ................................................................................. 56 
2.2.2.4. Controle Judicial dos Atos Administrativos ........................................... 57 
2.2.2.5. Princípio da Responsabilidade Civil do Estado...................................... 60 
2.2.2.6. Princípio da Autotutela ......................................................................... 62 
2.2.2.7. Princípio da Igualdade .......................................................................... 63 
2.2.2.8. Especialidade ........................................................................................ 63 
2.2.2.9. Presunção de legitimidade ou de veracidade ....................................... 64 
2.2.2.10. Probidade Administrativa ................................................................... 65 
2.2.2.11. Segurança Jurídica .............................................................................. 67 
2.2.2.12. Princípio da Confiança e Boa Fé ......................................................... 72 
2.2.2.13. Princípio da Motivação ....................................................................... 74 
2.2.2.14. Princípio da Proporcionalidade ........................................................... 77 
2.2.2.15. Razoabilidade ..................................................................................... 79 
2.2.2.16. Princípio da Continuidade do Serviço Público ..................................... 83 
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2.2.2.17. Princípio da Realidade ........................................................................ 84 
2.2.2.18. Princípio da Responsividade ............................................................... 85 
2.2.2.19. Princípio da Sindicabilidade ................................................................ 85 
2.2.2.20. Princípio da Juridicidade ..................................................................... 87 
2.2.2.21. Princípio da Sancionabilidade ............................................................. 88 
2.2.2.22. Princípio da Precaução ....................................................................... 88 
2.2.2.23. Princípio da Subsidiariedade .............................................................. 88 
2.2.24. Princípio da Função Cogente ................................................................. 89 
 
 
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2. REGIME JURÍDICO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
Em alguns editais de concursos públicos, há a menção aos “princípios 
da Administração”. Porém, os manuais clássicos de Direito 
Administrativo, preliminarmente ao estudo de tal conteúdo, avançam 
pelo Regime Jurídico Administrativo. 
De pronto, vamos definir a expressão “regime” isoladamente. 
Regime quer dizer o conjunto de normas e de princípios 
aplicáveis a uma determinada situação. Muitas vezes a expressão é 
conjugada com um qualificativo, um termo, que lhe trará 
adjetivação. Por exemplo: 
- Regime de concurso público: para passar no concurso público, 
devemos seguir um conjunto de normas e de princípios, caso 
contrário, o resultado final (passar no concurso) não será 
facilmente alcançável. 
- Regime de peso: para emagrecer devemos seguir um conjunto de 
regras (caminhar uma hora/dia) e de princípios (evitar a gula), sob 
pena de não alcançarmos o objetivo desejado. 
- Regime de escola militar: para cumprir o estágio militar, 
devemos acordar cedo, malhar (natação, corridinha mixuruca que 
não dá nem pra cansar), estudar, passar pela provação das refeições 
(carne de monstro, jacuba das cores mais variadas), enfim, cumprir 
uma série de princípios e de regras, sob pena de não alcançarmos a 
excelência na formação militar. 
Trazendo agora para a nossa realidade, há, igualmente, regime 
jurídico. Há regime jurídico de servidores. Há regime jurídico 
de licitações. Nesses casos, a expressão diz respeito às normas 
principais aplicáveis aos servidores e às licitações, 
respectivamente. Enfim, a Administração Pública convive com um 
conjunto de normas e de princípios, no Regime Jurídico da 
Administração. 
A expressão “regime jurídico da Administração” é o gênero, que 
comporta como espécies o Regime de Direito Privado e o Regime 
Jurídico Administrativo (normas e princípios de Direito Público). Para 
a Professora Maria Sylvia Di Pietro, a expressão regime jurídico da 
Administração Pública é utilizada para designar, em sentido amplo, 
os regimes de direitopúblico e de direito privado a que pode 
submeter-se a Administração Pública. Já a expressão regime-
jurídico administrativo é reservada tão-somente para abranger o 
conjunto de traços, de conotações, que tipificam o Direito 
Administrativo, colocando a Administração Pública numa posição 
privilegiada, vertical, na relação jurídico-administrativa. 
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Fácil concluir, portanto, que o regime jurídico adotado pela 
Administração não é formado só por normas de Direito Público. Nem 
sempre a Administração acha-se em posição de verticalidade 
(unilateralidade, império) sobre os administrados. Vamos entender 
um pouco melhor o assunto, ao velho estilo “Jack” (por partes). 
Quem já ouviu falar em Caixa Econômica Federal (CEF)? 
Todos, obviamente. A CEF é empresa pública da União (é do Estado, 
portanto). 
E o Banco do Brasil (BB), alguém já ouviu falar? 
Claro que sim! O BB é sociedade de economia mista da União (é do 
Estado, em conclusão). 
Será que tais entes são pessoas jurídicas de Direito Público ou de 
Direito Privado? Será que o regime é de Direito Público ou de Direito 
Privado? 
Façamos, agora, a leitura do art. 173, §1º, da CF/1988: 
A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, 
da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias 
que explorem atividade econômica de produção ou 
comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo 
sobre: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 
1998) 
(...) 
II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas 
privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, 
comerciais, trabalhistas e tributários; 
Em síntese: a CF/1988 definiu, a priori, o regime das empresas 
governamentais como de Direito Privado (próprio das empresas 
privadas, no dispositivo acima), não deixando, portanto, espaço 
para a adoção de regime jurídico distinto. Assim, temos que nem 
sempre o Estado se submete integralmente às normas de Direito 
Público. 
Façamos a leitura, nesse instante, do art. 175 da CF/1988: 
Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, 
diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre 
através de licitação, a prestação de serviços públicos. 
Parágrafo único. A lei disporá sobre: 
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I - o regime das empresas concessionárias e 
permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de 
seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de 
caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão; 
(...). 
Distintamente das empresas do Estado (CEF e BB, por exemplo), 
em que o regime é, primordialmente, de Direito Privado, nos 
termos da CF/1988, percebemos que a Lei disporá sobre o regime 
das empresas concessionárias e permissionárias, logo, podendo 
ser: Direito Público ou Direito Privado ou Híbrido (público e 
privado). 
Fixação 
CESPE - TJ TRE ES/TRE ES/Administrativa/"Sem Especialidade"/2011 
Acerca da administração pública e de seus princípios, julgue o 
próximo item. 
Os princípios elencados na Constituição Federal, tais como legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, aplicam-se à 
administração pública direta, autárquica e fundacional, mas não às 
empresas públicas e sociedades de economia mista que explorem 
atividade econômica. (Certo/Errado)1 
Em suma: a Administração Pública não é regida só por normas 
de Direito Privado, podendo o regime ser definido como de Direito 
Público na própria CF/1988 ou pela legislação ordinária. 
Essa submissão ora ao Direito Público, ora ao Direito Privado, ou a 
ambos, levou parte dos doutrinadores à classificação de que existe 
algo maior que regime jurídico administrativo, é o Regime 
Jurídico DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (ou regime jurídico 
administrativo, em sentido amplo). Responsável, assim, por 
englobar tanto as normas de Direito Público (regime jurídico-
administrativo), como as de Direito Privado (regime jurídico de 
direito privado), aplicáveis à própria administração em situações 
específicas. 
Chegamos à conclusão de que o conceito de “DA ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA” é MAIOR que “ADMINISTRATIVO”. Assim, regime 
jurídico DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA não abrange tão-
 
1
 ERRADO. 
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somente o regime JURÍDICO-ADMINISTRATIVO, como também 
o de DIREITO PRIVADO. 
No entanto, é no regime jurídico-administrativo (de Direito 
Público) que a Administração dispõe de prerrogativas (de força, 
de supremacia sobre os particulares). Isso ocorre em razão do 
significado que o Estado possui na sociedade: a de ser responsável 
pelo cumprimento dos interesses coletivos (públicos). 
Em consequência, a Administração Pública dispõe de “poderes 
especiais” que não são colocados à disposição do particular. 
Como exemplos de tais prerrogativas: o exercício do poder de 
polícia, a desapropriação de bens, a possibilidade de aplicação 
de sanções administrativas independentemente da 
intervenção judicial. 
Todavia, no regime jurídico-administrativo, não há só 
prerrogativas (autonomia). Jamais! Existem também as 
restrições (à liberdade), contrapartida das prerrogativas. Vamos 
mais um exemplo. 
Imagine que a Administração Pública tenha de adquirir 
veículos e toma conhecimento que uma loja está com uma 
“promoção”, com preços bastante inferiores aos correntes no 
mercado. Poderia o Administrador livremente, ao seu arbítrio, 
adquirir os veículos? Sonoramente, NÃO! 
A razão disso que é Constituição Federal submete a Administração 
ao dever de licitar suas aquisições (art. 37, inc. XXI), restringindo 
o que se poderia nominar de “liberdade” da Administração em realizar 
contratos. 
Portanto, o regime jurídico-administrativo poderia ser resumido 
em duas expressões: prerrogativas e sujeições do Estado, no 
desempenho de suas atividades Administrativas. 
Ainda quanto aos regimes jurídicos aplicáveis à Administração, como 
já se disse, a Administração Pública pode estar submetida, 
preponderantemente, a normas do Direito Privado. É o que 
acontece, por exemplo, na exploração de atividades econômicas 
por parte do Estado. 
Com efeito, como sobredito, o inc. II do §1º do art. 173 da CF/1988 
estabelece que as empresas públicas e sociedades de economia 
mista que explorem atividades econômicas se submetem às 
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mesmas normas que valem para as empresas privadas quanto a 
direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributárias. 
Assim, o Banco do Brasil, sociedade de economia mista federal, ao 
atuar no mercado, submete-se às mesmas “regras do jogo” que 
valem para os bancos privados. 
A doutrina clássica costuma firmar que, nestes casos, os órgãos ou 
entidades da Administração Pública se encontram em posição 
“horizontal”quando comparados ao particular. 
Cuidado especial, no entanto, merece ser dado. Por mais que a 
Administração Pública submeta-se predominantemente ao 
Direito Privado, esta submissão não é integral. Isso se dá 
porque, ao fim, o papel dos órgãos/entidades da Administração é o 
alcance do interesse público, independentemente de qual 
regime jurídico é aplicável ao caso. Por exemplo: a CEF e o BB 
devem licitar, devem realizar concursos públicos, ou seja, apesar de 
não gozarem de prerrogativas, contam com restrições de 
Direito Público. 
Fixação 
CESPE - AUFC/TCU/Controle Externo/2004 
Considerando as fontes e os princípios constitucionais do direito 
administrativo e a organização administrativa da União, julgue 
os seguintes itens. 
A expressão regime jurídico-administrativo, em seu sentido 
amplo, refere-se tanto aos regimes de direito público e de 
direito privado a que se submete a administração pública 
quanto ao regime especial que assegura à administração 
pública prerrogativas na relação com o administrado. 
(Certo/Errado)2 
 
2.1. REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO 
Como esclarece a Professora Maria Sylvia Di Pietro, o Direito 
Administrativo nasceu e se desenvolveu baseado em duas ideias 
opostas: de um lado, a proteção aos direitos individuais frente ao 
Estado, que serve de fundamento ao princípio da legalidade, um 
dos pilares do Estado de Direito; de outro lado, a de necessidade de 
 
2
 O item está ERRADO. Não é uma questão trivial. A expressão regime jurídico administrativo, em 
sentido amplo, pode ser utilizada como sinônimo para Regime Jurídico da Administração. Este, por sua 
vez, refere-se ao conjunto de normas de Direito Público e Direito Privado. Perceba que, no quesito, há a 
afirmação de que o Regime, em sentido amplo, assegura “regime especial”. Na verdade, apenas o 
regime jurídico administrativo, em sentido estrito, é que garante prerrogativas. 
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satisfação dos interesses coletivos, que conduz à outorga de 
prerrogativas e privilégios para a Administração Pública, quer 
para limitar o exercício dos direitos individuais em benefício do bem-
estar coletivo (poder de polícia), quer para a prestação de serviços 
públicos. 
As liberdades dos indivíduos são, para estes, verdadeiros direitos, e, 
portanto, restrições para o Estado. Por outro lado, o Estado conta 
com autoridade, sintetizada nas prerrogativas que lhe permitem 
assegurar a supremacia do interesse público sobre o particular. 
Para o autor Celso Antônio, o regime jurídico-administrativo é 
construído, fundamentalmente, em dois princípios básicos, dos quais 
os demais decorrem: o da supremacia do interesse público sobre 
o particular (prerrogativas) e o da indisponibilidade do 
interesse público (restrições). 
Portanto, relativamente ao estudo do regime jurídico-
administrativo, percebemos que as prerrogativas são sinais de 
força (poderes) (p. ex.: a desapropriação), enquanto que as 
restrições representam sujeições (deveres) (p. ex: o 
cumprimento da finalidade pública), binômio poder-dever ou 
dever-poder. 
As prerrogativas podem ser traduzidas no princípio da 
supremacia do interesse público sobre o particular, enquanto 
que as restrições, no princípio da indisponibilidade e da 
legalidade. Esses dois princípios são informadores do regime 
jurídico administrativo. 
Fixação 
CESPE - AUFC/TCU/Controle Externo/Auditoria de Obras 
Públicas/2009 
Acerca dos contratos administrativos, julgue o item seguinte. 
O regime jurídico-administrativo fundamenta-se, conforme 
entende a doutrina, nos princípios da supremacia do interesse 
público sobre o privado e na indisponibilidade do interesse 
público. (Certo/Errado)3 
O princípio da supremacia do interesse público, 
metaforicamente, quer significar que a Administração Pública é 
colocada em posição vertical (diferenciada) quando comparada 
aos particulares. Isso se deve à prevalência do interesse 
público sobre o privado, que dá, por conseguinte, uma série de 
prerrogativas em favor da Administração. 
 
3
 O item está CERTO. 
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Fixação 
CESPE - PMP (INSS)/INSS/2010 
Acerca do direito administrativo, julgue o item a seguir. 
O sistema administrativo ampara-se, basicamente, nos princípios da 
supremacia do interesse público sobre o particular e da 
indisponibilidade do interesse público pela administração. 
(Certo/Errado)4 
No caso de confronto entre o interesse individual e o público, este é 
que, em regra, prevalecerá, tendo em conta ser mais amplo. Ou de 
outra forma: o grupo é mais importante do que o indivíduo. 
Aprendemos isso cedo, não é mesmo? Quantas vezes as nossas 
professoras do primário nos disseram isso... 
Obviamente, não só de prerrogativas se faz um Estado. Em 
contrapartida da supremacia do interesse público, a 
indisponibilidade desse mesmo interesse faz com que a 
Administração, por intermédio de seus agentes, não tenha “vontade 
própria”, por estar investida no papel de satisfazer a vontade de 
terceiros, quais sejam, o coletivo, a sociedade. 
De fato, os agentes públicos têm o papel de levar as atribuições do 
Estado a efeito, Estado esse que, ao fim, é uma espécie de “tutor” 
dos interesses públicos. Não pode o agente, dessa forma, atuar da 
forma que bem entender, mas sim conforme exigido pela coletividade 
por intermédio do instrumento que é próprio para tal exigência: a lei. 
Fixação 
CESPE - Ana MPU/MPU/Administrativo/2010 
Com relação aos poderes, atos e contratos administrativos, julgue o 
item a seguir. 
As prerrogativas do regime jurídico administrativo conferem poderes 
à administração, colocada em posição de supremacia sobre o 
particular; já as sujeições servem de limites à atuação administrativa, 
como garantia do respeito às finalidades públicas e também dos 
direitos do cidadão. (Certo/Errado)5 
Com efeito, o princípio da indisponibilidade guarda uma relação 
muito estreita com o princípio da legalidade. Por este último, a 
Administração só faz o que a norma determina ou autoriza, 
 
4
 CERTO. 
5
 CERTO. 
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quando e como permite, sendo, pois, bastante diferente da legalidade 
aplicada aos particulares, que podem fazer tudo o que não é 
proibido pela norma. 
Percebe-se, por fim, significativa diferença quanto à vontade 
administrativa X vontade dos particulares, que pode ser assim 
resumida: enquanto os particulares possuem ampla liberdade 
de vontade, podendo realizar tudo aquilo que não lhes seja 
proibido, à Administração só é lícito fazer o que lhe é 
determinado, ou ao menos autorizado pela norma. 
Antes de passarmos para o próximo tópico, seguem breves 
considerações sobre o interesse público. O que é esse tal de interesse 
público? 
O interesse público, por dizer respeito ao coletivo, sobrepõe-se aos 
interesses individuais, daí ser dito “supremo”. Claro que a prevalênciado interesse público não é um fim em si mesmo. Sob o pretexto de 
dar cumprimento aos interesses públicos não pode o administrador 
público simplesmente fulminar os direitos e liberdades individuais, 
garantias consagradas constitucionalmente. 
A “chave” então da melhor interpretação do princípio da 
supremacia do interesse público é a ponderação entre as 
prerrogativas estatais de um lado e os direitos/liberdades 
individuais de outro, entendidas estas como verdadeiras restrições 
na atuação do Estado. Portanto, deve-se preservar o equilíbrio, dado 
que não há poderes ilimitados concedidos à Administração Pública. 
Ainda que quase inviável precisar-se o que é “interesse público”, não 
se pode conceituar esse como sendo apenas o que diz respeito 
ao Estado, em si, relacionado à entidade representante. Tampouco 
se pode conceituá-lo como resultante do somatório dos interesses 
individuais. Dessa forma, a doutrina costuma segmentar o interesse 
público em: 
I) Primário – corresponde ao cumprimento da lei, e, portanto, 
ao interesse público propriamente dito ou finalístico. É 
visto de dentro para fora, exemplo da prestação de serviços 
públicos. 
II) Secundário – entendido como a necessidade de a 
Administração lograr vantagens para si. Ocorre internamente 
à Administração (atividade-meio): finanças públicas e 
nomeação de servidores, por exemplo. 
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O Estado é uma instituição que age por intermédio de órgãos, 
entidades e agentes, mas que, ao fim, num plano extrajurídico, tem 
interesse de “maximizar” seus ganhos, e muitas vezes tende a 
privilegiar interesses secundários em detrimento dos primários 
(o que veremos não ser possível). Mais um exemplo para ilustrar o 
que se expõe. 
O Estado pode, em determinado momento, querer elevar ao máximo 
as alíquotas dos impostos, almejando mais receita para cobrir dívidas 
passadas. Neste caso, tenderia a agir como um particular: maximizar 
receitas para cobrir despesas. Só que, evidentemente, não é isso que 
a sociedade e a lei exigem do Estado. 
De outra forma, quer-se do Estado que a tributação seja feita nos 
limites necessários para se proporcionar o bem-estar social. Por 
conseguinte, pode-se afirmar que só é permitido ao Estado 
perseguir interesses públicos secundários quando estes 
coincidirem com os interesses públicos primários (os públicos, 
propriamente ditos). 
Assim, é correto afirmar que o interesse público primário não 
coincide, necessariamente, com o do Estado (o secundário, o 
destinado para atender suas conveniências internas). De fato, em um 
aspecto puramente “gerencial”, o Estado tentaria maximizar seus 
próprios interesses, muitas vezes não condizentes com aqueles 
dispostos na norma. 
Por outro lado, a observância dos interesses públicos compete 
não aos órgãos e entidades da Administração em si, uma vez 
que estes não passam de mera ficção jurídica. Para que os interesses 
públicos sejam atingidos, são necessários agentes públicos, os 
quais tornarão concreta a atuação da Administração Pública. 
Esses agentes, na busca dos interesses públicos, atuam não em razão 
de vontade pessoal, mas daquilo que lhes impõe a norma, em 
sentido amplo. A doutrina majoritária tem dito que “falta vontade” 
àquele que atua em nome do interesse público, o agente público. De 
outra forma, este se norteia por determinação ou autorização da 
norma, que torna o interesse público indisponível ao agente em si. 
Melhores momentos: 
I) regime jurídico é um conjunto de normas e de 
princípios aplicado à determinada situação; 
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II) o regime jurídico aplicável à Administração pode ser tanto 
de direito público (administrativo), como de direito 
privado (Regime Jurídico da Administração ou regime 
jurídico-administrativo, em sentido amplo); 
III) o regime jurídico-administrativo é um conjunto de 
prerrogativas e sujeições concedido à Administração Pública, 
para melhor cumprimento dos interesses públicos; 
IV) ainda que se sujeite predominantemente a normas de 
direito privado, a Administração Pública nunca se submete 
de forma integral a normas de tal ramo jurídico. Por exemplo: 
as empresas estatais estão sujeitas às restrições legais e 
constitucionais (realização de concurso público e de licitações, 
por exemplo); 
V) O interesse público primário representa a 
Administração Pública no sentido finalístico, extroverso, 
com outras palavras, é o interesse público propriamente dito, 
pois dirigido diretamente aos cidadãos (de dentro do Estado 
para fora – Administração Extroversa). Já o interesse 
público secundário diz respeito aos interesses do próprio 
Estado, internos, introversos, portanto, inconfundíveis com 
os primários (propriamente ditos). Por exemplo: a locação 
de um galpão para guarnecer livros, enquanto a biblioteca 
passa por reforma. É ato interno, porém, visa à proteção do 
interesse público propriamente dito. 
2.2.PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
A palavra princípio quer significar o que vem antes ou depois? 
Claro que antes! 
Os princípios são os vetores fundamentais que alicerçam o edifício 
jurídico das regras. Há quem diga que a não observância aos 
princípios é mais grave que ignorar o comando legal6, afinal os 
princípios têm eficácia nomogenética, ou seja, na genética 
(DNA) das leis encontramos os princípios (consiste em dar 
fundamentos finalístico-valorativos para a edição de novos 
preceitos e neles reproduzir esse conteúdo). 
 
6
 Celso Antônio Bandeira de Mello, por exemplo. 
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Além da eficácia normogenética, socorre-se dos ensinamentos do 
autor Diogo de Figueiredo para enumerar outras formas de eficácia 
mediata dos princípios. Vejamos: 
 Axiológica: consiste em definir com clareza, na ordem jurídica, 
os valores que a informam; 
 Otimizadora: consiste em orientar a interpretação dos 
preceitos e dos atos concretos que conformam uma ordem 
jurídica, conferindo-lhes a mais ampla, profunda e completa 
aplicação possível a seu conteúdo de valor; 
 Sistêmica: consiste em interconectar todos os preceitos e atos 
concretos informados pelo mesmo princípio, como que 
conformando uma superestrutura abstrata, que lhes infunde 
unidade e coerência; 
 Integrativa: consiste em preencher eventuais lacunas da 
ordem jurídica. 
A doutrina [Cretella] classifica os princípios em: 
a) onivalentes ou universais, comuns a todos os ramos do 
saber, como o da identidade e o da razão suficiente. Por 
exemplo: A não é B, logo B não é A (isso é universal); 
b) plurivalentes ou regionais, comuns a um grupo de 
ciências, informando-as nos aspectos em que se 
interpenetram. Exemplos: o princípio da causalidade, aplicável 
às ciências naturais e o próprio princípio do alterum non laedere 
(não prejudicar a outrem), aplicável às ciências naturais e 
jurídicas; 
c) monovalentes, que se referem a um só campo do 
conhecimento, há tantos princípios monovalentes quantas 
sejam asciências cogitadas pelo espírito humano. É o caso dos 
princípios gerais de direito, como o de que ninguém se escusa 
alegando ignorar a lei. 
d) setoriais, que informam os diversos setores em que se 
divide determinada ciência. Por exemplo, na ciência jurídica, 
existem princípios que informam o Direito Civil, o Direito do 
Trabalho, o Direito Penal etc. 
Com base nesta classificação, pode-se dizer [Maria Sylvia Zanella Di 
Pietro] que o Direito Administrativo está informado por determinados 
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princípios, alguns deles próprios também de outros ramos do Direito 
Público e outros dele específicos e enquadrados como setoriais. 
Se os princípios são normas que antecedem as regras, fácil perceber 
que os são dotados de carga normativa mais perene do que as 
leis, principalmente porque não há hierarquia material entre 
princípios (por exemplo: princípio da eficiência é o mais recente dos 
princípios expressos, porém não apaga a legalidade. Tais postulados 
convivem harmonicamente). A partir de um exemplo, fica mais 
tranquilo compreender a ausência de hierarquização material entre 
princípios. 
Imaginem a construção de um prédio. Começamos por onde? 
Pela sua base, claro, seus alicerces, que devem estar nivelados, 
para que o prédio não corra risco de desmoronar. Se 
tivéssemos uma parte do alicerce mais elevada que as demais, 
nosso prédio certamente tombaria. 
Pois bem. Nosso “prédio”, daqui por diante, é a Administração 
Pública. E seus pilares, seus princípios, dão suporte a toda 
atividade da Administração, e as janelas são as regras (leis). Ah! 
Quebrar a janela é menos grave que derrubar um dos alicerces, 
concordam? 
Alguns desses “pilares” são explícitos na Constituição, e constam, 
por exemplo, do caput do art. 37 da CF/1988. Outros são 
encontrados implicitamente no texto constitucional, são 
depreendidos do sistema jurídico-administrativo-constitucional. 
Mas a CF não é o único repositório dos princípios. Há 
princípios expressos em textos legais (no campo 
infraconstitucional), como os do art. 2º da Lei 9.784/1999 (Lei de 
Processo Federal), e, por fim, a doutrina pátria “constrói” 
inúmeros princípios, a partir da interpretação da ordem jurídica. 
Abre-se um parêntese para esclarecer que há, na doutrina, quem 
defenda a existência de hierarquia entre princípios. Por isso, citou-se, 
acima, ausência de hierarquia material entre os princípios. Para 
Diogo de Figueiredo, os princípios podem se hierarquizar 
formalmente, enciclopedicamente ou axiologicamente. Na ordem 
jurídica brasileira, hierarquizam-se, formalmente, os princípios 
constitucionais e infraconstitucionais. Enciclopedicamente, os 
princípios distinguem-se em fundamentais, gerais e setoriais. Por fim, 
axiologicamente, segundo a importância filosófica, política, 
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econômica ou social que apresentam (preeminência da dignidade 
humana sobre o da publicidade, por exemplo). 
Como dito, por serem orientativos, os princípios constitucionais não 
possuem, entre si, hierarquização conceitual: não há princípio 
mais ou menos importante, TODOS são de igual importância. Vem 
a pergunta: se não há hierarquia material, como resolver 
eventuais conflitos? 
O quadro, a seguir, sintetiza as formas de resolução de conflitos das 
leis e dos princípios. Perceba que são critérios distintos. 
CONFLITO 
LEIS PRINCÍPIOS 
Hierarquia 
Princípio da predominância 
dos valores 
Cronológico 
Especialidade 
Para o conflito entre as leis, vale a norma superior sobre a inferior 
(critério da hierarquia “lex superior derogat inferior”). Exemplo da 
prevalência da CF sobre as normas infraconstitucionais); se 
equivalentes em termos de hierarquia, aplica-se a lei mais nova sobre 
a antiga (critério cronológico ou da anterioridade “lex posterior 
derogat priori”), e, por fim, o critério da especialidade, em que lei 
especial derroga lei geral. 
Agora, tratando-se de princípios, o que acontece, em um caso 
concreto, é que um ou mais princípios podem prevalecer quando 
comparado a outro. Aplica-se o princípio da preponderância de 
interesses ou valores ou da ponderação. 
Assim, devemos afastar a “velha” ideia de que o princípio da 
legalidade está além, acima, dos demais, em razão do estrito dever 
de a Administração obedecer à lei, por intermédio de seus agentes. O 
entendimento é equivocado. O princípio da legalidade precede 
(vem antes) aos demais, mas não é maior do que os demais 
princípios. 
Com efeito, como dito, os princípios não possuem, entre si, 
hierarquização material: não há princípio mais ou menos 
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importante, todos se equiparam. Explicando de uma forma mais 
“construtiva”. 
Foi realizada uma comunicação anônima ao TCU ou ao MPF a 
respeito de fatos graves praticados no âmbito da Administração 
Pública. Ora, o texto constitucional veda o anonimato (inc. IV 
do art. 5º), logo, deve o TCU ou o MP determinar o 
arquivamento do processo? 
Não é bem assim. Se, por um lado, a liberdade de expressão 
não é absoluta, impedindo o abuso quanto à opinião, 
garantindo-se a identificação do eventual denunciante; por 
outro, não há impedimento para que o TCU e o MP adotem 
medidas de ofício (por iniciativa sua) para averiguação de fatos 
informados mediante documentos apócrifos. 
A Administração Pública não pode se furtar de atender o 
interesse público. Assim, imagine-se que os fatos comunicados 
ao Estado sejam extremamente graves e que possuam claros 
indícios de serem verdadeiros. Poderia o Estado 
simplesmente não apurar por conta da sobredita vedação 
ao anonimato? Claro que não! Deveria apurar, mas não em 
um processo autuado como denúncia, mas noutro, como, por 
exemplo, numa representação da Unidade Técnica. 
Dessa forma, a denúncia não seria conhecida, mas a situação 
seria apurada, se fundamentada estivesse. Pergunta-se: 
qual seria o princípio a amparar essa apuração de ofício? 
Além da legalidade, impessoalidade e moralidade, o 
princípio da verdade real (ou material) determinaria a 
apuração. 
Professor, o que é esse tal princípio da verdade real 
ou material? Não é o momento ideal para avançarmos nos 
pormenores do referido princípio. Em todo caso, uma rápida 
“pincelada” acerca do princípio da verdade material. 
A busca pela verdade real orienta a atuação da Administração 
Pública. Isso se dá, em especial, porque, diferentemente dos 
processos judiciais comuns (da esfera cível), nos processos 
administrativos a relação jurídica constituída é bilateral e não 
trilateral. 
Nos processos administrativos, de um lado, tem-se a Administração 
que, ao tempo que integra o processo como interessada, possui o 
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dever de buscar as informações (provas, quando for o caso) para a 
tomada dedecisão. 
Nos processos judiciais cíveis, a produção de provas compete às 
partes, com um terceiro isento, neutro (o Juiz ou Tribunal Judicial) 
responsável pela decisão. Bem diferente, portanto, da natureza dos 
processos administrativos, para os quais podem ser apontadas as 
seguintes características básicas: 
I) é uma relação bilateral: de um lado estará a Administração e 
de outro, o interessado, que pode ser um particular ou mesmo um 
agente público. Já os processos judiciais comuns constituem 
uma relação trilateral; 
II) cumpre à Administração movimentar o processo 
administrativo, uma vez que o integra como interessada. Vale o 
princípio do “impulso oficial”. 
Assim, mesmo que não provocada, a Administração poderá 
instaurar um processo administrativo, desde que entenda necessário. 
Por isso, um documento apócrifo (anônimo), em casos concretos, 
poderá dar início a um processo administrativo, ainda que tal 
processo não seja constituído a partir do expediente anônimo. 
Nos processos judiciais comuns, o impulso (andamento) do processo 
incumbe às partes (de regra), as quais devem provocar a atuação 
jurisdicional para que o feito tenha andamento; e, 
III) nos processos administrativos prevalece a busca da 
verdade real, assim entendida como aquela que se levanta dos fatos 
efetivamente ocorridos, ainda que não constantes formalmente de 
um processo administrativo, por exemplo. 
Nos processos judiciais cíveis, vale a verdade formal, ou seja, se 
uma informação não estiver formalmente contida nos autos do 
processo, para o Juiz ou Tribunal Judicial é como, de regra, não 
houvesse no mundo. 
Dessa forma, ainda que a comunicação tenha sido anônima, 
poderia (e até deveria) o TCU instaurar um procedimento de ofício, 
visando ao esclarecimento dos fatos. A vedação ao anonimato, 
portanto, pode ser relativizada, em casos específicos, a bem 
da preservação do interesse público. 
Outro exemplo de ponderação é colhido na jurisprudência do STJ 
(RMS 24339). Na ocorrência de ilegalidade, é dever de a 
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Administração (de ofício ou por provocação) e o Judiciário (por 
provocação) anular o ato administrativo. No entanto, é possível a 
legalidade ceder espaço para o princípio da segurança jurídica, em 
que a manutenção do ato ilegal causará menos prejuízos que a sua 
retirada (fenômeno da estabilização dos efeitos do ato 
administrativo). 
2.2.1. PRINCÍPIOS EXPRESSOS 
Em termos de texto constitucional, o Capítulo VII, do Título III (Da 
organização do Estado), da Constituição da República Federativa do 
Brasil, consagra as normas básicas regentes da Administração 
Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, 
dos estados, do Distrito Federal e dos municípios; e proclama 
os princípios constitucionais essenciais para a probidade e 
transparência na gestão da coisa pública. São princípios 
constitucionais expressos no caput do art. 37 da CF (LIMPE): 
Legalidade; 
Impessoalidade; 
Moralidade; 
Publicidade e 
Eficiência. 
Tais princípios valem para todos os Poderes, de todos os entes 
integrantes da Federação Brasileira (União; estados; Distrito 
Federal, e municípios), e respectivas Administrações Direta e 
Indireta. Façamos a leitura do teor do referido dispositivo 
constitucional: 
Art. 37 - A administração pública direta e indireta de 
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos 
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, 
publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...). 
No momento adequado, veremos que a Administração Indireta dos 
Estados, também chamada de Descentralizada, é formada por 
entidades administrativas de Direito Público (Autarquias, por 
exemplo) e de Direito Privado (Sociedades de Economia Mista, por 
exemplo). 
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Importante: perceba que o comando constitucional, também, dirige-
se a toda a Administração Indireta, independentemente da natureza 
jurídica da entidade. Assim, mesmo entidades da Administração 
Pública que explorem atividades econômicas, como o Banco do Brasil 
e a Petrobras, submetem-se aos princípios constitucionais da 
Administração Pública. 
(2011/Cespe – TJ TRE ES/Administrativa/"Sem 
Especialidade" Acerca da administração pública e de seus princípios, julgue 
o próximo item. Os princípios elencados na Constituição Federal, tais como 
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, aplicam-se à 
administração pública direta, autárquica e fundacional, mas não às empresas 
públicas e sociedades de economia mista que explorem atividade econômica7. 
Na verdade, além da Administração Pública, a carga normativa dos 
princípios é cogente, coativa, obrigatória, inclusive, para os 
particulares. Como assim para os particulares? Nunca ouvi falar 
sobre isso! Vamos entender melhor, então. 
Os particulares não são obrigados a manter qualquer vínculo especial 
com a Administração Pública. Porém não há impedimento de se 
submeterem, facultativamente, conforme o interesse, às regras de 
Direito Público. Por exemplo: tais particulares podem ser qualificados, 
discricionariamente, como Organizações Sociais (OSs), e podem, 
doravante, passar a receber dinheiros públicos para operacionalizar 
eventual contrato de gestão celebrado com Ministério Supervisor. Nos 
termos da Lei 9.637, de 1998 (Lei das OSs), as OSs acham-se 
presas, em suas aquisições, ao cumprimento dos princípios da 
Administração Pública. 
Vendo o assunto sob outra ótica, pode se afirmar que os princípios 
constituem, ainda, direitos do cidadão. Com efeito, caso a 
Administração atue em conformidade com os princípios isso garantirá 
que suas ações sejam legais, impessoais, morais, por exemplo. Por 
isso a afirmativa – a observância dos princípios por parte 
Administração constituem verdadeiro direito do cidadão. 
(2011/Cespe – PREVIC – Cargo 6) O cumprimento dos princípios 
administrativos — especialmente o da finalidade, o da moralidade, o 
do interesse público e o da legalidade — constitui um dever do 
 
7
 Gabarito: ERRADO. 
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administrador e apresenta-se como um direito subjetivo de cada 
cidadão8. 
Deixando de lado, por enquanto, os princípios específicos contidos 
nas leis 9.784/1999, 8.666/1993, e 8.987/1995 (os quais serão 
analisados nas cenas das próximas aulas), serão comentados os 
princípios constitucionais e legais expressos, bem como implícitos 
ou reconhecidos no direito positivo, igualmente informadores do 
Direito Administrativo. Evidentemente, as análises, a seguir 
procedidas, não esgotarão todos os princípios, já o número destes 
dependerá do doutrinador utilizado como referência. Mas serão 
abordados aqueles considerados mais relevantes para o nosso 
objetivo: GABARITAR o assunto em prova. 
2.2.1.1. Legalidade 
Sabe-se que, no âmbito das relações privadas, vige a ideia de 
que tudo que não está proibido em lei estápermitido. Nas 
relações públicas, contudo, o princípio da legalidade envolve a 
ideia de que a Administração Pública só pode atuar quando 
autorizada ou permitida pela lei. A norma deve autorizar o agir 
e o não agir dos sujeitos da Administração Pública, pois ele é 
integralmente subserviente à lei. (por Dirley Cunha) 
Sabemos que os princípios da Administração possibilitam a 
responsabilização dos agentes estatais, bem como visam garantir a 
honestidade do emprego dos dinheiros públicos. 
Para Maria Sylvia, sendo o Direito Administrativo de elaboração 
pretoriana e não codificado, os princípios representam papel 
relevante nesse ramo do direito, permitindo à Administração e ao 
Judiciário estabelecer o necessário equilíbrio entre os direitos 
dos administradores e as prerrogativas da Administração. 
Para concluir que a partir dos princípios da legalidade e da 
supremacia do interesse público sobre o particular se 
constroem os demais, enfim, tais princípios precedem os 
demais. Atenção: não confundir “preceder” com “prevalecer”. 
Prevalecer remete-nos a ideia de hierarquia, e, como sabemos, 
inexiste hierarquia material entre os princípios. A precedência, 
portanto, é mais interpretativa: como os interesses públicos são 
superiores (supremos) quando comparados aos particulares e como a 
Administração só pode agir em conformidade com a Lei, os princípios 
 
8
 Gabarito: CERTO. 
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em referência servem à interpretação de tudo que vá ser feito pela 
Administração. 
O princípio da legalidade é da essência do Estado de Direito e, por 
isso, fundamental para o Direito Administrativo, já que este 
nasce com aquele. É fruto da necessária submissão do Estado à 
Lei. Consagra a ideia de que por meio da norma geral, abstrata e, 
portanto, impessoal, editada pelo Poder Legislativo, a atuação da 
Administração objetiva a concretização da vontade geral (art. 
1º, parágrafo único, da CF/1988). 
Fixação 
2004/Cespe – Procurador TCU 
O princípio da legalidade pode ser afastado ante o princípio da 
supremacia do interesse público, especialmente nas hipóteses de 
exercício de poder de polícia. (Certo/Errado)9 
De acordo com a acepção doutrinária clássica do princípio da 
legalidade, a Administração Pública só pode fazer aquilo que a 
norma determina, permite, autoriza, de modo expresso ou 
implícito. 
De modo expresso ou implícito?! Com isso pode acontecer 
Professor? Explico. 
Quando a norma traça todos os pormenores, sem deixar espaço de 
atuação por parte dos administradores, ter-se-á atuação 
vinculada. Por exemplo: na esfera federal, a aquisição de bens e de 
serviços comuns, enquadrados como padronizados, devem ser 
adquiridos por Pregão. Isso mesmo. Na esfera federal, o uso do 
Pregão é obrigatório, uso vinculado. 
Já, quando a norma deixa escolha, opção aos administradores, 
enfim, uma maior margem de liberdade (mas sempre com 
limites postos pela norma), verificar-se-á discricionariedade. Por 
exemplo: o Pregão pode ser presencial ou eletrônico. Apesar de o 
presencial, na esfera federal, ser obrigatório, o eletrônico permanece 
preferencial (leia-se: há certa discricionariedade). 
Mas vejam: mesmo que conte com certa liberdade 
(discricionariedade), a Administração só faz o que lei estabelece. 
Por isso, pode-se afirmar que o princípio da legalidade “precede” 
todos os demais, isto é, vem na frente, para efeitos interpretativos. 
Obviamente, essa “precedência” não tem sentido hierárquico. Não é 
que o princípio da legalidade seja mais importante que os demais, 
 
9
 ERRADO. 
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mas sim que todos estes outros princípios devem ser interpretados à 
luz das leis. 
O princípio da legalidade não é restrito à Administração, enfim, 
também vale para o particular, mas com outro enfoque (legalidade 
constitucional): se uma norma não proibir, o particular, dispondo 
de forma livre de sua vontade, pode agir da maneira que melhor 
entender. Pode-se, previamente, concluir que a Administração 
Pública só pode agir da maneira que a lei determinar ou 
autorizar, enquanto o particular age do modo que julgue mais 
conveniente, desde que a lei (não apenas a Constituição) não 
o proíba. 
Isso significa que o agente público, responsável por tornar concreta 
a missão da Administração Pública, não pode fazer tudo o que não 
seja proibido em lei, e sim só o que a norma autoriza ou 
determina. Para o particular, o princípio da legalidade terá caráter 
mais restritivo que impositivo: não sendo proibido em norma, é 
possível ao particular fazer. Parafraseando o autor Hely Lopes, o 
princípio da legalidade para o administrador significa “deve fazer 
assim”, enquanto para os particulares, “pode fazer assim”. 
Referência doutrinária (Gustavo Scatolino): 
O princípio da legalidade pode ser entendido em dois sentidos: 
legalidade em sentido amplo e em sentido estrito. A 
legalidade em sentido estrito significa atuar de acordo com a 
lei, ou seja, obedecer à lei feita pelo Parlamento. A legalidade 
em sentido amplo ou legitimidade significa obedecer não só 
à lei, mas também obedecer aos princípios da moralidade e do 
interesse público. Dessa forma, a palavra legitimidade 
apresenta um conceito mais abrangente do que o conceito de 
legalidade, pois legalidade seria obedecer à lei e a legitimidade 
obedecer à lei e aos demais princípios administrativos. 
Em síntese: o princípio da legalidade é bem mais amplo do que 
a mera sujeição do administrador à lei formal, pois se refere ao 
ordenamento jurídico, às normas e aos princípios constitucionais, sem 
falar das normas regulamentares por ele mesmo editadas. 
Obviamente, algumas disciplinas são separadas pelas constituições à 
disciplina de lei formal (reserva de lei), ou seja, necessariamente 
resultante da tramitação de norma no Poder Legislativo. 
No entanto, os limites do princípio da legalidade devem ser bem 
compreendidos. A doutrina registra que, em casos de prestações 
pessoais ou patrimoniais, o princípio tem força absoluta (estrita 
legalidade), decorrente da norma que estabelece que “ninguém é 
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obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de 
lei”. Sobre o tema, vejamos trecho da ADI-STF 2075: 
O tema concernente à disciplina jurídica da remuneração 
funcional submete-se ao postulado constitucional da reserva 
absoluta de lei, vedando-se, em consequência, a intervenção de 
outros atos estatais revestidos de menor positividade jurídica, 
emanados de fontes normativas que se revelem estranhas, 
quanto à sua origem institucional, ao âmbito de atuação do 
Poder Legislativo, notadamente quando se tratar de imposições 
restritivas ou de fixação de limitações quantitativas ao 
estipêndio devido aos agentes públicos em geral. 
O princípio constitucional da reserva de lei formal traduz 
limitação ao exercício das atividades administrativas e 
jurisdicionais do Estado. A reserva de lei- analisada sob tal 
perspectiva - constitui postulado revestido de função 
excludente, de caráter negativo, pois veda, nas matérias a ela 
sujeitas, quaisquer intervenções normativas, a título primário, 
de órgãos estatais não-legislativos. Essa cláusula constitucional, 
por sua vez, projeta-se em uma dimensão positiva, eis que a 
sua incidência reforça o princípio, que, fundado na autoridade 
da Constituição, impõe, à administração e à jurisdição, a 
necessária submissão aos comandos estatais emanados, 
exclusivamente, do legislador. Não cabe, ao Poder Executivo, 
em tema regido pelo postulado da reserva de lei, atuar na 
anômala (e inconstitucional) condição de legislador, para, em 
assim agindo, proceder à imposição de seus próprios critérios, 
afastando, desse modo, os fatores que, no âmbito de nosso 
sistema constitucional, só podem ser legitimamente definidos 
pelo Parlamento. É que, se tal fosse possível, o Poder Executivo 
passaria a desempenhar atribuição que lhe é institucionalmente 
estranha (a de legislador), usurpando, desse modo, no contexto 
de um sistema de poderes essencialmente limitados, 
competência que não lhe pertence, com evidente transgressão 
ao princípio constitucional da separação de poderes. 
Já no que diz respeito ao processo administrativo, o entendimento 
doutrinário é o de que a Administração não pode eximir-se de decidir 
os pedidos em razão de inexistirem normas de competência expressa, 
pois ao processo administrativo foram dadas as mesmas garantias 
constitucionais do processo judicial (art. 5º, LV, da CF/1988). Assim, 
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ao administrador não é permitido lançar o administrado à via mais 
dificultosa: a judicial. Deve-se considerar que o ordenamento jurídico 
supre suas próprias lacunas, mediante a aplicação/criação de normas. 
Por fim, a doutrina aponta situações em que o princípio da 
legalidade sofrerá constrições (restrições) temporárias: 
medidas provisórias (espécies normativas efêmeras), estado de 
defesa e de sítio (o Presidente da República é quem decreta, não há 
lei formal). Para Celso Antônio, as medidas provisórias não se 
confundem com as leis, têm força de leis, mas com estas não se 
confundem. São espécies normativas efêmeras. Já o Estado de 
Defesa e o de Sítio são situações excepcionalíssimas regidas por 
Decreto do presidente da República. 
CESGRANRIO - PB (BNDES)/Direito/2006 
A doutrina aponta como restrições excepcionais ao princípio da legalidade: 
I - as normas contidas nas medidas provisórias; 
II - o estado de defesa; 
III - o estado de sítio. 
Está(ão) correta(s): 
a) II, apenas. 
b) III, apenas. 
c) I e II, apenas. 
d) I e III, apenas. 
e) I, II e III.10 
 
 
Fixação 
CESPE - TA (IBAMA)/IBAMA/2012 
No que concerne à administração pública, julgue o item a seguir. 
De acordo com a CF, a medida provisória, o estado de defesa e o 
estado de sítio constituem exceção ao princípio da legalidade na 
administração pública. (Certo/Errado)11 
 
10
 Letra E. 
11
 CERTO. 
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2.2.1.2. Impessoalidade, finalidade ou isonomia 
O princípio republicano e o dever, que nele se contém, de ser 
dar trato público à coisa pública, que nesta forma de governo 
se encarece, fundamentam a impessoalidade administrativa. 
É que nela a qualificação pessoal não conta, como não conta 
a situação pessoal daquele que detém o cargo público e que 
se deve manter neutro e objetivo em sua conduta, seja qual 
for a situação social, econômica ou político-partidária do 
cidadão sobre o qual incidirão os efeitos do ato da 
Administração. (por Cármen Lúcia) 
Como esclarece Lucas Rocha Furtado, o princípio da impessoalidade 
admite seu exame sob os seguintes aspectos: 
 Dever de isonomia por parte da Administração Pública; 
 Dever de conformidade ao interesse público; 
 Imputação dos atos praticados pelos agentes públicos 
diretamente às pessoas jurídicas em que atuam. 
Nesse contexto, pode-se dizer que o princípio da impessoalidade, 
expresso na CF, de 1988, e implícito na Lei Federal 9.784, de 
1999, tem uma “tripla formulação”, “três faces”. 
Numa primeira visão, para parte da doutrina, a impessoalidade 
como princípio significa que o administrador público só deve 
praticar atos voltados à consecução do interesse público. 
Por tal princípio, o tratamento conferido aos administrados em geral 
deve levar em consideração não o “prestígio” social por estes 
desfrutado, mas sim suas condições objetivas em face das normas 
que cuidam da situação, tendo em conta o interesse público, que 
deve prevalecer. 
Fixação 
CESPE - AUFC/TCU/Controle Externo/Auditoria Governamental/2007 
Acerca dos princípios constitucionais que informam o direito 
administrativo, julgue os próximos itens. 
O atendimento do administrado em consideração ao seu prestígio 
social angariado junto à comunidade em que vive não ofende o 
princípio da impessoalidade da administração pública. 
(Certo/Errado)12 
 
12
 ERRADO. 
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Para esses doutrinadores, a atuação impessoal determina uma 
atuação finalística da Administração, ou seja, voltada ao melhor 
atendimento dos interesses públicos. Desse modo, o princípio da 
impessoalidade é sinônimo de finalidade pública. Sobre o tema, 
vejamos Ementa do Recurso Extraordinário (RE) 191.668, apreciado 
pelo STF: 
1. O caput e o parágrafo 1º do artigo 37 da Constituição 
Federal impedem que haja qualquer tipo de identificação entre 
a publicidade e os titulares dos cargos alcançando os partidos 
políticos a que pertençam. O rigor do dispositivo constitucional 
que assegura o princípio da impessoalidade vincula a 
publicidade ao caráter educativo, informativo ou de orientação 
social é incompatível com a menção de nomes, símbolos 
ou imagens, aí incluídos slogans, que caracterizem 
promoção pessoal ou de servidores públicos. A 
possibilidade de vinculação do conteúdo da divulgação com o 
partido político a que pertença o titular do cargo público 
mancha o princípio da impessoalidade e desnatura o caráter 
educativo, informativo ou de orientação que constam do 
comando posto pelo constituinte dos oitenta. 
(2011/CESPE/ECT/Administrador) Entre as acepções do 
princípio da impessoalidade, inclui-se aquela que proíbe a 
vinculação de atividade da administração à pessoa do gestor 
público, evitando-se, dessa forma, a realização de propaganda 
oficial para a promoção pessoal13. 
Em outra interessante acepção do princípio da impessoalidade, os 
atos e provimentos administrativos são imputáveis não ao 
funcionário que os pratica, mas ao órgão ou entidade 
administrativa em nome do qual age o funcionário. 
Por essa linha, pelos atos dos agentes responde a Administração 
Pública, em razão da impessoalidade de atuação daqueles. A tese é 
consagrada em diversos momentos da nossa atual Constituição 
Federal, como no art. 37, §6º do textoconstitucional: 
As pessoas jurídicas de direito público e as de 
direito privado prestadoras de serviços públicos 
responderão pelos danos que seus agentes, nessa 
 
13
 Gabarito: CERTO. 
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qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito 
de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou 
culpa. 
Vê-se que a pessoa jurídica à qual é vinculado o agente 
responde pelo dano causado por este, nitidamente devido à 
impessoalidade da atuação funcional. Portanto, o agente tem sua 
atuação imputada ao órgão/entidade a que se vincula (teoria 
do órgão ou da imputação volitiva). 
Uma terceira face da impessoalidade pode ser encontrada no art. 
37, inc. II, por exemplo. Ao se exigir concurso público para o acesso 
aos cargos públicos, o legislador prezou pelo mérito, sem criar 
discriminações benéficas ou detrimentosas, em observância ao 
princípio da isonomia ou igualdade. Obviamente, não significa 
dizer que as leis não possam criar critérios para a seleção dos 
candidatos. Sobre o tema, o STF, no RE 148.095, reconheceu que, 
em se tratando de concurso público para agente de polícia, mostra-
se razoável a exigência, por lei, de que o candidato tenha altura 
mínima de 1,60m. A exigência de altura, por sua vez, não é razoável 
para o cargo de escrivão de polícia, dado as atribuições do cargo, 
para as quais o fato altura é irrelevante (STF - AI 518863). 
Fixação 
CESPE - ATI (ABIN)/ABIN/Administração/2010 
Julgue o item subsequente, acerca dos princípios, poderes e atos 
administrativos. 
O princípio da impessoalidade decorre, em última análise, do princípio 
da isonomia e da supremacia do interesse público, não podendo, por 
exemplo, a administração pública conceder privilégios injustificados 
em concursos públicos e licitações nem utilizar publicidade oficial para 
veicular promoção pessoal. (Certo/Errado)14 
 
Assim, a atividade administrativa deve se dar segundo critérios de 
bom andamento do serviço público, afastando-se favoritismo ou 
mesmo desfavoritismos. Sobre o tema, o STF, na ADI 1072/RJ, 
declarou a inconstitucionalidade de lei estadual que dispensava os 
candidatos integrantes do Quadro Permanente da Polícia Civil da 
prova de capacitação física e de investigação social (“Não há razão 
 
14
 CERTO. 
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para se tratar desigualmente os candidatos ao concurso público, 
dispensando-se, da prova de capacitação física e de investigação 
social, os que já integram o Quadro Permanente da Polícia Civil do 
Estado, pois a discriminação implica ofensa ao princípio da 
isonomia”). 
Lúcia Figueiredo explica que a impessoalidade pode levar à igualdade, 
mas com ela não se confunde. É possível haver tratamento igual a 
determinado grupo (que estaria satisfazendo o princípio da 
igualdade), porém, se ditado por conveniências pessoais do grupo 
e/ou do administrador, estará infringindo a impessoalidade. É 
verdade que estão próximos os princípios, mas certamente não se 
confundem. 
Para efeito de concursos públicos, é costumeiro as organizadoras 
exigirem as aplicações práticas dos princípios. Assim, vejamos abaixo 
algumas das mais importantes aplicações: 
  §1º do art. 37 da CF/1988: 
A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e 
campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter 
educativo, informativo ou de orientação social, dela não 
podendo constar nomes, símbolos ou imagens que 
caracterizem promoção pessoal de autoridades ou 
servidores públicos. 
  Art. 18 da Lei 9.784/1999 (Lei de Processo Administrativo 
Federal): regras de impedimento e de suspeição. Responda rápido: 
se você fosse o julgador de processo administrativo em que o 
acusado é sua sogra, o resultado seria favorável? Não precisa 
responder! No caso concreto, para evitar a parcialidade no 
julgamento, é conveniente que o agente público se reconheça 
impedido, evitando-se, inclusive, eventual responsabilização 
administrativa. 
Fixação 
CESPE - Proc (MPTCU)/TCU/2004 
A respeito dos princípios administrativos, julgue os itens 
subsequentes. 
Regras relativas a impedimentos e suspeições são aplicadas a 
servidores públicos como corolário do princípio da impessoalidade. 
(Certo/Errado)15 
 
15
 CERTO. 
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 Atos praticados por agente de fato (putativo ou 
necessário): é, por exemplo, o particular que ingressou na 
Administração Pública, no entanto, de forma irregular (agente 
putativo). É o agente “denorex” (parece que é, mas não é), e, de 
acordo com a teoria da aparência, seus atos praticados serão 
considerados válidos perante terceiros de boa-fé. O agente 
necessário, por sua vez, é aquele que atua em casos de emergência, 
fazendo as vezes do agente público, como, por exemplo, o cidadão 
que orienta o trânsito, haja vista o mau funcionamento do semáforo. 
  Art. 100 da CF/1988: o regime célere e eficaz de pagamento 
de dívidas do Estado - precatórios. A inscrição em precatórios 
observa, de regra, uma ordem cronológica de apresentação, 
sendo proibida a designação de casos ou de pessoas nas 
dotações orçamentárias. 
CESPE - ATI (ABIN)/Administração/2010 Julgue o item subsequente, 
acerca dos princípios, poderes e atos administrativos. O princípio da 
impessoalidade decorre, em última análise, do princípio da isonomia e da 
supremacia do interesse público, não podendo, por exemplo, a administração 
pública conceder privilégios injustificados em concursos públicos e licitações 
nem utilizar publicidade oficial para veicular promoção pessoal. 
2.2.1.3. Moralidade 
A ilegalidade mais grave é a que se oculta sob a aparência de 
legitimidade. A violação maliciosa encobre os abusos de direito 
com a capa de virtual pureza (por Caio Tácito). 
O princípio da moralidade é “velho” conhecido da doutrina. No 
entanto, passou a ser explícito, em termos constitucionais, a partir de 
1988. 
Na doutrina francesa, Maurice Hauriou, depois de diferenciar a moral 
comum da moral jurídica, define a moralidade jurídica como o 
conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da 
Administração. 
Portanto, a conduta da Administração deve ser mais exigente do que 
simples cumprimento da frieza das leis. Deve-se divisar o justo do 
injusto, o lícito do ilícito, o honorável do desonorável, o conveniente 
do inconveniente. A moralidade passa a ser pressuposto de validade 
dos atos do Estado, sendo que em toda a atuação estatal deverão 
estar presentes princípios da lealdade, da boa-fé, da fidelidade 
funcional, dentre outros, atinentes à moralidade. 
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Lúcia de Figueiredo esclarece que a anulaçãode atos provenientes do 
excesso de poder é fundada tanto na noção de moralidade 
administrativa quanto na legalidade, de tal sorte que a Administração 
é ligada, em certa medida, pela moral jurídica, particularmente no 
que concerne ao desvio de poder. 
Lealdade, boa-fé, honestidade são preceitos éticos desejados pela 
sociedade que nos remunera direta ou indiretamente. Por isso, o 
princípio da moralidade pode ser considerado a um só tempo 
dever do administrador e direito público subjetivo. 
O legislador constitucional, sensibilizado com a moralidade, traz 
algumas aplicações práticas. Vejamos: 
  Art. 5º, LXXIII (ação popular) - a proteção da moralidade 
administrativa, nesse caso, depende de iniciativa exclusiva de 
qualquer cidadão (não é qualquer particular, cuidado); 
  Art. 37, § 4º, e 85, V, (atos de improbidade 
administrativa); 
A probidade é um aspecto da moralidade. De acordo com o 
Dicionário Aurélio (eletrônico), probidade diz respeito à integridade 
de caráter, honradez, ou seja, conceito estreitamente 
correlacionado com o de moralidade administrativa, tal como 
gosta de afirmar o examinador em provas do CESPE. Vejam aí o 
exemplo: 
(2007/CESPE/TCU/Analista) A probidade administrativa é um 
aspecto da moralidade administrativa que recebeu da Constituição 
Federal brasileira um tratamento próprio16. 
 
  Art. 70 (princípios da legitimidade e economicidade, 
das quais irradia a moralidade); 
Os amigos são sabedores de que a Constituição Federal vigente 
consagra os controles interno e externo, este, em termos 
parlamentares, a cargo das Casas Legislativas com o auxílio técnico 
dos Tribunais de Contas. 
O controle parlamentar está previsto, ainda, no art. 50 e seus 
parágrafos, além do § 3º do art. 58 da CF, de 1988, que dá poderes 
 
16
 Gabarito: CERTO. Apesar de ser tecnicamente ligada à moralidade, a probidade possui tratamento 
próprio no § 4º do art. 37 da CF/1988. 
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de investigação próprios das autoridades judiciais às Comissões 
Parlamentares de Inquérito – CPIs. A esses órgãos incumbe 
controlar os atos da Administração, inclusive sob o aspecto da 
moralidade. 
  Art. 129, III (ação civil pública); 
Então, prontos para definir moralidade administrativa? 
O conceito talvez não, mas as aplicações vocês já estão treinados. O 
conceito de moralidade é um conceito jurídico indeterminado, tais 
como “bem comum” e “interesse público”. 
De fato, o Direito contém um sem-número de conceitos 
indeterminados, elásticos, plurissignificativos, equívocos, os quais 
levam à loucura alguns, sobretudo aqueles da área das ciências mais 
precisas (as ditas “exatas”). 
Nós temos amigos de engenharia, matemática e outras, que sempre 
dizem assim: mas que ciência ‘doida’ esse tal de direito, hein? 
Como é que pode uma situação concreta ter um monte de 
interpretação? Nossa resposta: o Direito é uma ciência do social, e 
suas interpretações irão mudar junto com a sociedade, resultando 
essa “multiplicidade” de interpretações. Com a mudança social, 
muda-se a interpretação... 
Realmente, a moralidade é um conceito indeterminado, como muitos 
outros. Mas qual seria a razão de o legislador utilizar essa “técnica” 
de conceitos indeterminados? 
Quando o legislador lança mão de conceitos vagos, indeterminados, 
faz com que uma norma tenha maior “longevidade”, ou seja, viva por 
mais tempo. Um exemplo torna mais claro. 
O art. 1º da Lei 10.520/2002 diz que o pregão, uma das modalidades 
de licitação, serve à aquisição de bens e serviços “comuns”. Vem a 
indagação: mas o que são ‘bens e serviços comuns’? Esse 
conceito é vago demais! De fato, o conceito é bastante “aberto”, 
ou, abstrato. Porém, isso é positivo, faz com que a norma “viva” mais 
tempo. 
Por exemplo, o Pregão, há trinta anos, não serviria à aquisição de 
bens e serviços de informática, pois não eram comuns (no sentido de 
padronizados). Hoje, no entanto, o Pregão servirá, sim, para boa 
parte destas aquisições, uma vez que muitos bens e serviços de 
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informática são padronizados no mercado. É isso que quero dizer com 
“a norma vive mais tempo”, ao se utilizar conceitos indeterminados. 
Apesar de tratar-se de um conceito vago, a moralidade 
administrativa não está imune ao controle judicial. Basta ver o que 
diz o inc. XXXV do art. 5º da CF/1988 para chegar a essa conclusão. 
Relembremos o dispositivo: a lei não excluirá da apreciação do Poder 
Judiciário lesão ou ameaça a direito. 
Notem, nem mesmo a lei excluirá da apreciação judicial um ato que, 
ao menos potencialmente, possa causar prejuízos. A simples 
utilização de um conceito indeterminado, como a moralidade, 
não impede a atuação do Poder Judiciário de exercer o 
legítimo controle do ato. 
Mesmo que tal conceito seja empregado em sua “acepção pura”, ou 
seja, em seu sentido filosófico, entendida, portanto, como um 
conjunto de regras de conduta consideradas como válidas, quer de 
modo absoluto para qualquer tempo ou lugar, quer para grupo ou 
pessoa determinada (conceito extraído do Dicionário Aurélio 
Eletrônico), estará a salvo do controle judicial. 
E, agora, prontos para separar a moralidade da legalidade? E a 
moralidade comum da jurídica? 
É de interesse a distinção entre a legalidade e moralidade, 
enquanto princípios, os quais, por razões óbvias, não podem ser 
entendidos como sinônimos perfeitos. 
Pelo princípio da legalidade, a Administração Pública só pode atuar de 
acordo com o que a lei estabelece ou autoriza. Já a moralidade é um 
dos conceitos que conta com um dos maiores graus de abstração no 
mundo jurídico: o que seria a “moral”? 
Ainda que o conceito seja passível de inúmeras interpretações, é 
claro que sua definição perpassa por uma noção muito subjetiva, 
influenciada, ainda, pelo momento histórico vivido. Exemplo disso é o 
nepotismo, tratado mais à frente. 
Há dez, vinte anos, seria impensável alguma autoridade judicial dizer 
que a prática do nepotismo não se alinhava ao princípio da 
moralidade. Hoje, felizmente, nosso direito evoluiu, e a nomeação de 
parentes para cargos de chefia passou a ser refutada pela sociedade, 
bem como por tribunais judiciais. 
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O princípio da moralidade tem profunda relação com o “padrão de 
comportamento” desejável dos agentes públicos, estreitando-se com 
o que poderia nominar, sinteticamente, por ética. 
Por dizer respeito a “comportamento”, nota-se extrema dificuldade 
em tentar se “isolar” uma moral essencialmente administrativa, ou 
seja, do Estado. De fato, para se chegar ao conceito de padrão, o 
intérprete da lei será certamente influenciado pela noção de moral 
“comum”, que prevalece no seio da sociedade em determinado 
momento histórico. 
Em síntese: a “moralidade” administrativa e a comum são 
indissociáveis, não havendo como se falar de uma sem se abordar a 
outra. 
É fácil observar a consagração do princípio da moralidade 
administrativa,