TRF5 - 2013 - Ponto 1 - Financeiro e Tributa_rio Concurso Juiz Federal

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DIREITO FINANCEIRO E TRIBUTÁRIO
1º PONTO. Orçamento. Conceito e espécies. Natureza jurídica. Princípios orçamentários. Normas gerais de Direito Financeiro. Fiscalização e controle interno e externo dos orçamentos.
1. Orçamento
Introdução
Conceito: ato pelo qual o poder legislativo prevê e autoriza o Poder Executivo, por certo período de tempo e em pormenor, a realização das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei. É uma peça na qual há a prévia aprovação de despesas e receitas para um período determinado. 
Estabelece as necessidades monetárias do Estado em um dado período de tempo. O orçamento reflete a política econômica do governo. Reflete o plano de ação governamental, espelhando a vida econômica do Estado. Não é um mero documento contábil.
Segundo a concepção moderna o orçamento deixa de ser um mero documento financeiro ou contábil para passar a ser instrumento de ação do Estado. Ele deixa de ser documento estático de previsão de receitas e autorização de despesas para se constituir num documento dinâmico solene de atuação do Estado perante a sociedade. É instrumento representativo da vontade popular.
Aspectos do orçamento
Aspecto político
É um ato político por meio do qual se permite a atuação harmônica e interdependente dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário. 
Aspecto econômico
Sob o aspecto econômico o orçamento poderá ser: 
Superavitário: mais receitas que despesas;
Equilibrado: receitas iguais às despesas;
Deficitário: mais despesas que receitas.
Aspecto jurídico
Veículo por meio do qual se prevêem receitas e autorizam os gastos.
Evolução do conceito de orçamento
Roma: não havia, pelo menos em teoria, o denominado orçamento, ainda que na prática houvesse certa previsão de despesas. A autoridade do imperador era absoluta, não existindo controle quanto às suas determinações.
Idade Média: repetia-se a situação existente em Roma. Não existia a idéia de controle orçamentário, mas era intuitiva a necessidade de abastecimento do erário.
Estado liberal: surgimento do conceito de orçamento como instrumento de controle de gastos.
Conceito clássico de orçamento: uma peça de previsão de receitas e autorização de despesas. 
Possuiria, tão somente, um aspecto econômico-financeiro; seria mera peça de ficção, seu cumprimento dependia de conveniência política.
Conceito atual de orçamento: orçamento deixa de ser mera peça financeira e passa a adotar feição de programa de governo. Passa a representar um poderoso instrumento de intervenção na sociedade.
Deixa de ter mero caráter fiscal para assumir caráter extrafiscal, ou seja, instrumento de confirmar comportamentos, de pressionar determinadas condutas, de encaminhar determinadas soluções.
“(...) o Estado planejar toda ação produtiva e de consumo, seja ela do setor público ou do setor privado. Não deve o Estado se restringir apenas a arrecadar e gastar, mas, sobretudo, se preocupar e avaliar com o que pode a sociedade produzir, consumir e investir. Assim, deve o Estado, por via do Orçamento Público, que é uma parcela do Orçamento Nacional, conduzir todo processo de comportamento econômico relativo às demais parcelas da economia social, ora, estimulando-a ao consumo e ao investimento, ora, retraindo-a desse comportamento, de acordo com cada momento da vida econômica do Estado. Se há, por exemplo, registro de desemprego, pode o Estado através da realização de serviços e obras estimular a geração de emprego. Pode, ainda, se servir do orçamento público como instrumento de política econômica antiinflacionária. Serve, pois, o orçamento como instrumento econômico das políticas antiinflacionárias, da redistribuição das rendas nacionais, da geração de emprego, e outras mais.” [Afonso Gomes Aguiar (2004, p.37)]
A nova concepção da lei orçamentária cria vinculação da ação do Estado. As finalidades que forem inseridas na peça orçamentária deixam de ser mera ação governamental, mas identificam a solidez de compromissos com o cumprimento dos objetivos ali consignados.
Orçamento participativo
Caracteriza-se por uma participação direta e efetiva das comunidades na elaboração da proposta orçamentária do Governo. A sociedade civil é ouvida quando da definição das metas e dos programas a serem estabelecidos.
Vinculação do Executivo às propostas apresentadas: a visão tradicional, pautada no fato da iniciativa formal das leis orçamentárias ser privativa do Chefe do Poder Executivo, entende que não há obrigatoriedade legal para que as propostas apresentadas tenham caráter vinculativo. Regis Fernandes Oliveira entende que aquilo inserido em decorrência da participação popular deve ser cumprido. (a participação popular na elaboração orçamentária representa verdadeira forma de democracia direta).
“é verdade que ao chefe do executivo resta a última palavra na estruturação e elaboração do orçamento. No entanto, a sensibilidade política impõe que sejam atendidas as reivindicações da população ou que pelo menos sejam levadas em conta.” [Regis Fernandes de Oliveira]
Não existe previsão legal que obrigue o Executivo a atender às propostas apresentadas, mas existe determinação no ordenamento que obriga que o Governo ouça as sugestões da população.
LC nº 101/2000 - Lei de Responsabilidade fiscal
Art. 48. (...)
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos.
Lei nº 10.257/01 – Estatuto da Cidade
Art. 44. No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de que trata a alínea f do inciso III do art. 4o desta Lei incluirá a realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal.
Hoje o governante não possui a mesma liberdade que já possuiu na elaboração da peça orçamentária. Diversos dispositivos constitucionais promovem a vinculação de receita seja para a educação [art. 212, CF] seja para a saúde [art. 34; 35, 156, 167, 198, CF]. No plano infraconstitucional, inúmeras outras limitações também surgem [ex.: art. 9º, § 2º, LRF – o executor orçamentário não pode deixar de pagar as obrigações destinadas ao pagamento do serviço da dívida pública]. 
A discricionariedade do governante se encontra no momento da elaboração da peça orçamentária, oportunidade na qual serão estabelecidas quais as prioridades a serem atendidas. Haverá vinculação em relação ao poder público quando forem conhecidos o devedor, a data do pagamento e o montante a pagar.
Regis Fernandes de Oliveira desenvolve vários argumentos no sentido de que a execução orçamentária deve ser feita com fiel atendimento do que se encontra disposto. Assim, se a inexecução puder ser considerada como um excesso de poder, fora dos limites dos discricionários razoáveis, poderá haver questionamento judicial por aquele que tiver interesse jurídico na demanda. Ou seja, ainda que se defenda a não vinculação, devem ser reconhecidos limites para a atuação do Poder Público no momento da execução orçamentária.
Natureza jurídica
Há na doutrina a defesa de diferentes posicionamentos: simples ato normativo sem caráter de lei x lei em sentido formal x lei em sentido material x lei em sentido material e formal x lei em relação à receita e ato normativo em relação à despesa x ato condição.
Doutrina e jurisprudência majoritárias entendem o orçamento como lei em sentido formal.
Materialmente considerado o orçamento seria um ato administrativo (falta-lhe generalidade e abstração), apenas quanto ao seu aspecto formal será considerado uma lei (aprovação pelo Poder legislativo segundo um procedimento legislativo especial).
Não vincula e nemcria direitos subjetivos entre as partes. O simples fato do orçamento prever um determinado procedimento não é suficiente para criar direito subjetivo. Também não gera responsabilidade do gestor público o fato do não cumprimento de uma previsão existente na lei orçamentária.
Regis Fernandes Oliveira argumenta sobre os erros e acertos de cada posicionamento e conclui: 
“Se o orçamento é ou não lei formal, se constitui simples autorização e se fosse verdade que em relação às despesas não seria mais que um ato-condição, parece claro que o que pode ou não obrigar o executivo a executar o orçamento, tal como aprovado e autorizado pelo legislativo, não seria nenhum desses motivos, mas a particularidade de cada caso concreto (...) Ainda que não se admita ser ele uma lei formal, certamente não é simples ato-condição, mero ato administrativo, pois é inadequado extrair conclusões jurídicas da estrutura externa do orçamento. Não se pode estabelecer uma separação entre a parte que contém o plano financeira ou as previsões (que seria o ato administrativo) e o texto legal que os aprova (lei propriamente dita), porque todos constituem fragmentos de um todo orgânico. A lei orçamentária, pois, é um ato unitário e as cifras de gastos ou recursos ostentam caráter substancial e integram o próprio ato.” 
Régis Fernandes Oliveira discorre sobre a possibilidade do controle exercido pelo judiciário. Como argumento justificador trabalha com a noção de que nenhum ato seria totalmente discricionário.
Princípios orçamentários
Previsão da Lei nº 4.320/64:
Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Govêrno, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade.
Princípio da unidade
A peça orçamentária deve ser única contendo todos os gastos e todas as receitas. Reflete a necessidade de harmonia entre as várias peças orçamentárias.
Hoje não mais é possível ter o orçamento como um documento único. Atualmente existem 3 peças orçamentárias. A idéia do princípio da unidade não é que exista uma única peça, o que se exige é que as várias peças tenham harmonia entre si. Um dos objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal é garantir essa harmonia.
Princípio da universalidade
Todas as receitas e despesas devem estar previstas na lei orçamentária.
A regra é que todas as receitas e despesas devem estar previstas na lei orçamentária, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei. A Lei 4.320/64 dispõe:
Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá tôdas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei.
Parágrafo único. Não se consideram para os fins deste artigo as operações de credito por antecipação da receita, as emissões de papel-moeda e outras entradas compensatórias, no ativo e passivo financeiros . (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
Exceções:
1) Súmula 66 STF - pelo princípio da universalidade toda e qualquer receita ou despesa deve constar no orçamento, ainda que o orçamento não tenha previsto determinado tributo, este poderá ser normalmente arrecadado se cumprida a legislação tributária.
Súmula 66 STF: 
É legítima a cobrança do tributo que houver sido aumentado após o orçamento, mas antes do início do respectivo exercício financeiro.
Com esse entendimento firmado pelo STF, é possível concluir que no Brasil não vigora o princípio da anualidade tributária, em que o Tributo, para ser cobrado, além de atender às regras da legislação tributária, deveria a cada ano, estar previsto no orçamento, sob pena de não ser exigido.
2) As receitas e despesas operacionais (correntes) das empresas públicas e sociedades de empresas públicas consideradas estatais independentes.
3) ARO – Operações de crédito por antecipação de receita. 
4) Emissões de papel moeda;
5) Outras entradas compensatórias no ativo e no passivo financeiro (cauções, depósitos, consignações etc.).
Princípio da anualidade (ou periodicidade)
Determina que o orçamento seja atualizado a cada ano, ou seja, que para cada ano haja um orçamento. Representa a necessidade da existência de uma periodicidade na vigência das leis orçamentárias. Não confundir princípio da anualidade tributária (que exige que o tributo esteja previsto no orçamento do ano anterior - não mais existe no ordenamento brasileiro) com o princípio da anualidade financeira (que exige que o orçamento tenha um prazo de duração).
Princípio da proibição do estorno de verbas
Impossibilidade de transpor, remanejar ou transferir recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro sem autorização legislativa prévia. Disposição constitucional:
Art. 167. São vedados: (...)
VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;
Também está vedada a utilização, sem autorização legislativa específica, dos recursos do orçamento fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações ou fundos.
Art. 167. São vedados: (...)
VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 5º;
Antes o Chefe do Executivo tinha o poder de unilateralmente remanejar e transpor dotações. Hoje, isso só é possível mediante autorização legislativa.
Princípio da não afetação da receita de impostos
Vedação à vinculação da receita proveniente dos impostos a órgão, fundo ou despesa. Disposição constitucional:
Art. 167. São vedados: (...)
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
Há quem, incorretamente, relacione o dispositivo à característica da não vinculação da espécie tributária denominada imposto. Ocorre que o dispositivo não trata de vinculação ou não-vinculação tributária, trata, isso sim, do princípio do direito financeiro da não afetação.
Exceções:
repartição das receitas tributárias (arts. 158 e 159, CF);
destinação de recursos para a saúde (art. 198, § 2º, CF);
destinação de recursos para a educação (art. 212, CF);
realização de atividades da administração tributária (art. 37, XXII, CF);
prestação de garantias em relação às operações de crédito por antecipação de receitas (art. 165, § 8º; art. 167, § 4º, CF)
Art. 167. (...)
§ 4.º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993)
fundo de combate e erradicação da pobreza;
Um fundo especial pode ser criado por lei ordinária, mas, neste caso, não poderia haver qualquer vinculação de receita de impostos, sob pena de afrontar o art. 167, IV, da CF. Para evitar tal situação, o Governo Federal tem utilizado o artifício jurídico da criação de fundos por meio de EC. 
vinculação de até 0,5 % da receita tributária líquida dos estados e DF para programa de apoio à inclusão e promoção social
É vedada a utilização desses recursos para pagamento de:
a) despesa com pessoal e encargos sociais;
b) serviço da dívida;
c)qualquer outro investimento não vinculado diretamente aos investimentos ou ações apoiadas.
Art. 204. (...)
Parágrafo único. É facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular a programa de apoio à inclusão e promoção social até cinco décimos por cento de sua receita tributária líquida, vedada a aplicação desses recursos no pagamento de: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
I - despesas com pessoal e encargos sociais; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
II - serviço da dívida; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
III - qualquer outra despesa corrente não vinculada diretamente aos investimentos ou ações apoiados. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
vinculação de até 0,5 % da receita tributária líquida dos estados e df para fundos destinados para o financiamento de programas culturais.
Art. 216. (...)
§ 6 º É facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular a fundo estadual de fomento à cultura até cinco décimos por cento de sua receita tributária líquida, para o financiamento de programas e projetos culturais, vedada a aplicação desses recursos no pagamento de: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
I - despesas com pessoal e encargos sociais; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
II - serviço da dívida; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
III - qualquer outra despesa corrente não vinculada diretamente aos investimentos ou ações apoiados. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
DRU – Desvinculação das Receitas da União - com objetivo de livrar-se parcialmente das vinculações obrigatórias, a reforma tributária (EC 42) prorrogou os efeitos da EC 27. Durante o período previsto pelo texto constitucional há a desvinculação de órgão, fundo ou despesa de 20 % da arrecadação de impostos, contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico, incluindo seus adicionais e acréscimos. 
Os cálculos das transferências tributárias constitucionais estão livres da subtração de 20%, não sendo, pois, afetadas pelos efeitos da DRU.
No caso dos valores vinculados ao ensino, a EC 59/09 trouxe determinação para reduzir progressivamente essa porcentagem. Determina o novo dispositivo que a desvinculação, em 2009, será de 12,5%, em 2010, 5% e em 2011, nula. Ou seja, do valor vinculado da União para o ensino (18%), que com o surgimento da DRU sofria uma redução de 20%, sofrerá redução nos termos trazidos pela EC 59/09.
ADCT
Art. 76. É desvinculado de órgão, fundo ou despesa, até 31 de dezembro de 2011, 20% (vinte por cento) da arrecadação da União de impostos, contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico, já instituídos ou que vierem a ser criados até a referida data, seus adicionais e respectivos acréscimos legais. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 56, de 2007) (...)
§ 3º Para efeito do cálculo dos recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino de que trata o art. 212 da Constituição, o percentual referido no caput deste artigo será de 12,5 % (doze inteiros e cinco décimos por cento) no exercício de 2009, 5% (cinco por cento) no exercício de 2010, e nulo no exercício de 2011. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 59, de 2009)
Princípio da exclusividade
Determinação de que as leis orçamentárias contenham apenas fixação de despesas e previsão da receita. 
Regra: a lei orçamentária não conterá dispositivo estranho à previsão de receita e à fixação da despesa.
Exceções: é possível que a lei orçamentária preveja, além de despesas e receitas: autorização para abertura de crédito suplementar; autorização para contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita. Disposição constitucional:
Art. 165. (...)
§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
Disposição da Lei nº 4.320/64:
Art. 7° A Lei de Orçamento poderá conter autorização ao Executivo para:
I - Abrir créditos suplementares até determinada importância obedecidas as disposições do artigo 43; (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
II - Realizar em qualquer mês do exercício financeiro, operações de crédito por antecipação da receita, para atender a insuficiências de caixa.
Princípio da publicidade
Necessidade de se dar publicidade à execução orçamentária.
As leis orçamentárias devem ser publicadas e divulgadas de forma clara e precisa, possibilitando o controle social da Administração Pública.
O Poder Executivo deverá publicar relatório resumido da execução orçamentária até o 30º dia após o encerramento de cada bimestre.
Art. 165 da CF. (...)
§ 3º. O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária. 
 Os cidadãos, os verdadeiros proprietários dos recursos orçamentários, devem tomar conhecimento de todas as etapas que antecedem e sucedem a aplicação desses recursos. A transparência é um princípio decorrente do princípio republicano.
Lei Complementar nº 101/2000: 
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos.
As contras apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade. Lei Complementar 101/00:
Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade.
Princípio da especialização, especificação ou discriminação
As receitas e as despesas devem aparecer no orçamento de maneira discriminada, de tal forma que se possa saber, pormenorizadamente, a origem dos recursos e sua aplicação.
A lei orçamentária não poderá consignar dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, de material, de serviços de terceiro, transferências etc.
Lei nº 4.320/64
Art. 5º A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu parágrafo único.
Exceções: a) reserva de contingência: dotação global, genérica, colocada na Lei Orçamentária, destinada a atender passivos contingentes e outras despesas imprevistas; b) programas especiais de trabalho: possibilidade do custeio por dotação global no caso dos programas que por sua natureza não possam cumpri-se subordinadamente às normas gerais de execução da despesa.
Lei nº 4.320/64
Art. 20. (...)
Parágrafo único. Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza, não possam cumprir-se subordinadamente às normas gerais de execução da despesa poderão ser custeadas por dotações globais, classificadas entre as Despesas de Capital.
Princípio do orçamento-bruto
Todas as receitas e despesas constarão da Lei Orçamentária pelos seus totais, seus valores brutos, vedadas quaisquer deduções.
Alguns autores assinalam como inserido no princípio da universalidade. Ex.: parte do IPI e do IR arrecadado pela União, por determinação constitucional, deve sertransferido para os Estados e Municípios. Não poderá a União colocar a previsão dos valores líquidos (já descontadas as transferências) desses impostos. Deverá colocar a estimativa integral do valor recebido (receita) e a parte que constitucionalmente se destina a Estados e Municípios (despesa).
Peças Orçamentárias 
Plano plurianual - PPA: [art. 165, § 1º, CF]
Art. 165. (...)
§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. 
O PPA estabelece, de forma regionalizada, diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras dela decorrente e para as relativas aos programas de duração continuada. Estabelece um planejamento a longo prazo e depende do orçamento anual para ter eficácia quanto à realização das despesas. É uma programação que deve orientar o executivo na execução da LOA. 
Traz apenas: a) despesas de capital (não se menciona as despesas correntes porque estas são as despesas do dia-a-dia, daí a desnecessidade da presença no plano plurianual); b) despesas de duração continuada (despesas que tenham duração igual ou superior a 2 anos)
Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais constantes da CF devem ser compatíveis co o PPA.
CF
Art. 165. (...)
§ 4º - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.
O orçamento fiscal e de investimento devem estar de acordo com o PPA, e terão dentre suas funções, a de reduzir as desigualdades inter-regionais, segundo o critério populacional.
CF
Art. 165. (...)
§ 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.
Investimento que ultrapasse um exercício financeiro, sob pena de caracterização de crime de responsabilidade, deve estar incluído no PPA ou ter previsão em lei que autorize a inclusão.
CF
Art. 167. (...)
§ 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.
A validade do PPA é de 4 anos. 
Processo legislativo do PPA:
- iniciativa: chefe do executivo.
- prazo para remessa ao Poder Legislativo: 4 meses antes do encerramento do 1º exercício do mandato. [até 30 de agosto]
- prazo para ser devolvido pelo Poder Legislativo: até o encerramento da sessão legislativa.
ADCT
Art. 35. (...)
§ 2º - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas:
I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa;
- prazo de duração: até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente. 
Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO [art. 165, § 2º, CF; art. 4º, LRF]
Art. 165. (...)
§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
A LDO é a lei orçamentária que estabelecerá metas e prioridades da administração pelo período de 1 ano.
Funções da LDO previstas no texto constitucional:
a) estabelece metas e prioridades da Administração, incluindo as despesas de capital para o exercício seguinte.
b) orienta a elaboração da LOA.
c) dispõe sobre alterações na legislação tributária.
d) estabelece a política das agências oficiais de fomento. 
Funções da LDO estabelecidas pela LRF (a LRF amplia as funções da LDO):
Art. 4o A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2o do art. 165 da Constituição e:
I - disporá também sobre:
a) equilíbrio entre receitas e despesas;
b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9o e no inciso II do § 1o do art. 31;
c) (VETADO)
d) (VETADO)
e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos;
f) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas;
II - (VETADO)
III - (VETADO)
Anexo de Metas Fiscais:
Art. 4º. (...)
§ 1º Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes.
§ 2o O Anexo conterá, ainda:
I - avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
II - demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional;
III - evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;
IV - avaliação da situação financeira e atuarial:
a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador;
b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial;
V - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.
O anexo de metas fiscais refere-se a três exercícios (exercício atual + 2 seguintes) e engloba a fixação de receitas e despesas, resultado nominal e primário, e montante da dívida. 
Anexo de Riscos Fiscais:
Art. 4º (...)
§ 3º A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem.
Anexo contendo objetivos da política monetária, creditícia e cambial e metas de inflação:
LRF
Art. 4º (...)
§ 4o A mensagem que encaminhar o projeto da União apresentará, em anexo específico, os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os parâmetros e as projeções para seus principais agregados e variáveis, e ainda as metas de inflação, para o exercício subseqüente.
Validade do LDO: 1 ano.
Processo legislativo do LDO:
- iniciativa: chefe do executivo.
-prazo para remessa ao Poder Legislativo: até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro. (art. 35, § 2º do ADCT). [até 15 de abril]
-prazo para ser devolvido pelo Poder Legislativo: até o encerramento do 1º período da sessão legislativa. [art. 35, § 2º, I do ADCT] 
ADCT
Art. 35. (...)
§ 2º - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas:
II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa;
Conforme o art. 57, § 2º, CF, não se interrompe a sessão legislativa sem a aprovação do projeto de LDO. 
CF
Art. 57. (...)
§ 2º - A sessão legislativa não será interrompida sem aaprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias.
Lei orçamentária anual - LOA [art. 165, § 5º, CF; art. 5º, LRF]
Deverá estar compreendido na LOA:
orçamento fiscal: nele estão as autorizações para as despesas do Poder Público. Nele deverá estar incluído o orçamento referente: aos Poderes da União; aos fundos federais; aos órgão e entidades da administração direta e indireta; as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; às despesas do Banco Central.
CF
Art. 165.
§ 5º - A lei or (...)çamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
LRF
Art. 5º. (...)
§ 6º Integrarão as despesas da União, e serão incluídas na lei orçamentária, as do Banco Central do Brasil relativas a pessoal e encargos sociais, custeio administrativo, inclusive os destinados a benefícios e assistência aos servidores, e a investimentos.
orçamento de investimentos: abrange sociedades de economia mista e empresas estatais em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.
CF
Art. 165. (...)
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
orçamento da seguridade social: abrange as despesas ligadas às entidades relacionadas a saúde, previdência e assistência social. 
CF
Art. 165. (...)
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
Acompanha a LOA: 
anexo mostrando sua compatibilidade com as metas fiscais estabelecidas pela LDO [art. 5º, I, LRF];
LRF
Art. 5o O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar:
I - conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do documento de que trata o § 1o do art. 4o;
demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia [art. 5º, II, 1ª parte, LRF]
LRF
Art. 5º. (...)
II - será acompanhado do documento a que se refere o § 6o do art. 165 da Constituição, bem como das medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado;
CF
Art. 165. (...)
§ 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.
medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado. [art. 5º, II, 2ª parte, LRF]
LRF
Art. 5º. (...)
II - será acompanhado do documento a que se refere o § 6o do art. 165 da Constituição, bem como das medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado;
conterá reserva de contingência destinada ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.
LRF
Art. 5º (...)
III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, destinada ao:
a) (VETADO)
b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.
É vedado o início de programa ou projeto não incluído na LOA. [art. 167, I, CF].
CF
Art. 167. São vedados:
I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;
Dotação para investimento com duração superior a um exercício financeiro somente poderá estar na LOA se constar na PPA ou em lei que ali autorize sua inclusão.
LRF
Art. 5o 
§ 5o A lei orçamentária não consignará dotação para investimento com duração superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão, conforme disposto no § 1o do art. 167 da Constituição.
Não é possível o uso de recursos do orçamento fiscal e da seguridade social para cobrir déficit de empresas, fundações e fundos sem autorização legislativa específica. [art. 167, VIII da CF]
CF
Art. 167. (...)
VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 5º;
Todos os créditos previstos na lei orçamentária devem ter uma finalidade determinada e uma dotação específica e certa. [art. 5, §4º, LRF]
LRF
Art. 5º. (...)
§ 4º É vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada.
Exceção: dru [desvinculação das receitas da União] - 20 % da receita da União está desvinculada para se garantir maior margem de manobra.
Todas as despesas e relativas à DÍVIDA PÚBLICA, DÍVIDA MOBILIÁRIA, dívida CONTRATUAL, bem como as receitas que as atenderão, deverão constar na LOA.
LRF
Art. 5o (...)
§ 1o Todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e as receitas que as atenderão, constarão da lei orçamentária anual.
Refinanciamento da dívida pública deverá constar separadamente da LOA. Atualização monetária do principal da dívida mobiliária refinanciada não poderá superar a variação do índice de preços previsto na lei de diretrizes orçamentárias, ou em legislação específica.
LRF
Art. 5o 
§ 3o A atualização monetária do principal da dívida mobiliária refinanciada não poderá superar a variação do índice de preços previsto na lei de diretrizes orçamentárias, ou em legislação específica.
A LOA não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação de despesa. [princípio da exclusividade]
CF
Art. 165. (...)
§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei. 
Validade da LOA: 1 ano.
Processo legislativo do LDO:
-iniciativa: chefe do executivo.
-prazo para remessa ao Poder Legislativo: até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro.( art. 35, § 2º do ADCT). [até 30 de agosto]
-prazo para ser devolvido pelo Poder Legislativo: até o encerramento da sessão legislativa. [art. 35, § 2º, III do ADCT] 
ADCT
Art. 35.
§ 2º.
III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.
A CF é expressa em atribuir competência ao Poder Executivo para iniciativa das leis orçamentárias, mas é omissa quanto aos projetos de lei que visem alterar a LOA.
Processo Legislativo para aprovação das leis orçamentárias: [art. 166, CF]
Iniciativa: Poder Executivo. O projeto será apreciado pelas duas casas do CN.
CF
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.
Comissão mista permanente examina e dá parecer sobre: a) os projetos (PPA, LDO, LOA, créditos adicionais); b) as contas apresentadas anualmente pelo presidente; c) os planos e programas nacionais regionais e setoriais previstos na CF. Além disso, a Comissão mista permanente também realiza o acompanhamento e fiscalização orçamentária.CF
Art. 166 (...)
§ 1º - Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados:
I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República;
II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58.
Emendas ao projeto são apresentadas perante à comissão mista e apreciadas pelo plenário das 2 casas. Nas constituições anteriores o poder de emendar estava excessivamente restrito. A CF/88 possibilita a propositura de emendas, mas traz algumas limitações.
Condições para que emenda ao projeto LOA ou para a lei que a modifique seja aprovada:
compatibilidade com PPA e com a LDO; 
CF
Art. 166. (...)
§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
ndicação dos recursos necessários que atenderão à alteração pretendida.
CF
Art. 166. (...)
§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: (...)
II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou
Não pode haver emenda objetivando aumentar despesa, deve, sempre, haver previsão da transferência que se pretenda efetuar.
devem estar relacionadas à correção de erro ou omissão ou com os dispositivos do texto do projeto de lei.
CF
Art. 166.
§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
III - sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
Condições para que emenda ao projeto LDO seja aprovada: deve estar compatível com o PPA. 
CF
Art.166. (...)
§ 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.
Recurso que ficar sem despesa correspondente, em decorrência do veto, emenda ou rejeição, poderá ser utilizado mediante crédito suplementar ou especial, desde que haja autorização legislativa.
CF
Art.166. (...)
§ 8º - Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.
 
É possível a modificação do projeto pelo Presidente da República através de mensagem aditiva.
CF
Art. 166. (...)
§ 5º - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração é proposta.
Caso não haja apresentação da proposta orçamentária no prazo fixado o Poder Legislativo considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente.
Lei nº 4.320/64 (...)
Art. 32. Se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas Constituições ou nas Leis Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente.
Caso o Projeto de Lei orçamentária não seja aprovado até 31.12: subsiste a lei anterior, fazendo as adaptações necessárias mediante autorização legislativa. (divergência doutrinária)
-posições doutrinárias:
	a) a lei anterior deve ser mantida, fazendo-se as devidas adaptações. 
- eventuais autorizações deverão depender do Poder Legislativo.
	b) a lei anterior deve ser mantida com liberação de 1/12 mensalmente, até a aprovação de uma nova lei.
	c) promulgação do projeto pelo chefe de executivo sem qualquer alteração.
No caso da LDO, se não houver aprovação até 17.06 não se encerra o 1º período da sessão legislativa.
CF
Art. 166.
§ 8º - Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.
Orçamento do P. Judiciário
O Poder judiciário que elabora a proposta orçamentária. É necessário o atendimento aos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentários.
CF
Art. 99. Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira.
§ 1º - Os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias.
- âmbito da União: 
presidente do STF;
presidente dos Tribunais Superiores.
- âmbito do Estado: 
presidente do TJ. [com aprovação dos respectivos tribunais]
CF 
Art. 99. Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira. (...)
§ 2º - O encaminhamento da proposta, ouvidos os outros tribunais interessados, compete:
I - no âmbito da União, aos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, com a aprovação dos respectivos tribunais;
II - no âmbito dos Estados e no do Distrito Federal e Territórios, aos Presidentes dos Tribunais de Justiça, com a aprovação dos respectivos tribunais.
Em caso de ausência do encaminhamento o Poder executivo considerará os valores aprovados na lei orçamentária vigente, realizando-se os devidos reajustes.
CF 
Art. 99. Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira. (...)
§ 3º Se os órgãos referidos no § 2º não encaminharem as respectivas propostas orçamentárias dentro do prazo estabelecido na lei de diretrizes orçamentárias, o Poder Executivo considerará, para fins de consolidação da proposta orçamentária anual, os valores aprovados na lei orçamentária vigente, ajustados de acordo com os limites estipulados na forma do § 1º deste artigo. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
Caso a proposta seja encaminhada em desacordo com os limites estipulados o Poder Executivo procederá os ajustes necessários.
CF
Art. 99. (...)
§ 4º Se as propostas orçamentárias de que trata este artigo forem encaminhadas em desacordo com os limites estipulados na forma do § 1º, o Poder Executivo procederá aos ajustes necessários para fins de consolidação da proposta orçamentária anual. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
Orçamento-Programa
A classificação Funcional Programática representou um grande avanço na técnica de apresentação orçamentária. Ela permite a vinculação das dotações orçamentárias aos objetivos de governo. Os objetivos são viabilizados pelos Programas de Governo. Esse enfoque permite uma visão de "o que o governo faz", o que tem um significado bastante diferenciado do enfoque tradicional, que visualiza "o que o governo compra“ (orçamento tradicional).
Os programas, na classificação funcional-programática, são desdobramentos das funções básicas de governo. Fazem a ligação entre os planos de longo e médio prazos e representam os meios e instrumentos de ação, organicamente articulados para o cumprimento das funções. Os programas geralmente representam os produtos finais da ação governamental. Esse tipo de orçamento é normalmente denominado Orçamento-Programa.
No Brasil, o Orçamento-Programa está estruturado em diversas categorias programáticas, ou níveis de programação, que representam objetivos da ação governamental em diversos níveis decisórios. Assim, a classificação funcional programática apresenta:
um rol de funções, representando objetivos mais gerais: o maior nível de agregação das ações, de modoa refletir as atribuições permanentes do Governo.
um rol de programas, representando produtos concretos: são os meios e instrumentos de ações organicamente articulados para o cumprimento das funções. 
Em síntese:
- as funções representam as áreas de atuação do Governo;
- os programas e subprogramas representam os objetivos que se pretende alcançar;
- os projetos e atividades representam os meios de alcançar tais objetivos.
Créditos Adicionais
CRÉDITOS ADICIONAIS: são autorizações do legislativo para efetivação de despesas não previstas ou insuficientemente previstas na LOA. 
Espécies:
a) crédito suplementar;
b) crédito especial:
c) crédito extraordinário:
Crédito suplementar
Destinado a REFORÇO DE DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA. Trata de despesas que já havia sido prevista na LOA, mas de forma insuficiente.
Os créditos suplementares dependem de prévia autorização legislativa.
CF
Art. 167.São vedados: (...)
V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes.
É possível que a LOA já traga a autorização. [art. 165, § 8º, CF] 
CF
Art. 165. (...)
§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
Instrumento normativo para abertura de crédito suplementar: DECRETO DO EXECUTIVO (art. 42, Lei 4.320/64). São autorizados por lei, mas abertos por decreto do executivo.
Lei 4.320/64
Art. 42. Os créditos suplementares e especiais serão autorizados por lei e abertos por decreto executivo.
Os créditos suplementares dependem da existência e da indicação da disponibilidade de recursos. 
CF
Art. 167.São vedados: (...)
V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes.
Lei nº 4.320/64
Art. 43. A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos disponíveis para ocorrer a despesa e será precedida de exposição justificativa. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
 Utilização de MP para abertura: IMPOSSIBILIDADE. [art. 62, §1º, I, d, CF]
CF
Art. 62. (...)
§ 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
Crédito especial
Destinado às despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica. Visa atender necessidades novas (não previstas na peça orçamentária) surgidas no decorrer do exercício. Trata-se de uma despesa que não estava esperava que fosse ocorrer. (ex.: ordem judicial determinando o pagamento de certo valor).
Há a necessidade de prévia autorização legislativa.
CF
Art. 167.São vedados: (...)
V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes.
Diferente do que ocorre com o crédito suplementar, a LOA não pode trazer autorização, nesse caso será necessária a edição de uma lei autônoma para que essa autorização ocorra.
Instrumento normativo para abertura de crédito suplementar: DECRETO DO EXECUTIVO. São autorizados por lei, mas abertos por decreto do executivo.
Lei nº 4.320/64
Art. 42. Os créditos suplementares e especiais serão autorizados por lei e abertos por decreto executivo.
CF
Art. 167.São vedados: (...)
V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes.
Lei nº 4.320/64
Art. 43. A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos disponíveis para ocorrer a despesa e será precedida de exposição justificativa. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
Utilização de MP para abertura: IMPOSSIBILIDADE.
CF
Art. 62. (...)
§ 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) (...)
d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
Vigência dos créditos especiais: [art. 167, § 2º, CF]
REGRA: vigência no EXERCÍCIO FINANCEIRO EM QUE FOREM AUTORIZADOS.
EXCEÇÃO: se o ATO DE AUTORIZAÇÃO FOR PROMULGADO NOS ÚLTIMOS QUATRO MESES DO EXERCÍCIO, eles serão incorporados ao EXERCÍCIO FINANCEIRO SEGUINTE, sendo reaberto nos limites dos seus saldos.
CF
Art. 167. (...)
§ 2º - Os CRÉDITOS ESPECIAIS e EXTRAORDINÁRIOS terão vigência no EXERCÍCIO FINANCEIRO EM QUE FOREM AUTORIZADOS, salvo se o ato de autorização for promulgado nos ÚLTIMOS QUATRO MESES daquele exercício, caso em que, reabertos nos LIMITES DE SEUS SALDOS, SERÃO INCORPORADOS AO ORÇAMENTO DO EXERCÍCIO FINANCEIRO SUBSEQÜENTE.
Crédito suplementar x crédito especial
crédito suplementar
está relacionada a uma despesa já prevista na LOA.
autorização para abertura já pode estar prevista na LOA, nesse caso não sendo necessária a edição de lei específica para tal autorização
crédito especial
está relacionada a uma despesa não prevista na LOA.
autorização para abertura não está prevista na LOA, nesse caso será necessária a edição de lei específica para tal autorização
Crédito extraordinário
São destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública.
Não há necessidade de prévia autorização legislativa. Após a abertura do crédito extraordinário o Poder Legislativo é comunicado.
Não há necessidade de indicação da disponibilidade de recursos. Realiza-se a despesa, depois promove-se a readequação do orçamento.
Utilização de MP para abertura: POSSIBILIDADE. [art. 62, § 1º, I, d c.c. art. 167, § 3º, CF]
CF
Art. 62. (...)
§ 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
Art. 167. (...)
§ 3º - A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62.
Vigência dos créditos extraordinários: [art. 167, § 2º, CF]
REGRA: vigência no EXERCÍCIO FINANCEIRO EM QUE FOREM AUTORIZADOS.
EXCEÇÃO: se o ATO DE AUTORIZAÇÃO FOR PROMULGADO NOS ÚLTIMOS QUATRO MESES DO EXERCÍCIO, eles serão incorporados ao EXERCÍCIO FINANCEIRO SEGUINTE, sendo reaberto nos limites dos seus saldos.
CF
Art. 167. (...)
§ 2º - Os CRÉDITOS ESPECIAIS e EXTRAORDINÁRIOS terão vigência no EXERCÍCIO FINANCEIRO EM QUE FOREM AUTORIZADOS, salvo se o ato de autorização for promulgado nos ÚLTIMOS QUATRO MESES daquele exercício, caso em que, reabertos nos LIMITES DE SEUS SALDOS, SERÃO INCORPORADOS AO ORÇAMENTO DO EXERCÍCIO FINANCEIRO SUBSEQÜENTE.
	CRÉDITO SUPLEMENTAR X CRÉDITO ESPECIAL X CRÉDITO EXTRAORDINÁRIO
	
	CRÉDITO SUPLEMENTAR
	CRÉDITO ESPECIAL
	CRÉDITO EXTRAORDINÁRIO
	DEFINIÇÃO
	
-despesas para as quais já há previsão orçamentária específica na LOA, mas previsão insuficiente.
[trata-se de um reforço de dotação orçamentária]
	-despesas para as quais não há previsão orçamentária específica na LOA.
	-despesas urgentes e imprevistas decorrentes de guerra, comoção intestina ou calamidade pública. 
	PRÉVIA AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA
	-necessidade.
[LOA já pode trazer essa autorização]
	
-necessidade.
[LOA não pode trazer essa autorização, sendo necessária a edição de lei autônoma para tanto]
	-desnecessidade.
	INSTRUMENTONORMATIVO PARA ABERTURA DO CRÉDITO
	
-decreto do executivo.
	-decreto do executivo.
	-lei ou MP.
	EXISTÊNCIA E INDICAÇÃO DA DISPONIBILIDADE DE RECURSOS
	
-necessidade.
	-necessidade.
	-não há necessidade.
	UTILIZAÇÃO DE MP PARA ABERTURA
	
-impossibilidade.
	-impossibilidade.
	-possibilidade.
Controle concentrado de constitucionalidade de leis orçamentárias
O tema foi objeto de visível evolução jurisprudencial.
Primeiro momento: impossibilidade de controle abstrato de leis orçamentárias
Desde pelo menos 1998 (ADI 1640 QO) o Supremo Tribunal Federal entendia pela impossibilidade de controle.
O principal fundamento consistia em se tratar a lei orçamentária de ato de natureza concreta, destituída de qualquer carga de abstração. Tratar-se-ia apenas de lei em sentido formal, insuscetível, portanto, de controle de constitucionalidade em sede abstrata.
Segundo momento: possibilidade de controle abstrato de normas com densidade normativa
Em 2003, por ocasião do julgamento da ADI 2925, o STF reconheceu a possibilidade de, ao menos em tese, as leis orçamentárias serem objeto de controle de constitucionalidade em abstrato.
A análise da natureza da norma especificamente impugada é que permitirá saber se é possível ou não o controle de constitucionalidade. Se a norma impuganda for dotada de generalidade e veicular preceito absolutamente abstrato, é possível o controle.
Esse julgamento representou relativização da jurisprudência anterior.
Terceiro momento: possibilidade de controle abstrato de lei orçamentária, independentemente do caráter absoluto ou concreto da norma em questão
Em 2008, no julgamento da ADI 4048, o STF afirmou que o simples fato de se tratar de uma lei já justificaria a poassibilidade de controle abstrato da sua constitucionalidade, independentemente do caráter abstrato ou concreto da norma em questão.
Questionamentos acerca da densidade normativa só são cabíveis quanto a atos infralegais, o que não seria o caso.
Esse entendimento mudou radicalmente a posição anterior da Corte, tendo sido reafirmada no julgamento da ADI 4049.
Controle abstrato de MP para abrir crédito orçamentário [Informativo 502 STF - ADI 4048]
QUANTO A POSSIBILIDADE DE CONTROLE
Discussão quanto a possibilidade de controle em relação às leis de efeito concreto. 
MUDANÇA DA JURISPRUDÊNCIA DO STF: reconhecimento, em algumas situações, da possibilidade de controle de constitucionalidade de leis de efeito concreto.
Objeto do controle abstrato: atos normativos dotados de um mínimo de generalidade e abstração.
 
Informativo 502 STF - ADI 4048 [17.04.08]
(...) Aduziu-se, ademais, não haver razões de índole lógica ou jurídica contra a aferição da legitimidade das leis formais no controle abstrato de normas, e que estudos e análises no plano da teoria do direito apontariam a possibilidade tanto de se formular uma lei de efeito concreto de forma genérica e abstrata quanto de se apresentar como lei de efeito concreto regulação abrangente de um complexo mais ou menos amplo de situações. Concluiu-se que, em razão disso, o Supremo não teria andado bem ao reputar as leis de efeito concreto como inidôneas para o controle abstrato de normas. Vencido, no ponto, o Min. Cezar Peluso que não conhecia da ação, por reputar não se tratar no caso de uma lei, sequer no aspecto formal. 
ADI 4048 MC/DF, rel. Min. Gilmar Mendes, 17.4.2008. (ADI-4048)
Posição do Min. Carlos Alberto Menezes Direito (posicionamento antigo): as leis sobre matéria orçamentária têm natureza de lei em sentido formal, apenas. Não é possível controle de constitucionalidade abstrato nesses casos. [ADI 4050]
Notícias – STF – 01.04.08 - Ministro arquiva ADI contra medida provisória que abriu crédito orçamentário para o governo 
“(...) arquivou a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 4050, ajuizada pelo PSDB (Partido da Social Democracia Brasileira) contra a Medida Provisória (MP) 406/2008, que abriu crédito extraordinário no valor de R$ 1,25 bilhão para a execução do custeio e investimentos de ações do governo federal e para execução de investimentos pelas empresas estatais.
Para o ministro, o entendimento do Supremo é firme no sentido de que leis sobre matéria orçamentária – como as que abrem créditos orçamentários –, são leis em sentido formal. A MP questionada não possui as características de generalidade e abstração. Normas sem essas características, afirma o ministro, não podem ter sua constitucionalidade analisada pelo STF por meio de Ação Direta de Inconstitucionalidade”.
http://www.stf.gov.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=85761&tip=UN
QUANTO AO MÉRITO [ADI 4.048]
-ADI discutindo a possibilidade de abertura de crédito extraordinário por meio de MP.
-MIN. GILMAR MENDES (relator): concedeu a cautelar para suspender os efeitos da MP ao fundamento de haver patente desvirtuamento dos parâmetros constitucionais que permitem a edição de medidas provisórias para a abertura de créditos extraordinários. 
Fundamento: a CF não veda a utilização de MP para abertura de crédito extraordinário, mas impõe, além dos requisitos da relevância e urgência, que o crédito a ser aberto vise atender a despesas imprevisíveis e urgentes. No caso, apesar da exposição de motivos da MP indicar situações que podem caracterizar a imprevisibilidade e urgência, tais requisitos não estariam sendo atendidos uma vez que seriam situações de crise ainda não configurada. [voto acompanhado pelo MIN. EROS GRAU, MIN. CÁRMEN LÚCIA, MIN. CARLOS BRITTO E MIN. MARCO AURÉLIO DE MELLO]
 -no sentido de negar a cautelar votaram: MIN. RICARDO LEWANDOWSKI, MIN. JOAQUIM BARBOSA e MIN. CESAR PELUSO.
Informativo 502 STF - ADI 4048 [17.04.08]
Medida Provisória e Abertura de Crédito Extraordinário - 2
No mérito, o Min. Gilmar Mendes, relator, acompanhado pelos Ministros Eros Grau, Cármen Lúcia, Carlos Britto e Marco Aurélio, deferiu a cautelar, ao fundamento de haver um patente desvirtuamento dos parâmetros constitucionais que permitem a edição de medidas provisórias para a abertura de créditos extraordinários. Salientou, inicialmente, que a abertura de crédito extraordinário por meio de medida provisória não é vedada, em princípio, pela Constituição Federal (art. 62, § 1º, I, d). Afirmou, entretanto, que a Constituição, além dos requisitos de relevância e urgência (art. 62), impõe que a abertura do crédito extraordinário seja feita apenas para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, sendo exemplos dessa imprevisibilidade e urgência as despesas decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública (CF, art. 167, § 3º). Considerou que, pela leitura da exposição de motivos da Medida Provisória 405/2007, os créditos abertos seriam destinados a prover despesas correntes que não estariam qualificadas pela imprevisibilidade ou pela urgência. Asseverou que, não obstante fosse possível identificar situações específicas caracterizadas pela relevância dos temas, como créditos destinados à redução dos riscos de introdução da gripe aviária, às operações de policiamento nas rodovias federais e de investigação, repressão e combate ao crime organizado e para evitar a invasão de terras indígenas, fatos que necessitariam, impreterivelmente, de recursos suficientes para evitar o desencadeamento de uma situação de crise, seriam aportes financeiros destinados à adoção de mecanismo de prevenção em relação a situações de risco previsíveis, ou seja, situações de crise ainda não configurada. Em divergência, o Min. Ricardo Lewandowski indeferiu a cautelar, por considerar não estar presente o periculum in mora. Aduziu se tratar de medida provisória em matéria orçamentária sob o prisma do controle abstrato da constitucionalidade, portanto, ato de efeitos concretos imediatos que iriam se exaurir no tempo, e que o periculum in mora, por isso, estaria invertido e militaria em favor da Administração. Além desse fundamento, o Min. Joaquim Barbosa indeferiu a cautelar por entender que o Supremo, em sede de cautelar, não poderia se substituirao Congresso Nacional para rejeitar uma medida provisória por este já aprovada. Na mesma linha dessa divergência se posicionou o Min. Cezar Peluso. Após, o julgamento foi suspenso. 
ADI 4048 MC/DF, rel. Min. Gilmar Mendes, 17.4.2008. (ADI-4048)
Algumas das principais vedações orçamentárias constitucionais (Valdecir Pascoal)
São vedados:
O início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual, bem como a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;
A realização de operações de crédito que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta. Com essa vedação, o legislador estabelece um limite para a realização de operações de crédito. Estas não podem superar o valor das despesas de capital fixadas no orçamento. A contratação de operações de crédito em montante superior ao referido limite só poderá acontecer com a anuência do Poder Legislativo, através do quórum qualificado da maioria absoluta;
A transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa, bem como a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos do orçamento fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos;
A concessão ou a utilização de créditos ilimitados;
A instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa. Os fundos especiais constituem exceção ao princípio da unidade de tesouraria. A instituição de um fundo exige a edição de lei ordinária, mas as condições para a instituição e o funcionamento dos fundos devem ser reguladas por meio de lei complementar;
A transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionistas, dos Estados, do DF e dos Municípios.
Fiscalização e controle interno e externo dos orçamentos (Cláudio Fárag)
Princípios do controle da execução dos orçamentos
Do art. 70 da CF/88 extraímos os seguintes princípios do controle da execução orçamentária:
legalidade: a verificação da observância das normas legais relativas à execução da despesa pública;
economicidade: objetiva verificar se a forma de execução da despesa pública se adequou ao meio mais vantajoso e econômico para o Estado;
correta aplicação de receitas: diz respeito à análise das transferências e repasses efetuados a outros órgãos ou entes federativos;
renúncia de receita: trata a análise da concessão de benefícios fiscais;
existência de controle interno e externo.
Sistemas de controle da execução orçamentária
inglês: o sistema inglês guarda características inerentes ao sistema parlamentarista, em que o Poder Executivo, representado pelo seu gabinete, interage diretamente com o Poder Legislativo, em matéria financeira, por intermédio da Câmara dos Comuns;
francês: é caracterizado pelos Tribunais de Contas, que têm a função de fiscalizar e julgar as contas públicas. Segundo a doutrina, é o sistema adotado no Brasil;
americano: o sistema se caracteriza pela existência de um órgão no Congresso Nacional denominado Controladoria Geral. Aludido órgão é dirigido pelo Controlador Geral dos Estados Unidos, que é nomeado para um mandato de 15 anos. O sistema é marcado ainda pela adoção das técnicas de auditoria concernentes às empresas privadas.
Classificação do controle da execução orçamentária
Quanto ao momento:
A priori ou prévio – realizado antes da execução do orçamento;
Concomitante – realizado durante a execução do orçamento;
A posteriori ou subseqüente – após o encerramento do exercício financeiro.
Quanto ao órgão:
Interno – realizado dentro de cada poder;
Externo – No âmbito federal é exercido pelo Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas da União.
Tribunal de Contas da União
Composição
O TCU é composto por 9 Ministros, tem sede no DF e jurisdição em todo o território nacional. Os Ministros têm as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do STJ e serão nomeados dentre brasileiros que satisfaçam os seguintes requisitos:
I – mais de 35 anos e menos de 65 anos de idade;
II – idoneidade moral e reputação ilibada;
III – notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública;
IV – mais de 10 anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos mencionados no inciso anterior.
São escolhidos:
- 1/3 pelo Presidente da República, dentre auditores e membros do MP junto ao TCU, indicados em lista tríplice pelo Tribunal, segundo critérios de antiguidade e merecimento;
- 2/3 pelo Congresso Nacional.
Competências constitucionais do TCU
apreciar as contas anuais do Presidente da República;
julgar as contas de todos os administradores responsáveis por dinheiros, valores ou bens públicos;
apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal e de aposentadorias;
realizar auditorias;
fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe;
fiscalizar a aplicação dos recursos da União repassados para os Estados e Municípios;
prestar informações solicitadas pelo Congresso Nacional sobre as fiscalizações realizadas;
aplicar sanções e determinar a correção de irregularidades em atos e contratos, determinar prazos para o cumprimento da lei; se verificada ilegalidade, sustar a execução do ato impugnado, comunicando a decisão às Casas do Congresso Nacional, bem como representar ao Poder competente sobre as irregularidades apuradas;
fiscalizar a aplicação das subvenções e renúncias de receitas;
emitir pronunciamento quando solicitado pela Comissão Mista de Orçamento;
apurar denúncias apresentadas por qualquer cidadão, partido político, sindicatos, sobre irregularidades ou ilegalidades;
fixar os coeficientes do FPM e FPE.
Competências legais do TCU
Lei 8.443/92: Decidir sobre consulta formulada por autoridade competente acerca de dúvida na aplicação de dispositivos legais ou regulamentares concernentes à matéria de competência do Tribunal. São autoridades competentes: Ministros de Estado, Presidência da República, Presidência dos Tribunais. A aplicação prática diz respeito à solução de dúvidas, mediante exposição que será oficiada ao TCU, visando à obtenção da informação pertinente;
Lei 8.730/93: Exercer o controle da legalidade, legitimidade dos bens e rendas de autoridades e servidores públicos;
Lei 8.031/90: Apreciar o processo de privatização das empresas incluídas no Programa Nacional de Desestatização;
Lei 8.666/93: Apreciar as representações apresentadas por licitantes acerca de irregularidades nas licitações;
Lei 9.452/97: Apreciar representações apresentadas pelas Câmaras Municipais acerca da não-comunicação da liberação de recursos federais.