Direito Administrativo Aulas 06 e 07

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Direito Administrativo 
Professor Marcelo Sobral 
 
 
Papa Concursos – GE TRT Brasil 2017 – Direito Administrativo – Aulas 06 e 07 
(15.07.2017) 
3. ATOS ADMINISTRATIVOS 
Ato administrativo x ato da administração 
Qualquer ato praticado pela Administração quando exerce sua função administrativa, 
sendo regido pelas regras de direito público ou pelas regras de direito privado, é considerado 
Ato da Administração. Esse ato alcança: 
1. Atos Privados da Administração: são aqueles praticados pela Administração sem gozar 
de sua supremacia em relação ao particular, ou seja, em condições de igualdade com 
este, de maneira que essa atuação é regida pelo regime de direito privado. Ex: locação 
de um bem imóvel. Nesse caso a Administração utiliza mesma lei de locações que um 
particular utilizaria caso fosse alugar o mesmo imóvel, não se valendo de suas 
prerrogativas. 
2. Atos Materiais: são aqueles que se traduzem na execução material da função 
administrativa. Ex: demolição de uma casa, apreensão de uma mercadoria. Nesta 
hipótese não há declaração de vontade, mas apenas a execução desta. Pode ser 
chamado também de fato administrativo! 
3. Atos Administrativos: consistem em manifestação de vontade da Administração por 
um regime de direito público. 
DI Pietro elenca uma quantidade maior de atos da administração. Vejamos: 
"1. os atos de direito privado, corno doação, permuta, compra e venda, locação; 
2 . os atos materiais d a Administração, que não contêm manifestação de vontade, mas 
que envolvem apenas execução, como a demolição de uma casa, a apreensão de 
mercadoria, a realização de um serviço; 
3 . o s chamados atos d e conhecimento, opinião, juízo o u valor, que também não 
expressam uma vontade e que, portanto, também não podem produzir efeitos jurídicos ; é 
o caso dos atestados, certidões, pareceres, votos; 
4 . o s atos políticos, que estão sujeitos a regime jurídico-constitucional; 
5. os contratos ; 
6 . o s atos normativos da Administração, abrangendo decretos, portarias, resoluções, 
regimentos, de efeitos gerais e abstratos; 
7 . o s atos administrativos propriamente ditos ." 
3.1 Requisitos ou Elementos. 
–- Inicialmente, o que significa convalidação? Segundo Maria Sylvia Zanella Di 
Pietro: 
 
 
“Convalidacã̧o ou saneamento e ́o ato administrativo pelo qual e ́suprido o vićio 
existente em um ato ilegal, com efeitos retroativos à data em que este foi praticado. 
Ela e ́feita, em regra, pela Administracã̧o, mas eventualmente poderá ser feita 
pelo administrado, quando a edicã̧o do ato dependia da manifestacã̧o de sua vontade e a 
exigen̂cia não foi observada. Este pode emiti-la posteriormente, convalidando o ato”. 
–- Formas de convalidação. Segundo José dos Santos Carvalho Filho: 
“Há três formas de convalidação. A primeira é a ratificação. Na definição de 
MARCELO CAETANO, “é o acto administrativo pelo qual o órgão competente decide sanar um 
acto inválido anteriormente praticado, suprindo a ilegalidade que o vicia”. A autoridade que 
deve ratificar pode ser a mesma que praticou o ato anterior ou um superior hierárquico, mas o 
importante é que a lei lhe haja conferido essa competência específica. Exemplo: um ato com 
vício de forma pode ser posteriormente ratificado com a adoção da forma legal. O mesmo se 
dá em alguns casos de vício de competência. Segundo a maioria dos autores, a ratificação é 
apropriada para convalidar atos inquinados de vícios extrínsecos, como a competência e a 
forma, não se aplicando, contudo, ao motivo, ao objeto e à finalidade. 
A segunda é a reforma. Essa forma de aproveitamento admite que novo ato suprima a 
parte inválida do ato anterior, mantendo sua parte válida. Exemplo: ato anterior concedia 
licença e férias a um servidor; se se verifica depois que não tinha direito à licença, pratica-se 
novo ato retirando essa parte do ato anterior e se ratifica a parte relativa às férias. 
A última é a conversão, que se assemelha à reforma. Por meio dela a Administração, 
depois de retirar a parte inválida do ato anterior, processa a sua substituição por uma nova 
parte, de modo que o novo ato passa a conter a parte válida anterior e uma nova parte, 
nascida esta com o ato de aproveitamento. Exemplo: um ato promoveu A e B por merecimento 
e antiguidade, respectivamente; verificando após que não deveria ser B mas C o promovido por 
antiguidade, pratica novo ato mantendo a promoção de A (que não teve vício) e insere a de C, 
retirando a de B, por ser esta inválida”. 
OBS: Di Pietro diz que “O objeto ou conteúdo ilegal não pode objeto de 
convalidação”. Entretanto, a autora ADMITE a REFORMA e a CONVERSÃO. Para ela, tais 
institutos não são formas de convalidação. Vejamos: 
"O objeto ou conteúdo ilegal não pode ser objeto de convalidação . Com 
relação a esse elemento do ato administrativo, é possível a conversão, que alguns dizem ser 
espécie do gênero convalidação e outros afirmam ser instituto diverso, posição que nos parece 
mais correta, porque a conversão implica a substituição de um ato por outro. Pode ser definida 
corno o ato administrativo pelo qual a Administração converte um ato inválido em ato de outra 
categoria, com efeitos retroativos à data do ato original. O objetivo é aproveitar os efeitos já 
produzidos. 
Um exemplo seria o de urna concessão de uso feita sem licitação, quando a lei a exige; 
pode ser convertida em permissão precária, em que não há a mesma exigência; com isso, 
imprime-se validade ao uso do bem público, j á consentido. Não se confunde conversão com 
reforma, pois aquela atinge o ato ilegal e esta afeta o ato válido e se faz por razões de 
 
 
oportunidade e conveniência; a primeira retroage e a segunda produz efeitos para o futuro. 
Exemplo : um decreto que expropria parte de um imóvel é reformado para abranger o imóvel 
inteiro." 
--- A convalidação é obrigatória ou facultativa? Obrigatória, salvo quando se 
tratar de vício de competência em ato discricionário. Vejamos Celso Antônio Bandeira de 
Mello: 
“Acompanhamos, pois, na matéria, os ensinamentos constantes do 
aprofundado estudo monográfico efetuado por Weida Zancaner. Ciframo-nos, aqui, a sintetizar 
sua valiosa orientação, que assim se pode exprimir: 
I - sempre que a Administração esteja perante um ato suscetível de 
convalidação e que não haja sido impugnado pelo interessado, estará na obrigação de 
convalidá-lo, ressalvando-se, como visto, a hipótese de vício de competência em ato de 
conteúdo discricionário; 
II - sempre que esteja perante ato insuscetível de convalidação, terá a 
obrigação de invalidá-lo, a menos, evidentemente, que a situação gerada pelo ato viciado já 
esteja estabilizada pelo Direito . Em tal caso, já não haverá situação jurídica inválida ante o 
sistema normativo e, portanto, simplesmente não se põe o problema. 
Esta estabilização ocorre em duas hipóteses: (HIPÓTESES DE MANUTENÇÃO DO 
ATO INVÁLIDO!) 
a) quando já se escoou o prazo, dito prescricional, para a Administração 
invalidar o ato; 
b) quando, embora não vencido tal prazo, o ato viciado se categoriza como 
ampliativo da esfera jurídica dos administrados (cf. n. 73) e dele decorrem sucessivas relações 
jurídicas que criaram, para sujeitos de boa-fé, situação que encontra amparo em norma 
protetora de interesses hierarquicamente superiores ou mais amplos que os residentes na 
norma violada, de tal sorte que a desconstituição do ato geraria agravos maiores aos 
interessados protegidos na ordem jurídica do que os resultantes do ato censurável ." (exemplo 
citado pelo autor: loteamento irregularmente licenciado cujo vício só viesse a ser descoberto 
depois de inúmeras famílias de baixa renda adquiririam os lotes e edificaram suas moradias. 
Importanteressaltar que Di Pietro acompanha o entendimento de Celso 
Antônio quanto à obrigatoriedade de convalidação, salvo na hipótese supracitada. Entretanto, 
a autora em tela, em outra parte de seu livro (p. 282 – 29ª edição – 2016) cria um “problema” 
para os concurseiros, tema que foi cobrado na prova do INSS – Técnico do Seguro Social – 
CESPE/UNB – 2016. Vejamos a questão: 
“Julgue o próximo item, a respeito dos atos administrativos. 
O ato praticado por agente não competente para fazê-lo poderá ser 
convalidado discricionariamente pela autoridade competente para sua prática, caso em que 
ficará sanado o vício de incompetência. GABARITO DEFINITIVO: CERTO”. 
 
 
Vejamos o trecho respectivo agora do livro da Di Pietro: 
“Na esfera federal a Lei nº 9.784, de 29-1-99, que regula o processo 
administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, estabelece, no artigo 53, que “a 
Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade”; porém, 
no artigo 55, prevê a hipótese de ser mantido o ato ilegal, ao determinar que, “em decisão na 
qual se evidenciem não acarretam lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos 
que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração”. 
Vale dizer que, ao invés de anular o ato, a Administração pode convalidá-lo; trata-se de 
decisão discricionária, somente possível quando os atos inválidos não acarretarem prejuízo a 
terceiros (nem ao erário); caso contrário, a anulação será obrigatória”. 
Neste sentido a seguinte prova do CESPE: 
(CESPE_INSS-Técnico do Seguro Social) Julgue o próximo item, a respeito dos 
atos administrativos. 
O ato praticado por agente não competente para fazê-lo poderá ser 
convalidado discricionariamente pela autoridade competente para sua prática, caso em que 
ficará sanado o vício de incompetência. GABARITO: CERTO. 
No mesmo livro, agora na página 291, a autora diz o seguinte: 
“Assiste razão à autora, pois tratando-se de ato vinculado praticado por 
autoridade incompetente, a autoridade competente não poderá deixar de convalidá-lo, se 
estiverem presentes os requisitos para a prática do ato; a convalidação é obrigatória, para dar 
validade aos efeitos já produzidos; se os requisitos legais não estiverem presentes, ela deverá 
necessariamente anular o ato. Se o ato praticado por autoridade incompetente é discricionário 
e, portanto, admite apreciação subjetiva quanto aos aspectos de mérito, não pode a 
autoridade competente ser obrigada a convalidá-lo, porque não é obrigada a aceitar a mesma 
avaliação subjetiva feita pela autoridade incompetente; nesse caso, ela poderá convalidar ou 
não, dependendo de sua própria apreciação discricionária”. 
E este entendimento já foi cobrado tanto pelo CESPE como pela FCC. Segue um 
exemplo: 
(CESPE_TRE-PI_2016) Um técnico judiciário do TRE/PI assinou e encaminhou 
para publicação uma portaria de concessão de licença para capacitação de um analista 
judiciário pertencente ao quadro de servidores do tribunal. O ato de concessão da licença é de 
competência não exclusiva do presidente do tribunal. 
 A partir dessa situação hipotética, assinale a opção correta. 
(E) Caso não seja verificada lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, o ato DEVERÁ 
ser convalidado. OPÇÃO CORRETA. 
3.1.1 Competência: elemento sempre vinculado, é o poder legal conferido ao 
agente público para o desempenho das atribuições do cargo. Di Pietro chama esse requisito de 
 
 
sujeito: para ela, além de competente, o agente público deve ser capaz (capacidade conforme 
estudada no Direito Civil). 
Características da competência: 
a. Irrenunciável. 
b. Intransferível: (obs: delegação e avocação, Lei 9.784/99). 
c. Imodificável (pois decorre da lei). 
d. Imprescritível (a ausência de exercício não a extingue). 
e. Improrrogável (o agente incompetente, se praticar o ato, não passa a ser competente). 
Critérios para distribuição de competência (Di Pietro): 
1. em razão da matéria, a competência se distribui entre os Ministérios (na 
esfera federal) e entre as Secretarias (nos âmbitos estadual e municipal); 
2. em razão do território, distribui-se por zonas de atuação; 
3. em razão do grau hierárquico, as atribuições são conferidas segundo o 
maior ou menor grau de complexidade e responsabilidade; 
4. em razão do tempo, determinadas atribuições têm que ser exercidas em 
períodos determinados, como ocorre quando a lei fixa prazo para a prática de 
certos atos; também pode ocorrer a proibição de certos atos em períodos 
definidos pela lei, como de nomear ou exonerar servidores em período eleitoral; 
5. em razão do fracionamento, a competência pode ser distribuída por órgãos 
diversos, quando se trata de procedimento ou de atos complexos, com a 
participação de vários órgãos ou agentes. 
Delegação X Avocação. A primeira não depende de hierarquia e pode ser 
realizada por uma análise de conveniência. Ou seja, a regra é a possibilidade de delegação. A 
exceção é a impossibilidade, que só ocorre quando se tratar de competência exclusiva ou em 
razão da matéria. A segunda somente pode ocorrer quando houver hierarquia e em caráter 
excepcional. Vejamos. 
Lei 9.784/99 
Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento legal, 
delegar parte da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam 
hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão de circunstâncias de índole 
técnica, social, econômica, jurídica ou territorial. 
Art. 13. Não podem ser objeto de delegação: 
I - a edição de atos de caráter normativo; 
II - a decisão de recursos administrativos; 
 
 
III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade. 
Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente 
justificados, a avocação temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente 
inferior. 
Agente incompetente: é aquele que atua com excesso de poder – agente 
público excede os limites de sua competência. Gera anulação do ato. Na prática, só anula se o 
agente invadiu competência em razão da matéria ou competência exclusiva. Nos outros casos, 
admite-se convalidação. 
Usurpação de função X função de fato. No primeiro caso, não houve qualquer 
investidura daquele que, pretensamente, praticou um ato administrativo. A Doutrina 
considera o ato inexistente. No segundo caso houve uma investidura prévia, mas possui uma 
irregularidade (P.ex., servidor que continua trabalhando após completar 70 anos). Aqui, pela 
teoria da aparência, considera-se o ato válido. 
3.1. 2 Finalidade: elemento sempre vinculado, é a lei quem define a finalidade 
a ser perseguida. Pode vir expressa na lei ou decorrer implicitamente no ordenamento 
jurídico. Divisão: 
a) finalidade geral/sentido amplo: satisfação do interesse público. Sempre 
posterior ao ato. É o efeito mediato que se pretende com a prática de determinado ato – 
satisfação do interesse público. CUIDADO!! Esta finalidade é considerada discricionária, já que 
a lei, normalmente, utiliza noções vagas e imprecisas. Ex: autorização para reunião em praça 
pública concedida quando a autoridade entender que ela não ofenda a ordem pública! 
b) finalidade específica/sentido restrito: resultado direto e imediato a ser 
alcançado via determinado ato administrativo – Di Pietro diz que “(…) a finalidade do ato 
administrativo é sempre a que decorre explícita ou implicitamente da lei” (p. ex., a remoção de 
ofício de servidor para localidade com carência de pessoal, com a finalidade de puni-lo. Está 
presente a finalidade geral, mas não a específica, pois remoção não tem natureza de punição). 
Esta finalidade é semprevinculada, pois para cada ato administrativo previsto na lei há uma 
finalidade específica que não pode ser contrariada. Ex: demissão só pode ser para punir o 
infrator. 
Desatendimento a qualquer tipo de finalidade: anulação. Na competência 
vimos que quando o agente extrapola os limites legais, incorre em excesso de poder. Aqui, 
quando a finalidade está viciada, temos hipótese de desvio de poder (ou de finalidade). Não 
cabe convalidação; o ato é nulo. 
3.1.3 Forma: elemento sempre vinculado (Doutrina clássica – Di Pietro diz que 
esse elemento é “(…) em geral vinculado (...)”, configura-se na exteriorização do ato 
administrativo. O ato administrativo deve exteriorizar-se através de formas previamente 
definidas em lei. Vige no Direito Administrativo o princípio da solenidade das formas, 
enquanto do Direito Privado atua o princípio da liberdade das formas. Doutrina moderna vem 
dizendo que a forma pode ser elemento vinculado ou discricionário. Fundamento: art. 22, Lei 
9.784/99. 
 
 
Lei 9.784/99 
Art. 22. Os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada senão 
quando a lei expressamente a exigir. 
Di Pietro ensina que: "Encontram-se na doutrina duas concepções da forma 
como elemento do ato administrativo: 
1 . uma concepção restrita, que considera forma como a exteriorização do ato, ou seja, 
o modo pelo qual a declaração se exterioriza; nesse sentido, fala-se que o ato pode ter a forma 
escrita ou verbal, de decreto, portaria, resolução etc . ; 
2 . uma concepção ampla, que inclui n o conceito d e forma, não s ó a exteriorização do 
ato, mas também todas as formalidades que devem ser observadas durante o processo de 
formação da vontade da Administração, e até os requisitos concernentes à publicidade do ato. 
(...) 
Ocorre que tanto a inobservância da forma como a do procedimento produzem o 
mesmo resultado, ou sej a, a ilicitude do ato. Por exemplo, se a lei exige a forma escrita e o ato 
é praticado verbalmente, ele será nulo; se a lei exige processo disciplinar para demissão de um 
funcionário, a falta ou o vício naquele procedimento invalida a demissão, ainda que esta 
estivesse correta, quando isoladamente considerada. 
Não há dúvida, pois, que a observância das formalidades constitui requisito de validade 
do ato administrativo, de modo que o procedimento administrativo integra o conceito de 
forma." 
Para Di Pietro, inclusive o silêncio pode significar uma forma de manifestação 
de vontade da Administração Pública: “Até mesmo o silêncio pode significar forma de 
manifestação da vontade, quando a lei assim o prevê; normalmente ocorre quando a lei fixa 
um prazo, findo o qual o silêncio da Administração significa concordância ou discordância”. 
Em caso de vício na forma, cabe convalidação? Em regra, sim. Salvo se a lei 
exigir a forma como elemento essencial à validade do ato. 
Para Di Pietro, a motivação integra a forma do ato (entendimento cobrado 
pelo CESPE em 2016!). Neste sentido, o ato imotivado conteria um vício de forma, passível de 
anulação. 
Ainda, a mesma autora também diz que “(…) a observância das formalidades 
constitui requisito de validade do ato administrativo, de modo que o procedimento 
administrativo integra o conceito de forma”. 
3.1.4 Motivo: elemento vinculado ou discricionário, é o pressuposto de fato e 
de direito que serve de fundamento ato administrativo. Pressuposto de direito: dispositivo 
legal em que se baseia o ato. Pressuposto de fato: conjunto de circunstâncias, de 
acontecimentos, de situações que levam a Administração a praticar o ato. 
 
 
Ex: licença paternidade – o motivo é o nascimento do filho. No exemplo 
anterior temos uma hipótese de motivo vinculado (subsunção do fato à norma). 
Outro exemplo: servidor estável pede licença sem remuneração. A 
Administração Pública vai analisar, dentre outros fatores, se há excesso ou carência de 
servidores, e as consequências causadas pela ausência daquele servidor. Aqui temos um 
exemplo de motivo discricionário, no qual haverá análise de oportunidade e conveniência na 
concessão da referida licença. 
Vício no motivo vinculado gera anulação do ato. E o motivo discricionário? 
Sofre limitação pelos princípios da razoabilidade e proporcionalidade (controle de 
legitimidade), mas nunca controle de mérito pelo Judiciário. 
3.1.5 Objeto: elemento vinculado ou discricionário, é o conteúdo material do 
ato. São os efeitos jurídicos produzidos pelo ato. Nos atos vinculados só há um objeto. P. ex., 
servidor que completa 70 anos – objeto: aposentadoria. Não há margem de escolha. Se houver 
vício aqui, nulidade do ato. Já no ato discricionário há liberdade na escolha do objeto. P. ex., 
suspensão do servidor público por até 90 dias. Logo, a suspensão pode durar 1 dia, 10 dias, 49 
dias... até 90 dias! Aqui mora o mérito administrativo, limitado pelos princípios da 
razoabilidade e proporcionalidade. 
Di Pietro diz que o objeto, "Como no direito privado, o objeto deve ser lícito 
(conforme à lei) , possível (realizável no mundo dos fatos e do direito), certo (definido quanto 
ao destinatário, aos efeitos, ao tempo e ao lugar) , e moral (em consonância com os padrões 
comuns de comportamento, aceitos como corretos, j ustos, éticos)". 
Vício no objeto – pode convalidar? 
Di Pietro ensina que, assim como no Direito Privado, “o objeto do ato 
administrativo pode ser natural ou acidental. Objeto natural é o efeito jurídico que o ato 
produz, sem necessidade de expressa menção; ele decorre da própria natureza do ato, tal como 
definido na Lei. Objeto acidental é o efeito jurídico que o ato produz em decorrência de 
cláusulas acessórias apostas ao ato pelo sujeito que o pratica; ele traz alguma alteração no 
objeto natural; compreende o termo, o encargo e a condição”. 
Observações. 
a) Mérito administrativo: consiste na análise de oportunidade (momento) e 
conveniência (valoração dos resultados) para a prática ou não de determinado ato 
administrativo. A quem a lei conferiu esse poder? Ao administrador público. Por isso o 
Judiciário não pode revogar ato de outro poder. 
Importante ressaltar o controle realizado pelo Judiciário com base nos 
princípios da razoabilidade e proporcionalidade (controle de legitimidade) não é um controle 
de mérito. Quando o ato administrativo viola tais princípios, este ato é ilegítimo – está fora do 
mérito administrativo. A atuação irrazoável e desproporcional não está incluída na 
oportunidade e conveniência do administrador público. 
 
 
b) Macete para a prova com o escopo de diferenciar o momento de cada 
requisito: 1) motivo: passado. 2) objeto: presente. 3) finalidade: futuro. 
Entre objeto e finalidade: objeto – efeito imediato. Finalidade – efeito 
mediato. 
c) Motivação: deve ser prévia ou contemporânea à edição do ato 
administrativo. A FCC costuma colocar na prova que a “motivação pode ser posterior à edição 
do ato” – assertiva errada. É possível a chamada “motivação aliunde”, ou seja, a mera 
referência, no ato, à sua concordância com anteriores pareceres, informações, decisões ou 
propostas, como forma de suprimento da motivação do ato. 
CUIDADO! Na jurisprudência, em caráter excepcional, há uma hipótese 
específica de motivação posterior. Veja o STJ: 
“O ato de remoção de servidor público por interesse da Administração Pública deve ser 
motivado. Caso não o seja, haverá nulidade. 
No entanto, é possível que o vício da ausência de motivação seja corrigido em momento 
posterior à edição dos atos administrativos impugnados. 
Assim, se a autoridade removeu o servidor sem motivação, mas ela, ao prestar as 
informações no mandado de segurança, trouxe aos autos os motivos que justificaram a 
remoção, o vício que existia foicorrigido. 
STJ. 1ª Turma. AgRg no RMS 40.427-DF, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, julgado em 
3/9/2013 (Info 529)”. 
Se a motivação for obrigatória, integra o elemento forma (Di Pietro). Sua 
inobservância gera nulidade do ato, não sendo passível de convalidação. Importante: FCC 
entende que a motivação é obrigatória, salvo se a lei dispensa ou se for incompatível com a 
natureza do ato! 
d) Teoria dos motivos determinantes: a Administração Pública está sujeita ao 
controle judicial quanto à existência dos motivos e sua pertinência com o objeto do ato. É 
aplicável tanto para os atos vinculados como para os discricionários. Pegadinha clássica: 
determinado ato administrativo não trazia a necessidade de motivação (p. ex., exoneração de 
servidor ocupante de cargo em comissão). Caso o ato seja motivado, cabe controle judicial 
quanto à existência dos motivos e sua relação com o objeto do ato administrativo. 
Outro exemplo trazido por Di Pietro: “Também é o caso da revogação de um 
ato de permissão de uso, sob alegação de que a mesma se tornou incompatível com a 
destinação do bem público objeto de permissão; se a Administração, a seguir, permitir o uso do 
mesmo bem a terceira pessoa, ficará demonstrado que o ato de revogação foi ilegal por vício 
quanto ao motivo”. 
e) Lei 9.784/99, Art. 55: “Em decisão na qual se evidencie não acarretarem 
lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos 
sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração” OBS: barreiras à convalidação 
 
 
– 1) Impugnação do interessado, expressa ou através de resistência quanto ao cumprimento 
dos efeitos; 2) decurso do tempo, com a ocorrência da prescrição. 
3.2 Atributos. São as características dos atos administrativos. 
3.2.1 Presunção de legitimidade. Presente em TODOS os atos do Poder 
Público (atos administrativos e atos da administração). Logo, o ônus da prova da existência 
de vício no ato administrativo é do particular. Presunção relativa (iuris tantum) de legalidade e 
legitimidade. 
Di Pietro fraciona esse atributo: 1) presunção de legitimidade – interpretação e 
aplicação da norma foi realizada corretamente (é a conformidade do ato com a lei) e 2) 
presunção de veracidade – os fatos alegados pela Administração são verdadeiros (p. ex., as 
certidões expedidas pela Administração possuem fé pública”. 
Com suporte na mesma autora, seguem cinco fundamentos para justificar esse 
atributo: 
"1 . o procedimento e as formalidades que precedem a sua edição, os quais constituem 
garantia de observância da lei; 
2 . o fato de ser uma das formas d e expressão d a soberania do Estado, de modo que a 
autoridade que pratica o ato o faz com o consentimento de todos ; 
3 . a necessidade de assegurar celeridade n o cumprimento dos atos administrativos, já 
que eles têm por fim atender ao interesse público, predominante sobre o particular; 
4. o controle a que se sujeita o ato, quer pela própria Administração, quer pelos demais 
Poderes do Estado, sempre com a finalidade de garantir a legalidade; 
5 . a sujeição da Administração a o princípio da legalidade, o que faz presumir que 
todos os seus atos tenham sido praticados de conformidade com a lei, já que cabe ao poder 
público a sua tutela". 
Ainda, conforme Di Pietro, três efeitos: 
1) Enquanto não decretada a invalidade do ato pela própria Administração ou pelo 
Judiciário, ele produzirá efeitos da mesma forma que o ato válido, devendo ser cumprido. 
Relativização desse efeito: dever de obediência do servidor público, salvo para atos 
manifestamente ilegais. 
2) Impossibilidade de apreciação da validade do ato pelo Judiciário ex officio. Ou seja, 
somente mediante provocação. 
3) Presunção de veracidade produz a inversão do ônus da prova. É errado afirmar que 
a presunção de legitimidade produz esse efeito, uma vez que, quando se trata de confronto 
entre o ato e a lei, não há matéria de fato a ser produzida. 
3.2.2 Imperatividade. É o atributo pelo qual a Administração Pública cria 
obrigações e impõe restrições a terceiros, independentemente de sua concordância. A 
 
 
imperatividade NÃO existe em todos os atos administrativos, mas apenas naqueles que 
impõem obrigações; quando se trata de ato que confere direitos solicitados pelo administrado 
(como na licença, autorização, permissão, admissão) ou de ato apenas enunciativo (certidão, 
atestado, parecer), esse atributo inexiste. 
Este atributo constitui manifestação do chamado PODER EXTROVERSO DO 
ESTADO! 
A imperatividade é uma das características que distingue o ato administrativo 
do ato de direito privado; este último não cria qualquer obrigação para terceiros sem a sua 
concordância. 
3.2.3 Autoexecutoriedade. O ato administrativo pode ser posto em execução 
pela própria Administração Pública, sem necessidade de intervenção do Poder Judiciário, 
mesmo que para isso precise implementar o uso da força. Este atributo também NÃO está 
presente em todos os atos administrativos. Sua principal manifestação é quando o Estado 
pratica suas atividades típicas, seja quando houver expressa previsão legalou, ausente a 
previsão, em situações de urgência. Ex: apreensão de mercadorias que entraram 
irregularmente no país. 
Celso Antônio Bandeira de Mello faz uma subdivisão neste atributo: 1) 
exigibilidade: utilização de meios indiretos para que o particular atenda ao comando 
administrativo. Ex: imposição de multa porque não construiu a calçada. As medidas exigíveis 
SEMPRE vêm definidas em lei. 2) executoriedade: Administração compele materialmente o 
particular à prática do ato. As medidas executórias podem ser utilizadas independente de 
previsão legal, para atender a situação emergente que ponha em risco a segurança, a saúde ou 
outro interesse da coletividade. 
Di Pietro, nesse tópico, faz uma observação importante: "Na primeira hipótese 
(exigibilidade), os meios de coerção vêm sempre definidos na lei; na segunda (executoriedade), 
podem ser utilizados, independentemente de previsão legal, para atender situação emergente 
que ponha em risco a segurança, a saúde ou outro interesse da coletividade. 
3.2.4 Tipicidade. É o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder 
a figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir determinados resultados. Para 
cada finalidade que a Administração pretende alcançar existe um ato definido em lei. 
Trata-se de decorrência do princípio da legalidade, que afasta a possibilidade 
de a Administração praticar atos inominados; estes são possíveis para os particulares, como 
decorrência do princípio da autonomia da vontade. Esse atributo representa uma garantia 
para o administrado, pois impede que a Administração pratique atos dotados de 
imperatividade e executoriedade, vinculando unilateralmente o particular, sem que haja 
previsão legal; também fica afastada a possibilidade de ser praticado ato totalmente 
discricionário, pois a lei, ao prever o ato, já define os limites em que a discricionariedade 
poderá ser exercida. 
 
 
A tipicidade só existe com relação aos atos unilaterais; não existe nos contratos 
porque, com relação a eles, não há imposição de vontade da Administração, que depende 
sempre da aceitação do particular. 
3.3 Extinção. 
3.3.1 Anulação. Quando há vício por ilegalidade/ilegitimidade. Pode ser feita 
tanto pela própria Administração Pública (de ofício ou via provocação) ou pelo Judiciário (via 
provocação para todos os atos administrativos). OBS: possibilidade do Judiciário, de ofício, 
anular seus atos praticados em sua função atípica administrativa. 
Cabe anulação por análise de mérito administrativo (oportunidade e 
conveniência)? NÃO. 
Efeitos da anulação: ex tunc ou retroativos(retroagem à data do ato, salvo 
efeitos produzidos para terceiros de boa-fé). Ex: servidor que, em seu ato de posse, havia um 
vício insanável. Esse servidor emite uma certidão para um particular. Após, sua investidura é 
declarada inválida pela Administração. A certidão emitida não perde seu valor jurídico. 
 Celso Antônio Bandeira de Mello – efeitos da anulação do ato administrativo – 
análise de atos ampliativos e restritivos da esfera jurídica dos administrados. Vejamos: 
“Na conformidade desta perspectiva, parece-nos que efetivamente nos atos 
unilaterais restritivos da esfera jurídica dos administrados, se eram inválidos, todas as razões 
concorrem para que sua fulminação produza efeitos ex tunc, exonerando por inteiro quem fora 
indevidamente agravado pelo Poder Público das consequências onerosas. Pelo contrário, nos 
atos unilaterais ampliativos da esfera jurídica do administrado, se este não concorreu para o 
vício do ato, estando de boa-fé, sua fulminação só deve produzir efeitos ex nunc, ou seja, 
depois de pronunciada”. 
Prazo geral de anulação: art. 54, Lei 9.784/99. 
Lei 9.784/99 
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos 
favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram 
praticados, salvo comprovada má-fé. 
Três fatores que funcionam como limitadores ao dever de anular os atos ilegais 
cometidos pelos agentes públicos: 1) o princípio da segurança jurídica no aspecto objetivo 
(estabilidade das relações jurídicas) e subjetivo (proteção à confiança); 2) a boa-fé; 3) quando 
o prejuízo resultante da anulação for maior que manter o ato ilgeal. Somente com a análise do 
caso concreto, de acordo com os interesses que estão em jogo, pode-se pensar em deixar de 
anular um ato administrativo, de maneira a preservar situações jurídicas constituídas por 
pessoas de boa-fé. 
Diferença entre nulidade absoluta e nulidade relativa, conforme DI Pietro: 
depende se o vício é sanável ou não (convalidável). Caso positivo, será nulidade relativa. Caso 
negativo, será nulidade absoluta. 
 
 
Vícios relativos aos elementos: VER QUADRO DE AULA! 
3.3.2 Revogação. Retirada do mundo jurídico de um ato válido, por critérios de 
conveniência e oportunidade. Fundamenta-se no poder discricionário. 
Efeitos da revogação: ex nunc ou prospectivos. A revogação é ato privativo da 
Administração que praticou o ato. 
Que atos não podem ser revogados? 
a) atos consumados, que já exauriram seus efeitos. Ex: concessão de licença 
para trato de interesses particulares. Se o servidor já gozou a licença, não é possível mais 
revogá-la. 
b) atos vinculados, pois aqui não há mérito administrativo. Exceção: revogação 
de licença para construir antes de iniciada a obra. 
c) atos que geraram direitos adquiridos. 
d) atos que integram um procedimento e que geraram preclusão 
administrativa. 
3.3.3 Cassação. Ato legal na concessão, mas ilegal na execução. Ex: particular 
obtém licença para construir e, na construção, desobedece, p. ex., o gabarito da área. 
OBS: as três hipóteses anteriores são chamadas de extinção volitiva. Vejamos 
outras formas. 
3.3.4 Extinção natural: mero cumprimento de seus efeitos. 
3.3.5 Extinção subjetiva: quando desaparece o beneficiário do ato. 
3.3.6 Extinção objetiva: quando desaparece o próprio objeto. 
3.3.7 Caducidade: quando a nova legislação é incompatível com determinado 
ato administrativo já praticado. 
3.3.8 Contraposição: quando o ato posterior tem efeitos opostos ao ato 
anterior. Ex: nomeação X exoneração. 
3.4 Discricionariedade e vinculação 
3.4.1 Distinção entre atuação vinculada e discricionária. 
Atuação vinculada: quando a lei estabelece a única solução possível diante de 
determinada situação de fato; ela fixa todos os requisitos, cuja existência a Administração 
deve limitar-se a constatar, sem qualquer margem de apreciação subjetiva. 
Atuação discricionária: quando a Administração, diante do caso concreto, tem 
a possibilidade de apreciá-lo segundo critérios de oportunidade e conveniência e escolher uma 
detre duas ou mais soluções, todas válidas para o direito. 
 
 
3.4.2 Âmbito de aplicação da discricionariedade. Segundo Di Pietro: 
1 – quando a lei expressamente a confere à Administração, como ocorre no 
caso da norma que permite a remoção ex officio do funcionário, a critério da Administração, 
para atender à conveniência do serviço; 
2 – quando a lei é omissa, porque não lhe é possível prever todas as situações 
supervenientes ao momento de sua promulgação, hipótese em que a autoridade deverá decidir 
de acordo com princípios extraídos do ordenamento jurídico; 
3 – quando a lei prevê determinada competência, mas não estabelece a 
conduta a ser adotada, exemplos dessa hipótese encontram-se em matéria de poder de 
policia, em que é impossível à lei traçar todas as condutas possíveis diante de lesão ou ameaça 
de lesão à vida, à segurança pública, à saúde. 
3.4.3 Presença da discricionariedade nos elementos do ato administrativo. 
Normalmente presente no motivo e no objeto. 
Hipóteses de discricionariedade no motivo: 
1 – a lei não o definir, deixando-o ao inteiro critério da Administração, como no 
exemplo acima, em que não há qualquer motivo previsto na lei para justificar a prática do ato. 
2 – a lei definir o motivo utilizando noções vagas, imprecisas, empregando 
palavras que podem ter vários significados, os chamados conceitos jurídicos indeterminados: é 
o que ocorre quando a lei manda punir o servidor que praticar "falta grave", "procedimento 
irregular" ou "conduta escandalosa na repartição", sem definir em que consistem; ou quando a 
lei prevê o tombamento de bem que tenha valor artístico ou cultural, também sem estabelecer 
critérios objetivos que permitam o enquadramento do bem nesses conceitos. 
3.4.3 Limites da discricionariedade e controle pelo Poder Judiciário. 
Hoje temos uma ampliação do controle judicial da discricionariedade. Isso 
porque a ideia de legalidade não é analisada apenas em sentido restrito (respeito aos atos 
normativos – respeito à lei, por exemplo), mas sim uma legalidade em sentido amplo, 
abrangendo não apenas as normas, mas também os princípios e valores previstos implícita ou 
explicitamente na Constituição – fenômeno da CONSTITUCIONALIZAÇÃO DOS PRINCÍPIOS – 
princípios não devem ser aplicados apenas quando houver LACUNA na lei (exemplo: art. 8º, 
CLT), mas sim servem como FONTE PRIMÁRIA como qualquer outra norma! Ou seja, a lei e o 
princípio estão no mesmo patamar, ambos possuindo força normativa! 
Neste sentido, perceba: o parâmetro do Juiz ao controlar a discricionariedade 
na atuação de um agente público não está mais apenas na lei, mas na lei E NOS PRINCÍPIOS. 
Exemplo: de onde o STF tirou que é vedado o nepotismo até os parentes de 3º grau? Está 
escrito em alguma lei? Não! A Corte Suprema extraiu essa proibição dos princípios da 
impessoalidade e moralidade! 
Em conclusão: se o Judiciário agora analisa a discricionariedade tendo como 
limite a legalidade em sentido amplo (leis e princípios), enquanto antigamente analisava 
 
 
apenas com a legalidade em sentido restrito (lei) temos um AUMENTO do controle em tela. 
Entendeu? 
Outros limites citados pela Di Pietro: teoria do desvio de poder e teoria dos 
motivos determinantes. 
Muito cuidado: não confundir DISCRICIONARIEDADE com INTERPRETAÇÃO – 
tema já cobrado na FCC. Inicialmente, vejamos a Di Pietro: 
“Começa a surgir no direito brasileiro forte tendência no sentido de limitar-se 
ainda mais a discricionariedade administrativa, de modo a ampliar-se o controle judicial. Essa 
tendência verifica-se com relação às noções imprecisas que o legislador usacom frequência 
para designar o motivo e a finalidade do ato (interesse público, conveniência administrativa, 
moralidade, ordem pública etc.). Trata-se daquilo que os doutrinadores alemães chamam de 
“conceitos legais indeterminados” (cf. Martin Bullinger, 1987). 
Alega-se que, quando a Administração emprega esse tipo de conceito, nem 
sempre existe discricionariedade; esta não existirá se houver elementos objetivos, extraídos da 
experiência, que permitam a sua delimitação, chegando-se a uma única solução válida diante 
do direito. Neste caso, haverá apenas interpretação do sentido da norma, inconfundível com 
a discricionariedade. 
Por exemplo, se a lei prevê o afastamento ex officio do funcionário 
incapacitado para o exercício de função pública, a autoridade tem que procurar o auxílio de 
peritos que esclareçam se determinada situação de fato caracteriza incapacidade; não poderá 
decidir segundo critérios subjetivos. Se, para delimitação do conceito, houver necessidade de 
apreciação subjetiva, segundo conceitos de valor, haverá discricionariedade”. 
Ainda sobre o tema, Hely Lopes Meirelles: 
“A discricionariedade só pode decorrer de atribuição da lei. Assim, a mera 
existência dos chamados conceitos indeterminados ou imprecisos, porque não tem conteúdos 
inequívocos, a nosso ver, não gera discricionariedade, mas necessidade de interpretação do 
conceito, a ser feita especialmente fundada nos princípios da finalidade e da razoabilidade. 
Assim, quando o texto legal usar conceitos indeterminados, a discricionariedade somente 
poder ser reconhecida se a lei também autorizá-la”. 
Opa! Mais cuidado ainda!!! Vejamos que há uma DIVERGÊNCIA entre Di Pietro 
(conceitos jurídicos indeterminados PODEM gerar discricionariedade se houver necessidade de 
apreciação subjetiva – análise de conceitos de valor) e Hely Lopes (conceitos jurídicos 
indeterminados NÃO GERAM discricionariedade, salvo quando houver autorização expressa 
em lei). 
3.5 Classificação. 
3.5.1 Quanto às prerrogativas com que atua a Administração: 
 
 
a) atos de império: são os praticados pela Administração com todas as 
prerrogativas e privilégios de autoridade e impostos unilateral e coercitivamente ao particular 
independentemente de autorização judicial, sendo regidos pelo Direito Público. 
b) atos de gestão: são os praticados pela Administração em situação de 
igualdade com os particulares, para a conservação e desenvolvimento do patrimônio público e 
para a gestão de seus serviços. Aqui se aplica do Direito Privado. 
3.5.2 Quanto à formação da vontade: 
a) atos simples: decorrem da declaração de vontade de um único 
órgão, singular ou colegiado. Ex: a nomeação pelo Presidente da República; a deliberação de 
um Conselho. 
b) atos complexos: resultam da manifestação de dois ou mais órgãos, 
sejam eles singulares ou colegiados, cuja vontade se FUNDE para formar um ato único. As 
vontades são homogêneas. Ex: o decreto que é assinado pelo Chefe do Executivo e 
referendado pelo Ministro de Estado; o importante é que há duas ou mais vontades para a 
formação de um ATO ÚNICO. 
c) atos compostos: resulta da manifestação de dois ou mais órgãos, em 
que a vontade de um é instrumental em relação a de outro, que edita o ato principal. 
Enquanto no ato complexo fundem-se vontades para praticar um ato só, no ato composto, 
praticam-se dois atos, um principal e outro acessório. Ex: A dispensa de licitação, em 
determinadas hipóteses, depende de homologação pela autoridade superior para produzir 
efeitos; a homologação é ato acessório, complementar do principal. 
3.5.3 Quanto aos destinatários: 
a) atos gerais: atingem todas as pessoas que se encontram na mesma 
situação; são os atos normativos praticados pela Administração, como regulamentos, 
portarias, resoluções, circulares, instruções, deliberações, regimentos. 
b) atos individuais: são os que produzem efeitos jurídicos no caso 
concreto. Exemplo: nomeação, demissão, tombamento, servidão administrativa, licença, 
autorização. 
3.5.4 Quanto à exequibilidade: 
a) ato perfeito: aquele que está em condições de produzir efeitos 
jurídicos, porque já completou todo o seu ciclo de formação. 
b) ato imperfeito: é o que não está apto a produzir efeitos jurídicos, 
porque não completou o seu ciclo de formação. Por exemplo, quando falta a publicação, a 
homologação, a aprovação, desde que exigidas por lei como requisitos para a exequibilidade 
do ato. 
c) ato pendente: é o que está sujeito a condição ou termo para que 
comece a produzir efeitos. Distingue-se do ato imperfeito porque já completou o seu ciclo de 
 
 
formação e está apto a produzir efeitos; estes ficam suspensos até que ocorra a condição ou 
termo. 
d) ato consumado: é o que já exauriu os seus efeitos. Ele se torna 
definitivo, não podendo ser impugnado, quer na via administrativa, quer na via judicial; 
quando muito, pode gerar responsabilidade administrativa ou criminal quando se trata de ato 
ilícito, ou responsabilidade civil do Estado, independentemente da licitude ou não, desde que 
tenha causado dano a terceiros. 
3.5.5 Quanto aos efeitos: 
a) ato constitutivo: aquele pelo qual a Administração cria, modifica ou 
extingue um direito ou uma situação do administrado. É o caso da permissão, autorização, 
dispensa, aplicação de penalidade, revogação. 
b) ato declaratório: aquele em que a Administração apenas reconhece 
um direito que já existia antes do ato. Como exemplo, podem ser citadas a admissão, licença, 
homologação, isenção, anulação. 
c) ato enunciativo: aquele pelo qual a Administração apenas atesta ou 
reconhece determinada situação de fato ou de direito. São atos enunciativos as certidões, 
atestados, informações, pareceres, vistos. Encerram juízo, conhecimento ou opinião e não 
manifestação de vontade produtora de efeitos jurídicos. 
3.5.6 Atos vinculados e discricionários: 
a) atos vinculados: aqueles que a Administração pratica sem margem 
alguma de liberdade de decisão, pois a lei previamente determinou o único comportamento 
possível a ser obrigatoriamente adotado sempre que se configure a situação objetiva definida 
em lei. 
b) atos discricionários: são aqueles que a Administração pode praticar 
com certa liberdade de escolha, nos termos e limites da lei, quanto ao seu conteúdo, seu 
modo de realização, sua oportunidade e sua conveniência administrativas. 
3.6 Espécies - ver quadro de aula!