Legislação Aplicada a Engenharia de Segurança do Trabalho

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Brasília-DF. 
LegisLação apLicada a engenharia 
de segurança do TrabaLho
Elaboração
Luiz Roberto Pires Domingues Junior
Paulo Rogério Albuquerque Oliveira
Produção
Equipe Técnica de Avaliação, Revisão Linguística e Editoração
Sumário
APRESENTAÇÃO ................................................................................................................................. 4
ORGANIZAÇÃO DO CADERNO DE ESTUDOS E PESQUISA .................................................................... 5
INTRODUÇÃO.................................................................................................................................... 7
UNIDADE ÚNICA
LEGISLAÇÃO E NORMAS ..................................................................................................................... 11
CAPÍTULO 1
HIERARQUIA DAS LEIS ............................................................................................................. 11
CAPÍTULO 2
SEGURIDADE SOCIAL ............................................................................................................. 16
CAPÍTULO 3
LEGISLAÇÃO TRABALHISTA ...................................................................................................... 49
CAPÍTULO 4
ADICIONAIS ........................................................................................................................ 104
CAPÍTULO 5
VISÃO ACIDENTÁRIA DA SAÚDE DO TRABALHADOR ............................................................... 108
REFERÊNCIAS ............................................................................................................................... 148
4
Apresentação
Caro aluno
A proposta editorial deste Caderno de Estudos e Pesquisa reúne elementos que se 
entendem necessários para o desenvolvimento do estudo com segurança e qualidade. 
Caracteriza-se pela atualidade, dinâmica e pertinência de seu conteúdo, bem como pela 
interatividade e modernidade de sua estrutura formal, adequadas à metodologia da 
Educação a Distância – EaD.
Pretende-se, com este material, levá-lo à reflexão e à compreensão da pluralidade dos 
conhecimentos a serem oferecidos, possibilitando-lhe ampliar conceitos específicos 
da área e atuar de forma competente e conscienciosa, como convém ao profissional 
que busca a formação continuada para vencer os desafios que a evolução científico-
tecnológica impõe ao mundo contemporâneo.
Elaborou-se a presente publicação com a intenção de torná-la subsídio valioso, de modo 
a facilitar sua caminhada na trajetória a ser percorrida tanto na vida pessoal quanto na 
profissional. Utilize-a como instrumento para seu sucesso na carreira.
Conselho Editorial
5
Organização do Caderno 
de Estudos e Pesquisa
Para facilitar seu estudo, os conteúdos são organizados em unidades, subdivididas em 
capítulos, de forma didática, objetiva e coerente. Eles serão abordados por meio de textos 
básicos, com questões para reflexão, entre outros recursos editoriais que visam a tornar 
sua leitura mais agradável. Ao final, serão indicadas, também, fontes de consulta, para 
aprofundar os estudos com leituras e pesquisas complementares.
A seguir, uma breve descrição dos ícones utilizados na organização dos Cadernos de 
Estudos e Pesquisa.
Provocação
Textos que buscam instigar o aluno a refletir sobre determinado assunto antes 
mesmo de iniciar sua leitura ou após algum trecho pertinente para o autor 
conteudista.
Para refletir
Questões inseridas no decorrer do estudo a fim de que o aluno faça uma pausa e reflita 
sobre o conteúdo estudado ou temas que o ajudem em seu raciocínio. É importante 
que ele verifique seus conhecimentos, suas experiências e seus sentimentos. As 
reflexões são o ponto de partida para a construção de suas conclusões.
Sugestão de estudo complementar
Sugestões de leituras adicionais, filmes e sites para aprofundamento do estudo, 
discussões em fóruns ou encontros presenciais quando for o caso.
Praticando
Sugestão de atividades, no decorrer das leituras, com o objetivo didático de fortalecer 
o processo de aprendizagem do aluno.
6
Atenção
Chamadas para alertar detalhes/tópicos importantes que contribuam para a 
síntese/conclusão do assunto abordado.
Saiba mais
Informações complementares para elucidar a construção das sínteses/conclusões 
sobre o assunto abordado.
Sintetizando
Trecho que busca resumir informações relevantes do conteúdo, facilitando o 
entendimento pelo aluno sobre trechos mais complexos.
Exercício de fixação
Atividades que buscam reforçar a assimilação e fixação dos períodos que o autor/
conteudista achar mais relevante em relação a aprendizagem de seu módulo (não 
há registro de menção).
Avaliação Final
Questionário com 10 questões objetivas, baseadas nos objetivos do curso, 
que visam verificar a aprendizagem do curso (há registro de menção). É a única 
atividade do curso que vale nota, ou seja, é a atividade que o aluno fará para saber 
se pode ou não receber a certificação.
Para (não) finalizar
Texto integrador, ao final do módulo, que motiva o aluno a continuar a aprendizagem 
ou estimula ponderações complementares sobre o módulo estudado.
7
Introdução
“Ubi societas, ibiius1” 
Luiz Roberto Pires Domingues Junior 
Figura 1. Monólito com o 
Código de Hamurabi.
Fonte: http://
arqueologiabiblica13.blogspot.
com/2010/04/codigo-de-
hamurabi-comentado.html
O homem é um ser gregário, necessitando da convivência de 
outros de sua espécie para sobreviver. Enquanto o homem 
estava no estágio nômade de seu desenvolvido evolutivo os 
grupos humanos contavam com no máximo poucas dezenas de 
indivíduos, sendo fácil estabelecer uma relação de poder e de 
divisão de tarefas dentro do grupo.
Com a descoberta da agricultura e o consequente assentamento 
do homem, estes grupamentos cresceram substancialmente 
tornando mais complexa a sociedade, pois a demanda de homens 
destinados a promover a sustentabilidade do grupo diminuiu, 
“sobrando” mão de obra para outras atividades – artesanato, 
construção, comércio, administração pública..., inclusive com 
a ampliação da influencia geográfica deste grupamento.
No início a estruturação das normas se deu com a organização e a sistematização dos 
costumes presentes em uma sociedade. A esta organização dos costumes em norma 
legal é dado o nome de Direito Consuetudinário 2.
A primeira sistematização dos costumes que se tem conhecimento é o código de Ur-
Nammu na Suméria em 2100 a.C., seguido do Código de Hamurabi em 1.700 a.C.
1 Onde há sociedade, há o direito.
2 No direito consuetudinário, as leis não precisam necessariamente estar num papel ou serem sancionadas ou promulgadas. 
Os costumes transformam-se nas leis. É importante a distinção entre uso e costume, uma vez que, para se falar num costume, 
é preciso observar se há prática reiterada e constante (relativamente a alguma matéria), tendo de estar associada a convicção 
de obrigatoriedade. O costume é então constituído pelo elemento material, o uso, e pelo psicológico, a convicção de que o 
comportamento adotado é, de fato, obrigatório. http://pt.wikipedia.org/wiki/Consuetudinário. Exemplos: a. Fazer Fila em um 
local onde há um número grande de pessoas para um único atendente. Considera-se a fila uma forma de organização, mesmo 
não estando prevista em lei. B.Cheque pré-datado. Muito usado no Brasil, não é expresso em lei escrita, senão somente na lei 
usual. É o senso comum, os costumes da sociedade.
8
Código de Hamurabi – 1700 a.C.
Possuía 283 artigos e alguns com aplicação até os dias de hoje, como, por exemplo, 
o seu art. 1o que determinava: “Se alguém enganar a outrem, difamando esta 
pessoa, e este outrem não puder provar, então aquele que enganou deve ser 
condenado à morte”X Constituição Federal do Brasil de 1988: art 5o inciso V – “é 
assegurado o direito de resposta, proporcional ao agravo, além da indenização 
por dano material, moral ou à imagem”.
Tratava de questões que ainda hoje são tabus em nossa sociedade: art. 154 “se alguém 
conhece a própria filha, deverá ser expulso da terra.” E indicava diretrizes de conduta 
pessoal que são extremamente atuais: 1. os preços: os honorários dos médicos variam 
de acordo com a classe social do enfermo; 2. os salários variam segundo a natureza dos 
trabalhos realizados; 3. a responsabilidade profissional: um arquiteto que construir uma 
casa que se desmorone, causando a morte de seus ocupantes, é condenado à morte; 4. 
o funcionamento judiciário: a justiça é estabelecida pelos tribunais, as decisões devem 
ser escritas, e é possível apelar ao rei; 5. as penas: a escala das penas é descrita segundo 
os delitos e os crimes cometidos. A lei de talião3 é a base desta escala.
O Império Romano estabeleceu duas codificações: a lei das XII tábuas e o Corpus Juris 
de Justiniano. Do império romano até meados do século XVIII, não houve evolução na 
prática da sistematização das leis, predominando o Direito Consuetudinário.
Em 1804 é publicado o primeiro código moderno: O Code Civil dês Français, elaborado 
por Napoleão Bonaparte e até hoje base do Direito Civil Francês e de grande influência 
no Direito Brasileiro.
Objetivos:
 » Apresentar toda a legislação atinente ao campo de engenharia de 
segurança no trabalho.
 » Observar a hierarquia das leis e focalizar as legislações sindicais, 
acidentárias e previdenciária.
 » Conceituar responsabilidades e atribuições civis e criminais, técnicas 
de preparo de normas e elaboração de instrução e ordens de serviços 
relativos à engenharia de segurança.
3 Consiste na rigorosa reciprocidade do crime e da pena — apropriadamente chamada retaliação. Esta lei é frequentemente 
expressa pela máxima olho por olho, dente por dente. É uma das mais antigas leis existentes.
9
 » Analisar as convenções e recomendações da O.I.T., da C.L.T. e do 
trabalho da mulher e do menor; a importância da utilização de normas 
técnicas internas para a engenharia de segurança; as normas nacionais e 
internacionais relativas à segurança e à saúde do trabalhador; as portarias 
normativas e outros dispositivos; e a utilização do poder de embargo e 
interdição.
10
11
UNIDADE ÚNICALEGISLAÇÃO E 
NORMAS
CAPÍTULO 1
Hierarquia das leis
Com as sociedades tornando-se cada vez mais complexas, o simples ordenamento legal 
dos costumes tornou-se insuficiente para o regramento das relações, assim surgiram 
diversas categorias de diplomas normatizadores, com características singulares e 
campo de atuação distinta, tanto de eficácia como de cobertura geográfica.
Michel Temer4 estabelece que uma espécie normativa é hierarquicamente inferior a 
outra quando aquela encontra seu fundamento de validade, sua razão de ser, nesta. De 
outra forma, podemos considerar o processo legislativo ou normativo a que a norma 
está sujeita, quanto mais qualificado for sua aprovação, mais ascendente é a norma.
No Brasil, apresenta-se a seguinte estruturação hierárquica de nosso ordenamento 
jurídico.
I. Constituição ou Carta Magna: É o conjunto de leis (codificadas ou não) que define 
as características políticas fundamentais (república X monarquia; presidencialismo 
X parlamentarismo; sistema de representação política etc.), os princípios políticos 
(organização de partidos políticos), os princípios sociais (art. 5o Todos são iguais perante 
a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros 
residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança 
e à propriedade), e estabelece a estrutura, os procedimentos, os poderes e os direitos, de 
um governo. 
A Constituição é a lei máxima de nosso País. Ela determina as relações 
presentes na sociedade, define os direitos e deveres dos cidadãos e 
impõe os limites para que a vida em comunidade seja possível.
4 Constitucionalista e Vice-Presidente da República.
12
UNIDADE ÚNICA │LEGISLAÇÃO E NORMAS
Nenhuma outra lei, código, medida provisória ou decreto pode entrar 
em conflito com o que está estabelecido no documento promulgado em 
1988. 
Fonte: <http://www2.planalto.gov.br/presidencia/legislacao>
Trata-se da Lei Maior, a sua alteração necessita, no caso brasileiro, de rito legislativo 
específico, isto é, precisa da convocação de uma assembleia constituinte, em que os 
legisladores serão escolhidos com este objetivo principal.
II. Emendas à Constituição: Leis que alteram a Constituição. A própria Constituição 
em seu art. 60 disciplina a figura da Emenda à Constituição. Como trata-se de dispositivo 
que altera a estrutura da Lei Maior, o quorum para a sua apresentação é qualificado 
(necessita de 1/3 dos membros da câmara e/ou do senado ou de iniciativa do Presidente 
da República), assim como a sua aprovação: 
A proposta de emenda constitucional será discutida e votada em 
cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se 
aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos 
membros (art. 60, § 2o, da Constituição Federal). Dessa forma, ressalte-
se o quorum diferenciado para aprovação, bem como a necessidade de 
dupla votação em cada Casa Legislativa. Não existe participação do 
Presidente da República na fase constitutiva do processo legislativo 
de uma emenda constitucional, uma vez que o titular do poder 
constituinte derivado reformador é o Poder Legislativo. Assim, não 
haverá necessidade de sanção ou veto.
Disponível em: <http://www.boletimjuridico.com.br/doutrina/texto.asp?id=964>
III. Leis complementares: São leis destinadas a complementarem a Constituição, por 
determinação expressa do legislador constituinte5, situando-se em nível intermediário 
entre a Constituição e a lei ordinária. É possível que a lei ordinária venha a regulamentar 
os aspectos decorrentes de lei complementar, tendo de manter aí a predominância da 
lei complementar, de quorum superior.
Para aprovar-se uma lei complementar, é necessária a aprovação por maioria absoluta 
dos membros da casa legislativa, ou seja, “a metade mais um”. Por exemplo, na Câmara 
dos Deputados existem 513 deputados, assim, o projeto somente é aprovado pelo voto 
da maioria absoluta dos membros: 258 votos, segundo o que determina o art. 69 da 
CF/88.
5 Art. 202. O regime de previdência privada, de caráter complementar e organizado de forma autônoma em relação ao regime 
geral de previdência social, será facultativo, baseado na constituição de reservas que garantam o benefício contratado, e 
regulado por lei complementar.
13
LEGISLAÇÃO E NORMAS│ UNIDADE ÚNICA
IV. Leis Ordinárias: Leis comuns, formuladas pelo Congresso Nacional (na 
área federal), pela assembleia legislativa (estadual) ou pela câmara dos vereadores 
(municipal). A lei ordinária diz respeito à organização do Poder Judiciário e do 
Ministério Público, à nacionalidade, à cidadania, aos direitos individuais, políticos e 
eleitorais, planos plurianuais e orçamentos e a todo o direito material e processual, 
como os códigos civil, penal, tributário e respectivos processos. Para a sua aprovação, 
basta que a maioria absoluta esteja presente e que a metade destes vote favoravelmente 
ao projeto de lei ordinária, por exemplo, na Câmara Federal, onde há 513 membros, 
basta que 258 estejam presentes e que 130 votem favoravelmente ao projeto para que 
ele seja aprovado.
Lei Complementar X Lei Ordinária
A Doutrina jurídica indica que não há uma hierarquia entre as leis complementares 
e as leis ordinárias, tendo como base o entendimento exposto por Michel Temer. O 
legislador Constituinte separou estas leis de modo a estabelecê-lassegundo um 
grau de importância ou relevância dos assuntos que cada uma deve tratar, pois, 
cada uma possui um quorum de aprovação específico. A outra grande diferença 
entre as espécies legislativas em questão é o âmbito material ou os assuntos 
que cada uma pode tratar. Um assunto é tratado em lei complementar quando 
a Constituição Federal de 1988 expressamente prever tal disposição, enquanto a 
aprovação por lei ordinária não exige tal determinação constitucional.
V. Tratado Internacional: O tratado internacional, depois de reconhecido pelo 
Poder Executivo e aprovado pelo Poder Legislativo, incorpora-se ao arcabouço jurídico 
brasileiro, colocando no mesmo patamar da lei ordinária. O tratado internacional deve 
adequar-se a Constituição Federal, podendo inclusive ser declarado inconstitucional. Se 
houver conflito do tratado internacional com a legislação infraconstitucional, o tratado 
é considerado como lei ordinária; se o conflito permanecer em função da hierarquia das 
leis, prevalece o texto mais recente (decisão do Supremo Tribunal Federal)6 .
A exceção a esta regra é o caso dos tratados e das convenções internacionais 
sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso 
Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros, 
que equivalem às emendas constitucionais, sendo, portanto, hierarquicamente 
superiores à lei ordinária7.
6 Recurso Extraordinário no 80.004, de 1978.
7 O primeiro tratado aprovado conforme este rito é a Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, 
juntamente com o seu Protocolo Facultativo, celebrada em Nova Iorque em 30 de março de 2007 e referendada pelo Congresso 
Nacional por meio do decreto legislativo 186, de 9 de julho de 2008.
14
UNIDADE ÚNICA │LEGISLAÇÃO E NORMAS
VI. Medida Provisória: A medida provisória é um ato do Executivo com força 
provisória de lei. É um ato emanado do Presidente da República, em circunstâncias 
excepcionais de relevância e urgência, com força provisória de lei, que necessita da 
aprovação do Congresso Nacional para que tenha força definitiva de lei, devendo ser 
convertida em lei ordinária no prazo de sessenta dias prorrogável uma vez por igual 
período, caso contrário, perde sua eficácia desde o momento de sua edição.
Art. 58. O Presidente da República, em casos de urgência ou de interesse público 
relevante, e desde que não resulte aumento de despesa, poderá expedir decretos 
com força de lei sobre as seguintes matérias: I – segurança nacional; II – finanças 
públicas. Parágrafo único. Publicado o texto, que terá vigência imediata, o Congresso 
Nacional o aprovará ou o rejeitará, dentro de sessenta dias, não podendo emendá-lo; 
se, nesse prazo, não houver deliberação, o texto será tido como aprovado.
A medida provisória, editada pelo presidente da República, deve ser submetida ao 
Congresso; não pode ser aprovada por decurso de prazo nem produz efeitos em caso de 
rejeição.
VII. Lei Delegada: Equiparam-se às leis ordinárias, diferindo destas apenas na 
forma de elaboração. A lei delegada é elaborada pelo presidente, a partir de delegação 
específica do Congresso, mas não pode legislar sobre atos de competência do Congresso, 
de cada Casa, individualmente, sobre matéria de lei complementar nem sobre certas 
matérias de lei ordinária.
VIII. Decreto-Lei: Um decreto-lei é um decreto emanado pelo Poder Executivo e não 
pelo Poder Legislativo que tem força de lei. Atualmente, não é mais possível a produção 
de um decreto-lei, mas existem ainda muitos em vigor.
IX. Decreto Legislativo: São normas promulgadas pelo Congresso Nacional em 
assunto de sua competência. O decreto legislativo é de competência exclusiva do 
Congresso Nacional, sem necessitar de sanção presidencial. A resolução legislativa 
também é privativa do Congresso ou de cada Casa isoladamente, por exemplo, a 
suspensão de lei declarada inconstitucional.
X. Decreto: São atos administrativos da competência dos chefes dos Poderes Executivos 
(presidente, governadores e prefeitos), que visam a explicar a lei e a facilitar a sua 
execução, melhorando suas determinações e orientando sua aplicação. Um decreto é 
usualmente usado pelo chefe do Poder Executivo para fazer nomeações e regulamentos 
das leis (como para lhes dar cumprimento efetivo, por exemplo), entre outras coisas.
15
LEGISLAÇÃO E NORMAS│ UNIDADE ÚNICA
XI. Instrução Normativa: Ato administrativo expedido por quem possui delegação 
de poder para tal, com o objetivo de auxiliar/ordenar a execução de leis, decretos e 
regulamentos
XII. Resolução: “Resoluções são atos administrativos normativos expedidos pelas 
autoridades do Executivo, mas não pelo Chefe do Executivo ou pelos presidentes de 
tribunais, órgãos legislativos e colegiados administrativos, para disciplinar matéria de 
sua competência específica. As Resoluções são sempre atos normativos inferiores ao 
regulamento não podendo inová-los, mas simplesmente complementá-los e explicá-
los.”8 
XII. Portaria: Documento de ato administrativo de qualquer autoridade pública, 
que contém instruções acerca da aplicação de leis ou regulamentos, recomendações 
de caráter geral, normas de execução de serviço, nomeações, demissões, punições, ou 
qualquer outra determinação de sua competência. “As portarias, como demais atos 
administrativos internos, não atingem e nem obrigam a particulares, pela manifesta 
razão de que os cidadãos não estão sujeitos ao poder hierárquico da administração 
pública. Nesse sentido vem decidindo o Supremo Tribunal Federal – RF 107/65 e 277, 
112/2029”.
Veja a Lei Complementar no 95, de 26 de fevereiro de 1998, que dispõe sobre a 
elaboração, a redação, alteração e a consolidação das leis, para conhecer como 
se faz uma lei.
8 Hely Lopes Meirelles – Direito administrativo brasileiro. 35a edição, p. 185.
9 Hely Lopes Meirelles – Direito administrativo brasileiro. 35a edição, p. 187.
16
CAPÍTULO 2
Seguridade social
“A era da liberdade só será atingida quando a previdência social e o bem-estar 
humano se tornarem o objetivo principal dos homens e das nações”. 
Mackenzie King. 1o Ministro Canadense, 1942
Após a tomada de noção de como estruturam-se os diplomas legais brasileiros, torna-
se imprescindível entender em qual esfera da atuação o profissional de segurança do 
trabalho se insere, e as consequências de seus atos e de suas ações.
A evolução da seguridade social
O termo “seguridade social” – de onde vem e o 
que é
O termo “seguridade” tem origem no latim, e não no castelhano, como expõem diversos 
autores, e foi incorporada no arcabouço jurídico contemporâneo mundial. Em latim, é 
securitate(m), acusativo de securitas, que o professor Ernesto Faria, em seu Dicionário 
Escolar Latino-Português, define: “I – Sentido próprio: 1) tranquilidade de espírito, 
ausência de preocupações ou de cuidados; 2) Segurança, ausência de perigo. II – Sentido 
pejorativo: 3) Descuido, indiferença.”
O primeiro registro da expressão “seguridade social”, vem do discurso proferido pelo 
libertador Simon Bolívar, em Angostura (Colômbia), em 1819, quando afirmou que: “o 
sistema de governo mais perfeito é aquele que produz maior soma de felicidade possível, 
maior soma de seguridade social e maior soma de estabilidade política”.
Na sequência, a expressão “seguridade social”, foi introduzida na legislação do “New 
Deal” – Social Security Act de 1935, como referente à proteção social.
A seguridade social como expressão jurídica tornou-se definitiva quando, em 1938, a 
Nova Zelândia adotou a “Lei de Seguridade Social”, que promoveu a fusão da assistência 
social pública com a previdência social.
Em 1959, a Repartição Internacional do Trabalho10, elaborou o que deveria ser a 
concepção da seguridade social, e quais os seus objetivos:10 Revista “Industriários, no 70 – Lições de Seguridade Social
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LEGISLAÇÃO E NORMAS│ UNIDADE ÚNICA
a. cobrir, de maneira completa e coordenada, todas as eventualidades 
capazes de levar o trabalhador, sem culpa sua, a perder o respectivo salário, 
temporário ou definitivamente; completar essa proteção pela assistência 
médica e pelos abonos familiares;
b. estender a proteção a todas as pessoas adultas, na medida de suas 
necessidades, e aos seus dependentes;
c. prover prestações que, embora de montante moderado, permitam aos 
beneficiários manter nível de vida aceitável, e que sejam outorgadas em 
virtude de um direito nitidamente definido pela lei.
A seguridade social contemporânea deve ser entendida como um conjunto de políticas 
públicas, destinadas a garantir a subsistência de indivíduos de uma sociedade: 1) nas 
situações que caracterizam risco social: seja por invalidez laboral (temporária 
ou permanente), seja por incapacidade de suprir suas necessidades de sobrevivência, 
seja por estar em situações que lhe coloque em risco a sua vida; 2) nas situações que 
caracterizam recompensa ou indenização: seja por aposentadoria em função dos anos 
trabalhados em benefício da sociedade, seja por reconhecimento por algum ato de 
bravura ou heroísmo; seja por reconhecimento de dívida da sociedade com relação a 
um indivíduo (indenização de anistiados políticos, acidente devido a negligência do 
Estado).
Assim, a seguridade social tem em seu arcabouço primário a ideia de prover a segurança 
do individuo, para que este não desestabilize a sociedade na qual está inserido.
A evolução da seguridade social
Até chegarmos ao entendimento contemporâneo do que é seguridade social, 
fundamentada no tripé Assistência Social, Assistência à Saúde e Previdência, ela foi 
absorvendo conceitos e políticas públicas no curso da história humana.
No princípio, quando os homens vagavam por entre pradarias e florestas em busca de 
alimentos e de caça, isto é, pertenciam a uma sociedade coletora-caçadora, a permanência 
de indivíduos no grupo que não tinham como garantir a sua sobrevivência ou não 
atendiam de forma adequada as suas funções (fracos, doentes e velhos, principalmente), 
colocava o grupo ou em risco, pois a permanência deles poderia retardar o seu avanço, 
atrapalhando a busca dos alimentos necessários, ou a mercê de predadores. Com a 
descoberta da agricultura, e o posterior assentamento da sociedade humana com a 
consequente estratificação do trabalho, a permanência destes indivíduos não mais 
18
UNIDADE ÚNICA │LEGISLAÇÃO E NORMAS
colocaria o grupo social em risco, permitindo que a sociedade criasse mecanismos de 
amparo a eles.
A primeira política deliberada de seguridade social, com o fim claro de garantir a 
amabilidade das massas junto a estrutura governante, foi a política do pão e circo 
adotada pelo Império Romano. Pois somente com esta política o establishment poderia 
manter a governabilidade da cidade de Roma, que possuía uma população superior a 
quinhentas mil almas, e que dependia do Império para seu sustento. Era uma política 
assistencialista, na conotação mais pejorativa do termo, mas que apresentou resultados 
efetivos por vários séculos. Poder-se-á dizer que grande parte da segurança do Estado 
Romano fundamentava-se na Assistência Social concedida a seus cidadãos na forma de 
assistência alimentar e de lazer.
Após a queda do Império Romano, as políticas de seguridade social, na Europa, foram 
assumidas pela Igreja, que manteve e ampliou a política de Assistência Social, voltada 
para uma assistência alimentar, no qual teve o monopólio efetivo até fins do século XVI. 
É deste período a criação das principais ordens mendicantes.
Do Império Romano até século XVII, a Assistência à Saúde não existiu na forma de 
política pública e as ações “governamentais” nunca tiveram uma conotação de “cura 
do doente”, mas de evitar que o mal espalhasse pela cidade. No Império Romano, os 
doentes eram deslocados para locais distantes das cidades e colocados em hospitales11 
para esperarem a morte. Não se podia e nem se devia misturar os vivos com os mortos12, 
e quando morriam eram enterrados à beira das estradas como a Via Appia. 
Neste aspecto, Focault em sua obra Microfísica do Poder13 expõe:
Antes do século XVIII, o hospital era essencialmente uma instituição 
de assistência aos pobres. Instituição de assistência, como também de 
separação e exclusão. O pobre como pobre tem necessidade de assistência 
e, como doente, portador de doença e de possível contágio, é perigoso. 
Por estas razões, o hospital deve estar presente tanto para recolhê-lo, 
quanto para proteger os outros do perigo que ele encarna. O personagem 
ideal do hospital, até o século XVIII, não é o doente que é preciso curar, 
mas o pobre que está morrendo. É alguém que deve ser assistido material 
e espiritualmente, alguém a quem se deve dar os últimos cuidados e o 
último sacramento. Esta é a função essencial do hospital.
No âmbito privado, na assistência à saúde, a relação médico paciente era individualista 
e baseava-se no conflito entre o homem, a doença e o médico, e este último devia atuar 
11 Hospedarias
12 ÁRIES, Philippe. História da Morte no Ocidente. Rio de Janeiro: Ediouro, 2003, p. 36,.
13 Microfísica do Poder, 20. edição, p. 101.
19
LEGISLAÇÃO E NORMAS│ UNIDADE ÚNICA
nos momentos de agudização da doença, para que pudesse debelá-la. No âmbito de 
política pública, com a assunção da Igreja, a Assistência à Saúde estava direcionada a 
salvar a alma e não a carne. 
Em fins do século XVI, as necessidades de controle da arrecadação de impostos 
conjugados com a invenção do mosquete, alteraram de forma significativa às políticas 
de seguridade social. 
Da Idade Média até o século XVII, existiam três tipos de hospitais (ainda na conotação 
conceitual estabelecida pelos romanos): o das cidades, os marítimos e os de campanha. 
Uma das principais fontes de divisas para os Estados era a renda da aduana. Os 
passageiros e tripulantes que desembarcassem alegando estarem doentes eram 
direcionados aos hospitais marítimos, com todos os seus pertences, sem ter com 
isso de passar pela alfândega. Não demorou muito para que os hospitais marítimos 
começassem a ser rota de contrabando. 
Tal fato gerou um impasse: como garantir a sanidade da população das cidades contra 
as pestes que podem vir dos viajantes d’além mar e, ao mesmo tempo, brecar a evasão 
de divisas? 
Na mesma época, foi inventado o mosquete, que revolucionou as forças armadas, pois 
exigiu que os governos aplicassem tempo e dinheiro para o treinamento da tropa, 
fazendo com que a perda de homens adestrados representasse elevado custo, pois 
teria de substituir este soldado com os mesmos custos que teve para com o primeiro, 
tornando mais barato evitar que o soldado desertasse ou agir para curá-lo do que treinar 
outro. Para resolver estas duas questões, foi necessário mudar o lócus da Assistência 
à Saúde, não sendo mais interessante salvar somente a alma, era importante salvar a 
carne, e para salvar a carne era necessário estabelecer normas e procedimentos para 
identificar os sãos dos doentes, e o seu impacto na sociedade. Para isso, internalizou-
se o médico nos hospitais, e ocorreu a medicalização dos hospitais; os religiosos foram 
colocados em situação secundária. O médico deveria passar a observar o ambiente, 
tratar o doente, sendo o hospital o lócus de definição deste papel. Neste processo de 
passagem, destacaram-se o Dr. Howard14 e o Francês Dr. Tenon. 
É neste ambiente que ocorre a publicação, em 1703, da Obra De Morbis Artificum 
Diatriba de Bernardo Ramazzini, considerado hoje pai da Medicina do Trabalho, obra 
que primeiro correlacionou as doenças com as profissões ou atividades, e que inseriu na 
anamnese do médico a pergunta: “e que arte exerce?15”.
14 Inglês que percorreu hospitais, prisões e lazaretos com este objetivo, entre os anos de 1775 e 1780.
15 [...] o médico que vai atender a um paciente proletário não se deve limitar a pôr a mão no pulso, com pressa, assim que chegar, 
sem informar-se de suas condições; não delibere de pé sobre o que convém ou não convém fazer, como se não jogasse com a 
vida humana; deve sentar-se, com dignidade de um juiz, ainda que não seja em cadeira dourada, como em caso de magnatas; 
20
UNIDADE ÚNICA │LEGISLAÇÃO E NORMAS
Esta mudança de paradigmas ocorrida durante o século XVIII fez com que a Assistência 
à Saúde, como política pública, se voltasse para a cura do doente. É a época dos primeiros 
trabalhos epidemiológicos de John Snow16.
A publicação da Declaração dos Direitos do Homem, em 1789, em seu artigo 21 fortaleceu 
o sentimento de Seguridade Social, englobando nesta época tão somente a Assistência à 
Saúde e a Social, e assim determinou:
XXI – Os auxílios públicos são uma dívida sagrada. A sociedade 
deve a subsistência aos cidadãos infelizes, quer seja procurando-lhes 
trabalho, quer seja assegurando os meios de existência àqueles que são 
impossibilitados de trabalhar.
No século XIX com as guerras travadas pela Prússia, para o estabelecimento da 
Alemanha moderna, principalmente contra o império Austro-Hungaro e a França, o 
número de soldados aleijados que voltavam do front, sem condições de garantir a sua 
sobrevivência e de suas famílias e com a necessidade de garantir a estabilidade interna 
da Prússia e da Alemanha que estava se formando como país, Otto Von Bismarck (1815-
1896), primeiro ministro, implementou a primeira política de Previdência Social, com 
o objetivo de garantir a subsistência destes soldados e que mais tarde foi estendida 
a toda a população, por meio de três legislações ordinárias: Seguro obrigatório de 
enfermidades – 13 de junho de 1833; seguro de acidentes do trabalho dos empregados 
em empresas industriais – 6 de julho de 1884; e o seguro de invalidez e velhice – 22 de 
junho de 1889.
É no estabelecimento da legislação ordinária alemã que fica patente a ideia de garantir 
a subsistência do indivíduo para que este não se volte contra a sociedade. Bismarck, 
quando da promulgação da Lei do seguro obrigatório contra enfermidades, manifestou-
se sem rodeios: “Embora seja necessário muito dinheiro para contentar os deserdados, 
nunca será demasiado caro fazê-lo; ao contrário, representa boa colocação de recursos 
sente-se mesmo num banco, examine o paciente com fisionomia alegre e observe detidamente o que ele necessita dos seus 
conselhos médicos e dos seus cuidados piedosos. Um médico que atende um doente deve informar-se de muita coisa a seu 
respeito pelo próprio e pelos seus acompanhantes, segundo o preceito do nosso Divino Preceptor: “quando visitares um doente 
convém perguntar-lhe o que sente, qual a causa, desde quantos dias, se seu ventre funciona e que alimento ingeriu”, são 
palavras de Hipócrates no seu livro “Das Afecções”; a estas interrogações devia-se acrescentar outra: “e que arte exerce?” 
Tal pergunta considero oportuno e mesmo necessário lembrar ao médico que trata um homem do povo, que dela se vale chegar 
às causas ocasionais do mal, a qual quase nunca é posta em prática, ainda que o médico a conheça. Entretanto, se a houvesse 
observado, poderia obter uma cura mais feliz. Ramazzini, Bernardo As Doenças dos Trabalhadores (De Morbis Artificum 
Diatriba) – Fundacentro 1999, prefácio.
16 1813 - 1858. Um dos mais influentes sanitaristas do século XIX nascido em York, Inglaterra, mais conhecido por seu trabalho 
em cólera e anestesiologia, é considerado um dos fundadores da moderna epidemiologia. Auxiliar de cirurgias de William 
Hardcastle, graduou-se na Universidade de Londres (1843). Solteirão convicto, dedicou toda sua vida aos seus pacientes e a 
pesquisa médica. Nos anos 1840, desenvolveu pioneiramente equipamentos empregados para aplicação do éter com segurança 
para pacientes. Seu livro On Ether(1847), permaneceu como referência padrão até meados do século XX. Talvez sua maior 
contribuição foi demonstrar (1854) que fezes contaminavam a água e esta era a origem da infecção pela cólera, embora que 
também sua transmissão poderia ocorrer de pessoa para pessoa e através do alimento contaminado e, assim, deduzindo ser 
um organismo vivo o causador da doença. A aprovação de suas recomendações sanitárias preventivas eliminou a cólera da 
totalidade das comunidades inglesas. Fundou a Epidemiological Society e morreu durante a terceira pandemia de cólera 
asiática (1846-1863), em Londres.
21
LEGISLAÇÃO E NORMAS│ UNIDADE ÚNICA
financeiros, pois com eles evitaremos uma revolução que consumiria quantidades muito 
superiores”. E sob a política alemã de Seguridade Social manifestou-se HUGON, Paul17 
“... Bismarck compreendeu, aliás, o partido que poderia tirar das ideias do socialismo 
de cátedra; fez dele, ao mesmo tempo, um instrumento de luta contra o socialismo e de 
desenvolvimento do poderio do Estado. Sua influência na doutrina se estendeu também 
fora da Alemanha e contribuiu na maior parte dos países para o desenvolvimento das 
atribuições legislativas do Estado.” Na Inglaterra quando da aprovação de legislação 
semelhante, em 1911, Lloyde George, definiu a Seguridade Social como o seguro contra 
a revolução.
Nesta época, com o objetivo de lutar contra o socialismo e ao mesmo tempo defender 
uma condição mais justa aos trabalhadores, mas sem se aprofundar nas questões da 
relação de trabalho, o Vaticano do Papa Leão XIII publica a Carta Encíclica Rerum 
Novarum, em 15 de maio de 1891, que, citado por Johnson (2001),
Aceitou os sindicatos, desde que autorizados pelo Estado; condenou o 
capital e o trabalho, em suas expressões radicais. Tanto o socialismo 
quanto a usura eram errados; a propriedade particular era essencial a 
liberdade, e a sociedade sem classes era contrária à natureza humana. Os 
trabalhadores jamais deveriam recorrer à violência. Os empregadores 
deveriam adotar uma atitude paternal para com seus funcionários, 
pagar-lhe salário justo protegê-los das oportunidades do pecado, 
aplicar qualquer riqueza que sobrassem “da manutenção de sua posição 
social” na promoção “do aperfeiçoamento de suas próprias naturezas” 
e funcionar como administradores “da providência divina em benefício 
alheio”.
Mas o Papa afirma na Encíclica que a ajuda aos trabalhadores dever vir da caridade, 
pois pelos empregadores só é devido o salário: “[...] Referimo-nos à fixação do salário. 
Uma vez livremente aceite o salário por uma e outra parte, assim se raciocina, o patrão 
cumpre todos os seus compromissos desde que o pague e não é obrigado a mais nada.”
Vale asseverar, no entanto que a legislação de Seguridade Social que veio como um 
instrumento de luta contra o socialismo, por ter apresentado tanta eficácia no que se 
refere aos direitos dos trabalhadores, fez com que, em 1904, o Congresso Internacional 
Socialista, declara-se o seguinte: 
Os trabalhadores de todos os países devem exigir instituições próprias, 
para prevenir o quanto seja possível a enfermidade, os acidentes 
de trabalho e a invalidez, e para dar--lhes, mediante leis de seguro 
17 História das Doutrinas Econômicas. Editora Atlas, São Paulo, 1946, p. 243.
22
UNIDADE ÚNICA │LEGISLAÇÃO E NORMAS
obrigatório, o direito de obter suficientes meios de vida e assistência 
durante o tempo em que não seja possível aplicar sua força de trabalho, 
em razão de enfermidade, de acidente, de invalidez, de velhice, de 
maternidade e de desemprego.
No século XX, sob grande influência da Declaração dos Direitos do Homem, da Encíclica 
Rerum Novarum, e sob as legislações previdenciárias alemãs, diversos estatutos 
constitucionais foram estabelecidos (tabela 1), recepcionando a questão da SeguridadeSocial. Entre estas podemos destacar a Constituição da República de Weimar, de 1919, 
que em seu art. 161, Título V, diz in verbis:
O Reich criará um amplo sistema de seguros para poder, com o concurso 
dos interessados, atender à conservação da saúde e da capacidade para 
o trabalho, à proteção da maternidade e a previsão das consequências 
econômicas da velhice, da enfermidade e das vicissitudes da vida.
Tabela 1. Constituições que foram influenciadas pelo arcabouço jurídico alemão.
País ano Artigo País ano Artigo
Albânia 1946 11 Liechtenstein 1931 26
Alemanha 1919 165 Luxemburgo 1948 11
Áustria 1929 10 México 1926 123
Bielo-Rússia 1937 95 Mongólia 1940 78
Bolívia 1947 125 Nicarágua 1948 83
Brasil 1946 157 Panamá 1946 93
Bulgária 1947 75 Paraguai 1940 14
Chile 1943 10 Peru 1933 48
Colômbia 1945 19 Polônia 1947 11
Coreia do sul 1948 19 Portugal 1933 41
Cuba 1940 65 Romênia 1948 25
Equador 1946 174 Suíça 1926 34
Espanha 1942 28 Tchecoslováquia 1948 29
Guatemala 1945 63 Ucrânia 1937 100
Itália 1948 38 URSS 1936 20
Iugoslávia 1947 20 Uruguai 1942 58
Japão 1946 25 Venezuela 1947 11
Em 1938, surge o conceito atual de Seguridade Social, em função da legislação 
Neozelandesa, que unificou a assistência social pública e a previdência.
As guerras de 1914/18 e a 1939/45, longe de destruírem ou diminuírem o ritmo de 
implantação de arcabouços jurídicos para a Seguridade Social, ampliaram seu espectro, 
fazendo com que esta tenha inegável expressividade. Neste contexto, vale lembrar o 
programa de ação estabelecido pelo Conselho Nacional da Resistência (Francesa), 
23
LEGISLAÇÃO E NORMAS│ UNIDADE ÚNICA
quando em 14 de março de 1944, construído sem a briga de seitas, partidos políticos ou 
ideologias consideraram como fundamental: “Um plano completo de seguros sociais, 
visando a garantir a todos os cidadãos os meios de existência em todos os casos de 
incapacidade e de falta de trabalho, mediante gestão autônoma dos representantes dos 
interessados do Estado.”
Em plena 2a Guerra Mundial, a Inglaterra amplia a proposta Neozelandesa e publica o 
Plano Beveridge em contraposição ao modelo bismarckiano18, que tem como objetivo 
principal o combate à pobreza, e se pauta por direitos universais a totalidade dos 
cidadãos incondicionalmente, garantindo uma renda mínima a todos os cidadãos que 
necessitam, é o início efetivo do Welfare State.
Em 1948, invertendo-se o caminho de influências, a Organização das Nações Unidas – 
ONU, tendo como base as Constituições estabelecidas anteriormente (Tabela 1) proclama 
a Declaração Universal dos Direitos do Homem, que acolhe no seu art. 25, in verbis: 
I) Todo o homem tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar 
a si e a sua família saúde e bem estar, inclusive alimentação, vestuário, 
habitação, cuidados médicos e os serviços sociais indispensáveis, 
e direito à segurança em caso de desemprego, doença, invalidez, 
viuvez, velhice ou outros casos de perda de meios de subsistência em 
circunstâncias fora de seu controle.
II) A maternidade e a infância tem direito a cuidados e a assistência 
especiais. Todas as crianças, nascidas dentro ou fora do matrimônio, 
gozarão da mesma proteção social.
A Carta Magna dos Direitos Sociais, aprovada em Santiago do Chile, em 1942, propunha 
uma Seguridade Social, integral, orgânica e humana: “[...] as medidas destinadas a 
aumentar as possibilidades de emprego e mantê-las num alto nível; a incrementar a 
produção e as rendas nacionais, e distribuí-las equitativamente; e a melhorar a saúde, a 
alimentação, o vestuário, a habitação e a educação geral dos trabalhadores e familiares”.
Em 1952, é aprovada a Convenção Internacional do Trabalho de no 102 que assegura 
uma Seguridade Social mínima e garante às pessoas protegidas a concessão, quando seu 
estado requeira, de assistência médica de caráter preventivo ou curativo com o objetivo 
de manter, recuperar ou elevar a saúde do indivíduo protegido, assim como sua aptidão 
para o trabalho, e fazer frente a suas necessidades pessoais – arts. 7o e 10.19 
18 “O modelo bismarckiano tem por objetivo assegurar renda aos trabalhadores em momentos de riscos sociais decorrentes 
da ausência de trabalho. Os direitos aos benefícios são garantidos aos trabalhadores, via contribuição direta anterior, cujo 
montante das prestações é proporcional à contribuição efetuada.” Salvador, Evilásio – Revista Tributação em Revista ano 
12, n. 48, p. 18.
19 Convenção só recepcionada pelo Brasil em 2010.
24
UNIDADE ÚNICA │LEGISLAÇÃO E NORMAS
A Igreja manifesta-se oficialmente pela primeira vez com relação à Seguridade Social 
em 1961, com a encíclica Mater et Magistra de João XXIII, nos seus itens 134 e 135.
CARTA ENCÍCLICA DE JOÃO XXIII
MATER ET MAGISTRA
EVOLUÇÃO DA QUESTÃO SOCIAL À LUZ DA DOUTRINA CRISTÃ
Seguros sociais e previdência social
134. Na agricultura pode ser indispensável estabelecer dois sistemas 
diferentes de seguros: um, para os produtos agrícolas; e outro, para os 
agricultores e suas famílias. Pelo simples fato de o rendimento agrícola 
pro capite ser geralmente inferior ao dos setores da indústria e dos 
serviços públicos, não seria conforme à justiça social e à equidade 
estabelecer sistemas e seguros sociais ou de previdência social em que 
os lavradores e respectivas famílias se vissem notavelmente menos bem-
tratados que os setores da indústria e dos serviços. Julgamos, porém, 
que a política social deve ter como objetivo proporcionar aos cidadãos 
um regime de seguro que não apresente diferenças notáveis, qualquer 
que seja o setor econômico em que trabalham ou de cujos rendimentos 
vivem.
135. Os sistemas de seguros sociais e de previdência social podem 
contribuir eficazmente para uma distribuição do rendimento total de 
um país, segundo critérios de justiça e de equidade; e podem, portanto, 
considerar-se como instrumento para reduzir os desequilíbrios dos 
níveis de vida entre as várias categorias de cidadãos.
A evolução da Seguridade Social no Brasil
No Brasil as medidas mais antigas no campo da Seguridade Social remontam a 1543, 
principalmente na esfera da assistência social. Com a vinda da família Real em 1808, 
tornou-se comum a prática da esmola concedida pelo Estado, em benefício a poucos 
escolhidos.
Apresento aqui alguns relatos20:
“Senhor, 
Apolinário, maior de 60 anos de idade, escravo de José de Freitas 
Valadares, vem perante o Trono de Vossa Majestade Imperial pedir a 
20 Exemplos retirados do Livro: Aspectos Históricos de Petrópolis, de Casadei, Thalita O. Petrópolis, 1983, p. 156
25
LEGISLAÇÃO E NORMAS│ UNIDADE ÚNICA
graça de concorrer com uma esmola para a liberdade do suplicante. 
Pede Vossa Majestade Imperial deferimento.
Petrópolis, 11 de dezembro de 1885
O recibo junto diz: “Recebi da Superintendência de Petrópolis a quantia 
de 20$000 que Sua Majestade Imperial mandou dar de esmola.
Petrópolis, 14 de dezembro de 1885, 
a rogo de Apolinário, Sebastião José de Lemos”
“O capitão José Francisco de França e Silva, subdelegado de Polícia do 
1o Distrito de Petrópolis, Atesta que Lino Ribeiro de Novais, ex-cabo 
de esquadra do 41 de Voluntários da Pátria, cidadão brasileiro com 50 
anos de idade, casado, é pobre e aleijado por ferimentos recebidos em 
campanha o que jura sob a fé do cargo.
Petrópolis, 20 de janeiro de 1885
José Francisco de França e Silva
Recibo: Recebi da Superintendência de Petrópolis a quantia de 10$000 
que Sua Majestade o Imperador mandou me dar de esmola.
Petrópolis, 21 de janeiro de 1885
Lino Ribeiro de Novais.”
“A viúva Ana Pongmann, natural da suíça de onde tem vindo com seu 
falecido marido, tendo vindo a Petrópolis a fim de procurar emprego 
para seus dois filhos o que felizmente conseguiu, deseja voltarpara sua 
colônia sita em Blumenau. Faltando-lhe porém os meios pecuniários 
vem, cheia do maior respeito apelar a conhecida generosidade de Sua 
Majestade Imperial, pedindo um pequeno auxílio para poder fazer a 
viagem, favor pelo qual ficará eternamente grata à benevolência de toda 
Augusta Majestade Imperial.
Petrópolis, 21 de janeiro de 1885
A requerente recebeu 20$000 de esmola.”
“O padre Teodoro Esch atestou em 12 de janeiro de 1885 que a 
viúva Margarida Gimpel, com 77 anos, moradora nesta Freguesia é 
sumamente pobre, sem recursos, vivendo na companhia de uma filha 
casada, também pobre e carregada de filhos, e portanto nas condições 
de merecer a caridade pública. A viúva recebeu 20$000 de esmola.”
“Recebeu esmolas os pretos aleijados: Recebemos da Superintendência 
de Petrópolis a quantia de 40$000 que Sua Majestade o Imperador nos 
mandou dar de esmola, sendo 20$000 a cada um de nós.
Petrópolis, 20 de janeiro de 1885.
26
UNIDADE ÚNICA │LEGISLAÇÃO E NORMAS
A rogo dos pretos aleijados Manoel e Gentil. Oscar Augusto Adrien”.
“Henrique Batista Ebique, natural de Campos, com 23 anos, filho de 
Henrique Batista Ebique, tendo a infelicidade de ser vítima de um raio, 
no mês de maio, no lugar denominado Posse, município da Paraíba do 
Sul, vê-se hoje privado da fala e sem recurso e desejando voltar para 
Campos, vem pedir a Sua Majestade Imperial uma esmola pelo amor 
de Deus.
Petrópolis, 10 de maio de 1886.
Recebeu uma esmola de 20$000.”
“A portadora deste, Suzana Frederica Maria Vicência Ender, natural 
da Alemanha, solteira, 44 anos, ultimamente tratada no Hospital desta 
cidade é pobre e falta de todos os recursos e ao que parece sofrente das 
faculdades mentais não tendo outro recurso senão dirigir-se à caridade 
pública.
Recebeu 10$000 de esmola.”
“Senhor,
Maria Pinto de Brito Maia, viúva de Francisco Alves de Brito Maia 
que foi por longos anos empregado no Palácio de Petrópolis, como 
escrivão da Superintendência acha-se viúva, pobre, sem recursos, e 
sobrecarregada de 3 filhos, um do sexo masculino um tanto apoucado 
que trabalha na fábrica de tecidos São Pedro de Alcântara, ganhando 
1.800 réis nos dias em que trabalha, e 2 meninas; tendo de seu apenas 
a casinha em que mora e nada mais e vendo-se envergonhada por um 
credor que lhe pede o pagamento de 130$000: que lhe deve bem contra 
a vontade de gêneros para o sustento de sua família e que não pode pagar 
porque falta-lhe recurso, vem respeitosamente pedir a Vossa Majestade 
Imperial uma esmola pelo amor de Deus para ver se pode pagar a esse 
credor e ele poder continuar a fornecer os gêneros alimentícios para sua 
subsistência e de seus filhos”. 
Recebeu 50$000.”
Como pode ser visto a assistência social, tinha um caráter de caridade, alcançava todos os 
tipos de pedido e na maioria dos casos era pontual, não alterando de forma significativa 
a vida das pessoas que receberam a esmola (salvo o exemplo do escravo liberto).
Até a Abolição da Escravatura, em 1889, existiam três tipos de instituições de proteção 
social no Brasil, salvo as esmolas imperiais: As Santas Casas de Misericórdia, vinculadas 
27
LEGISLAÇÃO E NORMAS│ UNIDADE ÚNICA
a Igreja Católica; a Sociedade Musical de Benemerência (1834); e a Sociedade da 
Corporação dos Artífices (1838).
No Brasil a primeira política na área de Seguridade Social, foi o Plano de Assistência 
destinados aos Órfãos e às Viúvas da Marinha, em 1795, seguido do Montepio do 
Exército, em 1827, e o Montepio Geral da Economia, em 1835, mas o primeiro 
arcabouço jurídico definitivo foi a Lei no 3.397, de 24 de novembro de 1888, que 
criou a Caixa de Socorros, garantindo pequena pensão em períodos de doença 
e/ou mortes de empregados da estrada de ferro.
À época a única prestação monetária continuada era a aposentadoria, reservada a poucos 
funcionários públicos, e que gradualmente foram se incorporando outros funcionários: 
funcionários da economia (1890), Ministério da Guerra (1891), Arsenal de Marinha da 
Capital Federal (1892), da Estrada de Ferro Central do Brasil (1890), Casa da Moeda 
(1911) e dos Portos do Rio de Janeiro (1912), à estes dois últimos era garantido quinze 
(15) dias de férias remuneradas (1889).
Com a abolição da escravatura, o estabelecimento da República, e os ventos sociais 
trazidos dos arcabouços jurídicos europeus, criou-se um cisma no parlamento brasileiro 
entre incluir ou não incluir normativos reguladores das relações de trabalho. Um 
primeiro bloco que defendia uma implantação gradual de uma legislação que casasse 
os interesses do Estado, com o desenvolvimento da indústria sem mudar o princípio da 
liberdade do trabalho e instituir uma indenização por acidente de trabalho, aplicada 
na França em 1898. O segundo bloco que defendia a harmonia entre empregados e 
empregadores; e o terceiro bloco contrário a qualquer tipo de legislação social. Isso 
explica por que a legislação que trata de acidentes de trabalho no Brasil foi apresentada 
em 1904, e só foi promulgada em 1919, quinze anos depois. Tal querela fez-se presente 
na Constituição de 1891, e só após a reforma de 1926 veio trazer em seu bojo, de forma 
muito suave, em seu item 28 do art. 34, que é atribuição do Congresso Nacional legislar 
sobre o trabalho.
Boschetti21 faz uma avaliação deste período de nascedouro das políticas de Seguridade 
Social no Brasil, no século XX:
Não é surpreendente que, no início dos anos 1920, as iniciativas 
governamentais fossem tão tímidas em matéria de proteção do 
trabalhador e do cidadão. Recém saído do regime do Império (1889) e 
com a economia e a sociedade fundadas, até recentemente, na escravidão 
21 Boschetti, Ivanete. Seguridade Social e Trabalho. Ed UnB. 2006. p. 13-14
28
UNIDADE ÚNICA │LEGISLAÇÃO E NORMAS
1888), o país entrou no século XX sob a supremacia, ao mesmo tempo, 
da ideologia econômica liberal e do clientelismo político22 . 
O ano de 1923 pode ser considerado o ano de nascimento da Seguridade Social 
Brasileira como instituição pública, pois neste ano foi criado o Decreto-Lei no 
4.682, de 24 de janeiro23 (Lei Eloy Chaves), que determinava a criação de 
Caixas de Aposentadorias e Pensões nas empresas ferroviárias existentes. Ela 
marca o início da fase de vinculação à Seguridade Social por empresa. Em 1937 já 
existiam cento e oitenta e três (183) Caixas de Assistência, mas a maioria sem um 
número mínimo de segurados que justificassem a sua sustentabilidade, com isso 
o governo alterou o formato das Caixas de Assistência, e passou a vinculá-las não 
mais a uma empresa, mas a uma categoria funcional, passando a denominá-los 
de Institutos de Pensão, o que garantiu a escala necessária para sua sustentabilidade 
econômica financeira. Assim, surgiram os seis principais Institutos de Pensão: 
Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Industriários – IAPI (1938)24, Instituto de 
Aposentadorias e Pensões dos Marítimos – IAPM (1933)25, Instituto de Aposentadoria 
e Pensões dos Empregados em Transporte e Cargas – IAPETC(1945)26, Instituto de 
Aposentadoria e Pensões dos Comerciários – IAPC (1934)27, Instituto de Pensões e 
Assistência dos Servidores do Estado – IPASE (1938)28, e o Instituto de Aposentadorias e 
Pensões dos Bancários – IAPB (1934)29; com isso foram estendidos virtualmente a todos 
os trabalhadores urbanos e boa parte dos autônomos uma cobertura previdenciária.
Em 1930, por meio do Decreto no 19.433, de 26 de novembro, foi criado o Ministério 
do Trabalho, Indústria e Comércio, que entre as suas atribuições estava a de orientar e 
supervisionar a Previdência Social. Sobre este tema o Jornal do Brasil noticiava em 3 de 
março de 1967, em Matéria de Alceu de Amoroso Lima, “[...] deu a Revolução de 1930 
um significado social que correspondia, de fato, uma novafase na evolução política 
nacional: a ascensão irreversível do proletariado provocada pela industrialização, 
refletindo nas políticas do trabalho, incluindo as de Seguridade Social.”
22 Embora existam algumas nuanças discordantes entre os autores a respeito do período em que o liberalismo começou a 
declinar, os historiadores e analistas de políticas sociais concordam em caracterizar o período anterior a 1930 como uma 
época de predominância das relações privadas entre trabalhadores e empregadores e de fraca intervenção estatal. Mas duas 
observações são necessárias: em primeiro lugar, o liberalismo econômico predominava no setor urbano, ao passo que na 
área rural predominavam relações de trabalho próximas da servidão, já a mobilidade do trabalhador não era completamente 
assegurados; em segundo lugar, ainda que as legislações sociais, sobretudo após 1923, não colocassem em xeque a ideologia 
liberal, elas impunham limites à livre regulação do mercado de trabalho.
23 Hoje está data é considerada “O Dia da Previdência Social”.
24 Lei no 367, de 03 de janeiro.
25 Decreto no 22.872, de 29 de junho.
26 Decreto-Lei no 7.720, de 09 de julho.
27 Decreto no 24.272, de 22 de maio.
28 Decreto no 34.586, de 12 de novembro.
29 Decreto no 24.015, de 01 de julho.
29
LEGISLAÇÃO E NORMAS│ UNIDADE ÚNICA
A Constituição de 1934, promulgada em 16 de julho, abordou este tema em seus artigos 
5o e 121, in verbis:
Art. 5o - Compete privativamente à União:
[...]
XIX – Legislar sobre:
[...]
c) normas e fundamentos do direito rural, do regime penitenciário, da 
arbitragem comercial, da assistência social, da assistência judiciária e 
das estatísticas de interesse coletivo;
[...]
Art. 121 – A lei promoverá o amparo da produção e estabelecerá as 
condições de trabalho, na cidade e nos campos, tendo em vista a 
proteção social do trabalhador e os interesses econômicos do País.
§ 1o – A legislação do trabalho observará o sequintes preceitos, além de 
outros que colimarem melhorar as condições do trabalhador:
[...]
h) assistência médica e sanitária ao trabalhador e à gestante, assegurado 
a esta descanso antes e depois do parto, sem prejuízo do salário e do 
emprego, e instituição de previdência mediante contribuição igual da 
União, do empregador e do empregado, a favor da velhice, da invalidez, 
da maternidade e nos casos de acidentes do trabalho ou morte.
Os preceitos estabelecidos na Constituição de 1934 são a base de nossa Seguridade 
Social atual, se mesclam a assistência social, a saúde e a previdência. 
A Constituição Outorgada de 1937 foi mais concisa que a anterior no que se refere a 
Seguridade Social, in verbis:
Art 16 – Compete privativamente à União o poder de legislar sobre as 
seguintes matérias:
[...]
XVI – o direito civil, o direito comercial, o direito aéreo, o direito 
operário, o direito penal e o direito processual. 
[...]
Art. 137 – A legislação do trabalho observará, além de outros, os 
seguintes preceitos:
[...]
30
UNIDADE ÚNICA │LEGISLAÇÃO E NORMAS
l) assistência médica e higiênica ao trabalhador e à gestante, assegurado 
a esta, sem prejuízo do salário, um período de repouso antes e depois 
do parto;
m) a instituição de seguros de velhice, invalidez, de vida e para os casos 
de acidentes do trabalho.
A Constituição de 1946, promulgada em 16 de setembro, foi fortemente modificada 
entre a proposta de projeto e a que foi promulgada, in verbis:
Art 5o - compete à União:
[...]
XV – Legislar sobre:
a) direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, aeronáutico e do 
trabalho;
b) normas gerais de direito financeiro; de seguro e de previdência 
social; de defesa e proteção da saúde; e de regime penitenciário.
[...]
Título V
DA ORDEM ECONÔMICA E SOCIAL
[....]
Art. 157 – A legislação do trabalho e a da Previdência Social obedecerão 
aos seguintes preceitos, além de outros que visem à melhoria da 
condição dos trabalhadores:
[...]
XIV – assistência sanitária, inclusive hospitalar e médica preventiva ao 
trabalhador e à gestante;
XV – assistência aos desempregados;
XVI – previdência, mediante contribuição da União, do empregador 
e do empregado, em favor da maternidade e contra assistência social 
consequências da doença, da velhice, da invalidez e da morte;
XVII – obrigatoriedade da instituição do seguro pelo 
empregador contra os acidentes do trabalho.
Assim, pela primeira vez foi realmente estruturado o seguro social brasileiro, 
incorporando desde logo os acidentes de trabalho. 
31
LEGISLAÇÃO E NORMAS│ UNIDADE ÚNICA
Com a promulgação da Carta Magna de 1946 e com o objetivo de diminuir as disparidades 
entre os Institutos de Pensão30, foi promulgada a Lei no 3.807, de 26 de agosto de 196031, 
que ficou sob análise do Congresso Nacional por quatorze (14) anos, e que teve como 
grande mérito a uniformização das contribuições e os planos de benefícios dos diversos 
institutos. A implementação da Lei saiu fortalecida com a criação, em 21 de novembro 
de 1966, do Instituto Nacional da Previdência Social – INPS, reunindo os institutos de 
aposentadoria existentes.
A partir de 1963 são efetivadas políticas visando a incorporação, para o acesso a benefícios 
de Seguridade Social, à parte da sociedade até então marginalizada, assim como ações para 
melhorar a gestão do seguro social:
 » Criação do Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural – 1963;
 » Plano Básico para o trabalhador rural - 1969;
 » Inclusão dos empregados domésticos – 1972;
 » Inclusão de autônomos de forma compulsória – 1973;
 » Amparo previdenciário aos maiores de 70 anos de idade e aos inválidos 
não segurados – 1974;
 » Extensão dos benefícios de previdência e assistência social aos 
empregadores rurais e seus dependentes – 1976;
Com a medida de 1976 a Previdência Social brasileira, alcançou cem por cento das 
pessoas que possuem renda. 
Em 1966, com a desculpa de que a constituição de 1946 já havia recebido emendas 
em excesso e que seguridade social já não atendia aos anseios do País, o Presidente da 
República em seu Ato Institucional no 4, de 7 de dezembro, determinou que o Congresso 
Nacional aprecia-se e promulga-se o projeto de Constituição elaborado pelo Poder 
Executivo.
O Congresso Nacional, por meio do Senador Antônio Carlos Magalhães, deu seu parecer 
favorável sobre o texto de forma sucinta32, mas o Movimento Democrático Brasileiro 
posicionou-se pela rejeição do texto e sua repulsa como fator de imposição do arbítrio 
30 Institutos que representavam categorias profissionais de maiores salários obtinham os maiores recursos.
31 “Lei Orgânica da Previdência Social”
32 Parecer: a) guarda orientação conforme ao sistema social da eleição da grande maioria do povo brasileiro; b) respeita os 
postulados democráticos; c) mantém assistência social instituições políticas que nos regem; d) satisfaz, de modo geral, 
assistência social exigências do Estado moderno; e) consigna os direitos e a assistência social garantias individuais; f) assegura, 
expressamente, assistência social conquistas sociais dos trabalhadores brasileiros; g) possibilita, se aprovado em globo, de 
acordo com o Ato Institucional no 4 e assistência social decisões complementares da Presidência do congresso nacional e 
desta Comissão, que se abram oportunidades bastantes para que sejam oferecidas emendas que reflitam o mais avançado 
pensamento de aperfeiçoamento do regime burocrático.
32
UNIDADE ÚNICA │LEGISLAÇÃO E NORMAS
sobre o movimento democrático. Assim, a carta de 1967, restritiva perante a Carta de 
1946, estabeleceu, in verbis:
Art. 8o - Compete a União:
[...]
XVI – Legislar sobre:
[...]
b) direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, 
aeronáutico, marítimo e do trabalho;
[...]
TÍTULO V
DAORDEM ECONÔMICA E SOCIAL
Art. 158 – a constituição assegura aos trabalhadores, nos termos da lei, 
além de outros, os seguintes direitos:
[...]
XV – assistência ao desempregado;
XVI – Previdência Social, mediante contribuição da União, do 
empregador e do empregado para a proteção da maternidade e nos 
casos de doença, velhice, invalidez e morte;
XVII – Seguro obrigatório pelo empregador contra acidentes do 
trabalho;
[...]
§1o – Nenhuma prestação de serviço de caráter assistência ou de 
benefício compreendido na Previdência Social será criada, majorada ou 
estendida, sem a respectiva fonte de custeio total;
§2o – A parte da União no custeio dos encargos a que se refere o no 
XVI deste artigo será atendida mediante dotação orçamentária, ou 
com produto de contribuições de previdência arrecadadas, com caráter 
geral, na forma da lei.”
Em 1977 foi instituído o Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social – 
SINPAS, em que cada atividade vinculada a Seguridade Social era executada por um 
órgão específico: INPS: manutenção e concessão de benefícios; Instituto Nacional de 
Assistência Médica da Previdência Social – INAMPS: prestação de assistência médica; 
Instituto da Administração Financeira de Previdência e Assistência Social – IAPAS: 
administração financeira e patrimonial do sistema; Legião Brasileira de Assistência – 
LBA: assistência social; Fundação do Bem Estar do Menor – FUNABEM: amparo a 
33
LEGISLAÇÃO E NORMAS│ UNIDADE ÚNICA
menores carentes e infratores; Empresa de Processamento de Dados da Previdência 
Social – DATAPREV; e a Central de Medicamentos – CEME.
Em 1987, foi criado o Programa de Desenvolvimento de Sistemas Unificados e 
Descentralizados de Saúde dos Estados – SUDS, que serviu de base para a criação do 
Sistema Único de Saúde – SUS, que garantiu universalização e integralidade a todos os 
cidadãos brasileiros a assistência à saúde.
A seguridade social brasileira contemporânea
A Constituição Federal de 1988
A Carta Magna de 1988 avançou perante as Constituições anteriores no que tange a 
Seguridade Social, pois estabeleceu um capítulo específico para o tema33. Determinando 
que a seguridade social brasileira fosse pautada por três pilares: a Assistência à Saúde, 
a Previdência Social e a Assistência Social34, e tem como objetivo primeiro a busca do 
bem-estar da sociedade, da justiça social, e do indivíduo.
A Seguridade Social Brasileira vem inserida no Título VIII da Constituição Federal de 
1988: “Da Ordem Social”, assim entendido o social como contraposição ao individual, 
onde as necessidades de um não pode suplantar a necessidade de muitos. 
A “Ordem Social” complementa, ao mesmo tempo que norteia o Título VII da 
Constituição Federal de 1988: “Da Ordem Econômica e Financeira”, que em seu art. 
170 determina que a sociedade brasileira deva estabelecer seus projetos econômicos 
baseados na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, com o objetivo de 
assegurar a todos uma existência digna, conforme os ditames da justiça social35, e o art. 
19336 impõe que a ordem social tenha como base o primado do trabalho e como objetivo 
o bem-estar e a justiça sociais. Verifica-se, deste modo, que as políticas econômicas 
estão indissociadas das necessidades sociais, e que ambas, sendo a Ordem Econômica 
sustentáculo da Ordem Social, visam ao atendimento dos direitos sociais do brasileiro, 
em cujo art. 6o de nossa Carta Magna lista-os, in verbis:
“Art. 6o. São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, 
o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à 
infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição”. 
33 Constituições: de 1824: Inciso II e XXIV do art. 179; de 1891: omissa; de 1934: arts. 115 e 116; de 1937: arts 145 e 146; de 1946: 
arts. 5o, e 157; de 1967, art 157; de 1969: EC no 1 arts. 160 a 164.
34 Redação dada pela EC no 20 de 15.12.1998
35 “Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos 
existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:”
36 “Art. 193 – A ordem social tem como base o primado do trabalho, e como o objetivo o bem-estar e a justiça social”
34
UNIDADE ÚNICA │LEGISLAÇÃO E NORMAS
A Seguridade Social brasileira deve, em seu conjunto, atuar na melhoria dos indicadores 
e dos níveis dos direitos sociais dos brasileiros, não podendo ser tratada de forma 
estanque, separada da sociedade, ou direcionada a um grupo específico. Neste contexto, 
o arcabouço jurídico vigente garante direitos aos trabalhadores que visem à melhoria de 
sua condição social como regras que preservem sua saúde e segurança no ambiente de 
trabalho, ou na participação dos lucros da empresa, entre outros. A Seguridade Social 
deve sempre garantir que o interesse de muitos se sobreponha ao do indivíduo, desde 
que esta política não atente contra a sua dignidade.
A Constituição Federal de 1988 ao sair do enfoque individual, no que se refere à Ordem 
Social, a percepção do que é bem-estar (outro objetivo da ordem social), sai do campo 
do subjetivo, onde o conceito e o entendimento de bem-estar varia de indivíduo para 
indivíduo, permitindo que o Estado elabore políticas públicas objetivas voltadas para o 
bem-estar da sociedade, com aplicação da justiça social.
Para garantir que as ações da Seguridade Social atinjam a sociedade brasileira de forma 
homogênea e igualitária, não discriminando nenhum brasileiro, é prerrogativa privativa 
da União legislar sobre a Seguridade Social. 
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
[...]
XXIII – seguridade social;
A Constituição Federal de 1988 expõem a Seguridade Social da seguinte maneira, in 
verbis: 
Art. 194 – A seguridade social compreende um conjunto integrado de 
ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a 
assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência 
social.”
Parágrafo Único37 – Compete ao Poder Público, nos termos da lei, 
organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:
I – universalidade da cobertura e do atendimento;
II – uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações 
urbanas e rurais;
III – seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e 
serviços;
V – equidade na forma de participação no custeio;
37 Objetivo da Seguridade Social
35
LEGISLAÇÃO E NORMAS│ UNIDADE ÚNICA
VI – diversidade da base de financiamento;
VII – caráter democrático e descentralizado da administração, mediante 
gestão quatripartite, com a participação dos trabalhadores, dos 
empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados.
IV – irredutibilidade do valor dos benefícios;
De modo sucinto, Cretella define “a Seguridade Social é o conjunto de medidas tomadas 
pelo poder público e pelos cidadãos, em conjunto, ou separadamente, em prol dos 
direitos concernentes à saúde, à previdência e à assistência social.”38 
A Constituição Federal veda a aplicação de critérios em que haja discriminação de 
qualquer espécie tornando a Seguridade Social um direito social que deve atingir a 
totalidade da população brasileira39. E essa cobertura visa a atender todas as vicissitudes 
da vida que podem impor necessidades ao cidadão brasileiro, e que deverão ser atendidas 
pela Seguridade Social. 
Curiosidade:
Considerando que a Seguridade Social é universal, tornou-se inútil distinguir 
trabalhador urbano e rural presente no art. 7o da Constituição, ficando ai 
resquício arqueológico da evolução jurídica brasileira.
Cretella.
Ao ter critérios de seletividade e de distributividade, a Seguridade Social indica em 
sua filosofia que para dar acesso de forma igualitária aos benefíciosda Seguridade 
Social é necessário tratar desigualmente os desiguais, isto é, oferecer mais a quem tem 
menos, para que assim se alcance a justiça social. É desta forma que os benefícios são 
estabelecidos no Regime Geral de Previdência Social, por meio da Lei no 8.213, de 24 
de julho de 1991, tendo para os servidores públicos estes benefícios tratados na Lei no 
8.112, de 11 de dezembro de 1990, e de forma geral apresenta os seguintes benefícios.
 » Quanto ao segurado: 
a. aposentadoria por invalidez; 
b. aposentadoria por idade; 
c. aposentadoria por tempo de contribuição40; 
38 Cretella Jr., J. Comentários À Constituição de 1988 – Tomo VII – p. 4.297.
39 Constituição Federal. Art. 5o – Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros 
e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos 
termos seguintes [...]
40 Redação dada pela Lei Complementar no 123, de 2006.
36
UNIDADE ÚNICA │LEGISLAÇÃO E NORMAS
d. aposentadoria especial; 
e. auxílio-doença; 
f. salário-família; 
g. salário-maternidade; 
h. auxílio-acidente.
 » Quanto ao dependente: 
a. pensão por morte; 
b. auxílio-reclusão.
 » Quanto ao segurado e dependente: 
a. serviço social; 
b. reabilitação profissional. 
A irredutibilidade dos valores dos benefícios da Seguridade Social aferida no diploma 
constitucional, objetiva que estes sejam concedidos baseados em determinado 
enquadramento legal e não tenham seu poder de compra corroído41. Não vigora aqui o 
entendimento, corrente de alguns governantes, de que a irredutibilidade dos benefícios 
se fixa tão somente em seu valor nominal. 
Como um cidadão beneficiário da Seguridade Social, e assim o está por não 
conseguir garantir o atendimento de suas necessidades, poderá se defender 
contra a perda da capacidade de compra de seu benefício?
Outro aspecto que se impõe é que se garanta no limiar o piso do salário mínimo42, 
da mesma forma que se garanta a correção dos valores de contribuição43 haja vista o 
sistema de Seguridade Social ter de ser sustentável econômica e financeiramente. 
A implantação de Políticas de Seguridade Social implica aporte de altas somas 
de recursos de forma constante e como a Seguridade Social é destinada a todos 
os brasileiros, sem exceção, todos devem financiá-las, utilizando novamente 
a filosofia de tratar desigualmente os desiguais, para que se possa atender o 
41 Constituição Federal. Art. 201 §4o Assegurado o reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter permanente, o 
valor real, conforme critérios definidos em lei.
42 Constituição Federal. Art. 201 §2o Nenhum benefício que substitua o salário contribuição ou o rendimento do trabalho do 
segurado terá valor mensal inferior ao salário mínimo.
43 Constituição Federal. Art. 201 §3o Todos os salários de contribuição considerados para o cálculo de benefício serão devidamente 
atualizados, na forma da lei.
37
LEGISLAÇÃO E NORMAS│ UNIDADE ÚNICA
preceito constitucional da equidade na forma de participação de custeio. O custeio 
da Seguridade Social deverá ser flexível o suficiente para adaptá-las em casos 
particulares, um ajustamento real, ao poder de financiamento de determinada 
categoria da sociedade ou ramo de atividade econômica. Arturo Lentini, citado por 
Cretella, na Obra Instituzioni di diritto amministrativo, vol. I, p. 30, no1, afirma:
a equidade é configurada por Romagnosi na conhecida fórmula, segundo 
a qual as relações entre cidadãos e o estado devem ser disciplinadas de 
tal modo que se consiga o máximo de utilidade pública com a máxima 
vantagem ou com o mínimo de sacrifícios privados.
“O que é equitativo é justo: é melhor que o absolutismo da letra da Lei”.
Aristóteles
Pode alguém estranhar o estabelecimento do seguinte paradoxo na forma de 
financiamento do custeio? Como alguém que está tutelado pela Seguridade 
Social, isto é, recebendo algum benefício (pois está em condição de não prover 
suas necessidades) pode ainda assim participar de seu financiamento?
Atualmente, grande parte dos recursos destinados às políticas de Seguridade Social 
vem de impostos indiretos, que desembocam no consumidor final, fazendo com que 
um beneficiado seja também um financiador, quando de sua participação no consumo.
A Constituição, determinando que haja base de financiamento diversificada para a 
Seguridade Social, torna a aplicação da diretriz de equidade mais fácil de ser efetivada, 
pois na prática determina que a Seguridade Social seja financiada pelo Estado, pelo 
empresário e pelo empregado.
Por fim, há a demanda constitucional de que a Seguridade Social tenha uma gestão 
administrativa democrática e descentralizada, o que reforça a determinação Constitucional 
que assegura a participação dos trabalhadores e empregadores nos colegiados dos órgãos 
públicos em que seus interesses profissionais ou previdenciários sejam objeto de discussão 
e deliberação – art. 10o da Constituição Federal de 1988.
Vale aqui observação de que somente com a criação do Fórum Nacional da Previdência 
Social, por meio do Decreto no 6.019, de 22 de janeiro de 2007 – DOU de 22/1/2007, 
que se garantiu a participação dos trabalhadores e dos empregadores nos ditames da 
política previdenciária. No âmbito do serviço público, tal determinação legal só será 
levada a efeito quando da estruturação efetiva do Regime Próprio de Previdência Social 
dos Servidores da União, e que apesar da legislação de que trata do tema ser de 1998, não 
38
UNIDADE ÚNICA │LEGISLAÇÃO E NORMAS
foi até hoje objeto de demanda das entidades de classe que representam os servidores 
públicos federais.
Na sequência, a Constituição Federal de 1988 determina, in verbis:
Art. 19544 – A seguridade social será financiada por toda a sociedade, 
de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos 
provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal 
e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais45: 
I – do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma 
da lei, incidentes sobre:
a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou 
creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, 
mesmo sem vínculo empregatício46;
b) a receita ou o faturamento;
c) o lucro47.
II – do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não 
incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo 
regime geral de previdência social de que trata o art. 20148.
III – sobre a receita de concursos de prognósticos.
IV – do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a 
ele equiparar.
§ 1o49 – As receitas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios 
destinadas à seguridade social constarão dos respectivos orçamentos, não 
integrando o orçamento da União.
§ 2o50 – A proposta de orçamento da seguridade social será elaborada 
de forma integrada pelos órgãos responsáveis pela saúde, previdência 
social e assistência social, tendo em vista as metas e prioridades 
estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias, assegurada a cada área 
a gestão de seus recursos51.
§ 3o52 – A pessoa jurídica em débito com o sistema da seguridade social, 
como estabelecido em lei, não poderá contratar com o Poder Público 
nem dele receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios53.
44 Financiamento da Seguridade Social
45 Remissão à CF, 240 – 239, § 4o – 149 – 195, I a III, §§ 6o e 8o – 249 – 250 – 154, I – 195, § 4o – 198, § 1o – 204
46 Remissão à CF, 167, XI – 195, § 11 – 239; LC 101, 2o, IV, a – 68, § 1o, II; I ADCT, 56
47 Remissão à CF, 201, §§ 1o e 7o – 212, § 5o – 8o, IV – 204 – 114, §