Aula 01 Administração Pública

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CURSO ON-LINE – NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – TRE-RJ 
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 
Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 1 
Aula 01 
Prezados, alunos! 
Meu nome é Rafael Encinas e eu vou ser o professor de vocês do curso de 
NNooççõõeess ddee AAddmmiinniissttrraaççããoo PPúúbblliiccaa, para o concurso do TRE-RJ, cargo de 
Técnico Judiciário – Área Administrativa. 
Este será um curso de teoria e exercícios, o que significa que haverá uma 
parte teórica seguida de exercícios comentados. O curso buscará ser 
abrangente, trazendo desde os conceitos básicos até tópicos mais 
aprofundados. Quem já possui algum conhecimento da disciplina e acha que 
não precisa ver os assuntos mais básicos pode fazer o curso de exercícios. 
Este curso será composto de cinco aulas e seguirá o cronograma abaixo: 
Aula 01 – 28/06: 4. Administração pública: modelo racional-legal. 
Aula 02 – 05/07: 4. Administração pública: paradigma pós-burocrático. 5. 
Empreendedorismo governamental e novas lideranças no 
setor público. 
Aula 03 – 12/07: 1. Estruturação da máquina administrativa no Brasil desde 
1930: dimensões estruturais e culturais. 
Aula 04 – 19/07: 6 Convergências e diferenças entre a gestão pública e a 
gestão privada. 2 Estrutura e estratégia organizacional. 3. 
Cultura organizacional. 
Aula 05 – 26/07: 7. Excelência nos serviços públicos. 8 O paradigma do cliente 
na gestão pública. 9. Gestão estratégica. 
Agora, vou me apresentar. Sou Auditor Federal de Controle Externo do 
Tribunal de Contas da União. Já fui Analista Tributário da Receita Federal do 
Brasil e escriturário da Caixa Econômica Federal, além de ter trabalhado em 
outras instituições financeiras da iniciativa privada. Sou formado em 
jornalismo, graduando em economia e tenho especialização em Orçamento 
Público. Sou professor de cursinhos para concursos desde 2008, tendo dado 
aulas em cursinhos de Brasília, Rio de Janeiro, São Paulo, Curitiba e Cuiabá. 
Também dou aula em cursos de pós-graduação. 
Boa Aula! 
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Sumário 
1. MODELOS TEÓRICOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ............................................ 2
1.1. TIPOS PUROS DE DOMINAÇÃO LEGÍTIMA ..................................................................... 5
1.2. PATRIMONIALISMO .............................................................................................. 8
1.3. MODELO BUROCRÁTICO ...................................................................................... 11
1.4. CARACTERÍSTICAS DAS ORGANIZAÇÕES BUROCRÁTICAS ................................................. 18
1.5. DISFUNÇÕES E CRISE DA BUROCRACIA ..................................................................... 23
2. PONTOS IMPORTANTES DA AULA ....................................................................... 33
3. QUESTÕES COMENTADAS ................................................................................... 34
3.1 LISTA DAS QUESTÕES ........................................................................................ 45
3.2 GABARITO ...................................................................................................... 48
4. LEITURA SUGERIDA ........................................................................................... 48
11. .MMooddeelloos s TTeeóórriicco oss d dee AAddmmiinniissttrraaççãão o PPúúbblliiccaa 
Vamos começar nosso estudo pelos modelos teóricos de administração pública. 
Podemos dizer que são basicamente três diferentes formas de se administrar o 
Estado: patrimonialismo, burocracia e gerencialismo. 
O termo patrimonialismo vem de “patrimônio”, isso porque o governante 
administrava o patrimônio público como se fosse seu patrimônio privado. Era o 
modelo característico das monarquias europeias até o Século XIX, quando se 
desenvolve as ideias de legalidade e impessoalidade com o modelo burocrático. 
Este surge como uma forma de proteger o patrimônio coletivo contra os 
interesses privados, estabelecendo procedimentos a serem seguidos. Contudo, 
exageraram nas regras, a administração pública ficou muito rígida e 
“burocracia” virou sinônimo de ineficiência. 
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Isso se torna um problema sério com a crise fiscal a partir da década de 1970, 
quando ganham força as ideias de uma administração gerencial. Esta busca 
adotar técnicas de gestão da administração privada e tem como principal 
diferença em relação ao modelo burocrático o foco no controle, que deixa de 
ser a priori nos processos para ser a posteriori nos resultados. 
Podemos enxergar melhor essa evolução no resumo da tabela a seguir. 
Patrimonialismo Burocrático Gerencial 
– Tem origem nas 
sociedades patriarcais, em 
que a comunidade vivia ao 
redor do senhor e servia a 
este em troca de proteção. 
– Esteve presente nas 
monarquias europeias 
absolutistas. 
– O patrimônio público é 
confundido com o 
particular. 
– Desenvolve-se com o 
surgimento do capitalismo e 
da democracia. 
– Defende a separação do 
público e do privado, 
impondo limites legais a 
atuação da administração 
pública. 
– Entra em crise a partir da 
década de 1970, devido à 
crise fiscal que teve origem 
nas duas crises do petróleo. 
– É aplicada inicialmente 
pelos governos Thatcher no 
Reino Unido e Reagan nos 
EUA, no início dos anos 
1980. 
– Prega a redução das 
atividades estatais e a 
autonomia do gestor público 
– Defende a mudança no 
foco do controle, do 
processo para o resultado. 
Até 1850 1850-1980 Depois de 1980
São três modelos que se sucederam ao longo do tempo, tendo cada um 
prevalecido em épocas diferentes, mas isso não significa que foram deixando 
de existir à medida que outro surgia. Dessa forma, tanto o patrimonialismo 
quanto a burocracia ainda estão presentes, apesar de prevalecer o 
gerencialismo. Aqui já temos um ponto, com o qual devemos tomar cuidado. 
Vamos ver uma questão do último concurso de AFRFB: 
1. (ESAF/AFRFB/2009) Considerando os modelos teóricos de Administração Pública
em nosso país, o maior trunfo do gerencialismo foi fazer com que o modelo
burocrático incorporasse valores de eficiência, eficácia e competitividade.
A questão é errada. O erro NÃO está em dizer que o gerencialismo valoriza 
princípios como eficiência, eficácia e competitividade, isto está certo. Já vi 
alunos acharem que o erro está em falar em competitividade ao invés de 
efetividade, já que esta última seria a terceira dimensão do desempenho, junto 
com a eficiência e a eficácia. Porém, o gerencialismo fala muito em 
competitividade. 
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O erro está em dizer que esses valores são incorporados ao modelo 
burocrático, quando,na realidade, este é substituído pelo gerencial. Não 
podemos dizer que o modelo burocrático foi melhorado ou aperfeiçoado pelo 
gerencial, pois há uma quebra de paradigma, em que um modelo é substituído 
pelo outro. TODAVIA, apesar desta quebra de paradigma, não são 
abandonados todos os princípios do modelo burocrático, muitos aspectos são 
mantidos. Vamos ver algumas questões: 
2. (CESPE/TCU/2008) Na administração pública gerencial, ao contrário do que ocorre
na administração pública burocrática, a flexibilização de procedimentos e a alteração
da forma de controle implicam redução da importância e, em alguns casos, o próprio
abandono de princípios tradicionais, tais como a admissão segundo critérios de mérito,
a existência de organização em carreira e sistemas estruturados de remuneração.
A questão é errada,foi copiada do Plano Diretor, segundo o qual: 
A administração pública gerencial constitui um 
avanço e até um certo ponto um 
rompimento com a administração pública 
burocrática. Isto não significa, entretanto, que 
negue todos os seus princípios. Pelo contrário, 
a administração pública gerencial está apoiada 
na anterior, da qual conserva, embora 
flexibilizando, alguns dos seus princípios 
fundamentais, como a admissão segundo 
rígidos critérios de mérito, a existência de um 
sistema estruturado e universal de 
remuneração, as carreiras, a avaliação 
constante de desempenho, o treinamento 
sistemático. A diferença fundamental está 
na forma de controle, que deixa de basear-se 
nos processos para concentrar-se nos 
resultados, e não na rigorosa 
profissionalização da administração pública, 
que continua um princípio fundamental. 
Vamos ver mais algumas questões sobre a relação entre os modelos: 
3. (ESAF/EPPGG‐MPOG/2009) A administração gerencial nega todos os princípios da
administração pública patrimonialista e da administração pública burocrática.
Plano diretor da Reforma 
do Aparelho do Estado: 
É um documento do 
Governo FHC, lançado em 
1995, e que trazia a base 
da reforma gerencial que 
seria promovida. Veremo-lo 
na Aula 02, mas ele 
também é importante 
porque traz um histórico da 
administração pública no 
mundo e no Brasil, e as 
bancas copiam muitas 
questões de seu texto. É 
praticamente de leitura 
obrigatória. Está disponível 
no site: 
http://www.bresserpereira.
org.br/Documents/MARE/Pl
Di t / l di t df
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4. (ESAF/SUSEP/2010) De certa forma, patrimonialismo, burocracia e gerencialismo
convivem em nossa administração contemporânea.
5. (ESAF/APO‐MPOG/2010) Com o gerencialismo, a ordem administrativa se
reestrutura, porém sem abolir o patrimonialismo e a burocracia que, a seu modo e
com nova roupagem, continuam existindo.
6. (ESAF/ISS‐RJ/2010) No Brasil, o modelo de administração burocrática foi
completamente substituído pelo modelo gerencial implantado ao final do século XX.
Gabarito: E, C, C, E.
11..1 1.. TTiippoos s PPuurroos s dde e DDoommiinnaaççãão o LLeeggííttiimmaa 
Antes de entrarmos em cada um desses modelos, é preciso 
que seja visto o que Max Weber chamou de tipos puros de 
dominação legítima, que constituem a base de cada um deles. 
Max Weber foi um pensador alemão. É difícil colocar ele em 
alguma ciência específica, pois seus estudos abrangeram 
áreas como a sociologia, a economia, o direito e a política. 
Esse autor é muito importante porque toda a base do estudo 
do modelo burocrático está em seus escritos. Não foi ele que 
criou esse modelo, mas foi um dos primeiros a analisá-lo, no 
início do Século XX, e seu trabalho teve grande repercussão. 
Segundo o autor: 
 Poder significa toda probabilidade de impor a própria vontade numa 
relação social, mesmo contra resistências, seja qual for o fundamento 
desta probabilidade. 
 Dominação é a probabilidade de encontrar obediência a uma ordem de 
determinado conteúdo, entre determinadas pessoas indicáveis. 
Disciplina é a probabilidade de encontrar obediência pronta, automática 
e esquemática a uma ordem, entre uma pluralidade indicável de pessoas, 
em virtude de atividades treinadas. 
 Poder observar nesses três conceitos uma gradação no que se refere ao nível 
de obediência. Enquanto o “poder” envolve impor a própria vontade mesmo 
contra resistências, a “disciplina” já constitui uma obediência automática. A 
dominação está no meio, como a “probabilidade de encontrar obediência”. 
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Weber fala em “encontrar obediência”, ou seja, é preciso que a pessoa aceite a 
ordem do outro, que ela adote determinada conduta sem resistência. A 
dominação precisa da obediência, que a pessoa que recebe a ordem aceite a 
outra como alguém com o direito de lhe dar ordens, ou seja, que tenha 
legitimidade. O conceito de legitimidade é muito importante dentro do conceito 
de dominação. Só há dominação se há legitimidade. 
Weber fala que “há três tipos puros de dominação legítima”. Quando ele fala 
em “puros”, ele se refere a “tipos-ideais”, que é um recurso metodológico que 
o cientista utiliza toda vez que necessita compreender um fenômeno formado 
por um conjunto histórico ou uma sequência de acontecimentos. Estes tipos 
ideais não podem ser encontrados na realidade, eles não existem em seu 
“estado puro”, eles se situam apenas no plano da abstração teórica. O tipo 
ideal é uma abstração, através da qual as características extremas de um 
determinado fenômeno são definidas, de forma a fazer com que ele apareça 
em sua forma “pura”. Ideal não quer dizer que é bom, mas sim que está no 
mundo das ideias. Como o tipo puro é uma abstração, um extremo, nenhuma 
organização corresponde ao modelo puro de burocracia. 
Weber descreve os tipos puros de dominação com base na origem de sua 
legitimidade, ou seja, com base no porquê das pessoas aceitarem as ordens. 
São três tipos: dominação tradicional, 
carismática e racional-legal. 
Na Dominação Tradicional o critério para a 
aceitação da dominação é a tradição, ou seja, 
os valores e crenças que se perpetuam ao 
longo de gerações. Existe legitimidade porque 
as coisas sempre foram assim. O Rei governa o 
Estado porque seu pai era rei, assim como seu 
avô, seu bisavô, etc. 
É um tipo de dominação extremamente 
conservador. Aquele que exerce a dominação 
tradicional não é simplesmente um superior 
hierárquico, mas um “senhor”, e seus 
subordinados, que constituem seu quadro 
administrativo, não são “funcionários”, mas 
servidores. Não se obedece a estatutos, mas à 
pessoa indicada pela tradição ou pelo senhor 
tradicionalmente determinado. As ordens são 
legítimas de dois modos: 
Tipos puros de Dominação
ƒ Racional-legal: baseada na 
crença na legitimidade das 
ordens estatuídas e do direito de 
mando daqueles que, em virtude 
dessas ordens, estão nomeados 
para exercer a dominação; 
ƒ Tradicional: baseada na 
crença cotidiana da santidade 
das tradições vigentes desde 
sempre e na legitimidade 
daqueles que, em virtude dessas 
tradições, representam a 
autoridade; 
ƒ Carismático: baseada na 
veneração extraordinária da 
santidade, do poder heroico ou 
do caráter exemplar de uma 
pessoa e das ordens por esta 
reveladas ou criadas. 
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→ Em parte em virtude da tradição que determina inequivocamente o 
conteúdo das ordens, e da crença no sentido e alcance destas, cujo 
abalo por transgressão dos limites tradicionais poderia pôr em perigo a 
posição tradicional do próprio senhor. 
→ Em parte em virtude do arbítrio do senhor, ao qual a tradição deixa 
espaço correspondente. 
Assim, o senhor tem uma ampla liberdade para tomar decisões, de forma 
arbitrária. Porém, essa liberdade é limitada pela própria tradição, já que ele 
não pode infringir aquilo que lhe dá legitimidade. 
Na Dominação Carismática, a legitimidade tem origem no “carisma” do líder. 
As pessoas aceitam suas ordens e são leais ao senhor porque ele possui uma 
qualidade extraordinária. Weber define carisma como: 
Uma qualidade pessoal considerada extracotidiana e em virtude da qual se 
atribuem a uma pessoa poderes ou qualidades sobrenaturais, sobre-
humanos ou, pelo menos, extracotidianos específicos ou então se a toma 
como enviada por Deus, como exemplar e, portanto, como líder. 
Uma palavra importante nessa definição é “extracotidiano”. O carisma é algo 
que não existeno dia-a-dia, na rotina, ele surge com uma situação 
extraordinária. A dominação carismática é um poder sem base racional. É 
instável, arbitrário e facilmente adquire características revolucionárias. Sua 
instabilidade deriva da fluidez de suas bases. O líder carismático mantém seu 
poder enquanto seus seguidores reconhecem nele forças extraordinárias e, 
naturalmente, este reconhecimento pode desaparecer a qualquer momento. 
Assim, com o passar do tempo, essa dominação perde sua característica 
efêmera, assumindo o caráter de uma relação permanente, a dominação 
carismática tem de modificar substancialmente, se transformando numa 
dominação tradicional ou racional. Fidel Castro é um exemplo disso. Ele foi um 
líder revolucionário, que com o carisma conseguiu uma série de seguidores na 
busca pela tomada do poder. Porém, pela sua longa permanência do poder, 
teve sua dominação carismática transformada em tradicional. 
A dominação racional-legal tem sua legitimidade na lei, o estatuto criado 
com base na razão. Obedece-se às regras e não à pessoa. Segundo Weber, 
“obedece-se à ordem impessoal, objetiva e legalmente estatuída e aos 
superiores por ela determinados, em virtude da legalidade formal de suas 
disposições e dentro do âmbito de vigência destas”. A burocracia moderna, 
para Weber, é a forma de organização do Estado própria dos regimes em que 
predomina a dominação racional-legal. 
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11..2 2.. PPaattrriimmoonniiaalliissmmoo 
O patrimonialismo é uma forma de dominação tradicional. Na realidade, é 
ainda mais específico, é um tipo de dominação patriarcal, que é um tipo de 
dominação tradicional. Na dominação patriarcal, todo um grupo de pessoas 
está sujeito às ordens do senhor, dentro de uma comunidade doméstica. Não 
se incluem aqui apenas os filhos de sangue do senhor, mas toda a 
comunidade, que de alguma forma vive a seu redor e depende dele. 
No momento em que há uma evolução dessas comunidades, aumentando a 
complexidade das tarefas que são desempenhadas, e tem início a 
descentralização do poder patriarcal, em que alguns grupos passam a ter 
maior responsabilidade e liberdade, surge a dominação patrimonial. Para 
Weber: 
A este caso especial da estrutura de dominação patriarcal: o poder 
doméstico descentralizado mediante a cessão de terras e eventualmente de 
utensílios a filhos ou outros dependentes da comunidade doméstica, 
queremos chamar de dominação patrimonial. 
Portanto, o patrimonialismo tem origem na comunidade doméstica. Quando o 
território governado pelo patriarca começa a aumentar, ele precisa designar 
pessoas para representá-lo em determinadas localidades. Aqui que surge o 
patrimonialismo, nessa descentralização. 
A administração patrimonial tem como objetivo principal satisfazer as 
necessidades pessoais do senhor. Não existe uma diferenciação entre o 
patrimônio público e o privado, sendo esta é a maior característica do 
patrimonialismo: a confusão entre as esferas pública e privada. 
Desta forma, o príncipe administra os bens públicos como se fossem seus. Na 
realidade, naquela época pré-moderna, e inclusive ainda nos Estados 
Absolutistas, não havia patrimônio público. Havia o patrimônio real. Isso pode 
ser observado na atuação do quadro administrativo: o funcionário patrimonial 
mantinha uma relação puramente pessoal de submissão ao senhor, sua 
fidelidade não é com o interesse público, mas sim com o senhor. Quando em 
contato com a população, o quadro administrativo pode agir arbitrariamente, 
da mesma forma que o senhor. O patrimonialismo consiste em administrar e 
proferir sentenças caso por caso. 
Weber cita algumas características que NÃO estavam presentes no quadro 
administrativo da dominação tradicional, em seu tipo puro: 
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Características AUSENTES no patrimonialismo 
ƒ A competência fixa segundo regras objetivas; 
ƒ A hierarquia racional fixa; 
ƒ A nomeação regulada por contrato livre e ascenso regulado; 
ƒ A formação profissional (como norma); 
ƒ (muitas vezes) o salário fixo e (ainda mais frequentemente) o 
salário pago em dinheiro. 
Não havia um salário fixo. Os funcionários patrimoniais, no início, se 
alimentavam na mesa do senhor e eram equipados a partir de seu guarda-
roupa. Com o afastamento da comunidade doméstica, ocorria a criação das 
chamadas “prebendas”, cuja definição do dicionário é “ocupação rendosa de 
pouco trabalho”. Pode-se dizer que constituem um privilégio dos servidores 
que, ao representar o soberano em determinada comunidade, recebem o 
direito de se apropriar de parte dos bens públicos como uma renda própria, 
como, por exemplo, ficar com parte dos tributos e pedágios cobrados. 
Entre as formas de sustento do funcionário patrimonial, Weber insere: a 
alimentação na mesa do senhor; os emolumentos, que eram rendimentos 
provenientes das reservas de bem e dinheiro do senhor; terras funcionais; 
oportunidades apropriadas de rendas taxas ou impostos; e feudos. 
Outro termo usado para descrever a atuação do quadro administrativo 
patrimonial é “sinecura”, que vem do latim e significa “sem cuidado“. Esse 
termo se refere àquelas funções, empregos ou cargos que asseguram uma 
remuneração ao seu ocupante sem que seja exigido trabalho ou 
responsabilidade real. É uma forma de rendimento sem a necessidade de 
empreender esforços. Em muitos casos os cargos eram distribuídos como 
presentes, moeda de troca, em que seu ocupante teria uma fonte de renda 
sem ter que desempenhar as funções. 
Com o surgimento do Estado, das constituições, e a formação de uma quadro 
administrativo profissional, o termo patrimonialismo passou a ser usado para 
descrever a corrupção, o uso da máquina pública para benefício próprio. 
Segundo Luis Carlos Bresser Pereira: 
A característica que definia o governo nas sociedades pré-capitalistas e pré-
democráticas era a privatização do Estado, ou a interpermeabilidade dos 
patrimônios público e privado. ‘Patrimonialismo’ significa a incapacidade ou 
a relutância de o príncipe distinguir entre o patrimônio público e seus bens 
privados. A administração do Estado pré-capitalista era uma administração 
patrimonialista. 
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Uma coisa que vocês vão ver muito ao longo do curso é que as 
bancas de concursos copiam suas questões de textos, e que 
alguns desses textos são usados recorrentemente. Luis Carlos 
Bresser Pereira é um dos autores mais usados. Ele foi 
Ministro da Administração e Reforma do Estado, o antigo MARE, 
e possui vários e vários textos de Administração Pública. Vamos 
ver uma questão que foi copiada desse trecho acima: 
7. (ESAF/MPOG/2006) No modelo patrimonialista de administração pública existe
uma interpermeabilidade dos patrimônios público e privado
A questão é certa. A interpermeabilidade significa justamente que as duas 
esferas se comunicam, que não há uma separação rígida entre o patrimônio 
público e o privado. 
Como características do modelo, podemos citar: a falta de uma esfera pública 
contraposta à privada, a racionalidade subjetiva e casuística do sistema 
jurídico, a irracionalidade do sistema fiscal, a não-profissionalização e a 
tendência intrínseca à corrupção do quadro administrativo. No 
patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder 
do soberano, o qual utiliza os bens públicos da forma que achar conveniente, 
particularmente em seu próprio benefício. 
O patrimonialismo vai ser predominante até os Estados Absolutistas, ganhando 
força o modelo burocráticocom o início das democracias liberais. Contudo, por 
mais que prevaleça a racionalidade do modelo burocrático, o patrimonialismo 
ainda se mantém forte dentro da administração pública. Até hoje existem 
práticas de apropriação dos bens públicos por interesses privados. Isso é 
bastante cobrado nos concursos. Segundo o Plano Diretor: 
No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extensão do 
poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de 
nobreza real. Os cargos são considerados prebendas. A res publica não é 
diferenciada das res principis. Em conse quência, a corrupção e o nepotismo 
são inerentes a esse tipo de administração. No momento em que o 
capitalismo e a democracia se tornam dominantes, o mercado e a sociedade 
civil passam a se distinguir do Estado. Neste novo momento histórico, a 
administração patrimonialista torna-se uma excrescência inaceitável. 
Portanto, quando o capitalismo se desenvolve é necessária uma administração 
mais racional, que não tome decisões “caso a caso”. As regras precisam ser 
estáveis, para reduzir os riscos dos investimentos de longo prazo. E a 
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democracia também é contrária ao patrimonialismo, pois pressupõe que o 
Estado é a organização coletiva da sociedade, e não a extensão do patrimônio 
de um monarca. Dessa forma, as decisões precisam seguir o interesse público, 
e não o interesse pessoal. Por isso que o desenvolvimento do capitalismo e da 
burocracia exige uma administração burocrática. 
11..3 3.. MMooddeel loo BBuurrooccrrááttiiccoo 
Vamos ver uma questão: 
8. (CESPE/TCE‐PE/2004) A burocracia patrimonialista era o modelo clássico de
administração presente nas monarquias europeias do século XIX.
A questão é certa. Muitos se confundem nessa questão porque ela fala em 
“burocracia patrimonialista”, daí marcam errada, pois o modelo característico 
das monarquias europeias do Século XIX era o patrimonialismo, e não a 
burocracia. Essa confusão surge porque o termo burocracia possui diferentes 
significados. Podemos citar pelo menos quatro: 
ƒ Forma de governo; 
ƒ Conjunto de funcionários públicos; 
ƒ Racionalidade; 
ƒ Ineficiência. 
O primeiro registro do uso do termo “burocracia” é atribuído a Seigneur de 
Gournay (1712-1759), na França, pela junção da palavra francesa “bureau”, 
que se refere a escritório, com a palavra grega “krátos”, que significa poder. O 
sufixo “cracia” é usado para designar as formas de governo. Aristóteles 
apresentou uma classificação com democracia (governo pelo povo), 
aristocracia (governo dos melhores) e monarquia (governo de um só). 
Podemos nos lembrar de outras palavras terminadas em “cracia”: 
gerontocracia (governo dos mais velhos), teocracia (governo por Deus), etc. 
E a burocracia? Se ela possui o sufixo “cracia”, então também é uma forma de 
governo? Isso mesmo. O termo “burocracia” se refere ao governo do 
escritório, governo dos funcionários públicos. Gournay o usou como uma 
quarta forma de governo, na classificação de Aristóteles, de forma pejorativa, 
criticando o fato de estar ocorrendo na França um crescimento do quadro 
administrativo e da normatização, fazendo com que os funcionários públicos 
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tomassem as decisões que deveriam ser da sociedade. Ao invés de um 
governo do povo, surgia um governo de escritório. A burocracia representava 
uma ameaça à própria democracia. 
Outra acepção do termo burocracia é como o conjunto de agentes públicos, o 
aparelho do Estado, que age de forma racional. Assim, quando falamos em 
burocracia, estamos nos referindo aos funcionários públicos, aos órgãos 
governamentais, a estrutura do Estado. 
A terceira visão da burocracia é como racionalidade. Weber associou a 
burocracia com a dominação racional-legal, ou seja, a burocracia seria a busca 
dos meios mais eficientes para se alcançar determinado objetivo. Vamos ver a 
definição de Bresser Pereira e Fernando Prestes Motta: 
Se adotarmos uma definição curta e perfeitamente enquadrada dentro dos 
moldes da filosofia aristotélica, diremos que uma organização ou burocracia 
é um sistema social racional, ou um sistema social em que a divisão do 
trabalho é racionalmente realizada tendo em vista os fins visados. 
Essa definição já foi bastante cobrada em concursos. Muitos alunos se 
confundem com ela por causa do final “fins visados”, já que associam com o 
fato de a burocracia se preocupar apenas em controlar os procedimentos, os 
“meios”, e não olhar para resultados. Porém, é preciso separar a teoria da 
prática. Na teoria, a burocracia é racional porque adota os procedimentos mais 
eficientes para se chegar a determinado resultado. Na prática, ela é 
extremamente rígida com os procedimentos, esquecendo-se do resultado. 
Detalhando melhor esta definição, os autores dizem que o critério que 
diferencia o ato racional do irracional é sua coerência em relação aos fins 
visados. Um ato será racional na medida em que representar o meio mais 
adaptado para se atingir determinado objetivo, na medida em que sua 
coerência em relação a seus objetivos se traduzir na exigência de um mínimo 
de esforços para se chegar a esses objetivos. Isso significa que a burocracia 
evoluiu como uma forma de se buscar maior eficiência nas organizações. Isso 
mesmo! Apesar de considerarmos o termo “burocrático” quase como um 
antônimo de eficiência, no seu cerne ele nasceu como a racionalização das 
atividades com o objetivo de aumentar a eficiência. Segundo Weber: 
A administração puramente burocrática é a forma mais racional de exercício 
de dominação, porque nela se alcança tecnicamente o máximo de 
rendimento em virtude de precisão, continuidade, disciplina, rigor e 
confiabilidade – isto é, calculabilidade tanto para o senhor quanto para os 
demais interessados –, intensidade e extensibilidade dos serviços e 
aplicabilidade formalmente universal a todas as espécies de tarefaz. 
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Quando pensamos na burocracia como excesso de controles, papelada, 
necessidade de muitas tramitações, apego exagerado a regulamentos, 
ineficiência, estamos pensando nos defeitos do sistema, ou ao que damos o 
nome de “disfunções” da burocracia. Por isso é muito importante vocês 
diferenciarem a teoria da prática. Na teoria, a burocracia é eficiente, se 
preocupa com os fins da ação governamental. Na prática, é ineficiente e se 
preocupa apenas com o controle dos processos, esquecendo dos resultados. A 
rigidez da prática resultou no quarto uso do termo, que é o da burocracia como 
sinônimo de ineficiência. O excesso de regras, de normas, a necessidade de 
executar procedimentos que na maioria das vezes parecem desnecessários fez 
com que as pessoas vissem essa rigidez como lentidão e desperdício. 
Na definição dos autores temos também a “divisão do trabalho”. Qualquer 
sistema social elementarmente organizado tem por base a divisão do trabalho, 
a especialização das funções. A estrutura organizacional pode apresentar uma 
especialização vertical – a hierarquia – e uma especialização horizontal, a 
divisão do trabalho, ou departamentalização. Em uma burocracia, esta divisão 
deverá ser feita racionalmente, ou seja, sistemática e coerentemente. 
Bresser e Motta apresentam ainda outra definição de burocracia: 
É o sistema social em que a divisão do trabalho é sistemática e 
coerentemente realizada, tendo em vista os fins visados; é o sistema social 
em que há procura deliberada de economizar os meios para se atingir os 
objetivos. 
Atoracional é aquele coerente em relação aos fins visados; ato eficiente ou 
produtivo é aquele que não só é coerente em relação aos fins visados, como 
também exige o mínimo de esforços, de custos, para o máximo de resultados. 
A expressão “burocracia patrimonial” se refere ao período de transição do 
modelo patrimonial para o burocrático, em que estavam presentes 
características dos dois modelos. Havia certa racionalidade, pois era adotada 
uma hierarquia, regras que definiam os procedimentos, mas faltava ainda a 
impessoalidade, ainda estava presente a utilização do patrimônio público para 
interesses privados. 
Para Weber, o desenvolvimento de formas de associação “modernas” em todas 
as áreas (Estado, Igreja, exército, partido, empresa econômica, associação de 
interessados, união, fundação, e o que mais seja) é pura e simplesmente o 
mesmo que o desenvolvimento e crescimento contínuos da administração 
burocrática: o desenvolvimento desta constitui, por exemplo, a célula 
germinativa do moderno Estado ocidental. Para Weber: 
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A administração racional é por toda parte a mais racional do ponto de vista 
técnico-formal, ela é pura e simplesmente inevitável para as necessidades 
da administração de massas (de pessoas ou objetos). 
Peter Evans & Rauch, num estudo com mais de 80 países, chegaram à 
conclusão que a substituição do modelo patrimonialista pelo burocrático foi 
uma condição não suficiente, porém necessária, para o desenvolvimento dos 
países no século XX. É possível dizer que sem uma administração pública 
baseada no mérito, nenhum Estado pode realizar com sucesso suas atividades. 
O grande instrumento de superioridade da administração burocrática é o 
conhecimento profissional. A administração burocrática significa: dominação 
em função do conhecimento; este é seu caráter fundamental especificamente 
racional. Além da posição de formidável poder devida ao conhecimento 
profissional, a burocracia tem a tendência de fortalecê-la ainda mais pelo saber 
prático de serviço: o conhecimento de fatos adquirido via execução das tarefas 
ou obtido via documentação. 
Quando pensamos na burocracia como organização racional, veremos que isso 
não é característica apenas do modelo burocrático de gestão, todas as 
organizações que se enquadrem na racionalidade poderiam ser consideradas 
burocráticas. Segundo Bresser Pereira e Prestes Motta: 
Alguns autores restringem o conceito de burocracia a um tipo de sistema 
social rígido, centralizado, que se amolda quase perfeitamente ao tipo ideal 
de burocracia descrito por Max Weber. Para esses autores bastaria que o 
sistema social se afastasse um pouco desse modelo, que se 
descentralizasse, que se flexibilizasse para deixar de ser uma organização 
burocrática. 
Todo sistema social administrado segundo critérios racionais e hierárquicos 
é uma organização burocrática. Haverá organizações burocráticas mais 
flexíveis ou mais rígidas, mais formalizadas ou menos, mais ou menos 
autoritárias. 
Portanto, a burocracia, enquanto racionalidade, estaria presente não só no 
modelo de administração burocrática, mas também no patrimonialismo, como 
vimos na expressão “burocracia patrimonialista”, ou também na administração 
gerencial. Mesmo com uma maior flexibilização, ainda assim seriam 
organizações burocráticas. 
Essas confusões com o conceito de burocracia ocorrem porque Max Weber 
estudou elas sob um enfoque de gestão, mas também – e principalmente – 
sob o enfoque político, de dominação. Naquele, ele apontou algumas 
características da organização burocrática, como a hierarquia, a 
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impessoalidade, a carreira, a centralização, etc.; neste, ele buscou analisar 
como burocracia representava uma forma de dominação, de poder. 
Segundo Weber, com a maior complexidade e a burocratização da sociedade 
moderna, os burocratas tendem a retirar poder dos políticos. O surgimento do 
estado burocrático implicaria a renúncia de responsabilidade pela liderança 
política e na usurpação das funções políticas por parte dos administradores. O 
termo “usurpação” pode parecer forte, mas é correto e já foi cobrado: 
9. (CESPE/MCT/2004) Conforme a definição seminal weberiana, a burocracia é,
sobretudo, uma forma de dominação na qual os burocratas tendem a usurpar o poder
político.
A questão é certa. Seminal, segundo o Houaiss, significa “que estimula novas 
criações, que traz novas ideias, gerador de novas obras; inspirador”. 
Realmente, a obra de Weber foi pioneira e um marco no pensamento das 
organizações. 
Weber tinha um duplo sentimento em relação à burocracia: considerava 
imprescindível para a racionalização das atividades estatais, algo que a classe 
política não conseguiria fazer sozinha, mas temia que a burocracia tivesse 
poder demasiado e, por isso, sempre propôs um controle político sobre ela. 
A Burocracia é compatível com o sistema da autoridade legal somente quando 
a formulação das leis e a supervisão de sua aplicação ficam sendo mais 
prerrogativas dos políticos: se o aparelho burocrático consegue usurpar o 
processo político e legislativo, será preciso falar de um processo de 
burocratização que ultrapassou os limites do sistema de domínio legal e lhe 
transformou a estrutura. O maior dilema da democracia seria: como impedir 
que a burocracia venha a usurpar o poder e como assegurar que permaneça 
sendo apenas um elo entre dominadores e dominados? 
Weber foi um dos primeiros a apontar a problemática da desintegração entre 
política e administração. Ele temia que o poder político fosse usurpado pela 
capacidade de realização, impondo um “absolutismo burocrático” no qual os 
“problemas políticos tendem a ser transformados em problemas 
administrativos”. 
Mas, como eu falei, essas questões são minoria. Normalmente burocracia se 
refere apenas ao aspecto administrativo. As questões normalmente associam 
burocracia com rigidez, ineficiência, impessoalidade, etc. 
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Até aí tudo bem, a burocracia também é entendida sob esse aspecto, como 
modelo administrativo. O grande problema, em minha opinião, é que algumas 
vezes as bancas vão além do termo burocracia e associam esse aspecto 
administrativo de rigidez e ineficiência com o modelo racional-legal. 
A dominação racional-legal é aquela em que a legitimidade tem origem numa 
lei que foi racionalmente criada. O modelo burocrático de administração não é 
a única forma de dominação racional-legal. Se olharmos para o modelo 
gerencial, veremos que ele também se inclui como uma forma de dominação 
racional-legal, pois a razão e a lei ainda são a base da legitimidade 
atualmente. Vamos ver algumas questões: 
10. (CESPE/CORREIOS/2011) O modelo racional‐legal de administração pública
confere eficiência, qualidade e baixo custo aos serviços prestados pelo Estado aos
cidadãos.
11. (ESAF/EPPGG‐MPOG/2009) Acerca do modelo de administração pública gerencial,
é correto afirmar que é orientada, predominantemente, pelo poder racional‐legal.
12. (FCC/TRT‐9/2010) Sobre as características da administração pública gerencial, tem
como princípios orientadores do seu desenvolvimento o poder racional‐legal.
Gabaritos: E, E, E.
As questões são erradas. Se o modelo gerencial não é orientado pela 
dominação racional-legal, por qual seria então: pela tradicional ou pela 
carismática? Percebam como eles têm uma visão deturpada em algumas 
questões, por isso tomem muito cuidado e prestem atenção para tentar 
perceber qual o sentido de burocraciaque eles estão usando. 
Alguns autores associam a organização pós-burocrática à dominação 
carismática, mas isso não significa que todo o modelo gerencial vai se basear 
no carisma. Segundo Vasconcelos: 
No início deste artigo mostramos como a autoridade racional-legal fornece o 
fundamento de legitimidade da burocracia. No caso de um modelo pós-
burocrático, qual o fundamento de legitimidade? A resposta mais plausível a 
esta questão é que o modelo pós-burocrático se baseia na recuperação da 
autoridade carismática e na sua inserção limitada dentro de contextos 
burocráticos, visando dinamizá-los. Esta hipótese explicaria por que 
organizações puramente pós-burocráticas não existem (por não ser possível 
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construir duravelmente organizações de grande porte baseadas 
exclusivamente em padrões de autoridade carismática). 
O autor afirma que a base dentro das organizações pós-burocráticas é a 
liderança carismática porque são organizações em que a liderança não é 
resultante de normas e estatutos, mas sim com base na capacidade de motivar 
os funcionários, de passar um sentido de visão de futuro, fazendo com que 
todos busquem o desenvolvimento próprio e da organização. Mas ele deixa 
claro que isso é uma “inserção limitada”, ou seja, é aplicada de forma 
específica dentro das organizações, em grupos flexíveis. Não se pode aplicar a 
dominação carismática na sociedade como um todo, pois a legitimidade ainda 
provém das leis. 
Vamos ver mais uma questão com uma visão interessante sobre a burocracia: 
13. (FCC/TRF‐4/2004) O termo burocracia, que tem sido utilizado para designar uma
administração eficiente, pode também ser entendido como:
(A) um conjunto de ordens, documentos e hierarquia.
(B) poder, contra poder e controle.
(C) divisão de saberes e práticas e organização documental.
(D) alienação, luta e organização racional.
(E) poder, controle e alienação.
Muitos marcam como resposta a letra “A”, o formalismo da burocracia se 
expressa por meio de ordens, documentos e hierarquia. Ela não está errada, 
mas não é a resposta da questão. Isso porque as bancas copiam as questões 
de determinados autores e querem que vocês marquem aquilo que eles 
falaram, mesmo que outras alternativas não estejam erradas. Essa questão foi 
copiada de Fernando Prestes de Motta, do livro “o que é burocracia”. Segundo 
o autor: 
Qual o verdadeiro significado da palavra burocracia? A quem ela serve? O 
termo burocracia tem sido usado em vários sentidos: para designar uma 
administração racional e eficiente, para designar o seu contrário, para 
designar o governo de altos funcionários ou ainda para designar 
organização. Neste livro, as várias facetas da burocracia: poder, controle e 
alienação. 
A resposta correta é a letra “E”. 
Segundo o Autor, burocracia é poder na medida em que transfere, ainda que 
de maneira impessoal e racional, a autoridade concedida pela sociedade ao 
Estado para que este gerencie e detenha o poder de dirimir conflitos. No caso 
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de uma organização privada, transfere a autoridade para exarar decisões a 
uma estrutura de normas e regulamentos e burocratas. 
A burocracia é controle, é dominação. É a técnica organizacional que visa à 
dominação. Burocracia pode ser entendida como a arte de dominar indivíduos 
de maneira impessoal e igualitária, retirando a autoridade de um único 
indivíduo e dotando autoridade à estrutura, à um sistema normativo. 
Burocracia é alienação, numa interpretação marxista focada no engessamento 
de ideias e estruturas, pois que o sistema burocrático administrativo ou social 
impede o desenvolvimento criativo e inovador de uma sociedade. 
11..4 4.. CCaarraacctteerrííssttiiccaas s dda ass OOrrggaanniizzaaççõõe ess BBuurrooccrrááttiiccaass 
Bresser e Motta afirmam que: 
São três as características básicas que traduzem o seu caráter racional: são 
sistemas sociais (1) formais, (2) impessoais, (3) dirigidos por 
administradores profissionais, que tendem a controlá-los cada vez mais 
completamente. 
Vamos ver mais detalhadamente cada uma dessas características: 
aa) ) FFoorrmmaalliiddaaddee 
O formalismo da burocracia se expressa no fato de que a autoridade deriva de 
um sistema de normas racionais, escritas e exaustivas, que definem com 
precisão as relações de mando e subordinação, distribuindo as atividades a 
serem executadas de forma sistemática, tendo em vista os fins visados. Sua 
administração é formalmente planejada, organizada, e sua execução se realiza 
por meio de documentos escritos. 
Em primeiro lugar, a autoridade, em uma burocracia, deriva de normas 
racionais-legais, em vez de tradicionais. Assim, as normas são válidas não 
porque a tradição as legitime, mas porque, sendo racionais, são válidas aos 
fins visados. Além disso, essas normas são legais. Elas conferem à pessoa 
investida de autoridade o poder de coação sobre os subordinados e coloca à 
sua disposição meios coercitivos capazes de impor disciplina. 
Apesar de a norma garantir tais meios coercitivos, esta autoridade é 
estritamente limitada pela norma legal. Ela é muito diversa da autoridade 
ampla e mal definida do pai sobre o filho, do senhor sobre o escravo ou o 
servo. O administrador burocrático não tem nenhuma autoridade sobre a vida 
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privada de seu subordinado e, mesmo dentro da organização, seu poder está 
definido pelas suas funções e as funções do subordinado. 
Em segundo lugar, as normas são escritas e exaustivas. Não seria possível 
definir todas as relações de autoridade dentro de um sistema, de forma 
racional e precisa, sem escrevê-las. A norma tradicional não precisa ser escrita 
porque ela pouco muda, é aceita e obedecida através de gerações. A norma 
racional, porém, precisa a todo instante ser modificada, adaptando-se aos 
fatores novos que surgem no ambiente, já que visa à consecução dos objetivos 
colimados da forma mais eficiente e econômica possível. 
A necessidade de escrever as normas burocráticas, de formalizá-las, acentua-
se ainda mais devido ao caráter exaustivo que elas tende a ter. Elas 
procuram cobrir todas as áreas da organização, prever todas as ocorrências e 
enquadrá-las dentro de um comportamento definido. Desta forma, tanto a alta 
administração mantém mais firmemente o controle, reduzindo o âmbito de 
decisão dos administradores subordinados, como também facilita o trabalho 
destes, que não precisam estar a cada momento medindo as consequências 
vantajosas e desvantajosas de um ato antes de agir. 
Em terceiro lugar, a burocracia se caracteriza pelo seu caráter hierárquico, ou 
seja, por um sistema firmemente organizado de mando e subordinação mútua 
das autoridades, mediante supervisão das inferiores pelas superiores, sistema 
esse que oferece ao subordinado a possibilidade de apelar da decisão de uma 
autoridade inferior a uma autoridade superior. 
Weber afirma que, em uma burocracia plenamente desenvolvida, a hierarquia 
é “monocrática”, ou seja, existe apenas um chefe para cada subordinado, 
defende-se o princípio da unidade de comando. 
b) Impessoalidade 
O caráter impessoal das organizações é a segunda forma básica pela qual elas 
expressam sua racionalidade. A administração burocrática é realizada sem 
consideração a pessoas. Burocracia significa, etimologicamente, “governo de 
escritório”. É, portanto, o sistema social em que, por uma abstração, os 
escritórios ou os cargos governam. O governo das pessoas existe apenas na 
medida emque elas ocupam os cargos. Isso salienta o caráter estritamente 
impessoal do poder de cada indivíduo, que não deriva da personalidade do 
indivíduo, como acontece na dominação carismática, nem de uma herança 
recebida, como no poder tradicional, mas da norma que cria o cargo e define 
suas atribuições. 
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O caráter impessoal da burocracia é claramente definido por Weber quando ele 
diz que obedece ao princípio da administração sine ira ac studio, “sem ódio 
ou paixão”. Segundo Weber: 
A burocracia é mais plenamente desenvolvida quando mais se desumaniza, 
quanto mais completamente alcança as características específicas que são 
consideradas como virtudes: a eliminação do amor, do ódio e de todos os 
elementos pessoais, emocionais e irracionais, que escapam ao cálculo. 
Um aspecto essencial através do qual se expressa o caráter impessoal das 
burocracias refere-se à forma de escolha dos funcionários. Nos sistemas sociais 
não burocráticos, os administradores são escolhidos de acordo com critérios 
eminentemente irracionais. Fatores como linhagem, prestígio social e relações 
pessoais determinarão a escolha. Já nas organizações burocráticas, os 
administradores são profissionais, que fazem uso do conhecimento técnico 
especializado, obtido geralmente através de treinamento especial. Aqui 
estamos entrando na terceira característica das organizações burocráticas. 
c) Administradores Profissionais 
As organizações são dirigidas por administradores profissionais. Administrar, 
para o funcionário burocrata, é sua profissão. Existem alguns traços que 
distinguem o administrador profissional. 
Em primeiro lugar, ele é, antes de tudo, um especialista. Esta é uma 
característica fundamental. As burocracias são sistemas sociais geralmente de 
grandes dimensões, nos quais o uso do conhecimento especializado é essencial 
para o funcionamento eficiente. São necessários homens treinados para 
exercer as diversas funções criadas a partir do processo de divisão do trabalho. 
Seus conhecimentos, porém, não devem se limitar à sua especialidade. 
Participando de um sistema pródigo em normas, diretrizes e rotinas, eles 
devem conhecê-las perfeitamente. Às vezes, é no conhecimento destas normas 
que consiste sua especialização, quando se trata de administradores de baixo 
nível. Em relação aos administradores de topo, sua especialidade é 
simplesmente a de administrar. Eles não são especialistas em finanças, 
produção, pessoal. São generalistas, que podem conhecer um pouco mais um 
setor do que outro. 
Em segundo lugar, o administrador profissional tem em seu cargo sua única ou 
principal atividade. Ele não é administrador por acidente, subsidiariamente, 
como o eram os nobres dentro da administração palaciana. 
Em terceiro lugar, o administrador burocrático não possui os meios de 
administração e produção. Ele administra em nome de terceiros: em nome de 
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cidadãos, quando se trata de administrar o Estado, ou em nome dos 
acionistas, quando se trata de administrar uma sociedade anônima. 
Podemos ainda falar de outros traços, como o fato de o administrador 
profissional desenvolver o espírito de fidelidade ao cargo, e não às pessoas. Ele 
passa a se identificar com a organização. Outro traço é a remuneração em 
forma de dinheiro, e não em forma de honrarias, títulos, gratidão, direito de 
participar da mesa do senhor. Além disso, ele é nomeado por um superior 
hierárquico, e não por eleições, as quais privilegiam características pessoais, 
emocionais, e não racionais. Por fim, seu mandato é dado por tempo 
indefinido, ele poderá ser promovido, despedido, transferido. Ele não tem a 
posse ou a propriedade do cargo, como ocorria no patrimonialismo, quando o 
cargo era considerado uma propriedade da pessoa, podendo ser vendido, 
trocado, passado como herança. 
Vamos ver agora um trecho do livro “Economia e Sociedade”, de Max Weber, 
bastante copiado pela ESAF: 
O tipo mais puro de dominação legal é aquele que se exerce por meio de 
um quadro administrativo burocrático. Somente o dirigente da associação 
possui sua posição de senhor, em virtude ou de apropriação ou de eleição 
ou de designação da sucessão. Mas suas competências senhoriais são 
também competências legais. O conjunto do quadro administrativo se 
compõe, no tipo mais puro, de funcionários individuais (monocracia, em 
oposição à “colegialidade”), os quais: 
ƒ são pessoalmente livres; obedecem somente às obrigações objetivas de 
seu cargo; 
ƒ são nomeados (e não eleitos) numa hierarquia rigorosa dos cargos; 
ƒ têm competências funcionais fixas; 
ƒ em virtude de um contrato, portanto, (em princípio) sobre a base de 
livre seleção segundo 
ƒ a qualificação profissional – no caso mais racional: qualificação verificada 
mediante prova e certificada por diploma; 
ƒ são remunerados com salários fixos em dinheiro, na maioria dos casos 
com direito a aposentadoria; em certas circunstâncias (especialmente 
em empresas privadas), podem ser demitidos pelo patrão, porém 
sempre podem demitir-se por sua vez; seu salário está escalonado, em 
primeiro lugar, segundo a posição na hierarquia e, além disso, segundo a 
responsabilidade do cargo e o princípio da correspondência à posição 
social; 
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ƒ exercem seu cargo como profissão única ou principal; 
ƒ têm a perspectiva de uma carreira: “progressão” por tempo de serviço 
ou eficiência, ou ambas as coisas, dependendo dos critérios dos 
superiores; 
ƒ trabalham em separação absoluta dos meios administrativos e sem 
apropriação do cargo; 
ƒ estão submetidos a um sistema rigoroso e homogêneo de disciplina e 
controle do serviço. 
Segundo Weber, a nomeação por contrato, portanto, a livre seleção, é um 
elemento essencial da burocracia moderna. Quando trabalham funcionários 
não-livres (escravos, ministeriais) dentro de estruturas hierárquicas, com 
competências objetivas, portanto, de modo burocrático formal, falamos em 
“burocracia patrimonial”. 
O salário fixo é o “normal” na dominação racional-legal, ao contrário do 
servidor patrimonial. Para a posição interna e externa dos funcionários, tudo 
isso tem as seguintes consequências: 
1) O cargo é profissão. Isso se manifesta na exigência de uma formação 
fixamente prescrita, que na maioria dos casos requer o emprego da plena 
força de trabalho por um período prolongado, e em exames específicos 
prescritos, de forma geral, como pressupostos da nomeação. Além disso, 
manifesta-se no caráter de dever do cargo do funcionário, caráter que 
determina a estrutura interna das suas relações. A ocupação de um cargo 
não é considerada equivalente à posse de uma fonte de rendas ou 
emolumentos explorável em troca do cumprimento de determinados 
deveres, como era na Idade Média, nem uma troca normal, remunerada, 
de determinados serviços, como ocorre no livro contrato de trabalho. Mas 
sim, ao contrário, a ocupação de um cargo, também na economia privada, 
é considerada equivalente à aceitação de um específico dever de fidelidade
ao cargo, em troca de uma existência assegurada. 
2) A posição pessoal do funcionário assume a seguinte forma: 
a. Também o funcionário moderno, seja o público, seja o privado, aspira 
sempre à estima social “estamental”, especificamente alta, por parte dos 
dominados, e quase sempre desfruta dela. Os funcionários encontram 
uma posição social mais alta nos países de cultura antiga, em que há 
grande necessidade de uma administração especificamente instruída,havendo, ao mesmo tempo, uma diferenciação social forte e estável, 
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recrutando-se a maioria dos funcionários das camadas social e 
economicamente privilegiadas. 
b. O tipo puro de funcionário burocrático é nomeado por uma instância 
superior. O funcionário eleito pelos dominados deixa de ser uma figura 
puramente burocrática. 
c. Existe, em geral, a vitaliciedade do cargo, que é considerada a regra 
efetiva mesmo onde há demissões ou reconfirmações periódicas. Mas 
esta vitaliciedade não constitui um “direito de posse” do funcionário em 
relação ao cargo. As garantias jurídicas contra o afastamento do cargo 
ou transferências para outro, arbitrariamente realizados, têm unicamente 
o fim de oferecer uma garantia do cumprimento rigorosamente objetivo, 
isenta de considerações pessoais, dos deveres específicos do cargo. 
d. O funcionário costuma receber uma remuneração, em forma de um 
salário quase sempre fixo, e assistência para a velhice, em forma de uma 
pensão. O salário não se calcula, em princípio, segundo o rendimento, 
mas segundo considerações “estamentais”, isto é, de natureza de 
funções e, além disso, eventualmente, segundo o tempo de serviço. A 
segurança relativamente alta da subsistência do funcionário e também a 
recompensa que representa a estima social fazem com que, em países 
que deixaram de oferecer oportunidades aquisitivas coloniais, os cargos 
públicos sejam muito concorridos, o que permite salários relativamente 
baixos na maioria dos cargos. 
e. O funcionário, de acordo com a ordem hierárquica das autoridades, 
percorre uma carreira, dos cargos inferiores, menos importantes e 
menos bem pagos, até os superiores. A média dos funcionários aspira a 
uma fixação relativamente mecânica das condições de ascensão, se não 
nos próprios cargos, pelo menos nos níveis salariais, segundo o tempo de 
serviço. Eventualmente, num sistema muito desenvolvido de exames 
específicos, toma-se em consideração a nota deste exame 
11..5 5.. DDiissffuunnççõõe ess e e CCrriisse e dda a BBuurrooccrraacciiaa 
A administração burocrática trouxe uma série de avanços em relação à 
administração patrimonialista, dentre eles a impessoalidade, a racionalidade, o 
mérito, a profissionalização, o controle. No entanto, surgiram uma série de 
problemas, que a doutrina convencionou chamar de disfunções da burocracia, 
entre elas a rigidez e a lentidão. 
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O excesso de burocratização, de formalismo e despersonalização, é a principal 
origem das disfunções da burocracia. Esse excesso resulta na concepção 
popular de burocracia como um sistema ineficiente, dominado pela “papelada” 
e por funcionários de mentalidade estreita, incapazes de tomar decisões e 
pensar por conta própria. 
Os problemas da burocracia estão normalmente relacionados com o fato dela 
se valer principalmente da racionalidade instrumental. 
Uma das discussões mais importantes ao longo da evolução da administração 
pública foi a separação entre política e burocracia, ou entre política e 
administração. Os políticos seriam responsáveis pelas decisões relativas aos 
fins, ou seja, aos objetivos finais que uma sociedade deseja perseguir. Já os 
burocratas seriam responsáveis pelas decisões sobre os meios, sobre como 
alcançar tais fins. 
Deve existir essa separação porque a definição dos fins é feita principalmente 
por meio da racionalidade substantiva (ética da convicção), enquanto a escolha 
dos meios segue a racionalidade instrumental (ética da responsabilidade). Para 
entendê-las melhor, vamos ver os quatro tipos de ação social classificados por 
Weber: 
Estes dois tipos de ética se baseiam nos tipos de ação social. Segundo Weber, 
esta pode ser determinada: 
ƒ De modo racional, referente a fins: por expectativas quanto ao 
comportamento de objetos do mundo exterior e de outras pessoas, 
utilizando essas expectativas como “condições” ou “meios” para alcançar 
fins próprios, ponderados e perseguidos racionalmente; 
ƒ De modo racional referente a valores: pela crença consciente no valor – 
ético, estético, religioso – absoluto e inerente a determinado 
comportamento como tal, independentemente do resultado; 
ƒ De modo afetivo, especialmente emocional: por afetos ou estados 
emocionais atuais; 
ƒ De modo tradicional: por costume arraigado. 
Nas duas últimas temos a base dos tipos de dominação tradicional e 
carismática. Nas duas primeiras, temos a base da ética da responsabilidade e a 
da convicção, respectivamente. Assim, podemos dizer que estes dois tipos de 
ética também são relacionados com os tipos de racionalidade. A ética da 
convicção tem como critério a racionalidade substantiva. Já a ética de 
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responsabilidade corresponde tem como critério fundamental a racionalidade 
instrumental. 
Podemos observar que a ação social racional referente a fins tem como 
princípio a escolha dos meios mais adequados para se alcançar determinado 
fim. Assim, as escolhas que são feitas aqui são sempre orientadas para a 
obtenção de um resultado. Já a ação social racional referente a valores tem 
como princípio o valor absoluto, não se preocupando com o resultado da ação. 
Segundo Weber: 
Age de maneira puramente racional referente a valores quem, sem 
considerar as consequências previsíveis, age a serviço de sua convicção 
sobre o que parecem ordenar-lhe o dever, a dignidade, a beleza, as 
diretivas religiosas. 
Assim, as escolhas são feitas com base num valor supremo. Chamada também 
de “ética das últimas finalidades”, está alicerçada em valores inegociáveis, 
coerentes com princípios que devem ser seguidos cegamente pelos atores. 
Normalmente, são valores religiosos ou políticos. A ética da convicção é aquela 
que adota determinados valores como absolutos, por isso que ela recebe o 
nome de “ética do valor absoluto”. Por exemplo, se não comer carne humana é 
um valor absoluto, não poderemos fazê-lo em nenhum momento. Assim, caso 
um grupo fique perdido na selva e seja necessário comer a carne de um dos 
integrantes que tenha falecido para que os outros sobrevivam, isto iria contra 
a ética da convicção. 
Weber afirma que os agentes, além de acreditarem firmemente em seus 
valores, estão convencidos de que suas funções, atividades e trabalho devem 
sustentar a validade e continuidade deles. O fim da ação (o valor) coincide com 
o meio utilizado para alcançá-lo: “isto é, em termos religiosos, o cristão faz o 
bem e deixa os resultados ao senhor”. Dessa forma, na ação orientada racional 
referente a valores, o agente não se responsabiliza pelas consequências de 
suas ações, já que ele estava apenas obedecendo a um valor absoluto. De 
acordo com Weber: 
a ética absoluta simplesmente não pergunta quais as consequências. Esse 
ponto é decisivo. 
Podemos dizer que na ética da convicção os fins não justificam os meios, ou 
seja, quando formos adotar determinada ação, devemos considerar os atos de 
acordo com os valores que aceitamos como corretos. 
Já na ética da responsabilidade, os fins passam a justificar os meios. Por isso 
que ela é chamada por muitos de ética da conveniência, os valores não seriam 
considerados em todos os momentos. Consiste em uma ética pela qual os 
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agentes atuam de acordo com os desejos e fins almejados, 
independentemente dos meios que devem utilizar para alcançá-los.A máxima 
da ética da responsabilidade é “dos males o menor” ou “fazer o melhor 
possível para o maior número de pessoas”. 
No livro “A Escolha de Sofia”, a personagem está presa em um campo de 
concentração com os dois filhos e é forçada a fazer uma escolha um pouco 
macabra: escolher um dos filhos para ser mandado para a câmara de gás. Se 
não escolhesse nenhum, iriam todos. Ela escolhe salvar o filho mais forte, que 
teria mais chances de sobreviver. Sua decisão foi baseada numa ética da 
responsabilidade, pois permitiu que um filho morresse para que o outro 
sobrevivesse. Ele foi contra um valor que na maioria das vezes seria absoluto 
para nós pais: não enviar o filho para a morte. 
São famosos os casos em que Testemunhas de Jeová não aceitam realizar 
transfusão de sangue em seus filhos, mesmo que isso resulte em sua morte. 
Eles estão seguindo os valores da religião, que são valores absolutos. Uma vez 
que é absoluto, não seria uma escolha sua, ou seja, eles não teriam 
responsabilidade pelas consequências. 
Carlos Vasconcelos diferencia as duas éticas da seguinte forma: 
Racionalidade Instrumental: processo que acima de tudo visa resultados, 
fins específicos. Em última análise, esta racionalidade se resume em um 
cálculo de adequação meios-fins, onde os fins são dados a priori e a 
dinâmica do raciocínio se dirige à instrumentalização dos recursos para 
atingir esses fins; 
Racionalidade Substantiva: um processo diverso da adequação meio-fim e 
voltado, primordialmente, à elaboração de referências que servem de base 
para expectativas de valores, ao menos em tese, independentes das 
expectativas de sucesso imediato, gerando ações que se orientam para as 
propriedades intrínsecas dos atos. 
Segundo o autor, a razão instrumental é o próprio substrato das burocracias 
organizadas e, no domínio da teoria organizacional. O compromisso com a 
racionalidade instrumental leva a um falso pragmatismo - a busca desenfreada 
pelas soluções dos problemas organizacionais acaba por ocultar a essência dos 
mesmos, isto é, a sua razão de ser. 
A racionalidade substantiva consiste em processos de associação que 
permitem elaborar quadros de referências que acabam por resultar nos fins, 
objetivos e metas que serão operacionalizados pela racionalidade instrumental. 
Como afirma Vasconcelos, a racionalidade substantiva é voltada para a 
“elaboração de referências que servem de base para expectativas de valores”, 
ou seja, é a partir dela que são definidos os objetivos, as referências que irão 
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guiar a ações da administração pública. Essa racionalidade é típica dos 
políticos, a quem cabe definir os fins, pois foram escolhidos como 
representantes da sociedade e possuem legitimidade para isso. 
Já a burocracia parte da racionalidade instrumental, pois cabe a ela escolher os 
meios mais eficientes para alcançar os objetivos. Enquanto a escolha dos fins 
deve ser política, originada da disputa por parte dos grupos de interesse da 
sociedade, a escolha dos meios deve ser técnica, voltada para a eficiência. 
A partir do momento que a burocracia usurpa o poder político e passa a tomar 
decisões relativas a fins, há uma distorção. Ela estará utilizando uma 
racionalidade instrumental para definir os quadros de referência, por isso que 
muito colocam como uma disfunção da burocracia o fato dela ser “auto-
referida”, ou seja, ela mesma estaria definindo os objetivos a serem 
perseguidos. Segundo Humberto Falcão Martins: 
A implementação burocrática do estado moderno, segundo um enfoque 
weberiano, deu-se no domínio preponderante da racionalidade funcional, 
instrumentalizando premissas de valor definidas fora de seu alcance, na 
arena política. A burocracia weberiana se caracteriza essencialmente por ser 
uma instância microsocial fundada exclusivamente na racionalidade 
funcional, que lida com fatos, não valores, e meios, não fins. Os políticos 
estabelecem valores na arena política enquanto que os burocratas, em 
contrapartida, são “agentes neutros” cuja tarefa é executar, com precisão 
técnica e imparcialidade, as deliberações que emergem daquela barganha. 
Política e administração, fins e meios, valor e fato, são radicalmente 
separados nesta perspectiva porque os sistemas burocráticos seriam 
incapazes de processar finalidades e, mesmo se o fossem, tenderiam a 
sobrepor suas regras operacionais às finalidades, numa frontal 
descaracterização da política. 
O modelo burocrático de administração é criticado por muitas teorias do século 
XX devido a esse caráter de interferência burocrática nas decisões políticas. E 
por isso que se fala que o modelo gerencial tentaria retomar a racionalidade 
substantiva, retirando dos burocratas a escolha dos fins. Eles teriam ampla 
autonomia, mas na escolha dos meios. Os objetivos devem estar muito 
claramente definidos. Ainda segundo Martins: 
A disfunção estrutural mais comumente atribuída ao contexto da crise da 
administração pública consiste na inversão dialética da racionalidade 
burocrática. Primeiro, no sentido de que embora formatada para processar 
meios, adquiriu uma responsabilidade deliberativa maior que sua 
capacidade. Segundo, como consequência, passou a deliberar segundo sua 
ótica exclusivamente instrumental, sobrepondo-se à política e à sociedade. 
Vamos ver um quadro resumo dos dois tipos de racionalidade: 
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Racionalidade Substantiva 
Ética da Convicção 
Racionalidade Instrumental 
Ética da Responsabilidade 
ƒ Ética do valor absoluto; das últimas 
finalidades; 
ƒ Os fins não justificam os meios; 
ƒ Analisa as propriedades intrínsecas 
dos atos; 
ƒ Não se preocupa com as 
consequências; 
ƒ Típica dos políticos – definição dos 
fins 
ƒ Racionalidade funcional, do meio mais 
eficiente para certo objetivo; 
ƒ Os fins justificam os meios; 
ƒ Foca no como, sem questionar o 
porquê; 
ƒ Olha para as consequências: fazer o 
melhor para mais pessoas; 
ƒ Típica dos burocratas – definição dos 
meios. 
A racionalidade instrumental, ou ética da responsabilidade, preocupa-se com o 
“como”, sem questionar o porquê, ou seja, não analisa a validade do objetivo 
que está sendo perseguido, que saber apenas a forma mais eficiente de chegar 
até ele. Como a burocracia utiliza exclusivamente a racionalidade instrumental, 
ela passaria a priorizar os meios para se alcançar os fins, sem analisar a 
validade desses fins. Por conseguinte, a burocracia acaba por se preocupar 
demais com os processos, os meios, esquecendo-se dos resultados. Essa é a 
maior disfunção da burocracia. 
As disfunções mais comumente listadas são as seguintes: 
a) Internalização das regras e exagero apego aos regulamentos 
As normas e regulamentos passam a se transformar de meios em objetivos. A 
primeira consequência desse processo de formalização, especialmente quando 
levado a extremos, é tornar o simples emaranhado de normas uma 
especialidade. O funcionário burocrático torna-se um especialista, não por 
possuir conhecimentos profissionais em determinado setor que interesse 
diretamente à consecução dos objetivos da organização, mas simplesmente 
porque conhece perfeitamente todas as normas que dizem respeito à sua 
função. O conhecimento dessas normas torna-se algo muito importante, e, daí, 
para se transformar tais normas, de meios que são, em objetivos, há apenas 
um passo. 
b) Desenvolvimento de um nível mínimo de desempenho 
O respeito às normas passa a ser tão importante que o desempenho torna-se 
secundário. Quando os funcionários subordinados percebem que seu superior 
preocupa-se exclusivamente com a observânciadas normas estabelecidas, eles 
verificam também que existe certa margem de tolerância e que, desde que se 
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mantenham dentro dessa margem, poderão reduzir seu desempenho ao 
mínimo, permanecendo, ainda assim, seguros. 
c) Excesso de formalismo e de papelório 
há a necessidade de documentar e de formalizar todas as comunicações dentro 
da burocracia a fim de que tudo possa ser devidamente testemunhado por 
escrito. Deriva diretamente do excesso de formalismo, do princípio de que tudo 
o que ocorre em uma organização deve ser documentado. O problema consiste 
em determinar o ponto em que o emprego desses documentos deixa de ser 
necessário e transforma-se em “papelada”. 
d) Resistência a mudanças 
O funcionário da burocracia está acostumado em seguir regras, com isso 
sente-se seguro e tranquilo, resistindo a possíveis mudanças. Victor A. 
Thompson defende a tese de que nas organizações existe um forte 
desequilíbrio entre o direito de decidir (que é a autoridade) e o poder de 
realizar (que é a habilidade e a especialização). Habilidade, especialização e 
competência são aspectos que entram continuamente em choque com 
autoridade, generalização e hierarquia. 
O tema central de Thompson é o jogo do conhecimento e da inovação dentro 
do processo burocrático, agindo como forças dinâmicas de autoatualização da 
organização, em oposição às forças conservadoras que procuram manter o 
status quo. É o conflito entre o conhecimento (inovação) e a hierarquia 
(conservação). 
Desse conflito entre forças inovadoras e forças conservadoras, conclui-se que a 
hierarquia monocrática está em decadência em face do crescente poder dos 
especialistas, pois esses detêm maior competência técnica. O conflito gera 
tensão e insegurança no sistema de autoridade das organizações, 
enfraquecendo a capacidade dos administradores de controlar a situação. 
e) Despersonalização do relacionamento 
como vimos na característica da impessoalidade, a administração burocrática é 
realizada sem consideração a pessoas. Burocracia significa, etimologicamente, 
“governo de escritório”. O problema é que as pessoas passam a se relacionar 
de forma impessoal, pois começam a olhar os colegas como membros da 
organização. Os superiores passam a se comunicar com os cargos ou registros, 
sem levar em consideração as especificidades de cada um, como cada 
funcionário irá reagir. 
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f) Categorização como base do processo decisorial 
A burocracia se assenta em uma rígida hierarquização da autoridade, ou seja, 
na burocracia, quem toma as decisões são as pessoas que estão no mais alto 
nível da hierarquia. Isso faz com que as decisões sejam tomadas por pessoas 
distantes da realidade, que muitas vezes não têm o conhecimento suficiente da 
situação. Além disso, o processo decisório torna-se lento, já que as demandas 
da sociedade têm sempre que passar por um superior. 
g) Superconformidade às rotinas e procedimentos 
Na burocracia as rotinas e procedimentos se tornam absolutas e sagradas para 
os funcionários. Os funcionários passam a trabalhar em função das regras e 
procedimentos da organização e não mais para os objetivos organizacionais, 
com isso, perde-se a flexibilidade, iniciativa, criatividade e renovação. 
h) Dificuldade no atendimento a clientes e conflitos com o público 
Os funcionários trabalham voltados ao interior da organização, de forma auto-
referida, sem atentar para as reais necessidades dos “clientes”, os cidadãos. 
Os clientes necessitam de atendimentos personalizados, mas na burocracia os 
funcionários atendem os clientes num padrão, fazendo com que as pessoas 
fiquem insatisfeitas com os serviços. 
Estes seriam fatores endógenos à burocracia (de dentro dela) que contribuíram 
para sua crise. No entanto, também podemos falar em fatores exógenos 
(vindos de fora), que foram ainda mais preponderantes, principalmente aos 
novos desafios colocados pelo mundo contemporâneo, desde pelo menos a 
década de 1970. Tais desafios relacionam-se à crise do Estado, às mudanças 
sociais e tecnológicas do mundo contemporâneo e à democratização. 
A administração pública burocrática clássica foi adotada porque era uma 
alternativa muito superior à administração patrimonialista do Estado. 
Entretanto o pressuposto de eficiência em que se baseava não se revelou real. 
No momento em que o pequeno Estado liberal do século XIX deu 
definitivamente lugar ao grande Estado social e econômico do século XX, 
verificou-se que não garantia nem rapidez, nem boa qualidade nem custo 
baixo para os serviços prestados ao público. Na verdade, a administração 
burocrática é lenta, cara, auto-referida, pouco ou nada orientada para o 
atendimento das demandas dos cidadãos. 
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Quando o Estado era pequeno, estas deficiências da burocracia não eram tão 
relevantes. Segundo Bresser, no Estado liberal só eram necessários quatro 
ministérios: o da Justiça, responsável pela polícia; o da Defesa, incluindo o 
exército e a marinha; o da Fazenda; e o das Relações Exteriores. O problema 
da eficiência não era, na verdade, essencial. 
Contudo, a partir do momento em que o Estado se transformou no grande 
Estado social e econômico do século XX, assumindo um número crescente de 
serviços sociais e de papeis econômicos, o problema da eficiência tornou-se 
essencial. Vamos ver uma questão da ESAF: 
14. (ESAF/MPOG/2002) O Estado do Bem‐Estar Social foi prejudicado e marcado pelo
modelo de administração pública burocrática.
A questão é correta. Na próxima aula vamos estudar a crise do Estado de 
Bem-Estar associada à crise da burocracia a partir da segunda metade do 
Século XX, quando começam as reformas da Nova Gestão Pública e a busca 
pela administração gerencial. 
Uma vez que os países desenvolvidos entraram em crise fiscal, não havia mais 
recursos para financiar as políticas sociais. Dessa forma, faltavam recursos e 
havia uma demanda muito grande por bens e serviços. Essa relação entre 
recursos e produtos é o que chamamos de eficiência, ou seja, numa situação 
em que é preciso gerar muitos produtos com poucos recursos é preciso ser 
eficiente. E a burocracia estava longe disso. O resultado é que a população foi 
ficando cada vez mais insatisfeita porque não via no governo o retorno dos 
recursos pagos na forma de tributos. 
Além da falta de eficiência, outro problema da burocracia era que ela não 
conseguia proteger o patrimônio público, que era a razão pela qual ela havia 
instituído uma série de regras. Segundo Bresser Pereira: 
A administração pública gerencial emergiu, na segunda metade deste 
século, como resposta à crise do Estado; como modo de enfrentar a crise 
fiscal; como estratégia para reduzir custos e tornar mais eficiente a 
administração dos imensos serviços que cabem ao Estado; e como um 
instrumento para proteger o patrimônio público contra os interesses do 
rent-seeking ou da corrupção aberta. Mais especificamente, desde os anos 
60 ou, pelo menos, desde o início da década dos 70, crescia uma 
insatisfação, amplamente disseminada, em relação à administração pública 
burocrática. 
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Ele coloca que, além da ineficiência, há uma razão mais ampla para o interesse 
que a reforma do Estado, e particularmente da administração pública, tem 
despertado: “a importância sempre crescente que se tem dado à proteção do 
patrimônio