Seminário 10.1 - Descaminhos do Mercosul

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Descaminhos do Mercosul - a
suspensão da participação do paraguai
ea incorporação da Venezuela: uma
avaliação crítica da posição brasileira
Celso Lafer
In the international political environment, the rules of International Law fulfil! two important roles:they inform
about the probable conduct of state actorsand indicate what are the standardsof acceptablebehavior.This
explainswhy the language of Law permeatesthe reasoning of diplomatic actionsand why, when the rulesof
International Law are not complied, the behavior of stateslose legitimacyand ingredients of the 50ft power.
The artic1eexaminesthe twin decisionsthat led to the suspensionof Paraguayand the admissionof Venezuela
in Mercosul in 2012and disc10sesin detail why they do not comply with fundamental constitutive rules of
Mercosul.The negativepolitical consequencesof the illegality of thesetwo decisionsareexplored in termsof
the future of Mercosul as a credible regional economic agreementand also for Brazilian foreign policy in the
region and elsewhere. In the author's opinion they constitute the mostsubstantiveforeign policy flaw of the
first two yearsof the presentadministration.
-I-
Num EstadoDemocráticode Direito,
comoéocasodoBrasil,regidopelaCons-
tituiçãode 1988,cabesubmeterà análise
daaçãopolítica,nelaincluídaadiplomá-
tica,nãoapenasaavaliaçãodesuaeficiên-
ciaeoportunidade,mastambémaojuízo
dasuaconformidadeemrelaçãoàsnormas
jurídicasvigentes.A relevânciado juízo
sobre.a conformidadeemrelaçãoàsnor-
masjurídicasvigentesestáligadaàaferi-
çãodemocráticadeum governo,no qual
opoderéexercidodeacordocomasleise
nãoemfunçãodo instávelagirdiscricio-
náriodegoverhantes.
No mundocontemporâneo,osestudio-
sostêmapontadoqueo respeitoaoDireito
Internacionalé dirhensãócaracterizadora,
do Estado Democráticode Direito. No
casodoBrasilestaobservaçãoépertinente,
poisaConstituiçãode1988mostrou-senão
apenasabertaà recepçãode normasde
DireitoInternacionalnoordenamentojurí-
diconacional,comdestaqueparaosdireitos
humanos,mastambémconstitucionalizou,
no seuartigo4, princípiosqueregemas
relaçõesinternacionaisdonossopaís.Estes
estãoem consonânciacomas normasdo
DireitoInternacional,emespeciala Carta
daONU. Estapositivaçãoconstitucionalde
normasdo DireitoInternacionalconsagra
umavisãodemundovoltadaparao reco-
nhecimentojurídicodosoutrosEstadose
CelsoLaferé professoreméritodo Institutode Rélações
InternacionaisdaUSPeeX-IDinistrodasRelaçõesExteriores
do Brasilem 1992e em 2001-2002..
19 VOL 21 N°3 JAN /FEV /MAR 2013
ARTIGOS
almejacontera subjetividadedosunilate-
ralismosdiscricionáriosdassoberaniasno
planointernacional.
Na vida políticainternacionalasnor-
mas de Direito Internacionalcumprem
duas funçõesimportantespara a manu-
tençãodasegurançadasexpectativas,que
éumadasvirtudesdoprincípiodalegali-
dadenadinâmicadaconvivênciacoletiva.
De um lado informamsobrea provável
condutadosatoresestataisnavida inter-
nacional e, de outro, indicam qual é o
padrãoaceitáveldecomportamento.É por
essarazãoquea linguagemjurídicaper-
meiaa argumentaçãodasrazõesda ação
diplomáticae é por essemotivo que o
descumprimentodas normasdo Direito
Internacionalésempreum fatordeslegiti-
madorda condutaestatal,quetemcomo
efeitotantocomprometerosoftpowerdeum
país,quantoasuacredibilidadeinternacio-
nal.Estatem,comoumdeseuselementos
deordemgeral,acoerênciadasposturase,
no planojurídico,a fidelidadeao quefoi
pactuado,queé a basedo princípiopacta
sunt servanda.Esteconsagradoprincípio
estáreiteradonaConvençãodeVienasobre
oDireitodosTratados,de1969,naParteIII,
quedispõesobreobservância,aplicaçãoe
interpretaçãodetratados.
As normasjurídicasdo Mercosulnão
sãocomoas normasclássicasdo Direito
Internacional,ouseja,nalinhadalógicade
Vestfália,normas de mútua-abstenção,
voltadasparaconterasfricçõesderivadas
da coexistência,no espaçomundial,dos
Estadosqueintegramosistemainternacio-
nal. Sãonormasaprofundadasde mútua
colaboraçãoelaboradasepactuadaspelas
suaspartescontratantes- Argentina,Brasil,
ParaguaieUruguai- quedeliberaramagir
em conjuntona "ideia a realizar"de um
projetodeintegração.Estelevouemconta
opotencialdaconectividadeeconômicada
vizinhança,tendocomoobjetivo,navigên~
cia de regimesdemocráticos,aceleraro
desenvolvimentocomjustiçasocialelograr
competitividadeparaumaadequadainser-
çãointernacionalde seusmembros,num
mundoquesimultaneamenteseglobaliza
e se regionaliza.Normasdestanatureza
especificamdireitose obrigações,e ainda
maisdoqueasnormasdemútuaabstenção,
requeremaconfiançadeque,nadinâmica
do processode integração,prevaleçame
sejamcumpridasas"regrasdojogo".Estas,
normativamenteestipuladas,têm como
funçãolimitaranaturalpropensãodecada
país- emespecialosdemaiorpoderpolí-
ticoeeconômicorelativo- apraticarcom-
portamentosdiscricionários,contráriosao
quefoipactuadoemboaedevidaforma.É
poressarazãoquetêmespecialgravidade,
noâmbitodoMercosul,quaisqueraçõesem
flagrantedesconformidadecomsuasnor-
masjurídicasconstitutivas.
É nessamoldura conceitualque vou
examinarasdecisõesquelevaramà sus-
pensãodo Paraguaie à adesãoda Vene-
zuela,adicionando,também,à análisedo
que entendo ser uma inequívoca não
conformidadecom as normasjurídicas,
consideraçõescríticassobreaeficiênciae
oportunidade destasduas decisões,na
perspectivadapolíticaexternabrasileira
edosmelhoresinteressesnacionais.
- 11-
oMercosul,desdeassuasorigensteve,
emfunçãoda penosaexperiênciadosre-
gimesautoritáriosna região,comohori-
zontepolíticoaimportânciadaconsolida-
çãodemocráticae da tutelados direitos
humanosentreosseusEstados-membros.
Na sua concepçãofoi muito relevanteo
significadodaredemocratizaçãodaArgen-
tina, do Brasil e do Uruguai, e foi nesta
linhaqueaDeclaraçãoPresidencialdeLas
Lefiasde27dejunho de1992,explicitou
que a plena vigência das instituições
20 POLfTICA EXTERNA
DESCAMINHOS DO MERCOSUL
democráticasé condiçãoindispensável
paraaexistênciaeo desenvolvimentodo
Mercosul.
O Protocolo'deUshuaiasobreo com-
promissoDemocráticonoMercosul,Bolí-
viaeChile,equeéde1998,deuconteúdo
jurídicoà declaraçãopresidencialde Las
Lenasde1992,queéexplicitamentemen-
cionadanosconsiderandosdoseuPreâm-
bulo.No Brasil,oProtocolodeUshuaiafoi
aprovadopeloDecretoLegislativon°452
de14denovembrode2001epromulgado
peloDecretonO4210de24deabrilde2002.
Na reuniãode Cúpula do Mercosul,
realizadaemMendoza,Argentina,em28e
29dejunhode2012,ostrêspresidentesdo
bloco- Argentina,BrasileUruguaieo re-
presentanteda Venezuela,seuchanceler,
emitiram,em29dejunho,um "comunica-
doconjunto"emnomedospresidentesdos
Estados-Partes.Deliberaram,combaseno
ProtocolodeUshuaia,terhavidoumarup-
turadaordemdemocráticano Paraguaie,
combasenestaavaliação,decidiramsus-
penderaparticipaçãodoParaguainosór-
gãosdo Mercosulatéqueseverificasseo
plenorestabelecimentodaordemdemocrá-
ticanaquelepaís.É oquediz,semmaiores
considerações,o parágrafo5 do acima
mencionadoComunicadoConjunto, na
seçãoreferenteàsituaçãodoMercosul.
DesteComunicadoemanoudocumen-
todamesmadata,no qual,no itemI, os
presidentesda Argentina,do Brasile do
Uruguaidecidiramsuspenderodireitoda
participaçãodo Paraguainos órgãosdo
Mercosul e nas suas deliberações,com
baseno art.5°do Protocolode Ushuaia,
quefoi invocadode formagenéricanos
considerandosdadecisão.
As autoridades do Paraguai foram
impedidasdeparticipardareuniãopresi-
dencialde·Mendozae tambémdo Conse-
lhodo MercadoComumintegradopelos
ministrosdeRelaçõesExterioresedaEco-
nomia.EsteéoórgãosuperiordoMercosul
e o único habilitado a adotar decisões
obrigatóriaspara os Estados-Partes,nos
termosdoTratadodeAssunçãode1991,que
criouoMercosul(art.10)edoProtocolode
Ouro Preto,de 1994,queaeledeusuaes-
truturainstitucionaldefinitiva(artigos3°,
4°,5°,6°,7°,8°,9°).Observo,nestesentido,
que a Reunião de presidentesnão tem
papel institucionaldefinidona estrutura
do Mercosuleque,do pontodevistados
procedimentosjurídicosapropriados,o
que caberiaaos presidentesé ter dado
instruçãoaosseusministrosparaqueto-
massemasdeliberaçõesporelesdecididas
no âmbitodo Conselhodo MercadoCo-
mum. Não vou aprofundara discussão
destamatéria,masregistroquesetratade
umafalhano devidoprocessolegal.Não
vou aprofundá-Iabrevitatiscausaporque
consideroque,nasuspensãodoParaguai,
ocorreramfalhasmuito mais gravesdo
devido processolegal na aplicaçãodo
ProtocolodeUshuaia,comopassoaexpor.
A aplicaçãoda cláusulademocrática
combasenoProtocolodeUshuaiarequer
umaverificaçãodequeteriaefetivamente
ocorridoumarupturadeordemdemocrá-
ticanoParaguai.Estarupturanãofoi ób-
via,comoteriasidoocasodeumgolpede
Estado,queconfigurariacarênciadetítulo
democráticoparagovernardosqueassu-
miramasresponsabilidadesdo poderno
país.Daí,nocaso,aimportânciadequese
revestemos procedimentosde aplicação
doProtocolodeUshuaia,emespecialoseu
art.4°,queestipula:"No casoderuptura
daordemdemocráticadeumEstado-Parte
doPresenteProtocolo,osdemaisEstados-
Partespromoverãoasconsultaspertinen-
tesentresi ecomo Estadoafetado".
As consultascomoParaguainãoforam
realizadasenãotemprocedênciaalegarque
aMissãodosMinistrosdaUnasulaoPara-
guaiem21e22dejulhodelassãoumváli-
do sucedâneo.Não o são,emprimeirolu-
gar,porquerationepersonaeerationemateriae
21 VOL21 W3 JAN/FEV/MAR 2013
I
ARTIGOS
aUnasulnãoseconfundecomoMercosul,
quetempersonalidadejurídicaprópria.Em
segundolugar,porquenãoabrangeramos
fatoseascircunstânciasnasuatotalidade,
pois sãoanterioresà conclusãodo julga-
mentodo presidenteLugo,queinstigoua
decisãoda suspensão.A ausênciadestas
consultasnoâmbitodoMercosuléumfato
gravee configuraumaquebrado devido
processolegalnosprópriostermosdoPro-
tocolodeUshuaia.Comefeito,no casoes-
pecífico,oargumentodarupturademocrá-
ticanoParaguaitemcomobaseacelerida-
dedoprocessodeimpeachmentdopresiden-
teLugoquenãoteriatidotemposuficiente
paraprepararasuadefesanesteprocesso
conduzido pelo Legislativo paraguaio.
Esteprocesso,no entanto,foi considerado
válido pelo Judiciário do Paraguaie em
consonânciacomasnormasconstitucionais
doParaguaiesualegislaçãoinfraconstitu-
cionalrelacionadaaumjuízopolíticosobre
a destituiçãodo cargode presidente,por
maudesempenhodesuafunção.
Nestecontextoimpunham-sesubstan-
tivamenteas consultascom o Paraguai
comopassoprévio para a aplicação,ou
não,deumasuspensãodesuaparticipação
noMercosul.Explico-me.A consultaéum
mecanismoclássicodoDireitoInternacio-
naletemcomoobjetivoatrocadeopiniões,
no caso,exvi do art.4 do Protocolode
Ushuaia,entreo Paraguaie aArgentina,
oBrasileoUruguaisobreumacontrovér-
sia emtornoda existênciade rupturada
ordemdemocrática.A funçãodaconsulta
emgeralenestecasoespecíficotemcomo
objetivoembasaruma avaliaçãojurídica
sobreaexistênciaounãodeumaruptura
da ordemdemocráticaatravésda intelli-
gencegathering,sejapormeiodaorganiza-
çãoe seleçãode informaçãopertinente,
sejapelapossibilidadedeaprenderorele-
vantepara compreendera situaçãoque
levouao impeachmentno âmbitodo orde-
namentojurídico paraguaio.Nestecaso,
estafunçãodaconsultaeraumaexigência
indispensável,poisaavaliaçãodaruptura
da ordemdemocráticano Paraguaides-
considerouaavaliaçãofeitapeloLegisla-
tivo e peloJudiciário do país,quenão a
consideraramcomotal.Poressarazão,não
foi inequívocaa rupturadaordemdemo-
cráticae,por issomesmo,aafirmaçãoda
sua ocorrênciaprecisariater sido bem
fundamentada,o quenãoseverificou.
Daí,numjuízojurídicosobreaaçãopo-
líticadaArgentina,BrasileUruguai,acon-
clusãodequeasuspensãodo Paraguaido
Mercosulnãoobedeceuaoitemdo devido
procedimentolegalprevistopeloProtocolo
deUshuaia,decisãosubstantivamentecom-
prometidapelofatodenãotersidofunda-
mentada.Com efeito,a decisão,paranão
caracterizar-secomoarbitrária,precisariaser
fundamentada,levandoemconta,combase
nasconsultasquenãoserealizaram,asca-
racterísticasde funcionamentoda divisão
dospoderesedasnormasconstitucionaisdo
Paraguai,tal comoalegadopelopaís.Em
síntese,adecisãodasuspensão,talcomofoi
tomada,representaa sumáriaexecução
deumasanção- adoart.5°doProtocolo
deUshuaia,semumapropriadoprocessode
conhecimento,previstonoart.4°domesmo
Protocolo.Porisso,nasuanãofundamenta-
da celeridade,fereo devidoprocessolegal
inerenteaosDireitosHumanosno plano
internacional,agravadoporumdesrespeito
específicoaoprincípiodenãointervenção.
O princípiode não intervençãoé um
princípioconsagradodoDireitoInternacio-
nalPúblicoefoi constitucionalizadocomo
um dosprincípiosqueregemasrelações
internacionaisdo Brasil (CF,art.4 - IV).
No casodoProtocolodeUshuaia,odesres-
peitoa esteprincípiocriaum precedente
grave.Comefeito,aavaliaçãodacondição
democráticadeumpaísécomplexa.
Das suas diversas vertentes trata,
por exemplo,a CartaDemocráticaIntera-
mericana,aprovadanaAssembleiaGeral
---
22 POLÍTICA EXTERN A
DESCAMINHOS DO MERCOSUL
daOEA em11de setembrode 2001.En-
volvetantoa degeneraçãodo poder de-
mocráticopor falta de título para seu
exercício,queé o queocorre,comomen-
cionei,comum golpedeEstado,masen-
volvetambémadegeneraçãoproveniente
doabusodo seuexercício.É o queseve-
rificaquandoseconfiguram,porexemplo,
inequívocodesrespeitoaosdireitoshuma-
nos,à independênciae à separaçãodos
poderes,à liberdadede expressãoe da
imprensa,àvigênciadoestadodedireito.
A decisãoda suspensãodo Paraguaiexi-
giriaumafundamentaçãoapropriadade
queo impeachmentdo presidenteLugo
estariainseridonahipótesedadegenera-
çãodopoderdemocráticoedeque,além
domais,tinhaalgumlastro,impugnaras
credenciaisdemocráticasdoLegislativoe
doJudiciáriodoParaguai,queconvalida-
ramjuridicamenteo impeachment.Talcomo
foitomadaadecisão,desqualificaemblo-
cotodasasinstituiçõesdo Paraguai.Por
isso,configura-secomoum desrespeito
específicoaoprincípiodenãointervenção.
Caracterizaarbítriona aplicaçãode san-
ção,arbítrioagravadopelofatodequeas
credenciaisdemocráticasatuais,no exer-
cíciodo podernaArgentinaeaindamais
naVenezuela,queparticiparamdo enca-
minhamentoda decisãono comunicado
conjunto,comportamdiscussão.
Registroqueasnovasautoridadesdo
Paraguai,chefiadopelo vice-presidente
FedericoFrancoGomez,que assumiua
presidênciacomo impeachmentdo presi-
denteLugo, questionarama legalidade
dadecisãodasuasuspensão,assimcomo
aincorporaçãodaVenezuelacomomem-
broplenodoMercosul,peranteoTribunal
Permanentede Revisão do Mercosul.
Este,emlaudode21dejulho,encontrou
umcaminhoprocessual- o de nãoesta-
rempresentesosrequisitosparaaadmis-
sibilidadedopleito- paranãomanifestar-se
sobreo méritodaquestão,o quelevouo
Paraguai,emcomunicadooficial, a afir-
mar,em22de junho,quetinhaseconfi-
gurado uma situaçãode denegaçãode
justiça.
Registro,igualmente,queosecretário--
-geral da OEA, acompanhadopor uma
delegaçãoderepresentantespermanentes
daOEA~integradapor diferentesgrupos
geográficosdaorganizaçãofez,combase
em propostado presidentedo Conselho
Permanente,umavisitade caráterinfor-
mativoaoParaguai.Estavisita,realizada
nosdiasI, 2e3dejulho,consubstanciou--
-seemrelatórioapresentadoaoConselho
Permanenteem10dejulhode2012(OEA/
Seco6,CP /doe.4786/12revI, 10dejulho
de 2012).Não vou discutiro circunstan-
ciado relatório do secretário-geralJosé
Miguel Insulza,muitomaiscompletodo
queasmanifestações,nocalordahora,da
Missãoda Unasul,masobservoquenão
recomendouasuspensãodo Paraguaido
direitodeparticipaçãonaOEA por conta
de uma ruptura de ordem democrática,
com basenos artigos20 e 21 da acima
mencionadaCartaDemocráticaInterame-
ricana.Estarecomendaçãofoi levadaem
contapelosEstados-membrosdaOEA, que
nãosuspenderamodireitodoParaguaide
participardasatividadesdaOEA.
Em síntese,anãofundamentadadeci-
sãodesuspendero Paraguaidasativida-
desdoMercosulcaracterizaumaarbitrária
aplicaçãodeumasançãoquenãoestáem
conformidadecomasnormasqueregem
a matériano âmbitodo Mercosul.Este
arbítrioé incompatívelcomas"regrasdo
jogo"previstasnasnormasdoMercosule,
por issomesmo,comprometeaconfiançaque devepermearas normasde mútua
colaboraçãodeumprocessodeintegração.
A ilegalidadedestadecisãoteráconse-
quênciassubstantivasparaapolíticaexter-
nabrasileiranaperspectivadeumjuízode
avaliaçãosobreasuaoportunidadee efi-
ciência.Em primeirolugar,comprometeo
23 VOL 21 N" 3 JAN!FEV!MAR 2013
ARTIGOS
80ftpowereacredibilidadeinternacionaldo
nossopaís,quesempreseempenhouem
pautarasuacondutaexternapelorespeito
aoDireitoInternacionaletradicionalmente
vemcriticando,no debatediplomático,os
paísesque,agindosoboimpulsodasubje-
tividadediscricionáriadassoberanias,não
levamemcontaa importânciadasnormas
internacionaisparaa convivênciadosEs-
tados na vida mundial. A esteassunto
voltareimaisadiante,na próximaseção
desteartigo,noexamedadecisãodaincor-
poraçãodaVenezuelacomomembropleno
doMercosul.
Do pontodevistadarelaçãodo Brasil
comoParaguaiestadecisãodasuspensão
teráconsequênciasgraves.Comefeito,são
particularmentedensas,desdeo século
XIX, asrelaçõesdoBrasilcomoParaguai.
Na atualidadesãomuitomaissignificati-
vasdoqueaquelasquecaracterizamasda
Argentinaedo Uruguai,semfalardaVe-
nezuela,como Paraguai.Bastalembraro
significado,para o Brasil, da Binacional
Itaipu,eotemadosmilharesdebrasileiros
quevivemno Paraguai- osbrasiguaios.
E porcontadestadensidadequequalquer
atuaçãodiplomáticaemrelaçãoà ordem
democráticanoParaguaideveriatersido,
comofoino passado,desdeavigênciado
Mercosul,uma iniciativabrasileira.Não
foioqueocorreunestecasoemqueoBrasil
sedeixoulevarpelaArgentinaepelaVene-
zuela,cujorelacionamentocomoParaguai
é muitomaiscircunscritoe que,por isso
mesmo,tinhamdo assuntooutravisãoe
outrosinteresses.
O Brasil,desdeo governodopresiden-
te Juscelino Kubitschek, vem se empe-
nhando,numa convergenteaproximação
comoParaguai.A motivaçãodesteempe-
nhotemasuarazãodesernãosónarele-
vânciapolíticaenosignificadoeconômico
davizinhançano Prata.Respondeauma
preocupaçãoem lidar construtivamente
comamemóriada guerra,no séculoXIX,
comoParaguai,queteveum pesadocus-
to humanoeeconômicoparao paísvizi-
nho e, por issomesmo,gerouum caldo
históricoderessentimentos.Nãovoudis-
cutirestaguerraemqueoBrasilnãofoi o
agressoreesteveassociadocomaArgen-
tina e o Uruguai na chamadaTríplice
Aliança.Delatratoudemaneiraadmirável
ecomaltaqualidadehistoriográficaFran-
cisco Doratioto no seu grande livro de
2002,Maldita Guerra.Registroapenasque
existeuma exacerbadasensibilidadeda
sociedadeparaguaiaemrelaçãoaosefeitos
destaguerra- só comparável,na suaes-
calae intensidadenocontinenteamerica-
no,à GuerraCivil dosEstadosUnidos.
Estasensibilidadedo Paraguaicomo
seucaldoderessentimentosafloroudepois
da suspensãoda suapresençano Merco-
sul.Elafoi articulada,comressonânciana
sociedadeparaguaia,pelopresidenteFe-
derico Franconaparteinicialdo seudis-
curso,nesteano,em27 de setembro,na
AssembleiaGeral da ONU, na críticaà
decisãotomadaemMendoza.Nãoendos-
so,evidentemente,todasasafirmaçõesdo
presidenteFranco,quetêmanaturezade
umcompreensíveldesabafodiantedeuma
decisãomanifestamenteilegal,masnãohá
comoignorar,naperspectivado Brasil,a
suaasserçãoaotratardaunidadedanos-
sa região:"Elliderazgo seconstruyecon
el respetoaIDerechoInternacional".Ava-
lio que,emfunçãodessadecisão,arecom-
posiçãodasrelaçõesdoBrasilcomoPara-
guaiexigiráumesforçomuitoespecial.Em
síntese,a decisãotomadaem Mendoza
corroeu,inutilmente,décadasdeumváli-
dotrabalhodiplomáticodoBrasil.Porisso
foi, na perspectivada política externa
brasileirae dos interessesnacionais,não
só uma decisãocaracterizadapor uma
inequívocailegalidade,degrandeimperí-
ciajurídica,mastambémumaaçãodiplo-
máticaimprudente,que não passapelo
testedaoportunidadeedaeficiência.
24 POLlTICA EXTERNA
DESCAMINHOS DO MERCOSUL
- lU -
Em 2005,a Venezuelado presidente
HugoChávezsolicitoua adesãode seu
paísao Mercosul e a atada adesãofoi
firmadanaReuniãodeCúpuladoMerco-
sulemAssunção,emjulho daqueleano.
Após celebraçãodo acordo- marcoda
adesão,ospresidentesNestorKirchner,da
Argentina,eLula, doBrasil,conferiramà
Venezuelaojuridicamentediscutívelstatus
de"membroplenoemprocessodeadesão"
queé,aliás,ajustificativaparaapresença
eparticipaçãodaVenezuelano já ampla-
mentereferidoComunicadoConjuntodos
presidentesemMendoza,em29dejunho.
Nãovouexaminarcomo,desdeaconces-
sãodestestatusatéo presente,anegocia-
çãotécnicadaVenezuelacomosEstados-
membrosdo Mercosul,doscompromissos
dapolíticacomerciale da adequaçãoao
conjuntodenormasinerenteànaturezade
umprojetodeintegraçãocomoMercosul
caminhoudemaneiramuitoinsatisfatória.
Nistoincluoastrêsnegociaçõesrealizadas
nestesegundosemestrede2012,emagos-
to, setembroe novembro.Registro,no
entanto,que o Protocolo de Adesão da
VenezuelaaoMercosul,de2006,foi apro-
vadopelaArgentinaemfevereirode2007
e,peloUruguai,emagostodomesmoano.
.EmnossopaísaincorporaçãodaVene-
zuelaao Mercosulsuscitousignificativa
controvérsiaquelevoua um ciclode de-
batespromovidopelaComissãodeRela-
çõesExterioresdoSenadoqueseestendeu
entreosmesesdeabrilaoutubrode2009.
Esteciclo, que tevea naturezade uma
audiênciapública,foi publicadopeloSe-
nadoFederalem 2010.A Comissão de
RelaçõesExterioresaprovoua adesãoda
VenezuelaaoMercosul.O votodorelator,
senadorTassoJereissati,contrárioà ade-
são,foiderrotadoporumvoto,sagrando-se
vitoriosoo voto em separadoproposto
pelosenadorRomeroJucá.O Plenáriodo
Senadoaprovouaadesãoemdezembrode
2009eostrâmiteslegaisdaadesãoforam
concluídosemmarçode2010.
No Brasil,o alargamentodoMercosul,
por meioda incorporaçãoda Venezuela,
foi sustentadoporargumentosdeinteres-
seeconômicoedeseusignificadogeográ-
fico,quecontribuiriamparaarevitalização
do Mercosule atenderiamaosinteresses
nacionais.Foipostoemquestãoporvários
estudiososediplomatasquechamarama
atençãopara o caráterinsatisfatóriodas
negociaçõestécnicas,ou seja,da efetiva
adesãodaVenezuelaàsnormasdoMerco-
sul;pelapreocupaçãocomaordemdemo-
crática do país regido pelo presidente
Hugo Chávezepela percepçãode quea
visão de um processode integração,tal
comovinhasendoformuladopelopresi-
denteChávez,entrariaemchoquecoma
concepção"daintegraçãoque norteoua
criaçãodoMercosul.
Até areuniãodeMendozanãotinhase
verificadoa aprovaçãoda adesãodo Pa-
raguai,cujoSenadorelutavaemaeladar
o seuconstitucionalmentenecessárioas-
sentimento.No ComunicadoConjuntode
Mendoza,em29dejunho- jámencionado
naseção11desteartigo- nasequênciada
decisão da suspensãodo Paraguai, os
presidentesdaArgentina,CristinaKirch-
ner,do Brasil,Dilma Rousseffe do Uru-
guai,JoséMojica,juntocomoministrodas
RelaçõesExterioresdaVenezuela,Nicolás
Maduro,emrepresentaçãodo presidente
HugoChávez,deliberaramesecongratu-
laram,no parágrafo6, com a adesãoda
VenezuelaaoMercosul.DeleemanouDe-
claraçãodamesmadata,naqualArgenti-
na,BrasileUruguaidecidiramo ingresso
daVenezuelanoMercosul.
O Tratadode Assunção,que criou o
Mercosul,prevêadesões,ou seja,o seu
alargamento,masestabelece,no seuart.
20,que uma aprovaçãode alargamento
será objeto de decisão unânime dos
25 VOL 21 N" 3 JAN/FEV /MAR 2013
ARTIGOS
Estados-Partes.O ProtocolodeOuroPreto,
noseuart.37,queregeosistemadetoma-
dadedecisões,estabeleceUAs decisõesdos
órgãosdo Mercosul serãotomadaspor
consensoe com a presençade todos os
Estados-Partes".
A decisãoda suspensãodo Paraguai,
de29dejunhode2012,emanadadospre-
sidentes da Argentina, do Brasil e do
Uruguai,no seupreâmbuloeno seuitem
1declaraquea suspensãodispôssobrea
limitaçãodaparticipaçãodoParaguainos
órgãosdo Mercosul,assimcomoaperda
deseusdireitosdevotoedeveto.
O TratadodeAssunçãoe o Protocolo
de Ouro Preto,quedãoaoMercosulsua
estruturainstitucional,sãotratados-qua-
drodenaturezainstitucional.Suasnormas
são superioresàs de outrasnormativas
quedeladerivamenãopodemserderro-
gadaspor decisõescomoa da suspensão
do Paraguai,de inequívocailegalidade
comoarguidonaseçãoII desteartigo.Em
outraspalavras,aindaqueestadecisãoda
suspensãodoParaguaise revestissede
atributosde legalidade,elasó seriaapli-
cáveladeliberaçõesdematériaordinária
enuncaaumadecisãoextraordináriade
alargamentoque vai alterar a vida e a
naturezadoMercosul,por obrada incor-
poraçãodaVenezuela.Daí alógicadoart.
20doTratadodeAssunçãoacimamencio-
nado, que é constitutivado Mercosul e
deleinseparável.
A ConvençãodeVienasobreo Direito
dosTratados,de1969,mencionadanaseção
I desteartigo,estáemvigornoBrasil.Deve
serexecutadaecumpridatãointeiramente
comonelasecontém,comoestatuioDecre-
ton°7030,de14/12/09(art.1°).AConven-
çãoestabelece,noart.26,que"Todotratado
emvigorobrigaaspartesedeveserexecu-
tadoporelasdeboa-fé".Estipula,noartigo
31,comoregrageralde interpretação,que
"Umtratadodeveserinterpretadodeboa-
-fé,segundoo sentidocomumatribuível
aostermosdetratadoemseucontextoeà
luz doseuobjetoe finalidade".
A exigênciadaaprovaçãodoParaguai
àincorporaçãodaVenezuelaaoMercosul
mepareceindiscutívelà luz dos termos
doTratadodeAssunçãoedeseuobjetoe
finalidade.
A decisãode incorporara Venezuela,
comofeita,nãoatendeaobrigaçõesrelacio-
nadasàobservânciadeTratadosprevistos
naConvençãodeViena.Carecedeboa-fé,
sejanaacepçãosubjetivadeumadisposição
doespíritodelealdadeehonestidade,seja
na acepçãoobjetivade condutanorteada
paraestadisposição.Pondero,nestesenti-
do, que cabeperguntarse a decisãoda
suspensãodo Paraguai,queensejouuma
impositiva decisãode incorporaçãoda
Venezuela,nãofoi ummeiodecontornar,
semboa-fé,apréviaejuridicamenteválida
resistênciaparaguaiaaestadecisão.
Em síntese,a decisãode incorporara
VenezuelaaoMercosul,nostermosemque
foi tomadaé, de per se,uma ilegalidade
agravadapelailegalidadeantecedenteda
suspensãodo Paraguaido Mercosul,que
impediasua participaçãonumadecisão
quevai alterara estruturado Mercosule
suadinâmica.
A açãodiplomáticadoBrasilemMen-
dozaeseusdesdobramentoséumaação
quenãopassapelotestedaconformidade
emnormasjurídicasvigentes.Caracteri-
za-sepor uma dupla ilegalidadee, por
issomesmo,nãoécompatívelcomores-
peito ao Direito Internacionalque é di-
mensãocaracterizadorade um Estado
DemocráticodeDireito.
É, também,uma açãoque não só no
casoda suspensãodo Paraguai,comono
da incorporaçãoda VenezuelaaoMerco-
sul,podeserqualificadacomoaltamente
questionávéldopontodevistadaavalia-
ção de sua eficiência e oportunidade.
Compromete,comojá apontei,o50ftpower
e a credibilidadeinternacionaldo nosso
26 POLfTICA EXTERNA
DESCAMINHOS DO MERCOSUL
paíscomorespeitadordoDireitoInterna-
cional.Parao Brasil,cujapolíticaexterna
ambicionao /oeusstandi de uma maior
presençano funcionamentodo sistema
internacionalequetem,entreosseusati-
vos,nãosó a suaescalacontinentalmas
tambémoscréditosdesuaatuaçãonocam-
podosvalores,queodiferenciampositiva-
mentedeoutroscentrosdepodernaatual
multipolaridade,oprecedentedeum des-
respeitoaoDireitoInternacionalé grave.
Comprometeo papelqueo paísdesejater
comoumterceiroimparcialemproldapaz
emoutrasregiõesdoMundo,comooOrien-
teMédio.Seopaísagiudemaneiraparcial
ediscricionárianoseucontextoregionalde
vizinhançaenoâmbitodeumaorganização
econômicadeintegraçãocomooMercosul,
comoimaginarque,comisto,nãocompro-
meteo softpowereacredibilidadedo país
noplanointernacionale regionale a coe-
rênciadesuacríticaaosubjetivismodiscri-
cionáriodassoberaniasdeoutrosatoresda
vidainternacional?
Do pontodevistadoMercosul,asde-
cisõesdeMendoza,taiscomoforamtoma-
das,colocamemquestãoograndeprojeto
diplomáticodo país pós-redemocratiza-
ção.Tendemnãosó a transformaro Mer-
cosulnuma plataforma para objetivos
políticoscomoa condenarà irrelevância
umprojetoemquesucessivosgovernosse
empenharam,comvistasaopotencialde
umaintegraçãoeconômicaentrepaíses
vizinhos,voltadoparaadministraresolu-
cionar,numpatamarsuperiordecolabo-
ração,tensõese rivalidades regionais.
Minaacredibilidadedo Mercosulemre-
laçãoa terceirospaísescomoumaválida
expressãoderegionalismoeconômicono
âmbitodo multilateralismocomercial.
Rio Branco,o patronoda diplomacia
brasileirae o consolidadordas fronteiras
do país,vaticinava,no seutempo,queo
Brasildo futurohaveriade"confiaracima
detudonaforçadoDireitoenobomsen-
so".As decisõesdeMendozadesconside-
ramobomsensoeaforçadoDireito,com
consequênciasparaapolíticaexternabra-
sileira.Foramilegais,diplomaticamente
imperitaseimprudentes.
Façoestaavaliaçãonãosónacondição
de estudiosodas relaçõesinternacionais
e de professorde Direito, mas também
lastreadona experiênciade quem, em
duasoportunidades,chefiouo Itamaraty.
No exercício destasresponsabilidades
lidei intensamentecomosproblemaseos
desafiosdo Mercosule trateidemaneira
abrangentedo relacionamentodo nosso
país com o Paraguaie a Venezuela.No
quetangeàVenezuela,mencionoa valo-
rização do relacionamentoeconômico
com o país vizinho, desdobramentoda
prioridadeatribuídapelopresidenteFer-
nando Henrique Cardoso ao papel da
Américado Sul napolíticaexternabrasi-
leira e à açãodiplomáticavoltadapara
conter,em2002,um golpedeEstadoque
ameaçouo mandatodo presidenteHugo
Chávez,tambémemlinhacomopreconi-
zadopelopresidenteFernandoHenrique
sobre a relevânciada preservaçãodas
instituiçõesdemocráticasnanossaregião.
É por tudo issoque,no meuentender,tal
como expostonesteartigo, as decisões
tomadasemMendozaconstituemo mais
substantivoequívocoda políticaexterna
brasileiranestesdois primeirosanosda
presidênciaDilma Rousseff.
Novembrode2012
27 VOL 21 N" 3 jAN!FEV!MAR 2013