Politicas publicas

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CONSELHOS: ESPAÇOS DE PARTICIPAÇÃO NAS
POLíTICAS PÚBLICAS 
Eixo Políticas e Fundamentos
 
aberta.senad.gov.br
APRESENTAÇÃO
Ao longo da história do nosso país, garantir uma relação mais próxima entre Estado e sociedade civil, por meio de processos participativos,
foi uma grande conquista. Entre esses processos, destacaremos, neste módulo, os Conselhos Municipais, conhecidos como espaços
públicos de exercício e participação por intermédio do controle social. Você poderá aprender, também, como funcionam os conselhos
relacionados às políticas de drogas e como se organiza um conselho sobre drogas para o seu município, caso na sua cidade ainda não
tenha sido criado um.
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http://aberta.senad.gov.br/.
AUTORIA
Andrea Lagares Neiva
http://lattes.cnpq.br/5861012728260091
Mestre em Política Social pela Universidade de Brasília. Dirigiu o Centro de Internação de Adolescentes
Granja das Oliveiras da Secretaria da Criança do Distrito Federal. Trabalhou como assessora técnica na
gestão da Política Nacional de Álcool e outras Drogas, e para a Secretaria Nacional de Políticas sobre
Drogas. Atualmente, trabalha na Unidade de Atendimento Inicial da Secretaria de Estado de Políticas
para Crianças, Adolescentes e Juventude do Distrito Federal.
Cátia Betânia Chagas
Mestre em Política Social pela Universidade de Brasília. Trabalhou como diretora de Planejamento e
Avaliação de Políticas sobre Drogas na Secretaria Nacional de Políticas sobre Drogas. Atua como
analista de saúde e assistente social do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios.
Karen Santana de Almeida Vieira
http://lattes.cnpq.br/5314743908635602
Doutora em Política Pública pela Universidade de Brasília. Pesquisadora do Conselho Nacional de
Desenvolvimento Científico e Tecnológico, vinculada ao Núcleo de Análise e Avaliação de Políticas
Públicas e professora adjunta do Departamento de Serviço Social da Universidade de Brasília e
Universidade Federal do Sul da Bahia, na cidade de Teixeira de Freitas.
CONSELHOS E MOVIMENTOS SOCIAIS: ESPAÇOS DE PARTICIPAÇÃO
CONSELHOS E MOVIMENTOS SOCIAIS: ESPAÇOS DE PARTICIPAÇÃO
 
SITUAÇÃO PROBLEMATIZADORA
Figura 1: diálogos sobre os Conselhos de Saúde. Fonte: NUTE-UFSC (2016).
Você já foi ou participa de algum Conselho Municipal que acontece na sua cidade? Você sabe efetivamente qual o papel dos conselhos e sua
contribuição para a sociedade?
Antes de iniciar a leitura do módulo, procure refletir um instante sobre essas questões!
CONSELHOS E MOVIMENTOS SOCIAIS: ESPAÇOS DE PARTICIPAÇÃO
 
UMA INTRODUÇÃO AOS CONSELHOS
A história da democratização no Brasil tem como marco fundamental a Constituição Federal de 1988, que apresenta novas orientações
para as relações entre Estado e sociedade civil. Também chamada de Constituição Cidadã, é concretizadora de direitos e traz a importância
da participação da população no controle e gestão das políticas públicas . 
Existem diferentes formas de processos participativos, como as conferências, os orçamentos participativos, comitês e também os
conselhos. Logo, cabe lembrar que a participação social é um importante mecanismo de democratização e fortalecimento da cidadania.
Para um entendimento mais claro acerca desse assunto da participação, é necessário esclarecer, também, o que se entende por Estado e,
por sua vez, por sociedade civil.
Saiba mais
Você conhece a constituição brasileira (http://forumeja.org.br/sites/forumeja.org.br/files/constituicaofederal1988.pdf)? 
Esse documento é a lei suprema em vigor no país e assegura, legalmente, a todos os brasileiros, o direito à saúde, à moradia, ao
transporte, à alimentação, à educação, entre outros. Em especial, sobre participação social nas políticas públicas, você poderá
direcionar a leitura aos seguintes artigos: art. 10; art. 194, inciso VII; art.198, inciso III; art. 204, inciso II; art. 206, inciso VI. 
Glossário
Políticas públicas são conjunto de ações organizadas e geridas pelo Estado para garantir a satisfação de necessidades e o
cumprimento dos direitos dos cidadãos. Tais políticas se efetivam em diversos setores, como saúde, educação, habitação,
trabalho, drogas, infância e juventude etc., protegendo grupos sociais tais como idosos, mulheres, negros, índios, entre outros.
 
Saiba mais
Para entendimento mais pontual dos processos participativos, consulte o artigo Conselhos gestores na política social urbana e
participação popular (http://portaldosconselhos.curitiba.pr.gov.br/wp-
content/uploads/2015/08/Participa%C3%A7%C3%A3o-Social-M-G-Gonh.pdf) de Maria da Glória Gohn.
Glossário
Participação social é a maneira pela qual os desejos e as necessidades de diferentes segmentos da população podem ser expressos
em um espaço público de modo democrático. É um processo educativo de construção de argumentos e de formulação de
propostas.
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Figura 2: Diferenciação entre Estado e sociedade civil. Fonte: NUTE-UFSC (2016).
Entretanto, não podemos descrever uma visão idealizada da relação Estado/sociedade civil, na qual a sociedade, supostamente, se
constituiria em um bloco homogêneo – oposto ao Estado – na defesa de princípios e interesses comuns. Ao contrário, a sociedade é
heterogênea, e esses princípios e interesses, antes, se conjugam de acordo com o momento histórico, os projetos próprios e os parceiros de
cada grupo ou organização componente da sociedade civil.
A sociedade civil passa, então, a assumir novas responsabilidades, a acessar os espaços nos quais são tomadas decisões e a tornar-se,
portanto, sujeito na formulação das políticas públicas. Dessa forma, passa a participar não só do debate, mas também da deliberação
sobre as suas necessidades que devem ser incorporadas pela agenda pública, assumindo, ainda, o exercício do controle social sobre as
ações do Estado. 
Glossário
Controle social, também chamado de democracia direta, refere-se ao acesso à informação e à participação da sociedade civil,
organizada ou não, na gestão, na implementação de ações e na fiscalização das organizações públicas e privadas. 
 
 
O controle social inexiste sem a participação da sociedade civil, embora nem toda participação vise conduzir o indivíduo ao
exercício do controle social. A atividade de participação está, por vezes, associada apenas ao ato de tomar conhecimento dos
processos e das decisões ou de se fazer presente neles, mas não necessariamente de forma ativa. O controle social vai mais além, à
medida que ele, de fato, demanda tornar-se parte ativa e pressupõe não só a capacidade, mas também a oportunidade de o sujeito
opinar, avaliar, implementar ações e atuar na fiscalização de organizações públicas ou privadas. Para uma compreensão mais
ampla dos diferentes significados do controle social, sugerimos a leitura do texto Organizações sociais: (des)controle social e
restrições ao direito à saúde (http://repositorio.unb.br/bitstream/10482/8775/1/ARTIGO_OrganiacaoSocialDescontrole.pdf).
Figura 3:  a imagem acima ilustra um exemplo de como pode ocorrer a participação social. Fonte: NUTE-UFSC (2016). 
Para que haja uma efetiva participação da sociedade civil na formulação e na implementação das políticas sociais, cabe considerar, ainda,
a importância de se promoverem condições efetivas de cidadania, como a melhoria das condições de vida dos grupos sociais em situação
de exclusão social, a diminuição dos procedimentos burocráticos das instituições estatais, a organização de um sistema de informação
sobre os serviços, com amplo acesso e garantiada autonomia local na execução dessas políticas. 
Outro elemento essencial ao processo de redemocratização do Estado brasileiro, incorporado na Constituição de 1988, foi a
descentralização político-administrativa, que concedeu às estruturas locais, como os municípios, maior autonomia e transferência da
execução das políticas sociais para essas instâncias.
O município ressurge, nesse contexto, como um espaço privilegiado de poder, tendo em vista  seu tamanho e proximidade com
os cidadãos, o que permite uma dinâmica participativa dotada de  novos formatos institucionais.
A Constituição de 1988 previu, ainda, os espaços concretos para o exercício da cidadania, elencando os conselhos como instrumentos de
mediação na relação entre o Estado e a sociedade civil. O direito constitucional à participação, assegurado por meio dos conselhos, passou
a ser regulamentado nos diferentes níveis da administração pública, por leis orgânicas específicas, relacionadas às ações e aos serviços
públicos, como saúde e educação; interesses coletivos, como meio ambiente; e de grupos específicos, como crianças e adolescentes,
idosos, entre outros.
Saiba mais
 Confira alguns exemplos de participação e de controle social nas leis elencadas a seguir. 
• Conselho Nacional de Políticas sobre Drogas – Lei n.º 11.343 (http://www.camara.gov.br/sileg/integras/790351.pdf), de 23
ago. 2006, e Decreto n.º 5.912/06. 
• Conselho Nacional de Assistência Social – Lei n.º 8.742 (http://www.planalto.gov.br/CCivil_03/Leis/L8742.htm), de 7 dez.1993. 
• Conselho Nacional de Educação – Lei n.º 9.131 (http://www.camara.leg.br/sileg/integras/545737.pdf), de 24 nov. 1995. 
• Conselho Nacional de Saúde – Lei n.º 8.142 (https://www.sjc.sp.gov.br/media/116799/microsoft_word_-_lei_n_8142.pdf), de
28 dez. 1990. 
• Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente – Lei n.º 8.242
(http://www.planalto.gov.br/CCIVIL_03/Leis/L8242.htm), de 12 dez. 1991. 
• Conselho Nacional de Segurança Pública – Decreto n.º 5.834 (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-
2006/2006/Decreto/D5834.htm), de 6 jul. 2006. 
• Lei de Acesso à Informação Pública – Lei n.º 12.527 (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-
2014/2011/lei/l12527.htm), de 18 nov. 2011.
Saiba mais
Para conhecer mais sobre o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente e outras estratégias que fazem parte dessa
política, consulte o texto Legislação e políticas para crianças e adolescentes
(http://avea.conselheiros7.nute.ufsc.br/content/modulos/politicas/medias/files/cap_13_legislacao_e_pol%C3%ADticas_par
a_criancas_e_adolescentes.pdf) escrito por Celio Vanderlei Moraes, psicólogo e mestre em Sociologia.
A função dos conselhos, portanto, é garantir os princípios da participação da sociedade nos processos de decisão, definição e
operacionalização das políticas públicas. 
Você conhece os conselhos que fazem parte da sua comunidade? Você participa ou já participou de alguma reunião?
 
CONSELHO E MOVIMENTOS SOCIAIS: ESPAÇOS DE PARTICIPAÇÃO
 
CONSELHOS COMO ESPAÇOS PÚBLICOS DE EXERCÍCIO DA PARTICIPAÇÃO VIA CONTROLE SOCIAL
Você já estudou que o controle social é exercido pelo povo, por meio dos conselhos. Mas, afinal, o que são esses conselhos e como eles
funcionam?
Os conselhos são espaços públicos criados por lei (federal, estadual ou municipal) cuja formação é plural e paritária , dos quais
participam as organizações governamentais (ministérios, secretarias e outros órgãos vinculados) em conjunto com a sociedade civil
organizada (associações e organizações não governamentais), tendo como principal função a formulação e o controle da execução das
políticas públicas setoriais.
São espaços públicos porque formam um campo de debate e discussões na construção conjunta de acordos e na elaboração de políticas
públicas que atendam aos interesses da sociedade civil e do Estado. Por proporcionarem esses debates e por apresentarem sugestões para
as questões levantadas, os conselhos são, reconhecidamente, instâncias de natureza deliberativa e consultiva:
Natureza deliberativa: capacidade própria de decidir sobre a formulação, o controle, a fiscalização, a supervisão e a avaliação das
políticas públicas, inclusive nos assuntos referentes à definição e destinação do orçamento.
Natureza consultiva: significa que o Estado, para decidir sobre o direcionamento das políticas públicas, deve consultar o respectivo
conselho. 
Figura 4: Joana, moradora da cidade Santo Antônio, possui dúvidas do que é um Conselho Municipal. Fonte: NUTE-UFSC (2016). 
 
Glossário
Formação plural é aquela na qual é permitida a participação de cidadãos de diferentes crenças religiosas, etnias, gêneros, filiações
partidárias, entre outras características, para que os conselhos tenham, em sua formação, pessoas que representem toda a
diversidade que constitui a sociedade brasileira.
Glossário
Paritária significa que para cada conselheiro representante do Estado haverá um representante da sociedade civil.
Por exemplo, se o prefeito de um município decide, em parceria com o secretário de educação, implantar um novo programa para
Educação Infantil, antes, eles podem se reunir com o Conselho Municipal de Educação e consultá-lo, uma vez que essa é a instância que
possui, justamente por representar a sociedade civil, as escolas e o Estado, um olhar multifacetado da realidade e dos problemas
relacionados à educação infantil no município. 
O protagonismo social previsto com o surgimento dos conselhos envolve muitos desafios, tendo em vista que nem sempre estamos
habituados a participar desses espaços. 
Para você ampliar a discussão sobre o tema, assista ao vídeo Roda de conversa: políticas públicas e a participação dos conselhos.
 https://www.youtube.com/watch?v=JbikY17c11U
 
 
 
Pense nisso...
Ao assistir ao Roda de Conversa, você deve ter percebido que os conselhos têm um papel essencial na promoção e no
reordenamento das políticas públicas brasileiras e, principalmente, na garantia e concretização dos direitos sociais dos
cidadãos. 
No seu entendimento,  como isso acontece com relação ao tema drogas?
Em relação aos conselhos de políticas sobre drogas, é necessário entender primeiro o que é o Sistema Nacional de Políticas Públicas
sobre Drogas (SISNAD) (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/lei/l11343.htm), instituído pela Lei n.º 11.343, de
23 de agosto de 2006, que tem por finalidade: 
I – a prevenção do uso indevido, a atenção e a reinserção social de usuários e dependentes de drogas; 
II – a repressão da produção não autorizada e do tráfico ilícito de drogas.
A mesma lei foi responsável também pela criação do Conselho Nacional de Políticas sobre Drogas (CONAD). Conheça um pouco mais sobre
os conselhos voltados às políticas sobre drogas no infográfico abaixo.
Conteúdo interativo. Acesse em aberta.senad.gov.br
Figura 5: a figura acima explica a diferenciação de alguns conselhos sobre drogas no Brasil. Fonte: NUTE-UFSC (2016).
A implantação do CONAD tem como objetivo proporcionar uma interlocução entre atores sociais em defesa da integração e da
responsabilidade compartilhada nas ações voltadas à prevenção, ao tratamento e à reinserção social de usuários de álcool e outras drogas,
de forma integrada, e por meio da intersetorialidade.
Saiba mais
 O cuidado em saúde prevê a necessidade de distintos serviços, que vão além da área da saúde. Acesse o módulo O cuidado ao
usuário de drogas na perspectiva da atenção psicossocial (http://www.aberta.senad.gov.br/modulos/capa/o-cuidado-ao-
usuario-de-drogas-na-perspectiva-da-atencao-psicossocial) para saber mais informações a respeito desse assunto.
No seu município, existe um Conselho Municipal de Políticas sobre Drogas? Você sabe quem participa dele? Quais ações são
desenvolvidaslá? Elas alcançam o seu bairro? Que tal se informar sobre isso?
Cada município conta com uma realidade distinta que requer ações diferenciadas em relação à política sobre drogas. Nesse sentido, os
conselhos municipais sobre drogas devem ser compostos por diferentes atores sociais, para aproximar ações, discussões e debates às reais
necessidades e às demandas locais.
 
 
Figura 6: a imagem acima representa como a representação nos conselhos de saúde deveria ser composta por diferentes atores da sociedade civil. Fonte: NUTE-UFSC (2016).
CONSELHOS E MOVIMENTOS SOCIAIS: ESPAÇOS DE PARTICIPAÇÃO
 
PASSOS PARA CRIAR UM CONSELHO MUNICIPAL DE POLÍTICA SOBRE DROGA (COMAD)
Como vimos, os conselhos são muito importantes para que nasçam novas estratégias e ações sobre o campo das políticas públicas,
incluindo o tema drogas. Na sequência, você poderá conhecer as etapas para a formação de um Conselho Municipal. Caso na sua cidade
não tenha um, você e outros colegas podem aproveitar este momento para colocar em prática um projeto assim, que tal?
Saiba mais
Acesse a cartilha (http://www.mpgo.mp.br/portalweb/hp/54/docs/compods_e_fumpods_-_guia_para_criacao_-
_prefeitos.pdf) com o modelo e guia para a criação e a elaboração do regimento do conselho.
Conteúdo interativo. Acesse em aberta.senad.gov.br
Figura 7:  A Figura acima retrata as fases para a crianção de um Conselho. Fonte: NUTE-UFSC (2016).
DESAFIOS À QUALIFICAÇÃO DOS PROCESSOS PARTICIPATIVOS E DA CONSOLIDAÇÃO DOS ESPAÇOS DE CONTROLE SOCIAL
 
 
DESAFIOS À QUALIFICAÇÃO DOS PROCESSOS PARTICIPATIVOS E DA CONSOLIDAÇÃO DOS ESPAÇOS DE CONTROLE SOCIAL
A construção democrática é um processo inacabado e permanente em nossa sociedade. Nesse sentido, a participação da sociedade civil é
fundamental. Por meio dos conselhos, é possível não apenas participar do debate, mas também deliberar sobre as necessidades que
devem ser incorporadas pela agenda pública, e assumir, ainda, o exercício do controle social sobre as ações do Estado.  
Em virtude da complexidade de fatores que caracterizam a relação entre Estado e sociedade civil, torna-se necessário que novos
aprendizados auxiliem na capacidade de negociação e na construção do interesse público na formulação das políticas. 
A atividade de participação se reduz, muitas vezes, ao ato de se fazer presente nos espaços de discussão e deliberação das políticas
públicas, mas não necessariamente de forma ativa. Exercer o controle social é muito mais do que conhecer ou frequentar os conselhos, é,
por exemplo, envolver-se nos temas discutidos, esclarecendo-os para todos, discutindo suas repercussões e deliberando de forma
esclarecida, sendo esse, portanto, o papel de um conselheiro, à medida que ele, de fato, torna-se sujeito ativo nesse processo. O controle
social pressupõe, assim, não só a presença, mas também a interferência do sujeito, opinando, avaliando os projetos e as ações, e atuando
na fiscalização de organizações públicas ou privadas. 
É importante que os conselheiros possam ter uma compreensão ampla e crítica da realidade social, nas suas múltiplas manifestações, para
que possam participar da construção e da avaliação das políticas públicas, tendo em vista a integração e a articulação entre as ações, os
serviços, os conselhos e os diferentes setores sociais. 
No campo dos problemas relacionados ao álcool e outras drogas, é fundamental a participação dos conselheiros levando a todos
informações fundamentadas e reflexões críticas e contextualizadas sobre esse fenômeno, em suas diversas dimensões. O conselheiro pode
contribuir significativamente para a desconstrução de imagens e de noções preconceituosas, de viés estigmatizante sobre os usuários. Para
isso, ele deve ser capaz de ampliar as discussões para o campo da promoção da saúde e dos direitos humanos e civis de todos, tomando
por base evidências científicas e não apenas convicções pessoais.  
O desafio da construção democrática requer o fortalecimento da participação ativa da sociedade e dos conselhos, que se caracterizam
como instâncias coletivas de decisão e espaços de exercício do controle social. Os atores sociais, comunidade, usuários, familiares e
conselheiros são muito importantes nesse processo, contribuindo para que as necessidades da sociedade civil se façam representadas e
atendidas na formulação das políticas e das ações do Estado, rumo ao compromisso de consolidação da cidadania.
[...] o grande desafio realmente é a gente trabalhar no sentido de fortalecer os conselhos que já existem e sensibilizar e mobilizar os prefeitos e as
autoridades locais de realmente dar a devida importância que esses conselhos têm no município. [...] eu entendo que a Política Estadual e a Política
Nacional só vai ser consolidada a partir do momento de consolidação dos conselhos no município. E aí, nós temos que chamar a comunidade, os
educadores, nós temos que convocar todo mundo para essa tarefa. [...]. (ex-membro do Comitê Assessor ao Conselho Estadual Antidrogas - COESAD,
2006, p. 167).
CONSELHOS E MOVIMENTOS SOCIAIS: ESPAÇOS DE PARTICIPAÇÃO
Síntese Reflexiva
Neste módulo, você pôde compreender a importância dos conselhos na elaboração, implementação e fiscalização de políticas
públicas, por meio do efetivo exercício do controle social. Os aspectos relevantes desses espaços na mediação entre sociedade
civil e Estado são capazes de analisar com propriedade plural as características e demandas de cada comunidade, tornando os
conselhos fortalecidos, sendo, assim, um importante requisito para a construção de uma sociedade verdadeiramente
democrática.  
Em contrapartida, no início do módulo, você pode perceber que Beatriz, moradora do cidade Santo Antônio, acredita que as
discussões e deliberações que acontecem nos conselhos não são tão democráticas, uma vez que seu amigo não se sentiu bem
representado nem escutado no conselho que participou. Diante disso, procure refletir: como o município poderia tornar seus
conselhos espaços de maior participação social? O aumento da participação social nos conselhos poderia trazer mudanças
para você e sua comunidade?
 
 
 
REFERÊNCIAS
Textos
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Dissertação (Mestrado em Política Social)–Departamento de Serviço Social, Universidade de Brasília, Brasília, 2005. 
BOBBIO, N.; MATTEUCCI, N.; PASQUINO, G. Dicionário de Política. Tradução João Ferreira (Coord.) et al. Revisão geral de João Ferreira e
Luis Guerreiro Pinto Cacais. 13. ed. Brasília: UnB, 2010. 
BUCHE, R, R.; OLIVEIRA, S. R. M. O discurso do “combate às drogas” e suas ideologias. Revista de Saúde Pública, São Paulo, v. 2, n. 28, p.
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COUTINHO, C. N. Gramsci: um estudo sobre seu pensamento político. Rio de Janeiro: Campos, 1989. 
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Vídeos 
Roda de Conversa - Tânia Maris Grigolo, Celio Vanderlei Moraes e Karen Santana de Almeida Vieira. Curso Conselheiros, 2015. 1 vídeo (4'55'').
Disponível em: <https://www.youtube.com/watch?v=JbikY17c11U (https://www.youtube.com/watch?v=JbikY17c11U)>. Acesso em:
03 de out 2016.