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PÓS-GRADUAÇÃO EM GESTÃO DAS POLÍTICAS SOCIAIS 
 
 
A INTERVENÇÃO PROFISSIONAL NA GESTÃO DAS POLITICAS 
SOCIAIS 
 
 
 
Profª Ms Selma Leite 
UNIDADE I 
 
Não há democracia sem direitos humanos e não 
há direitos humanos sem democracia (Flavia 
Piovesan, 2003 
 
 
É sempre bom lembrar... 
 
Mundialmente, a história demonstra um processo de construção no 
sentido de preservação dos direitos humanos. Estes se intensificaram com a 
Revolução Francesa e frente a episódios como a 1ª e 2ª Guerra Mundial, 
momentos em que surgem organismos internacionais para a defesa dos 
direitos humanos. 
 
Porém, apesar de todos os esforços internacionais, ainda milhares de 
crianças morrem de fome no mundo1; mulheres sofrem discriminação, violência 
física e psicológica; homossexuais são perseguidos; estrangeiros são 
duramente culpabilizados pelas tragédias nacionais; nos conflitos de terra 
indígenas e homens do campo são exterminados em ordem crescente entre 
outras violações. 
 
Ainda, de forma predatória o meio ambiente é atacado severamente e os 
recursos naturais se esvaem sob a ambição do homem, expondo a mazela 
contemporânea do paradoxal desenvolvimento tecnológico e a sedimentada 
desigualdade social que constituem o grande desafio do século, como nos 
alerta Nelson Mandela: ―a pobreza maciça e a desigualdade obscena são 
flagelos tão grandes dos nossos tempos – tempos em que o mundo se gaba de 
progressos extraordinários na ciência, tecnologia, indústria e na acumulação de 
riqueza – que têm de ser colocados ao lado da escravatura e do Apartheid 
como males sociais‖. 
 
 É neste sentido, aliado à adesão aos tratados do sistema internacional 
de proteção e promoção dos direitos humanos que, em busca da reversão 
 
1
 Em 1993, a Comissão de Direitos Humanos da ONU (Organização das Nações Unidas) realizou uma 
reunião com 52 países e, apesar do voto contrário dos Estados Unidos, reconheceu o direito à alimentação 
como direito humano. 
 
 
deste quadro, o processo de redemocratização no Brasil no final do século XX 
é fortemente impulsionado por movimentos sociais de diversos segmentos da 
sociedade civil organizada após anos de ditadura militar que descaracterizaram 
o cenário político, econômico e social de país democrático. 
 
Segundo aduz Maria da Glória Gohn (2007), nos anos 1980 o cenário se 
altera formado por movimentos pluriclassistas como o de mulheres, de negros, 
de ecológicos etc.; por lideranças das novas centrais sindicais; por 
parlamentares e partidos políticos oposicionistas; por entidades profissionais 
comprometidas com a democracia; e por Organizações Não Governamentais 
ONGs então emergentes na cena política nacional, que lutam pelo fim da 
ditadura. 
 
É neste contexto que vai se caracterizar o pano de fundo em que é 
revestida a formatação de uma nova Carta Constitucional, pautada na 
descentralização do poder onde a participação popular é consagrada e 
garantida através do controle social e os direitos sociais adquirem novo status 
através da reconfiguração da Seguridade Social, da garantia de proteção 
integral à criança e ao adolescente, enfim, conquistas há muito reinvinicadas, 
são agora contempladas contitucionalmente, inaugurando novos tempos ao 
menos no que tange ao âmbito legislativo. 
 
A proposta de controle social2 como direito conquistado através da 
promulgação da Constituição Federal de 1988 encontra-se na efetivação de 
uma estrutura político-administrativa descentralizada e participativa, entendida 
aqui como forma de organização estatal, onde Estados e municípios gozam da 
autonomia política e administrativa. 
 
Após vinte anos de ditadura militar e uma crise econômica conjuntural, é 
nesta Carta que os direitos à educação, a saúde, ao trabalho, a moradia, o 
lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, 
a assistência social foram expandidos e reconhecidos como direitos 
fundamentais, tornando-a conhecida como ―Constituição Cidadã‖. 
 
Nesta Constituição, em seu art. 6º e Título VIII é promovida, como cita 
Carlos Simões (2009, p.86): ―uma nova concepção dos direitos sociais, 
desvinculada da lógica das relações econômicas; mas, ao contrário, agora 
decorrentes de situações de risco e vulnerabilidade social de parcelas da 
população, das quais emergem direitos centrados na pessoa e sua dignidade, 
matricialidade familiar e trabalho, o que pressupõe os princípios da 
universalidade e seletividade (parte II, inciso II, itens 1 e 3). 
 
A concepção de Estado nação é superada nesta Constituição em seu 
Artigo 1º e repercute na descentralização do poder onde a participação popular 
tem seu protagonismo institucionalmente reconhecido: ―A República Federativa 
 
2
 Historicamente a categoria controle social foi entendida apenas como controle do Estado ou do 
empresariado sobre as massas...o sentido inscrito na Constituição é o da participação da população na 
elaboração, implementação e fiscalização das políticas sociais...que tem como marco o processo de 
redemocratização da sociedade brasileira com o aprofundamento do debate referente à democracia 
(CFESS, 2009 p.395) 
 
 
do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do 
Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito3 e tem como 
fundamentos: 
 
 a soberania 
 a cidadania 
 a dignidade da pessoa humana 
 os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo 
político 
 
 Ainda, em seu parágrafo único destaca que: “Todo poder emana do 
povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos 
termos desta Constituição”. 
 
A novidade, que lhe é peculiar, de descentralização das políticas 
públicas e a participação no controle e gestão destas pela população através 
da sociedade civil organizada, não acontece sem embates e dificuldades 
iniciais, pois ao tratar de gestão democrática redefine e desloca dimensões 
importantes, como aduz Marco Aurélio Nogueira: 
 
―trata-se de um tema composto de muitos temas: a participação, a 
liberdade, o controle social, a composição dos interesses, o poder 
compartilhado, os sujeitos autônomos, a eficiência. A gestão 
democrática é um arranjo sofisticado: combina institucionalidade, 
compromisso e pacto com a criatividade, iniciativa e 
empreendedorismo. Trata-se de um outro modo de organizar e de 
agir: um outro modo de fazer política nas e com as organizações 
...o tema da eficiência surge de modo bem preciso: desliga-se o 
custo e concentra-se nas finalidades, preocupando-se em 
responder não ao impacto financeiro, mas ao impacto 
“social” – isto é, sobre os que usam determinado serviço. A 
gestão democrática, quando pensa em eficiência, desloca a 
dimensão administrativa ( controle, o gasto, a organização, os 
processos) e a substitui pela dimensão política. Troca a norma 
burocrática por uma outra: não pela ―norma gerencial‖, mas pelas 
―normas‖ definidas por sujeitos capazes de assumir 
compromissos, organizar espaços coletivos e criar soluções, 
produzindo serviços que seja de ―qualidade social‖. A gestão 
democrática não ignora nem teme o tema poder. Mas pretende 
dedicar-se a domesticar e a humanizar o poder: transformá-lo em 
algo menos ameaçador, mais compartilhado, mais negociado. É 
por isso que não pode haver gestão democrática sem ―reforma 
intelectual e moral‖, como dizia Gramsci: sem novas 
subjetividades e sem uma nova cultura. (2005, p.18-19 grifos 
nossos) 
 
3
 Nessa acepção, a instituição do Estado de direito significa a garantia dos direitos fundamentais das 
pessoas, tratadas humanamente (daí a redundância de pessoas humanas) na base de um regime legal 
de garantias constitucionais, contra o arbítrio público ou privado, configuradoras de um novo status 
jurídico das pessoas, assim instituídas como cidadãs, de modo que nem o Poder Público nem, muitomenos, os poderes privados possam invadir a esfera individual (SIMÕES, 2009 p.85). 
 
 
 
 O mesmo autor ainda trata da complexidade da ―descentralização 
participativa‖ como diretriz que inova e promete democracia quando propõe 
mudanças institucionais e amplia efetivamente a participação social através 
dos Conselhos4 (NOGUEIRA, 2005). 
 
 Encontramos, ainda nesta mesma linha, declarado na Constituição de 
1988, Título VIII : Da Ordem Social, na definição do conceito seguridade social 
explicitamente o papel a ser desempenhado pela sociedade: Art. 194 - A 
seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa 
dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos 
relativos à saúde, à previdência e à assistência social. Como indica Carlos 
Simões (2009): 
 
―essa iniciativa da sociedade, na administração pública...ampliou-
se para o setor privado, em que o interesse público está presente, 
como a educação, o meio ambiente, o abrigo de idosos e outros, 
por meio de duas formas de participação: de um lado, das 
entidades e organizações sociais...voltadas para fins sociais 
específicos e de outro, dos conselhos, por meio de representantes 
eleitos pela população entre trabalhadores, empresários, 
aposentados e representantes do governo‖. 
 
 Observa-se nesta Constituição Federal que, entre os sete objetivos de 
competência do Poder Público quanto à organização da seguridade social, o 
objetivo exposto no Inciso VII irá demonstrar o forte conteúdo político que 
assegura a participação da comunidade nos colegiados dos órgãos públicos: 
―caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão 
quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos 
aposentados e do Governo nos órgãos colegiados‖. 
 
Certamente de forte cunho político, o Brasil inova ao distribuir 
competências entre a União, Estados, municípios e o Distrito Federal, 
ampliando o controle social através da participação popular e a co-
responsabilidade entre sociedade e Estado através da descentralização 
político-administrativa garantida nos artigos 204 e 198 em relação às políticas 
sociais, como segue: 
 
Art. 198 - As ações e serviços públicos de saúde integram uma 
rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema 
único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes: 
 
I - descentralização, com direção única em cada esfera de 
governo; 
 
4
 A palavra Conselho tem origem greco-latina e, entre os seus muitos significados destacam-se o de 
exortação para o grego e o de ajuntamento de convocados para o latim, ambos supondo participação, 
cogitação, reflexão e deliberação precedidas de análises e de debates ( Carlos Betlinski, Conselhos 
Municipais de Educação:participação e cultura política – tese de doutorado – Programa de Educação – 
PUC/SP – 2006 p. 96) 
 
 
 
II - atendimento integral, com prioridade para as atividades 
preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais; 
III - participação da comunidade. 
 
Art. 204 - As ações governamentais na área da assistência social 
serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade 
social, previstos no Art. 195, além de outras fontes, e organizadas 
com base nas seguintes diretrizes: 
 
I - descentralização político-administrativa, cabendo a 
coordenação e as normas gerais à esfera federal e a coordenação 
e a execução dos respectivos programas às esferas estadual e 
municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência 
social; 
II - participação da população, por meio de organizações 
representativas, na formulação das políticas e no controle das 
ações em todos os níveis. 
 
Dentre os mecanismos ou espaços de ação para o controle social 
encontram-se o Ministério Público, incumbido na defesa da ordem jurídica, do 
regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis. Ele se 
configuraria num ―advogado da sociedade‖. Também estão elencados os 
órgãos de defesa do consumidor, como o PROCON, que não só se dedica ao 
consumidor de bens e objetos, mas também prevê a proteção ao consumidor 
de serviços: as condições precárias de funcionamento das diversas instituições 
podem e devem ser notificadas ao PROCON (BARROS, 1994); os meios de 
comunicação oficiais, apesar da dificuldade de acesso e os alternativos; os 
Conselhos de profissionais, em que é possível que qualquer pessoa denuncie 
um mau atendimento no conselho respectivo (BRAVO, 2009 p.397) 
 
Dentre as instâncias de participação popular nas políticas sociais 
previstas nas respectivas Leis Orgânicas, destacam-se: as conferências e os 
Conselhos. 
 
 As conferências são eventos que devem ser realizados periodicamente 
para discutir as políticas sociais de cada esfera e propor diretrizes de 
ação. As deliberações das conferências devem ser entendidas enquanto 
norteadoras da implantação das políticas e, portanto, influenciar as 
discussões travadas nos diversos conselhos (BRAVO,2009). 
 
Atendendo às diretrizes desta de descentralização das políticas públicas 
preconizadas pela Constituição Federal e expostas no artigo 10; Artigo 194, 
Inciso VII; artigo 198, inciso III; artigo 204 inciso II; artigo 206 inciso II e VI, o 
controle social a ser exercido pela população é assegurado nas legislações 
ordinárias que prevêem conselhos colegiados, em geral paritários e agora 
deliberativos, compostos por representantes da sociedade civil e do governo, 
com competência de apreciar, controlar e fiscalizar políticas públicas. 
 
 Os Conselhos são considerados condutos formais de participação 
social, institucionalmente reconhecidos, com competências definidas em 
 
 
estatuto legal, com o objetivo de realizar o controle social de políticas 
públicas setoriais ou de defesa de direitos de segmentos específicos. 
Sua função é garantir, portanto, os princípios da participação da 
sociedade nos processos de decisão, definição e operacionalização das 
políticas públicas, emanados da Constituição. Ou seja: são instrumentos 
criados para atender e cumprir o dispositivo constitucional no que tange 
ao controle social dos atos e decisões governamentais (CFESS, 2009 
p.166). 
 
 Os Conselhos não são novidade, segundo Gohn (2007), pois constam 
experiências em Portugal ainda no século XIII. Na França, a Comuna de Paris 
é considerada como a primeira experiência em autogestão operária por meio 
de conselhos populares; ainda neste modelo consideram-se os sovietes russos 
que surgem em 1905 na cidade de São Petesburgo seguidos por Conselhos 
operários na Alemanha; Itália, Espanha e no pós-guerra por países como 
Hungria, Polônia e Iugoslávia cuja experiência tornou-se famosa. 
 
A sua novidade é a idéia do controle exercido pela sociedade através da 
presença e da ação organizada de diversos segmentos. Os conselhos devem 
ser visualizados como lócus do fazer político, como espaços contraditórios, 
orientados pela democracia participativa, tendo no horizonte a construção da 
democracia de massas. 
 
 Segundo Carvalho (1995) os conselhos são espaços paritários em que a 
sociedade civil (50%) e os prestadores de serviços públicos, privados e 
filantrópicos discutem, elaboram e fiscalizam as políticas sociais das diversas 
áreas: saúde, educação, assistência social, criança e adolescência, idoso, 
entre outras. São baseados na concepção de participação social, que tem sua 
base na universalização dos direitos, pautada por uma nova compreensão do 
caráter e papel do Estado (apud Bravo, 2009 p. 396). 
 
 Esta autora, tratando dos desafios postos, ressalta ainda que os 
conselhos não podem ser nem supervalorizados, nem subvalorizados, 
apontando como dificuldades: 
 
 o desrespeito do poder público pelas deliberações dos conselhos e 
conferências; 
 o não cumprimento das leis que regulamentam o seu funcionamento; 
 a burocratização das ações e dinâmica dos conselhos que não 
viabilizam a participação dos representantes; a não divulgação préviada 
pauta de reuniões; a infra-estrutura precária; 
 a ausência de definição orçamentária; a falta de conhecimento da 
sociedade civil organizada sobre os conselhos; 
 a ausência de articulação mais efetiva dos conselheiros com suas 
bases; 
 a dificuldade dos conselheiros interferirem na dinâmica dos conselhos; 
 a chantagem institucional do Poder Executivo, alegando que, caso as 
propostas apresentadas sejam questionadas pelos conselheiros, irá 
trazer prejuízos para a população; 
 
 
 a ausência de soluções jurídicas mais ágeis quanto à necessidade de se 
defrontar com o executivo; 
 a contribuição ainda incipiente dos conselhos para a democratização da 
esfera pública (BRAVO,2009 p.399) 
 
 No Brasil, Maria da Gloria Gohn (2007) diferencia os conselhos como: 
 
 criados pelo Poder Executivo, para mediar suas relações com os 
movimentos e com as organizações populares; 
 
 os populares, construídos pelos movimentos populares ou setores 
organizados da sociedade civil em suas relações de negociações com 
o poder público; 
 
 e os institucionalizados, com possibilidades de participar da gestão 
dos negócios públicos criados por leis originárias do poder Legislativo. 
 
 
Os conselhos populares foram propostas dos setores da esquerda ou de 
oposição ao regime militar, e surgiram com papéis diversos tais como: 
organismos do movimento popular atuando com parcelas e poder junto ao 
executivo (tendo a possibilidade de decidir sobre determinadas questões de 
governo); organismos superiores de luta e de organização popular, gerando 
situações de duplo poder; organismos de administração municipal criados pelo 
governo para incorporar o movimento popular ao governo, no sentido de 
assumirem tarefas de aconselhamento, deliberação e/ou execução. 
 
Pode-se afirmar que a criação de um conselho municipal de direitos é uma 
medida voltada para garantir uma esfera pública com representantes da 
comunidade local e dos órgãos governamentais, para monitorar o impacto das 
políticas públicas na proteção e efetivação dos direitos da pessoa humana, e, 
também, para investigar as violações de direitos no território municipal. O 
conselho deve ser criado por lei municipal e, para o exercício de suas 
atribuições, não pode ficar sujeito a qualquer subordinação hierárquica. 
Deliberam sobre questões no âmbito da política municipal e suas decisões 
devem ser parâmetros para os órgãos municipais e para a execução das ações 
públicas governamentais e não-governamentais. 
 
Quanto aos conselhos estaduais de direitos existentes no País, a maioria 
foi criada nos anos noventa, tendo como característica principal a participação 
expressiva da sociedade civil e a independência perante o Poder Executivo de 
seus respectivos estados. Criados por lei estadual, estão vinculados 
administrativamente às Secretarias de Estado das respectivas áreas temáticas 
ou de direitos e não devem estar sujeitos a nenhuma subordinação hierárquica. 
Deliberam sobre questões no âmbito na política estadual e suas decisões 
devem ser parâmetros tanto para os órgãos estaduais, quanto para os 
municípios. 
 
Os conselhos nacionais devem estar vinculados administrativamente aos 
Ministérios respectivos ao seu interesse temático e de direitos. Deliberam sobre 
 
 
questões no âmbito da política nacional e suas decisões devem ser parâmetros 
tanto para os órgãos nacionais, quanto para estados e municípios. Destacam-
se neste nível: 
 
 
Conselho Nacional dos Direitos do Idoso - CNDI 
Conselho Nacional dos Direitos da Mulher - CNDM 
Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficiência – 
CONADE 
Conselho Nacional de Promoção da Igualdade Racial - CNPIR 
Conselho Nacional de Combate à Discriminação – CNCD 
Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente – 
CONANDA 
Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana – CDDPH 
 
 Na contemporaneidade encontram-se entre os conselhos gestores 
institucionalizados setoriais os Conselhos da Saúde, da Assistência Social, da 
Criança e Adolescente e os Conselhos de Assistência Social, entre outros, 
como explicitados a seguir. 
 
A partir de 1990 a regulamentação deste princípio institucional inicia-se 
na área da saúde através da Lei Orgânica da Saúde LOS Lei nº 8.080 de 19 
de setembro que regulamenta o SUS, cria o Conselho Nacional da Saúde CNS 
e prevê a formação dos conselhos estaduais e municipais, com a função de 
elaborar a Política, o Plano e o Fundo Nacional de Saúde como pode-se 
observar: 
 
DAS DISPOSIÇÕES GERAIS 
Art. 2º A saúde é um direito fundamental do ser humano, 
devendo o Estado prover as condições indispensáveis ao 
seu pleno exercício. 
§ 2º O dever do Estado não exclui o das pessoas, da 
família, das empresas e da sociedade. 
CAPÍTULO II Dos Princípios e Diretrizes 
Art. 7º As ações e serviços públicos de saúde e os serviços 
privados contratados ou conveniados que integram o 
Sistema Único de Saúde (SUS), são desenvolvidos de 
acordo com as diretrizes previstas no art. 198 da 
Constituição Federal obedecendo ainda aos seguintes 
princípios: 
VIII - participação da comunidade; 
IX - descentralização político-administrativa, com direção 
única em cada esfera de governo: 
a) ênfase na descentralização dos serviços para os 
municípios; 
CAPÍTULO IV Da Competência e das Atribuições 
Seção I Das Atribuições Comuns 
Art. 15. A União, os Estados, o Distrito Federal e os 
Municípios exercerão, em seu âmbito administrativo, as 
seguintes atribuições: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao.htm#cfart198
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao.htm#cfart198
 
 
I - definição das instâncias e mecanismos de controle, 
avaliação e de fiscalização das ações e serviços de saúde; 
II - administração dos recursos orçamentários e financeiros 
destinados, em cada ano, à saúde; 
 
Ainda na década de 1990, o Conselho Nacional de Assistência Social 
CNAS, é instituído pela Lei Orgânica da Assistência Social LOAS em 07 de 
dezembro de 1993, Lei nº 8742, como órgão superior de deliberação colegiada, 
vinculado à estrutura da Administração Pública /federal responsável pela 
elaboração e coordenação da Política Nacional de Assistência Social, 
atualmente Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Seus 
membros têm dois anos de mandato, permitida uma única recondução, 
nomeados pelo Presidente da República. 
 
Como ferramenta da Política Nacional da Assistência Social, o Sistema 
Único da Assistência Social é definido como ―um sistema público não 
contributivo, descentralizado e participativo que tem por função a gestão5 do 
conteúdo específico da assistência social no campo da proteção social 
brasileira (...) pauta-se na unidade de concepção e de aça para a promoção de 
ações integradas e reafirma o compromisso com o desenvolvimento e humano 
e social (NOB, 2005). 
 
Carlos Simões (2009) destaca que esta descentralização é 
hierarquizada, segundo as competências e atribuições privativas dos entes 
federativos, pois: ―aos Estados, municípios e Distrito Federal, compete uma 
relativa autonomia, traçando as respectivas políticas, entretanto subordinadas à 
normatização federal”. 
 
Ainda neste sentido prossegue-se no caminho da co-responsabilização 
entre os entes federativos e a sociedade com a regulamentação direcionada à 
criança e ao adolescente através da Lei n. 8.069 que institui o Estatuto da 
Criança e do Adolescente – ECA e igualmente prevê a criação do Conselho 
Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente – CONANDA e dos 
conselhos estaduais e municipais de composição paritária, bem como prevê a 
implantação dos conselhos tutelares: 
 
Título I Das Disposições Preliminares 
Art. 4º É dever da família, da comunidade, da sociedade 
em geral e do poder público assegurar, com absoluta 
prioridade, a efetivação dos direitos referentes à vida, à 
saúde, à alimentação, à educação, ao esporte, ao lazer, à 
profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito,à 
liberdade e à convivência familiar e comunitária. 
 
5
 Os gestores do SUAS são os representantes de cada esfera de governo: no âmbito nacional, o Ministério 
do Desenvolvimento Social e Combate à Fome; no âmbito estadual, o Secretário de Estado da Assistência 
Social e no município, o Secretário de Assistência Social. 
 
 
Art. 18. É dever de todos velar pela dignidade da criança e 
do adolescente, pondo-os a salvo de qualquer tratamento 
desumano, violento, aterrorizante, vexatório ou 
constrangedor. 
 
Dentre suas atribuições, o CONANDA vai estabelecer as Diretrizes 
Nacionais que irão embasar os procedimentos nas áreas de políticas sociais 
voltadas para as crianças e adolescentes, a partir de um conjunto de temas 
focais que irão orientar: 
 
 a organização, 
 a articulação, 
 o desenvolvimento e 
 a avaliação de programas executados pelos órgãos 
governamentais e pela sociedade civil. 
 
O Conanda, segundo o que estabelece a Lei no 8242 de 12 de outubro 
de 1991 em seu artigo terceiro, será integrado por representantes do Poder 
Executivo, assegurada a participação dos órgãos executores das políticas 
sociais básicas na área de ação social, justiça, educação, saúde, economia, 
trabalho e previdência social e, em igual número, por representantes de 
entidades não-governamentais de âmbito nacional de atendimento dos direitos 
da criança e do adolescente. 
 
No Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA, artigo 88, os conselhos 
municipais, estaduais e nacional dos direitos da criança e do adolescente 
devem ser deliberativos e controladores das ações em todos os níveis, 
devendo ser assegurada a participação popular paritária por meio de 
organizações representativas, segundo leis municipal, estadual e federal. A 
mesma lei municipal que dispõe sobre o Conselho dos Direitos da Criança e do 
Adolescente CMDCA deve também dispor sobre o Conselho Tutelar e o Fundo 
dos Direitos da Criança e do Adolescente. 
 
Os conselhos de direitos e tutelares são órgãos de função pública 
criados pelo ECA. O primeiro se ocupa com a definição das políticas de 
atendimento; o outro na fiscalização e controle do cumprimento dos direitos 
previstos em lei. 
 
Cada Município deverá criar no mínimo um Conselho Tutelar6 composto 
de cinco membros, escolhidos pela comunidade local para mandato de três 
anos, permitida uma recondução. Lei Municipal disporá sobre local, dia e 
horário de funcionamento do Conselho Tutelar, inclusive quanto a eventual 
remuneração de seus membros, da elaboração de seu regimento interno bem 
 
6
 Para a implementação de uma política de atendimento eficiente para o município, o CONANDA 
recomenda a criação de um CT a cada 200 mil habitantes, ou em densidade populacional menor quando o 
município for organizado por Regiões Administrativas, ou tenha extensão territorial que justifique a 
criação de mais de um CT por região (CONANDA: Resolução nº75 
 
 
como disciplinará o processo de escolha dos conselheiros pela comunidade, 
através de votação, definindo etapas e procedimentos deste processo. 
 
O processo de escolha dos membros do Conselho Tutelar será 
estabelecido em lei municipal e realizada sob a responsabilidade do 
Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, e a 
fiscalização do Ministério Público (ECA: artigo 139) 
 
O Executivo deverá garantir a previsão da lei municipal quanto às 
condições para o funcionamento do Conselho Tutelar, como instalações físicas, 
equipamentos, apoio administrativo, transporte e outros suportes necessários 
considerando a demanda de cada município. 
 
O Conselho Tutelar é órgão permanente e autônomo, não jurisdicional. É 
instância acolhedora de queixas e/ou denúncias de quaisquer fatos que viole 
ou represente ameaça aos direitos das crianças e adolescentes, sendo 
também de responsabilidade do conselho, a tomada de providências concretas 
das questões que cheguem até ele. É espaço público lateral à justiça de 
execução das leis. 
Tratando-se dos Conselhos Municipais, cuja criação está também 
estabelecida na LOAS, estes deverão ser implementados por lei municipal de 
iniciativa do prefeito e composição paritária entre a sociedade civil a serem 
indicados pelos sindicatos, associações, movimentos comunitários 
cooperativas e outros e os representantes governamentais. Estes deverão 
integrar as prefeituras e não participar apenas como organismos assessores, 
externos e consultivos. 
Segundo SIMÕES (2009) o Conselho Municipal trabalha com base no 
regimento interno, por eles previamente elaborado, aprovado e publicado pelo 
prefeito. Junto a outros órgãos municipais participam para: atuar na formulação 
e no controle da execução da política municipal assistencial; deliberar sobre o 
plano de assistência social; fiscalizar o fundo de assistência social; propor 
medidas para o aperfeiçoamento dos serviços; fiscalizar denúncias. Seus atos 
devem ser homologados pelo prefeito ou secretário municipal. 
 No Brasil a existência de conselhos, de acordo com a legislação em 
vigor, está vinculada ao repasse de recursos financeiros do nível federal, 
estadual e municipal, o que impulsionou a criação destes espaços 
principalmente nas áreas básicas. 
Segundo o IBGE7 em 1999 os Conselhos Municipais já chegavam a 27 
mil conselhos no país, numa média de quase cinco por município. Apenas 20 
municípios não possuíam qualquer tipo de conselho. Alguns têm cobertura 
 
7
 Disponível em:http://www1.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/1704munic.shtm Acesso em 20/09/2010 
 
http://www1.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/1704munic.shtm
 
 
nacional, como os de Saúde, presentes, em 1999, em 5.425 municípios e de 
Educação, em 4.960 municípios. 
O Conselho Tutelar, destinado a garantir o cumprimento dos direitos das 
Crianças e Adolescentes, estava presente em mais da metade dos municípios 
brasileiros, com mais intensidade nas regiões Sul (82,1%) e Centro-Oeste 
(74,2%). Mesmo nos municípios com até 20 mil habitantes, praticamente a 
metade (45,9%) possuía esta instituição. 
Outros conselhos, como os relacionados ao Meio-Ambiente (21%) ou do 
Emprego e Trabalho (30%) estão presentes em um número menor de 
municípios. Este último, de Emprego e Trabalho, tem forte concentração nos 
estados do Paraná e Santa Catarina. 
Nesta Unidade foi possível vislumbrar de forma breve o surgimento dos 
conselhos como espaços de participação popular e democrática no país bem 
como seu histórico no mundo em suas mais diversas formatações. Seus 
desafios à concreta implantação estão postos à população e mais diretamente 
aos gestores de políticas públicas em suas instâncias de atuação: municipal, 
estadual e federal. Não se exime nesta missão a sociedade civil organizada em 
suas fases de implementação, controle e avaliação para sua efetiva objetivação 
legitimada pela instância máxima no país: a Constituição Federal de 1988. 
 
 
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CNDI – http://www.mj.gov.br/sedh/ct/cndi/legis_idoso.htm 
CONADE - http:// www.mj.gov.br /sedh/ct/conade/dec.asp 
CNPIR - http://www.presidencia.gov.br/seppir/cnpir/apresentacao.htm 
CONANDA - http://www.mj.gov.br/sedh/ct/conanda/lei8242.htm 
CNDM – Breve Histórico‖ – site da Secretaria Especial de Políticas para as 
Mulheres da Presidência da República, disponível em: 
http://www.presidencia.gov.br/spmulheres/cndm 
―Histórico do CNDCM‖ – disponível em: 
http://www.wmulher.com.br/template.asp?canal=etiqueta&id_mater=2660 
Histórico do CDDPH - http://www.mj.gov.br/sedh/ct/cddph/historico.htm 
Histórico do CNDM - http://200.130.7.5/spmu/cndm/cndm_historico.htm 
 
 
http://www1.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/1704munic.shtm 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Não há democracia sem direitos humanos 
e não há direitos humanos sem 
democracia (Flavia Piovesan, 2003) 
 
―Os conselhos de direitos, também denominados conselhos de políticas 
públicas ou conselhos gestores de políticas setoriais, são órgãos 
colegiados, permanentes e deliberativos, incumbidos de modo geral, da 
formulação, supervisão e avaliação das políticas públicas, em âmbito 
federal, estadual e municipal‖8. 
 
O surgimento de novos paradigmas na gestão de políticas públicas 
sociais construiu novos espaços de participação democrática. Permitiu ações 
coletivas baseadas na comunidade e novas relações sociais entre público e 
privado, originando o público não-estatal. Participação comunitária e 
participação popular cedem lugar a duas novas denominações: participação 
cidadã e participação social. Na participação cidadã, a categoria central deixa 
de ser a comunidade ou o povo e passa a ser a sociedade. A participação 
pretendida não é mais a de grupos excluídos por disfunção do sistema 
comunitário nem a de grupos excluídos ou marginalizados pela lógica do 
sistema. Passa a ser a participação de grupos sociais cuja diversidade de 
interesses exige espaço e reconhecimento por parte do aparelho estatal nas 
ações de atendimento às suas carências (Bartholo, 2003) 
 
Não sãoassociações e embora com características que se assemelhem 
aos órgãos governamentais, os conselhos não são organismos que pertencem 
ao governo, são, portanto, órgãos estatais especiais, ou mais amplamente, 
espaços públicos institucionais. Estes são estruturados por normas específicas 
da administração pública, que pressupõem a garantia de sua autonomia 
política, cujos integrantes são admitidos por outras vias, não por meio de 
concursos públicos. 
 
Estas instâncias integram a estrutura básica do poder executivo, da 
secretaria ou órgão da área social, possuindo finalidade vinculada a estes 
órgãos, mas criam estruturas jurídicas próprias, tendo composição e 
organização fixadas em legislação específica. 
 
A partir de 1988, a justiça abre-se mais efetivamente à participação da 
cidadania, passando a ação popular a compreender aspectos ligados à 
moralidade dos serviços públicos, à participação nos processos de formatação 
das leis destacando-se através da iniciativa popular, o plebiscito e o referendo. 
 
 
8
 Definição extraída do artigo ―Conselhos de Direitos e Formulação de Políticas Públicas‖, de 
Patrícia Helena Massa Arzabe, Doutoranda na Faculdade de Direito da USP e Procuradora do 
Estado de São Paulo. Disponível em: 
http://www.dhnet.org.br/direitos/textos/politicapublica/patriciamassa.htm 
 
 
A adesão aos tratados do sistema internacional de proteção e promoção 
aos direitos humanos aliados aos movimentos sociais reivindicatórios 
crescentes impulsionou a criação de um grande número de conselhos de 
direitos a partir da década de 90. Ao estabelecer em seu texto constitucional a 
―participação direta e pessoal da cidadania nos atos de Governo‖ e que ―Todo 
poder emana do povo que o exerce indiretamente, por representantes eleitos, 
ou diretamente, nos termos desta Constituição‖, a Carta de 88 criou uma 
possibilidade dantes nunca permitida: a participação direta do povo no 
exercício da judicatura (Bartholo, 2003). 
 
Conselhos não são, portanto, executores de políticas, são formuladores, 
promotores de políticas, defensores de direitos, controladores das ações 
públicas governamentais e não-governamentais, normatizadores de 
parâmetros e definidores de diretrizes das políticas na perspectiva da garantia 
dos direitos humanos, sociais e políticos. 
 
A criação dos Conselhos de Direitos Municipais, Estaduais e Nacional 
não ocorre a partir da vontade de alguns interessados que se agrupam e criam 
uma entidade para a defesa destes interesses. Ao contrário, a sua criação é 
obrigatória em determinação de legislação complementar. Isto significa que, 
todos os municípios têm que criar e fazer funcionar os seus Conselhos. Estes 
são criados a partir de uma atribuição do Poder Executivo de elaborar o projeto 
de lei da criação do Conselho e encaminhá-lo ao Poder Legislativo para 
aprovação. 
 
No caso de omissão do Poder Executivo, o Ministério Público poderá 
instaurar inquérito civil. Deve-se ressaltar que, em casos de omissão, a 
sociedade civil deve provocar e sensibilizar o poder executivo para esta 
iniciativa legislativa. 
 
Como instâncias de debates e participação democrática os conselhos 
são pensados pelos liberais como instrumentos ou mecanismos de 
colaboração, e pela esquerda como vias ou possibilidades de mudanças 
sociais, no sentido de democratização das relações de poder. 
 
Ressalta-se que os conselhos podem ser espaços de fortalecimento da 
gestão democrática, mas podem, também, ser transformados em estruturas 
burocráticas de aprovação de políticas sociais ou, ainda, em instrumento que 
amenizam os conflitos (GOHN, 2001 apud Bravo, 2009 p.398). 
 
Conselhos de direito ou de cidadania. Conselhos gestores de políticas 
sociais. Trata-se de novas formas de participação política no processo de 
tomada de decisão das políticas sociais. A sociedade civil encontra hoje um 
espaço significativo de reivindicação e de participação nas diferentes áreas 
sociais. O diálogo cresceu e apareceu. Hoje, os conselhos sociais podem se 
tornar autênticas arenas de disputa política e ideológica onde se procura 
dialogar e negociar decisões sobre definições de políticas públicas, alocação 
de recursos, orientações estratégicas, reinvidicações de direitos, fórum de 
discussões, etc. (Bartholo, 2003) 
 
 
 
Alice Maria Gonzalez Borges (2006) destaca que um órgão colegiado 
obedece, em nosso ordenamento jurídico, a coordenadas próprias, muito 
especiais‖. Por exemplo: 
 
-titularidade de seus membros, igual para todos, que garante a isonomia 
e paridade das decisões; são todos conselheiros a partir de sua eleição; 
 
-decisões tomadas pela deliberação conjunta de um grupo de pessoas, 
mediante votação, por unanimidade ou por maioria de votos. Tais 
decisões passam a constituir, após a discussão e votação, a expressão 
da vontade do órgão, como um todo ; expressão máxima de um 
processo democrático; 
 
-oralidade das votações, reduzidas a termo em ata ou resolução; 
novamente a isonomia e transparência se fazem presente; 
 
-caráter terminativo da votação, após a proclamação de sua apuração; 
trata-se do reconhecimento de sua soberania; 
 
-responsabilidade do órgão una, como um todo, após a deliberação do 
grupo; 
 
-representação legal por um presidente, que não vota, senão em casos 
de desempate, e que vai expressar, em resolução, a vontade do 
colegiado; ou seja, dando concretude às demandas; 
 
-estabelecimento prévio, em regimento, de normas sobre quorum de 
votação: para a realização da sessão; para haver deliberação; para a 
adoção de certas decisões relevantes. 
 
Observa a autora que ―o voto do membro do órgão colegiado tem o 
mesmo valor que qualquer outro, porque nosso direito não acolhe, em regra, 
votos privilegiados: mas é apenas um voto‖, que deverá ser amplamente 
fundamentado, alicerçado em razões objetivas. Este quadro, segundo a autora, 
é válido para qualquer conselho ou outro órgão colegiado. 
 
É inegável o significativo avanço na criação destas instituições 
democráticas que ampliam a democracia e asseguram a participação e o 
controle social. No entanto, em se tratando de novas institucionalidades 
democráticas, ainda são muitos os desafios para a compreensão e efetivação 
destes espaços enquanto instâncias deliberativas. Ainda são muitos os 
conselhos de gestão de políticas e defesa dos direitos que mantém o caráter 
apenas consultivo ou de assessoramento do executivo, fragilizando desta 
forma o poder decisório da participação da sociedade na relação com o Estado. 
 
As características dos conselhos de direitos, municipal, estadual e 
federal, são comuns em sua maioria, diferenciando-se apenas por algumas 
particularidades, contudo é fundamental que todos observem os princípios da: 
 
 participação 
 
 
 descentralização 
 
Estes princípios encontram-se estabelecidos em nossa Carta Magna, 
cujos dispositivos prevêem a participação da sociedade na: 
 
 gestão 
 fiscalização das políticas públicas 
 
 A questão dos direitos humanos num Estado democrático imbrica-se 
com a igualdade diante da lei, a igualdade de participação política e a 
igualdade de condições sócio-econômicas básicas para garantir a dignidade 
humana. Ocorre, entretanto, que a garantia dessa dignidade não se alcança 
apenas por meio das leis, mas pela correta implementação de políticas 
públicas e programas de ação do Estado. Nesse sentido, afirma-se como 
necessidade a organização popular para legitimar as ações e para pressionar 
por sua efetivação. A organização popular transforma-se em participação 
através do exercício conjunto das associações de base, movimentos sociais, 
em processos decisórios na esfera pública, como consultas populares em 
última palavra os conselhos (Maria Benevides 1998 apud BARTHOLO,2003 
p.5). 
 
 
 
Características dos Conselhos dos Direitos e Gestores de Políticas 
 
 
 Devem ter poder deliberativo 
O fato de serem reconhecidos e de haver legislação que lhes dápoder não 
basta para que os conselhos sejam realmente deliberativos. Para ser 
reconhecido e valorizado, o conselho precisa ter legitimidade tanto na definição 
de sua composição como na capacidade de interlocução entre seus 
integrantes. Isso, porém, pode ser um processo longo, que envolve 
capacitação técnica e política, pois os membros do conselho devem ser 
capazes de apresentar propostas e de estabelecer alianças, informando e 
mobilizando os setores sociais que representam. 
 
 Respeito às demandas 
Devem levar em consideração as reivindicações dos diversos grupos 
sociais e atuar na implementação e controle dessas políticas. 
 
 Peculiaridades para sua implantação 
Devem ser criados por iniciativa do executivo ou, em caso de omissão 
deste, por uma ação civil pública. A via judicial deve ser uma alternativa para 
casos extremos. A negociação política é sempre desejável para que o conselho 
a ser criado nasça baseado na cooperação e não no dissenso. 
 
 Consonância entre representação e demanda 
Devem ser representativos de legítimas instituições atuantes nos 
segmentos ligados à área de atuação do conselho. 
 
 
 
 Composição 
Devem ser compostos de forma paritária por representantes do governo e 
da sociedade. O estabelecimento da paridade vai depender da área temática, 
dos representantes e também da história, democrática e participativa ou não, 
que levou à construção do conselho. 
 
 Orçamento 
Devem dispor de fundos para financiar políticas específicas. Os recursos 
para o funcionamento dos conselhos devem ser assegurados no orçamento 
federal, do estado ou do município. 
 
 
 
Características flexíveis 
 
 
 Número de participantes 
Quanto ao número de membros dos conselhos, não há um limite 
estabelecido. É recomendável que não seja excessivamente grande para se 
evitar a dispersão e problemas na operacionalização e funcionamento. 
 
 Regimento interno 
Cada conselho institui o seu próprio regimento interno, com as normas de 
conduta e procedimentos estabelecidos para o desempenho de suas funções. 
O regimento interno, como todo ato administrativo, não pode exceder os limites 
da lei, devendo contemplar os mecanismos que garantem o pleno 
funcionamento do conselho. Sua publicação deve observar a regra adotada 
para a publicação dos demais atos normativos do Executivo. 
 
 Infra-estrutura de funcionamento 
Será de acordo com as possibilidades e com o grau de importância dado 
pelas instituições participantes de cada conselho. 
 
 
 
 
 
Composição dos conselhos 
 
Deve seguir o princípio da paridade e a indicação de seus membros 
deve refletir o dispositivo constitucional da participação indireta da população, 
por meio de segmentos e de organizações representativas ligadas à área de 
atuação de cada conselho. Assim, cabe ao governo escolher os representantes 
do Executivo e a sociedade civil deve escolher seus representantes em fóruns 
representativos do respectivo segmento. A escolha dos representantes da 
sociedade civil normalmente se dá entre os organismos ou entidades sociais, 
ou dos movimentos comunitários, organizados como pessoas jurídicas, com 
atuação expressiva na defesa dos direitos e de políticas específicas. 
 
 
 
O período do mandato dos conselheiros é normalmente de dois anos, 
podendo coincidir, ou não, com a vigência do mandado do governo. Estas e 
outras definições quanto às características e ao funcionamento estão definidas 
nas respectivas Leis de criação dos conselhos e em seus Regimentos Internos. 
 
 
Orçamento Público 
 
 
Somente é possível gerir, avaliar e fiscalizar quando se conhece as 
regras do processo em questão. No caso dos Conselhos, apropriar-se do 
conhecimento quanto às fontes, instrumentos e funcionamento das 
engrenagens que movimentam o orçamento público, torna-se condição sine 
qua non para sua efetivação como instância do controle social. 
 
A organização político-administrativa do Estado brasileiro compreende a 
União, os estados-membros, o Distrito Federal e os municípios, sendo-lhes 
garantida autonomia, pela Constituição Federal de 1988. Esta autonomia está 
caracterizada no poder de organização política, administrativa, tributária, 
orçamentária e institucional de cada um daqueles entes, limitada por outras 
disposições constitucionais ou legais dela decorrentes. Desta forma: 
 
O orçamento público dos governos federal, estadual, distrital e 
municipal compreende a previsão de todas as receitas que serão 
arrecadadas dentro de determinado exercício financeiro e a fixação 
de todos os gastos (despesas) que os governos estão autorizados a 
executar. A elaboração do orçamento público é obrigatória e tem 
periodicidade anual. Segundo a Lei n° 4.320/64, que estatui Normas 
Gerais de Direito Financeiro para Elaboração e Controle dos 
Orçamentos e Balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do 
Distrito Federal, o orçamento conterá a discriminação da receita e 
despesa de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o 
programa de trabalho do governo (CGU,2005 p. 9) 
 
O orçamento público é como um termômetro que indica as prioridades 
do governo. Por meio dele podemos avaliar onde o dinheiro público está sendo 
investido: se ele tem sido direcionado para o desenvolvimento de setores ou 
regiões da cidade, se sua destinação tem contribuído para combater as 
desigualdades sociais que afetam segmentos da população e, em especial, 
para assegurar os direitos de crianças e adolescentes brasileiras. 
 
Além dos planos de ação e planos municipais que detalham as ações e 
metas a serem cumpridas pelo governo, o orçamento público também deve ser 
objeto de atenção dos Conselhos de Direitos. O planejamento orçamentário é 
feito a partir das leis orçamentárias, isto é, dos seguintes instrumentos: 
 
 Plano Plurianual PPA 
instrumento de planejamento de amplo alcance, cuja finalidade é 
estabelecer os programas e as metas governamentais de longo prazo. 
Atualmente sua vigência é de quatro anos e uma das suas características é 
 
 
a regionalização, pois serve de instrumento para diminuir as desigualdades 
entre as diferentes regiões. 
 
 Lei de Diretrizes Orçamentárias LDO 
instrumento intermediário entre o PPA e a LOA, que antecipa as diretrizes, 
as prioridades de gastos, as normas e os parâmetros que devem orientar a 
elaboração do Projeto de Lei Orçamentária para o exercício seguinte. 
 
 Lei Orçamentária Anual LO 
plano de trabalho para o exercício a que se refere, expresso por um 
conjunto de ações a realizar, com fim de atender às demandas da 
sociedade e indicar os recursos necessários à sua execução. 
 
Enquanto os planos definem as ações, o público ao qual elas se dirigem e 
quem é o responsável por realizá-las, os orçamentos públicos detalham os 
recursos financeiros necessários para o alcance das metas previstas. 
 
A responsabilidade pela elaboração orçamentária é do Poder Executivo. No 
caso das políticas públicas que têm controle social dos Conselhos gestores, a 
proposta orçamentária deve ser encaminhada ao Conselho com antecedência 
para que ele possa analisá-la e modificá-la antes de aprová-la. Somente depois 
disto é que a proposta orçamentária é encaminhada ao Poder Legislativo para 
apreciação e aprovação. 
 
No Brasil, as finanças públicas são disciplinadas, dentre outros, pela 
Constituição Federal, pela Lei nº 4.320/64 e pela Lei Complementar n° 
101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal. Esses normativos definem as 
linhas de atuação dos governos federal, estadual, distrital e municipal, 
principalmente quanto ao planejamento das receitas e despesas públicas que 
constituem o orçamento público. 
 
A lei orçamentária é autorizativa, ou seja, ela autoriza o gasto dos recursos, 
mas não obriga o Poder Executivo a realizar tudo o que está previsto no PPA e 
na LOA. Por isso, sua aprovação pelo Legislativo não garante a efetivação das 
despesas pelo Executivo. A execução do que está previsto no planejamento 
orçamentário, portanto, é entremeada por questões políticase administrativas 
que cercam as administrações públicas. Na fase de execução há uma disputa 
pelos recursos efetivamente arrecadados durante o ano. Nesse processo, 
como se vê, o acesso à informação sobre o ritmo da arrecadação própria e as 
transferências das demais esferas de governo é fundamental para o pleno 
exercício do controle social. 
 
Os Conselhos precisam acompanhar o processo de elaboração da proposta 
orçamentária para que as demandas da população sejam contempladas. Este 
acompanhamento deve continuar ao longo da execução do orçamento, visando 
garantir que o que foi previsto seja cumprido. Cabe aos Conselhos a aprovação 
do balanço orçamentário do período anterior, portanto, os conselheiros têm 
grande responsabilidade sobre o acompanhamento e avaliação de como os 
recursos foram gastos e sobre os resultados que eles trouxeram. 
 
 
 
A Constituição Federal de 1988 trouxe, em seus arts. 70 a 75, as normas 
gerais para a realização do controle pelos poderes e pelos órgãos específicos 
criados para atender a esta função administrativa. No âmbito federal, a 
Controladoria-Geral da União (CGU), órgão da Presidência da República, 
exerce o papel de Órgão Central do Sistema de Controle Interno do Poder 
Executivo Federal. 
 
Por outro lado, o controle externo será exercido pelo poder Legislativo, 
sendo este auxiliado, no caso federal, pelo Tribunal de Contas da União (TCU), 
detentor de inúmeras competências constitucionais e legais. Dentre as mais 
importantes, destacam-se julgar as contas dos administradores e demais 
responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos e realizar inspeções e 
auditorias nos termos do art. 72 da Constituição. 
 
Cabe lembrar que a competência da CGU, do TCU ou de outros órgãos 
de controle está relacionada com a esfera dos recursos administrados ou 
utilizados, ou seja, no caso federal, estes órgãos detêm plena competência 
para fiscalização em estados e municípios quando se tratar de recursos da 
União transferidos a esses entes. 
 
Também os Tribunais de Contas dos Estados e dos Municípios e o 
Ministério Público exercem função de controle, sendo que este último, 
conhecido como ―fiscal da lei‖, tem como atribuição a defesa da ordem jurídica, 
do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, 
conforme o art. 127 da Constituição Federal. Esta instituição é legitimada para 
utilizar inúmeros instrumentos jurídicos, a fim de assegurar a regular atividade 
pública, especialmente as competências constitucionais arroladas no art. 129, 
como por exemplo: III – promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a 
proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros 
interesses difusos e coletivos. 
 
Além do controle exercido por estas instituições, tão ou mais importante 
é o controle social, exercido pelo cidadão; este será sempre o melhor agente 
de controle da gestão pública, pois está presente em toda atuação estatal, quer 
na condição de agente público, quer na condição de beneficiário das políticas 
públicas. Esta participação ativa do cidadão é tão importante que a 
Constituição Federal já a prevê, seja por meio da organização em conselhos, 
ou mesmo individualmente, como por exemplo: 
 
LXXIII – qualquer cidadão é parte legítima para propor ação 
popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de 
entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, 
ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o 
autor, salvo comprovada má fé, isento de custas judiciais e do 
ônus da sucumbência; 
(art. 5º).§ 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou 
sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar 
irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da 
União.(art. 74). 
 
 
 
Para garantir amplo acesso do cidadão às contas dos entes federativos, 
a Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece, em seus art. 48 e 49: 
 
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos 
quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos 
de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes 
orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer 
prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o 
Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses 
documentos. 
Parágrafo único. A transparência será assegurada também 
mediante incentivo à participação popular e realização de 
audiências públicas, durante os processos de elaboração e de 
discussão dos planos, Lei de Diretrizes Orçamentárias e 
orçamentos. 
Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo 
ficarão 
disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo poder 
Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, 
para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da 
sociedade. 
 
 
No caso de ―descumprimento de dispositivos da Lei de 
Responsabilidade Fiscal, por parte do agente público, poderão ser aplicadas, 
dentre outras, as seguintes punições: 
 
o impedimento da entidade para o recebimento de transferências 
voluntárias; 
o proibição de contratação de operações de crédito e de obtenção de 
garantias para a sua contratação; 
o pagamento de multa com recursos próprios; 
o inabilitação para o exercício da função pública, por um período de até 
5 anos; 
o cassação de mandato; e 
o prisão, detenção ou reclusão. 
 
Constitui ato de improbidade administrativa9 que causa lesão ao erário 
qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, 
desvio, apropriação ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades, 
e,notadamente, em relação à responsabilização ordenar ou permitir a 
realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento. 
 
Independentemente das sanções penais, civis e administrativas, está o 
responsável pelo ato de improbidade administrativa sujeito às cominações a 
seguir. 
 
9
 Qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade,legalidade e 
lealdade às instituições, e, notadamente, em relação à responsabilização fiscal, leve à prática 
de ato proibido em lei ou regulamento e impeça a publicidade aos atos oficiais, constituem atos 
de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública 
 
 
Nos atos de improbidade administrativa que causam prejuízo ao erário: 
 
 ressarcimento integral do dano 
 perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio 
 perda da função pública 
 
 
Conselho da Transparência Pública e Combate à Corrupção da 
Controladoria Geral da União10 
 
O Conselho da Transparência Pública e Combate à Corrupção é parte 
integrante da estrutura do CGU como órgão colegiado e consultivo, formado 
paritariamente por representantes do governo e da sociedade civil. Sua 
finalidade consiste em debater e sugerir medidas de aperfeiçoamento para as 
atividades de controle dos recursos públicos, de promoção da transparência na 
gestão pública e no combate à corrupção e à impunidade. 
 
Reconhecido oficialmente pela Organização das Nações Unidas ONU, a 
CGU atua tanto na repressão como na prevenção da corrupção e adota como 
diretrizes: 
 
 Articulação com os demais órgãos de controle e fiscalização do 
estado brasileiro 
 Promoção da transparência pública 
 Medidas de prevenção da corrupção 
 Parceria com a sociedade na construção do controle social 
 Articulação internacional 
 
Criada pela Lei nº 10.683 de 28 de maio de 2003, a CGU atua no Poder 
Executivo Federal, como órgão central das funções de controle interno, 
correição e ouvidoria. Seus princípios fundamentais são: 
 
 A articulação permanente com os órgãos de controle e fiscalização do 
Estado brasileiro 
 O incentivo à ampliação do Controle Social por meio da parceria com 
diferentes setores da sociedade brasileira 
 A ênfase nas medidas de prevenção da corrupção 
 O incremento da transparência pública 
 Articulação comorganismos internacionais 
 
A CGU desenvolve ações para a promoção da transparência e a prevenção 
da corrupção, cuja estrutura é composta basicamente por quatro unidades 
responsáveis pela condução das atividades referentes a cada uma das áreas 
de atuação do órgão: 
 
1. Controle interno – Secretaria Federal de Controle Interno SFC 
2. Correição – Corregedoria Geral da união CRG 
 
10
 Controladoria Geral da União-Balanço 2008 
 
 
3. Prevenção da corrupção – Secretaria da Prevenção da Corrupção 
e Informações Estratégicas SPCI 
4. Ouvidoria – Ouvidoria Geral da União OGU 
 
Programa de Fiscalização em Pequenos e Médios Municípios que em sua 
27º edição já contava com 1.461 municípios fiscalizados a partir de Sorteio 
Público, englobando recursos públicos da ordem de R$ 10,3 bilhões. 
Acrescente-se oito edições de fiscalização por sorteio em Estados brasileiros e 
em 2008 destaca-se a primeira edição do Sorteio Especial que escolheu 50 
municípios para serem fiscalizados exclusivamente quanto aos recursos do 
PAC Saneamento e Habitação, da ordem de R$318 milhões. Outro Programa 
contínuo de Fiscalização de Recursos Federais Aplicados por Prefeituras de 
Capitais e Grandes Municípios. 
 
A CGU realiza ações de controle com o objetivo de avaliar o cumprimento 
das metas do Plano Plurianual e a execução dos planos de Governo e dos 
orçamentos da União, cujas fiscalizações efetivadas subsidiaram a avaliação 
dos principais programas , bem como e políticas públicas que não constam na 
Lei Orçamentária, entre as quais encontram-se: o PAC; Saneamento ambiental 
Urbano; Bolsa família; Programa Saúde da Família; Desenvolvimento da 
Educação Profissional; Brasil Escolarizado; Manutenção da Malha Rodoviária 
Federal; Gestão de Política de Segurança Alimentar e Nutricional; Proteção 
Social Básica, fiscalizações estas sucedidas com objetivo de certificar a 
execução do programa e o funcionamento do controle social. 
 
Dentro de suas atribuições a CGU fiscalizou o Conselho Nacional de 
Assistência Social CNAS cuja análise incidiu sobre a atuação da unidade na 
formulação de políticas sobre a concessão do Certificados de Entidades 
Beneficentes de Assistência Social CEBAS emitidos entre 2000 e 2008, onde 
foram constatadas : falhas na instrução dos processos; falhas relacionadas à 
adequação de demonstrativo contábeis aos requisitos legais. 
 
Segundo consta na ―Cartilha Olho Vivo‖ (2009) da CGU, outras instituições 
governamentais participam da fiscalização e controle da verba pública dentro 
de suas especificidades, como segue: 
 
Tribunal de Contas da União TCU julga a boa e regular aplicação dos 
recursos públicos federais e auxilia o Congresso Nacional no controle externo 
da administração federal e no julgamento das contas do Presidente da 
República. 
 
Tribunais de Contas dos Estados TCE existem em todos os estados. Fazem 
fiscalizações e auditorias, por iniciativa própria ou por proposta do Ministério 
Público, além de examinar e julgar a regularidade das contas dos gestores 
públicos estaduais e municipais (nos estados onde não existem Tribunais de 
Contas de Municípios). Esses gestores podem ser governadores, prefeitos, 
secretários estaduais e municipais, ordenadores de despesas e dirigentes de 
autarquias, fundações, empresas públicas ou sociedades de economia mista. 
 
 
 
Tribunais de Contas dos Municípios (TCM) – existem apenas em quatro 
estados (Bahia, Ceará, Goiás e Pará) e em dois municípios específicos (Rio de 
Janeiro e São Paulo). Analisam e julgam anualmente as contas das prefeituras. 
 
Ministério Público Estadual (MPE) e Ministério Público da União (MPU) – 
os Promotores de Justiça, integrantes do Ministério Público, defendem os 
interessesda sociedade, portanto também recebem e investigam denúncias de 
desvios de dinheiro público e denunciam os envolvidos à Justiça para o 
julgamento e a punição. A diferença entre os dois é o âmbito de atuação: o 
MPU atua nos casos que envolvem recursos federais e o MPE, quando os 
recursos forem estaduais. 
 
Câmaras de Vereadores e Assembléias Legislativas – fiscalizam as 
prefeituras e os governos estaduais, recebem e apuram denúncias e podem 
até afastar administradores envolvidos em corrupção (prefeitos, governadores, 
secretários etc.) 
 
Poder Judiciário (Juízes e Tribunais de Justiça) – são eles que dão a última 
palavra: decidem quem vai ou não para a cadeia, quem perde ou não o 
mandato etc. Mas eles só podem agir se forem acionados por alguém: pelo 
promotor de Justiça, por exemplo, ou por qualquer pessoa, mas neste caso 
precisa ser assistida por um advogado. 
TO 
O CIDADÃO TEM O DIREITO DE SABER ONDE E 
Onde Consultar11 
O CIDADÃO TEM O DIREITO DE SABER ONDE E 
Merenda 
• Conselho de Alimentação Escolar 
• Secretarias de educação (do estado e do município) 
• Vereadores 
• Partidos políticos e sindicatos 
• www.fnde.gov.br – Para saber quanto o seu município recebeu, clique no 
botão ―Serviços‖, em seguida no botão ―Consultas online‖, depois clique em 
―FNDE – consulta a liberação de recursos‖ e coloque o nome de seu município. 
• www.portaltransparencia.gov.br – Para saber quanto seu município 
recebeu, clique em ―Transferência de Recursos‖, selecione o item 
―Transferência 
por Estado‖ e efetue a consulta clicando no nome do seu estado e depois 
selecionando seu município. 
• Ministério da Educação – 0800 616161 (ligação gratuita) 
 
Saúde 
• Conselho Municipal de Saúde 
• Secretarias da saúde (do estado e do município) 
• Vereadores 
• Partidos políticos e sindicatos 
• www.saude.gov.br – Para saber quanto o seu município recebeu, clique em 
―GESTOR‖, depois em ―Transferência‖ e em seguida em ―Faça sua Consulta – 
 
11
 Cartilha Olho Vivo da CGU 2008 
 
 
Fundo a Fundo‖. Escolha o estado e o município a ser consultado. 
• www.portaltransparencia.gov.br – Para saber quanto seu município recebeu, 
clique em ―Transferência de Recursos‖, selecione o item ―Transferência por 
Estado‖ e efetue a consulta clicando no nome do seu estado e depois 
selecionando 
seu município. 
• Central de Atendimento do Fundo Nacional de Saúde - 0800 644 8001 
(ligação gratuita) 
• Serviço de Atendimento ao Usuário do SUS – 0800 61 1997 (ligação 
gratuita) 
 
Escolas 
• Conselho do Fundeb 
• Prefeitura e secretarias de educação (do estado e do município) 
• Vereadores 
• Partidos políticos e sindicatos 
www.stn.fazenda.gov.br/estados_municipios/transferencias_constitucionais.asp 
• www.portaltransparencia.gov.br 
• Ministério da Educação - 0800 616161 (ligação gratuita) 
 
Creches e Idosos 
• Conselho de Assistência Social 
• Prefeitura 
• Vereadores 
• Partidos políticos e sindicatos 
 
Estradas, poços, barragens e obras em geral 
• Prefeitura 
• Vereadores 
• Partidos políticos e sindicatos 
• www.portaldatransparencia.gov.br/convenios 
 
Bolsa Família 
• Prefeitura (informa sobre as famílias que estão cadastradas para 
receber o benefício) 
• www.mds.gov.br/bolsafamilia 
• Ministério do Desenvolvimento Social – 0800 707 2003 (ligação gratuita)GA 
 
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 
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Brasília 2003, palestra de Flávia Piovesan In: Curso de Capacitação para 
Conselheiros –Mód. II 
 
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Políticas Públicas‖ - Doutoranda na Faculdade de Direito da USP e 
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http://www.dhnet.org.br/direitos/textos/politicapublica/patriciamassa.htm. 
 
http://www.portaldatransparencia.gov.br/convenios
http://www.dhnet.org.br/direitos/textos/politicapublica/patriciamassa.htm
 
 
Betlinski, Carlos Conselhos Municipais de Educação:participação e cultura 
política – tese de doutorado – Programa de Educação – PUC/SP – 2006 p. 96) 
 
BORGES, Alice Maria Gonzalez. ―Democracia participativa. Reflexões sobre a 
natureza e a atuação dos conselhos representativos dasociedade civil‖. Jus 
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São Paulo – 1 ed. – Brasília:MDS, 2008 
 
Brasil. Decreto n. 3.952, de outubro de 2001. Dispõe sobre o Conselho 
Nacional de Combate à Discriminação - CNCD. 
 
Brasil. Lei n. 8069 de 13 de julho de 1990. Estatuto da Criança e do 
Adolescente 
Brasil. Lei n. 8242 de outubro de 1991. Cria o Conselho Nacional dos Direitos 
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Direitos da Pessoa Humana - CDDPH 
 
 
Capacitação em Serviço Social e Política Social: módulo 4 – O trabalho 
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CONANDA. Parâmetros para criação e funcionamento dos Conselhos dos 
Direitos - Resolução 105. Brasília: CONANDA, 2005 
 
Curso de Formação de Conselheiros em Direitos Humanos Abril – Julho/2006 
Realização: Ágere Cooperação em Advocacy Apoio: Secretaria Especial dos 
Direitos Humanos/PR 
 
FRISCHEISEN, Luiza Cristina Fonseca, ―Políticas Públicas: Planejamento, 
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Participativa— O papel do Ministério Público‖, disponível em: 
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http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/ManualGestaoRecursosFederais/Arquivos/CartilhaGestaoRecursosFederais.pdf
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GOMES, A. L. Os conselhos de políticas e de direitos. 
Capacitação em Serviço Social e Política Social: módulo 4 – O trabalho 
do assistente social e as políticas sociais. Brasília: UnB, 2000. 
 
IBGE. Diretoria de Pesquisas. Departamento de População e Indicadores 
Sociais. ―Pesquisa de Informações Básicas Municipais 1999‖ – quadro extraído 
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Martins,JARDIM, Laura Silva. Disponível em: 
http://www.democraciaparticipativa.org/Paginas/instituicoes.htm 
 
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Direitos da Pessoa Portadora de Deficiência - CONADE 
 
Lei nº 9.649, de 27 de maio de 1998. Criação do Conselho Nacional de 
Combate à Discriminação - CNCD. 
 
 LYRA, Rubens Pinto, ―Formato e papel dos conselhos e ouvidorias nas áreas 
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Públicas, painel Relações Estado e sociedade na produção de políticas 
públicas, 21- 24 julho 2004 – PUC – Rio de Janeiro. Disponível em: 
http://www.fundaj.gov.br/geral/observanordeste/lyra2.pdf 
 
MORONI, José Antônio, ―Participamos, e daí?‖- artigo publicado pelo 
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http://www.ibase.br/pubibase/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm?infoid=1183&sid=127 
 
Nogueira, Marco. A. Articulação, Redes e Parcerias – Recursos para agir numa 
sociedade desigual e mutante: In: Coleção Compromisso e Ação. S.P. 
Fundação Abrinq, 2005 
 
Núcleo de Formação Continuada de Conselheiros dos Direitos da Criança e do 
Adolescente e Conselheiros Tutelares- Curso de Atualização para Conselheiros 
dos Direitos e Conselheiros Tutelares do Estado de São Paulo- Escola de 
Conselheiros ACTESP-2010 
PAZ, Rosangela Dias O.da. Código de Ética: Reafirmar a função pública de 
conselheiros e conselheiras. Brasília: Conselho Nacional de Assistência Social 
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http://www.democraciaparticipativa.org/Paginas/instituicoes.htm
http://www.ibase.br/pubibase/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm?infoid=1183&sid=127
 
 
PEREIRA, Potyara Amazoneida P., ―Controle democrático com garantias de 
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Promoção e Defesa dos Direitos Humanos, 2005. Disponível 
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RAICHELIS, Raquel. Esfera pública e conselhos de assistência social: 
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Simões. Carlos. Curso de Direito do Serviço Social. São Paulo Cortez Editora 
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SPOSATI, Aldaíza. A lei orgânica da assistência social e a política de atenção 
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Ministério da Previdência Social e Fundação do Desenvolvimento 
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Links interessantes 
Leis de criação dos conselhos: 
CDPH - http://www.mj.gov.br/sedh/ct/cddph/abert_cddph.htm 
CNCD - http://www.mj.gov.br/sedh/ct/cncd/abert_cncd.htm 
CNDI – http://www.mj.gov.br/sedh/ct/cndi/legis_idoso.htm 
CONADE - http:// www.mj.gov.br /sedh/ct/conade/dec.asp 
CNPIR - http://www.presidencia.gov.br/seppir/cnpir/apresentacao.htm 
CONANDA - http://www.mj.gov.br/sedh/ct/conanda/lei8242.htm 
CNDM – Breve Histórico‖ – site da Secretaria Especial de Políticas para as 
Mulheres da Presidência da República, disponível em: 
http://www.presidencia.gov.br/spmulheres/cndm 
―Histórico do CNDCM‖ – disponível em: 
http://www.wmulher.com.br/template.asp?canal=etiqueta&id_mater=2660 
Histórico do CDDPH - http://www.mj.gov.br/sedh/ct/cddph/historico.htm 
Histórico do CNDM - http://200.130.7.5/spmu/cndm/cndm_historico.htm 
 
 
http://www1.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/1704munic.shtm 
 
 
Merenda 
• Conselho de Alimentação Escolar 
• Secretarias de educação (do estado e do município) 
• Vereadores 
• Partidos políticos e sindicatos 
http://www.mj.gov.br/sedh/ct/conanda/lei8242.htm
http://www.wmulher.com.br/template.asp?canal=etiqueta&id_mater=2660
http://200.130.7.5/spmu/cndm/cndm_historico.htm
http://www1.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/1704munic.shtm
 
 
• www.fnde.gov.br – Para saber quanto o seu município recebeu, clique no 
botão ―Serviços‖, em seguida no botão ―Consultas online‖, depois clique em 
―FNDE – consulta a liberação de recursos‖ e coloque o nome de seu município. 
• www.portaltransparencia.gov.br – Para saber quanto seu município 
recebeu, clique em ―Transferência de Recursos‖, selecione o item 
―Transferência 
por Estado‖ e efetue a consulta clicando no nome do seu estado e depois 
selecionando seu município. 
• Ministério da Educação – 0800 616161 (ligação gratuita) 
 
Saúde 
• Conselho Municipal de Saúde 
• Secretarias da saúde (do estado e do município) 
• Vereadores 
• Partidos políticos e sindicatos 
• www.saude.gov.br – Para saber quanto o seu município recebeu, clique em 
―GESTOR‖, depois em ―Transferência‖ e em seguida em ―Faça sua Consulta – 
Fundo a Fundo‖. Escolha o estado e o município a ser consultado. 
• www.portaltransparencia.gov.br – Para saber quanto seu município recebeu, 
clique em ―Transferência de Recursos‖, selecione o item ―Transferência por 
Estado‖ e efetue a consulta