Órgãos e Agentes Publicos

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ÓRGÃOS PÚBLICOS:
 A desconcentração é forma de repartição interna de competência atribuída à entidade estatal e dela decorre a criação de órgãos públicos. Tal fenômeno ocorre na AP Direta e Indireta.
 Sendo uma pessoa jurídica, o Estado manifesta a sua vontade através de seus agentes, ou seja, as pessoas físicas que pertencem a seus quadros. Entre a pessoa jurídica em si e os seus agentes, compõe o Estado um grande número de repartições internas, necessárias à sua organização, tão grande é a extensão que alcança e tamanhas as atividades a seu cargo. Tais repartições é que constituem os órgãos públicos. 
 Tanto a criação como a extinção dos órgãos públicos depende de lei (lei formal, dotada de generalidade e abstração, oriunda de processo legislativo – Artigo 59, CR/88), em homenagem ao princípio do paralelismo das formas. Trata-se de reserva legal, ou seja, matéria que só pode ser tratada por lei (Artigo 48, XI, CR/88). Mas as estruturas e atribuições podem ser processadas via decreto do Chefe do Poder Executivo (Artigo 84, VI, “a”, CR/88). Trata-se de competência privativa dele (Artigo 61, § 1º, II, “e”, CR/88). 
- CONCEITO:
São diversos os conceitos de órgãos públicos. Todos sinônimos.
 Órgão público é o compartimento na estrutura estatal a que são cometidas funções determinadas, sendo integrado por agentes que, quando as executam, manifestam a própria vontade do Estado. Trata-se de um núcleo de atuação ou unidade de competência que está dentro de alguma pessoa jurídica de direito público que vai compor a AP Direta. Não possui personalidade jurídica própria. 
 Órgãos públicos são centros de competência, ou unidades de atuação, pertencentes a uma entidade estatal dotados de atribuições próprias, porém não dotados de personalidade jurídica (Artigo 1º, § 2º, Lei 9.784/99).
Com base na Teoria do Órgão, pode-se ainda definir o órgão público como uma unidade que congrega atribuições exercidas pelos agentes públicos que o integram com o objetivo de expressar a vontade do Estado. 
 O Estado é pessoa jurídica, atua sempre por meio de pessoas físicas, que são os agentes públicos. Segundo o art.1 da lei 9784/99, órgão público é uma unidade de atuação que funciona dentro de alguma pessoa jurídica de direito público.
-TEORIA DO ÓRGÃO: ou organicista:
O Brasil adota a TEORIA DO ÓRGÃO para explicar a relação do Estado (pessoa jurídica) com seus agentes. Pela Teoria do Órgão, a pessoa jurídica manifesta a sua vontade por meio de órgãos, de tal modo que quando os agentes que os compõem manifestam a sua vontade, é como se o próprio Estado o fizesse. A idéia de representação é substituída pela de imputação. 
 A Teoria do Órgão considera o órgão público como uma unidade do Estado, sendo dele inseparável e por congregar as funções e os agentes. O órgão nasce no instante mesmo de constituição da pessoa jurídica, que, por meio dele, atua. Esta teoria conclui que o órgão é parte integrante do Estado. 
A característica fundamental da Teoria do Órgão consiste no princípio da imputação, isto é, a vontade do órgão público é imputada à pessoa jurídica a cuja estrutura pertence. Há uma relação jurídica interna que vincula o órgão à pessoa jurídica a que pertence; e uma relação externa, entre a pessoa jurídica e outras pessoas. 
 A Teoria do Órgão tem uma concreta aplicação na hipótese da chamada função de fato, ou seja, desde que a atividade provenha de um órgão, não tem relevância o fato de ter sido exercida por um agente que não tenha investidura legítima. Bastam a aparência (Teoria da Aparência) da investidura e o exercício da atividade pelo órgão. Nesse caso, os efeitos da conduta serão imputados à pessoa jurídica. Logo, o ato do agente de fato é ato do órgão público, imputável à AP.
 A mesma solução, no entanto, não é aplicada à pessoa que assuma o exercício de função pública por sua própria conta, quer dolosamente (como o usurpador de função), quer de boa-fé (como agente de fato), para desempenhar função em momentos de emergência, porque nesses casos é evidente a inexistência de investidura do agente no cargo ou função. 
 O órgão público não tem personalidade jurídica, mas só integra a pessoa jurídica. Não tem capacidade processual, ou seja, aptidão de parte (autor ou réu) no processo, que deve ser conferida à pessoa física ou jurídica. 
 CLASSIFICAÇÃO:
Quanto à posição hierárquica: 
Independentes;
Autônomos;
Superiores;
Subalternos.
 Quanto à composição:
Simples;
Compostos.
 Quanto à atuação funcional:
Singulares;
Colegiados.
 Os órgãos independentes têm origem na CR/88 e representam os 3 Poderes do Estado (Executivo, Legislativo e Judiciário), sem subordinação hierárquica ou funcional (Artigo 2º, CR/88). Exemplos: Presidência da República, Senado Federal, Câmara dos Deputados, STF, STJ, TJ/RJ.
Os órgãos autônomos são subordinados aos independentes e se localizam na cúpula da AP. Possuem autonomia administrativa e financeira. Exemplos: ministérios, secretarias estaduais e municipais, Ministério Público.
 Os órgãos superiores são órgãos de direção. Não têm autonomia financeira e administrativa. São sujeitos à subordinação e ao controle hierárquico de uma chefia. Exemplo: departamentos, coordenadorias, gabinetes, divisões. 
 Os órgãos subalternos são os que se acham subordinados hierarquicamente a órgãos superiores de decisão, exercendo principalmente funções de execução. Exemplos: seções, portarias, almoxarifado, zeladoria. 
 Os órgãos simples são dotados de um único centro de atribuições, sem subdivisões internas, como a seção administrativa. 
 Os órgãos compostos são caracterizados pela reunião de mais de um órgão, como as secretarias estaduais, que compreendem vários outros, até chegar aos órgãos simples, em que não existem mais divisões.
	
 Os órgãos singulares são integrados por um único agente, e os órgãos coletivos são integrados por vários agentes. Exemplo de órgãos coletivos: conselho da república, assembléia legislativa e o congresso nacional.
- AGENTES PÚBLICOS:
 Agente público é toda pessoa física que presta serviços ao Estado e às pessoas jurídicas da AP Indireta. Essa função que o agente público exerce pode ser gratuita ou remunerada, definitiva ou transitória, política ou jurídica. Tais agentes estão vinculados ao Poder Público (Artigo 2º, Lei 8.429/92). Trata-se de qualquer pessoa que exerce, ainda que transitoriamente, com ou sem remuneração, uma atividade administrativa.
- Agente público é toda pessoa física que executa, ainda que transitoriamente, com ou sem remuneração, uma função pública (legiferante, administrativa ou jurisdicional), independente de prévia aprovação em concurso público de provas ou provas e títulos. 
- O Estado só se faz presente através das pessoas físicas que em seu nome manifestam determinada vontade, e é por isso que essa manifestação volitiva acaba por ser imputada ao próprio Estado. São todas essas pessoas físicas que constituem os agentes públicos. 
-São 3 as categorias de agentes públicos:
agentes políticos;
servidores públicos (civis e militares);
particulares em colaboração. 
- AGENTES POLÍTICOS: exercem função de Estado!
 Agentes políticos são aqueles aos quais incumbe a execução das diretrizes traçadas pelo Poder Público. São esses agentes que desenham os destinos fundamentais do Estado e que criam as estratégias políticas por eles consideradas necessárias e convenientes para que o Estado atinja o seu fim. São, portanto, agentes políticos, no direito brasileiro, porque exercem típicas atividades de governo e exercem mandato, para o qual são eleitos, apenas os chefes dos Poderes Executivos federal, estadual e municipal, os ministros e secretários de Estado, além de senadores, deputados e vereadores. A forma de investidura é a eleição, salvo para ministros e secretários, que são de livre escolha do chefe do Poder Executivo, e providos em cargos públicos, mediante nomeação.
Contudo, é necessário reconhecerque atualmente há uma tendência a considerar os membros da Magistratura (juiz e desembargador) e do Ministério Público (promotor e procurador de justiça) como agentes políticos. Suas funções são consideradas políticas, pois exercitam parcela de soberania estatal, além de suas funções estarem previstas na CR/88.
- PARTICULARES EM COLABORAÇÃO: ou agente honorífico: são convocados
 São pessoas físicas que prestam serviços ao Estado, sem ter vínculo empregatíceo, com ou sem remuneração. Tais agentes, embora particulares, executam certas funções especiais que podem se qualificar como públicas, sempre como resultado do vínculo jurídico que os prende ao Estado. Alguns deles exercem verdadeiro múnus público, ou seja, sujeitam-se a certos encargos em favor da atividade a que pertencem, caracterizando-se, nestes casos, como transitórias as suas funções. 
Exemplos de agentes particulares em colaboração: jurados do Tribunal do Júri, mesários nas eleições, comissários de menores voluntários. São também considerados agentes particulares em colaboração os titulares de ofícios de notas e de registros (Artigo 236, CR/88), bem como os concessionários e os permissionários de serviços públicos. 
- SERVIDORES PÚBLICOS:
Os servidores públicos são agentes que se vinculam ao Estado por uma relação permanente de trabalho e recebem, a cada período de trabalho, a sua correspondente remuneração. São, na verdade, profissionais da função pública.
São servidores públicos, em sentido amplo, as pessoas físicas que prestam serviços ao Estado e às entidades da AP Indireta, com vínculo empregatíceo e mediante remuneração paga pelos cofres públicos. Compreendem:
os servidores estatutários, sujeitos ao regime estatutário e ocupante de cargos públicos;
os empregados públicos, contratados sob o regime da legislação trabalhista (CLT, portanto celetistas) e ocupantes de emprego público;
os servidores temporários, contratados por tempo determinado para atender às necessidades temporária de excepcional interesse público (Artigo 37, IX, CR/88). Esses exercem função, sem estarem vinculados a cargo ou emprego público.
 Os ocupantes de cargo público se submetem ao regime estatutário, estabelecido em lei por cada uma das unidades da federação e modificável unilateralmente, desde que respeitados os direitos já adquiridos pelo servidor. Quando nomeados, eles ingressam em uma situação jurídica previamente definida, à qual se submetem com o ato da posse. Não há possibilidade de qualquer modificação das normas vigentes por meio de contrato, ainda que com a concordância da AP e dos servidores, porque se trata de normas de ordem pública, cogentes, portanto imutáveis, não modificáveis pelas vontades das partes envolvidas. 
 Os ocupantes de emprego público são contratados sob regime da legislação trabalhista (CLT – são celetistas), que é aplicável com as alterações decorrentes da CR/88. Não podem estados e municípios derrogar outras normas da legislação trabalhista, já que não têm competência para legislar sobre Direito do Trabalho, reservada privativamente à União (Artigo 22, I, CR/88). Embora sujeitos à CLT, se submetem a todas as normas constitucionais referentes a requisitos para a investidura, acumulação de cargos, vencimentos, etc. 
Os servidores temporários são contratados para exercer funções em caráter temporário, mediante regime jurídico especial a ser disciplinado em lei de cada unidade da federação (art.37, IX, CF).
 A CR/88, que substituiu a expressão “funcionário público” por “servidor público”, previu, na redação original, regime jurídico único para os servidores da AP Direta, autarquias e fundações públicas (Artigo 39). A partir da EC nº 19/98, a exigência deixou de existir, de modo que cada esfera de governo poderá instituir o regime estatutário ou o contratual (ou celetista), com possibilidade de conviverem os dois regimes na mesma entidade ou órgão, não havendo necessidade de que o mesmo regime adotado para a AP Direta seja igual para as autarquias e fundações públicas. Portanto, é importante salientar que não acabou o Regime Jurídico Único. O que não existe mais é a obrigatoriedade de sua existência.
 Os servidores públicos ocupam cargos ou empregos ou exercem função. Tanto cargo quanto emprego são unidades de atribuições, e o que os diferencia é o tipo de vínculo que ume o servidor ao estado. O ocupante de emprego público tem um vínculo contratual, sob regência da CLT, enquanto o ocupante de cargo público tem um vínculo estatutário, regido pelo Estatuto dos Funcionários Públicos que, na União, está contido na lei federal que instituiu o regime jurídico único (Lei 8.112/90). De forma residual, tem-se a função, que é o conjunto de atribuições às quais não corresponde um cargo ou emprego.
-AGENTES DE FATO:
 A doutrina refere-se a um grupo de agentes que, mesmo sem ter uma investidura normal e regular, executam uma função pública em nome do Estado. São os denominados agentes de fato, nomenclatura empregada para distinguí-los dos agentes de direito. O ponto marcante dos agentes de fato é que o desempenho da função pública deriva de situação excepcional, sem prévio enquadramento legal, mas suscetível de ocorrência no âmbito da AP, dada a grande variedade de casos que se originam da dinâmica social.
O agente de fato está sempre agindo com boa-fé, com o fim de satisfazer ao interesse público e representando a AP. Se estiver de má-fé, é caso de usurpador de função pública, crime previsto no Artigo 328 do Código Penal.
 Os atos praticados pelos agentes de fato serão confirmados pela AP, entendendo-se que a excepcionalidade da situação e o interesse público a que se dirigiu o agente têm idoneidade para suprir os requisitos de direito. Os atos do agente de fato são perfeitamente válidos perante terceiros, para evitar exatamente que terceiros de boa-fé sejam prejudicados pela falta de investidura legítima. Aplica-se aqui a Teoria da Aparência, significando que para o terceiro há uma fundada suposição de que o agente é de direito.
 Se o agente de fato causar algum dano a alguém, o Estado irá responder pelos prejuízos causados, pois a responsabilidade civil do Estado é objetiva (basta provar o fato, o dano e o nexo de causalidade entre eles, não precisando provar culpa), de acordo com o Artigo 37, § 6º, CR/88.