Introdução às Contratações Públicas

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Introdução às Contratações Públicas
Módulo I - Introdução às contratações públicas
Unidade I - Aprendendo a escolher a melhor opção
Não há dúvida: esta é a parte mais importante deste curso. Isso porque não adianta apenas memorizar os dispositivos das normas inerentes às contratações públicas sem aprender a raciocinar como atender à necessidade pública com a solução mais adequada ao caso concreto.
Infelizmente, as normas focam na fase externa do processo de contratação pública e a doutrina em geral, nelas se baseando, seguem a mesma linha, negligenciando a fase interna, principalmente o planejamento. Os agentes públicos envolvidos também focam na fase externa, assim como os órgãos de controle e cidadãos.
Como consequência, poucos são os que possuem a visão sistêmica do processo de contratação públicas; equívocos são cometidos nas fases externa e interna, mas praticamente só os da externa são punidos (ou os que ficam nesta evidenciados).
Nessa linha, os estudiosos costumam resumir o tema em “Licitações e Contratos”, em vez de “processo de contratação pública”. Este curso inova e ousa ir além, adicionando a este abrangente termo as soluções da necessidade pública sem contratação, tema pouco explorado pela doutrina, mas de grande relevância prática.
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Vamos analisar o exemplo?
	Situação 1: Você é o Diretor de TI de um órgão público, responsável por autorizar os projetos de contratações relativas ao seu departamento. Hoje você recebeu para assinatura “Termo de Referência” e “Pesquisa de Preços” para atender à alegada necessidade de aquisição de 25 scanners de produção. O que você vai fazer?
Essa situação parece normal, não é mesmo? Isso demonstra que essas situações ainda ocorrem com bastante frequência. Mas, então, vamos raciocinar devidamente e fazer a diferença?
Primeiramente, você concorda que houve falha de planejamento? Vamos ver o porquê? Você deveria ter sido incluído no projeto desde a intenção da contração, antes da elaboração dos documentos, para que pudesse conhecer as alternativas disponíveis. Só assim poderia ser desenvolvida a alternativa mais adequada, e você já seria conivente. Se você considerasse, por exemplo, que a necessidade inexistia, todo o esforço para elaboração dos documentos seria perdido.
Além disso, houve a troca da necessidade com a solução. Parece besteira, mas esse equívoco é comum e prejudica a escolha da melhor solução para o caso concreto. Nesse caso, a necessidade era de digitalização, que poderia ser atendida com:
os recursos humanos e materiais próprios ou celebrado ajuste de órgão parceiro mediante uma compensação de seu órgão (detalhamento no módulo II, soluções sem contratação);
a aquisição de scanners simples de mesa em grande quantidade, de impressoras multifuncionais com digitalização automática em quantidade média ou, de fato, de scanners de produção em pequena quantidade, ou a contratação de empresa para fornecer os equipamentos visando à digitalização pelo próprio pessoal do órgão ou para fornecer pessoal visando à realização da digitalização pela empresa dentro do órgão, sob conta e risco da contratada (detalhamento no módulo III, licitações ordinárias);
o registro de preços do serviço de digitalização devido à conveniência de atendimento a mais de um órgão ou a adesão a ata de registro de preços válida de outro órgão da mesma esfera para aquisição de scanners compatíveis com a necessidade detectada (detalhamento no módulo IV, licitações especiais);
a contratação de associação de portadores de deficiência física, sem fins lucrativos e de comprovada idoneidade, para a prestação do serviço de digitalização mediante dispensa de licitação, comprovada a compatibilidade do preço contratado com o praticado no mercado (detalhamento no módulo V, contratação direta).
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Você percebe a importância de se avaliar bem a necessidade pública real e todas as eventuais alternativas válidas disponíveis antes de caminhar para uma determinada solução? Você pode concluir, inclusive, que a necessidade inexiste e evitar o desnecessário dispêndio de recursos públicos!
Após analisar a situação 1, você poderia constatar que a melhor solução poderia ser comprar uma quantidade intermediária de impressoras multifuncionais com digitalização automática, se a digitalização pudesse ser normalmente realizada pelos colaboradores.
De fato, poderia ser constatado que comprar mais scanners de mesa seria pior, pois os colaboradores perderiam muito tempo digitalizando volumosos autos página a página, e comprar poucos scanners de produção também, uma vez que, mesmo o equipamento sendo mais robusto, o baixo quantitativo elevaria a distância do usuário à máquina, inviabilizando a dinâmica de digitalização das unidades do órgão.
Vamos analisar outra situação para aprender a raciocinar devidamente?
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	Situação 2: Você é servidor público de um departamento que compreende arquivo, biblioteca e museu. Ao chegar ao trabalho, recebe o encargo de elaborar as especificações necessárias à aquisição de um conjunto de arquivos deslizantes para armazenar mais documentos no mesmo espaço físico. O que você fará?
Você percebe que novamente houve confusão entre a necessidade e a solução? Só que dessa vez você foi incluído logo no início do projeto, evitando retrabalho. A necessidade é conseguir atender à demanda das unidades por transferência e recolhimento de documentos. Considerado o espaço disponível para essa finalidade, pode ter sido constatado que em pouco tempo o departamento ficaria impossibilitado de arquivar novos documentos.
No entanto, é necessário sempre analisar as opções disponíveis antes de escolher a solução que melhor a atenda. Nesse caso, poderíamos considerar como melhor opção:
a disponibilização de mais instalações físicas para essa finalidade, em virtude de reorganização interna ou do recebimento de espaço físico de outro departamento;
a realização de obra para expandir as instalações físicas atuais, seja reformando o mesmo local, seja construindo um novo arquivo para essa finalidade;
a manutenção do espaço físico, após a eliminação de documentos, respeitada a tabela de temporalidade – alguns diretamente, outros após microfilmagem;
a otimização do armazenamento no mesmo espaço, com o melhor aproveitamento de uso de cada caixa, da quantidade de caixas por estante, da quantidade de estantes no ambiente (otimização horizontal) ou da altura dessas estantes (otimização vertical), ou, de fato, com a aquisição de arquivos deslizantes. 
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 Veja outra vez a importância de: 
Você poderia comprovar, inclusive, a incorreção da projeção anteriormente efetuada, constatando que o espaço atual atende a necessidade de armazenamento pelos próximos 20 anos. 
Clique na imagem abaixo para saber mais sobre o tema.
Acesse o artigo "A importância do planejamento na contratação pública”, escrito por Lucimar Rizzo Lopes dos Santos, que considera dever funcional do administrador público o planejamento visando evitar prejuízos à Administração Pública decorrente da prática de gestão ineficiente ou ilegal, inclusive no que se refere às contratações públicas.
Unidade II - Elementos básicos da licitação
Agora que você possui uma visão geral sobre o curso precisamos abordar alguns elementos básicos introdutórios, mais especificamente sobre a licitação. Antes disto, conheça de forma breve o histórico da normatização sobre o tema e da sua fundamentação constitucional.
Clique aqui para conhecer o histórico e a fundamentação legal sobre a licitação.
Vamos continuar, então, nossos estudos?
Da mesma forma que você procura pesquisar onde comprar mais barato para economizar seu dinheiro, a Administração Pública busca a proposta mais vantajosa – de acordo com exigências pré-estabelecidas e divulgadas – para contratar serviços, adquirir bens e realizar obras. 
	                                    
	Diferentemente de nós, a Administração Pública não sai pela rua indo de loja em loja ou de empresa em empresa atrás da melhor proposta. Ela faz issopor meio do processo denominado licitação, ou seja, o processo pelo qual os órgãos e empresas públicas contratam serviços e adquirem bens de uma pessoa física ou jurídica.
Observe o conceito a seguir:
Licitação é o “procedimento administrativo pelo qual a Administração Pública, obediente aos princípios constitucionais que a norteiam, escolhe a proposta de fornecimento de bem, obra ou serviço mais vantajosa para o erário.” (MOTA, 1998, p.26)
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Note que a licitação é um procedimento administrativo. Isso significa que é o meio formal pelo qual a Administração Pública deve convocar, mediante edital ou convite, empresas que estejam interessadas a oferecer bens e serviços. Verifique:
	Lei nº 8.666/93 – Lei de Licitações e Contratos (LLC)
Art. 4o (...)
Parágrafo único. O procedimento licitatório previsto nesta Lei caracteriza ato administrativo formal, seja ele praticado em qualquer esfera da Administração Pública.
Veja que a licitação é o meio em que se “escolhe a proposta de fornecimento de bem, obra ou serviço”. De fato, um dos propósitos da licitação é preceder aos contratos:
	Lei nº 8.666/93
Art. 2o As obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões, permissões e locações da Administração Pública, quando contratadas com terceiros, serão necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as hipóteses previstas nesta Lei.
Parágrafo único. Para os fins desta Lei, considera-se contrato todo e qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da Administração Pública e particulares, em que haja um acordo de vontades para a formação de vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a denominação utilizada.
Observe, por fim, que esse procedimento administrativo deve ser “obediente aos princípios constitucionais”. Quais são esses princípios?
	Lei nº 8.666/93
Art. 4o A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos.
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Os princípios aludidos, incluindo o objetivo da isonomia, serão abordados mais adiante. Quanto aos outros dois objetivos, vale mencionar o valioso ensinamento de Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2017, págs. 693 e 694):
	Agora, a leitura sistemática da Lei 8.666/1993 permite afirmar que, dependendo da licitação, será "mais vantajosa" a proposta que apresente, sim, a melhor relação custo-benefício, porém, levando em conta não somente, de forma direta, aquele contrato específico que será celebrado, mas também os benefícios indiretos, mediatos e de longo prazo – atribuindo-se relevância, inclusive, a práticas de sustentabilidade – que a proposta considerada vencedora proporcionará ao Brasil, favorecendo o "desenvolvimento nacional sustentável". (...)
Além disso, a referência a um desenvolvimento "sustentável" explícita a legitimidade de que se adotem, para a determinação da proposta que será considerada mais vantajosa na licitação, critérios outros que não seja o exclusivamente econômico-financeiro imediato, a exemplo da exigência de que a produção de determinado bem que a administração contratante pretenda adquirir utilize um percentual mínimo de materiais reciclados ou de baixo potencial de poluição do ambiente natural (tais como os biodegradáveis).
A menção ao objetivo de desenvolvimento nacional sustentável é recente, tendo sido incluída pela Lei no12.349 de 2010, e regulamentada pelo Decreto no 7.746 de 2012, que estabelece critérios, práticas e diretrizes para a promoção do desenvolvimento nacional sustentável nas contratações realizadas pela administração pública federal.
Acesse o Portal "Contratações Públicas Sustentáveis” do Ministério do Planejamento aborda o tema de forma elucidativa no tópico “Contratações Públicas Sustentáveis” e disponibiliza no tópico “Licitações Sustentáveis” diversos modelos de editais e termos de referência que visam a aquisição de produtos e contratações de serviços mais sustentáveis.
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Para que o certame licitatório consiga atender às suas finalidades, é necessária, segundo Bandeira de Melo (2008, pág. 533), a ocorrência de 3 pressupostos:
	PRESSUPOSTO LÓGICO
	CONSEQUÊNCIA DO NÃO ATENDIMENTO
	1. Existência de uma pluralidade de objetos e de ofertantes.
	O objeto é singular ou o ofertante é único ou exclusivo, implicando hipótese de inexigibilidade de licitação (LLC, art. 25, caput, I e II).
	2. A licitação constitui meio apto para a Administração pelo menos em tese conseguir atender à necessidade pública no caso concreto.
	Há dispensa ou inexigibilidade de licitação em razão do interesse público, embora logicamente realizável (LLC, arts. 17, 24 e 25).
	3. Existência de interessados em disputar a licitação.
	O objeto pretendido não seria obtido com a licitação, devido ao desinteresse de o notório especialista necessitado submeter-se ao certame ou da impossibilidade de ele conseguir demonstrar toda sua habilidade em uma amostragem (LLC, art. 25, caput e II)
 
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Renato Geraldo Mendes (2012, pág. 63) inova a doutrina ao considerar como pilares de sustentação dos demais princípios as seguintes ideias fundamentais que estruturam a lógica do regime jurídico da contratação pública:
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Além disso, MENDES (2012, págs.64 e 65) complementa enunciando os princípios da contratação pública que decorrem desses 4 pilares, em abordagem mais abrangente do que a doutrina tradicional:
	Princípios da Contratação Pública
“I) Que a definição do encargo/objeto atenda à efetiva necessidade da Administração, garanta a indispensável qualidade, possibilite solução econômica e não restrinja imotivadamente a disputa;
II) Que o preço a ser pago pelo objeto seja justo e exequível;
III) Que sejam observadas as exigências legais de naturezas orçamentária e financeira para a realização da despesa;
IV) Que as regras do jogo sejam claras, conhecidas, cumpridas e definidas, de modo a assegurar a obtenção do encargo/objeto desejado e a respeitar a ordem jurídica vigente;
V) Que haja competição efetiva entre os licitantes e que todos disponham das mesmas informações;
VI) Que toda e qualquer discriminação adotada seja justificada por razões de ordem técnica ou jurídica e as exigências definidas sejam indispensáveis para assegurar e garantir o cumprimento do objeto;
VII) Que nenhum competidor seja eliminado, senão por motivo de descumprimento de exigência essencial;
VIII) Que todas as decisões adotadas respeitem as exigências da ordem jurídica, sejam devidamente motivadas e possam ser discutidas;
IX) Que o vencedor seja definido por critérios objetivos quando a seleção das propostas for realizada por meio de licitação;
X) Que o contrato seja uma relação de equivalência jurídica entre encargo e remuneração (preço) a ser obrigatoriamente respeitada durante toda a execução contratual.”
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Os princípios tradicionalmente mais difundidos na doutrina têm como base os mencionados no art. 4o da LLC e outros implícitos já consagrados, a saber:
Legalidade: Vincula a Administração Pública e os licitantes às regras estabelecidas nas normas e princípios contidos na legislação em vigor.
Impessoalidade: Impede a discricionariedade e o subjetivismo no decorrer do procedimento de licitação, garantindo critérios objetivos estabelecidos previamente.
Moralidade e Probidade Administrativa: Exigem dos servidores e licitantes uma conduta ilibada, pautada na ética, na legalidade e nas normas técnicas da licitação.
Publicidade: Garante a transparência no decorrer do procedimento de licitação, por meio da divulgação e possibilidade de acesso aos licitantes dos atos da administração.
Igualdade e Competitividade: Permitem a escolha da melhorproposta, após certame competitivo, com igualdade de direitos aos interessados e sem preferências arbitrárias.
Vinculação ao Instrumento Convocatório: Garante que as exigências e critérios previstos no edital ou convite possam ser seguidos pelos licitantes e pelos servidores públicos responsáveis pelo procedimento da licitação.
Julgamento Objetivo: Impede que o julgador utilize critérios subjetivos ou não previstos no edital ou convite, mesmo que em favor da Administração Pública.
Adjudicação Compulsória: Veda a atribuição do objeto a pessoa diversa da vencedora do certame, salvo expressa desistência ou injustificada não assinatura no prazo prefixado.
Celeridade: Simplifica o processo administrativo, evitando formalidades em excesso e exigências desnecessárias.
Formalismo: Vincula o procedimento licitatório às formas prescritas na lei, sob pena de ilegalidade, ainda que atendida sua finalidade licitatória.
Sigilo das Propostas: Exige a não revelação do conteúdo das propostas antes de sua abertura no momento adequado.
Unidade III – Fases, Tipos e Critérios
 
O procedimento de licitação compreende as seguintes fases:
Fase Interna ou Preparatória
Fase Externa ou Executória
 Os procedimentos a seguir ilustram os passos da fase interna de um procedimento de licitação com base na Lei no 8.666/93. Clique em cada número.
Verificação da Necessidade Pública a ser Atendida
A necessidade deve ser definida por justificada solicitação do setor requisitante, que comporá o processo.
Aprovação da Autoridade Competente
A aprovação da autoridade competente deve ser devidamente motivada e compreender a autorização para a autuação do processo correspondente, protocolizado e numerado. O ato autorizativo, quando não vinculado diretamente à lei por esta ser omissa ou obscura, deverá levar em consideração os aspectos de oportunidade, conveniência e relevância do interesse público, devendo o administrador justificar de forma ainda mais analítica.
Elaboração da Especificação do Objeto da Licitação
A redação da especificação deve ser clara, objetiva e sucinta, sem deixar dúvidas sobre o que se espera como resultado do processo licitatório, descrevendo com vocabulário adequado os critérios técnicos adotados. Essas especificações do objeto serão denominadas Termo de Referência, se pregão, ou Projeto Básico, se qualquer outra modalidade, devendo em caso de obras conter soluções técnicas suficientemente detalhadas para sua utilização na elaboração do Projeto Executivo.
Estimativa do Valor da Contratação
Uma ampla pesquisa no mercado relevante deve ser realizada para a melhor avaliação do valor esperado.
Indicação dos Recursos
Os recursos orçamentários que cobrirão as despesas devem ser indicados, comprovando adequação orçamentária e financeira da contratação pretendida em conformidade com a Lei de Responsabilidade Fiscal.
Escolha da Modalidade e do Tipo de Licitação
O servidor público deve verificar o objeto e, não sendo pregão, o valor da contratação para, então, definir qual a modalidade e o tipo da licitação pretendida.
Elaboração do Edital
O edital deve ser claro, preciso, objetivo e contemplar os seguintes aspectos: a descrição do objeto, os requisitos de habilitação, os critérios de julgamento e de aceitabilidade dos preços, as condições de pagamento, os prazos de execução, prazos e condições para assinatura de contratos, local de realização do certame, horários e prazos para esclarecimentos, impugnações e publicações, critérios de participação, reajustes, sanções e outras indicações peculiares da licitação.
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Já os procedimentos da fase externa sofrem alterações de acordo com o objeto, a modalidade e o tipo de licitação. Assim, constam a seguir os principais passos executados na maioria das modalidades.
Clique em cada título abaixo.
1. Publicações do Aviso da Licitação
A divulgação do processo licitatório é realizada, atendendo-se, assim, ao princípio da publicidade sob o enfoque da transparência
2. Habilitação dos licitantes
A habilitação dos interessados em participar da licitação será realizada com base em aspectos jurídicos, de regularidade fiscal e trabalhista e de qualificação técnica e econômico-financeira.
3. Julgamento e Classificação das Propostas
A classificação das propostas deve atender aos detalhes da lei e do edital, de acordo com o tipo e a modalidade adotada.
4. Adjudicação, homologação, contratação e execução do objeto
Não havendo recursos administrativos ou decisão judicial suspendendo ato, o procedimento licitatório é adjudicado e homologado, procedendo-se à contratação e à execução do objeto.
É preciso destacar que a fase externa do pregão difere das demais modalidades, possuindo mais celeridade, transparência e agilidade as contratações que a adotam devido principalmente à inversão das fases de habilitação e julgamento.
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É na etapa de julgamento da fase externa da licitação que os tipos de licitação são utilizados. Verifique clicando em cada um dos títulos abaixo!
Menor Preço
A administração é orientada a escolher a proposta de melhor preço, o que não se confunde com o menor valor monetário, pois existem hipóteses em que pagar o valor mais elevado traz maiores vantagens à administração.
Melhor Técnica
O critério de escolha é a qualidade do produto a ser adquirido ou do serviço a ser prestado. Conforme o art. 46 da LLC, este tipo só poderá ser utilizado para serviços de natureza intelectual ou para serviços de informática. Tanto neste tipo quanto no tipo técnica e preço a seleção da proposta vencedora é feita por uma avaliação conjunta de atributos de qualidade e preço.
Técnica e Preço
O vencedor é escolhido quando a variação de qualidade da prestação refletir na satisfação das necessidades do Estado, fazendo-se uma análise do preço e da qualidade do bem ou serviço que será prestado.
Maior Lance
A administração escolhe a proposta de maior valor, situação que ocorre em alienações de seus bens e direitos, geralmente através da modalidade leilão.
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Definido o critério de escolha do vencedor no procedimento licitatório, estipulado no instrumento convocatório do certame, a administração não pode se valer de nenhum outro critério para selecionar a proposta mais vantajosa. Nesse sentido, Matheus Carvalho (2015, pá. 43) apresenta um exemplo bem elucidativo:
Quem seria o vencedor?
Neste caso, houve empate na licitação. Isso porque os critérios objetivos definidos no edital (qual seja o menor preço) não foram suficientes para fazer a escolha do vencedor. Nessas situações, a lei estabelece a regra de desempate, haja vista o fato de que os itens a mais trazidos pelo 3º licitante não podem ser utilizados.
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Em alguns casos, o julgamento não adotará diretamente nenhum dos tipos citados, mas sim outros critérios mais analíticos previstos em legislação específica. É o caso, por exemplo, da Lei no 8.987/95, sobre regime de concessão e permissão de serviços públicos:
	Lei nº 8.987/95
Art. 15. No julgamento da licitação será considerado um dos seguintes critérios:
     I.        o menor valor da tarifa do serviço público a ser prestado;
  II.        a maior oferta, nos casos de pagamento ao poder concedente pela outorga da concessão;
a combinação, dois a dois, dos critérios referidos nos incisos I, II e VII;
 IV.        melhor proposta técnica, com preço fixado no edital;
   V.        melhor proposta em razão da combinação dos critérios de menor valor da tarifa do serviço público a ser prestado com o de melhor técnica;
 VI.        melhor proposta em razão da combinação dos critérios de maior oferta pela outorga da concessão com o de melhor técnica; ou
melhor oferta de pagamento pela outorga após qualificação de propostas técnicas.
§ 1o A aplicação do critério previsto no inciso III só será admitida quando previamente estabelecida no edital de licitação, inclusive com regras e fórmulas precisas para avaliação econômico-financeira.
§ 2o Para fins de aplicação do disposto nos incisos IV, V, VI e VII, o edital de licitação conterá parâmetrose exigências para formulação de propostas técnicas.
Os portais do Ministério da Justiça (MJ), da Advocacia Geral da União (AGU) e do Tribunal de Contas da União (TCU) disponibilizam inúmeros editais para consulta. Confira.
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Soluções Sem Contratação
Módulo II - Soluções Sem Contratação
Apresentação
Agora que você aprendeu os conceitos gerais inerentes às contratações públicas, vamos estudar mais sobre as soluções sem contratações.
Na unidade I analisaremos casos de resolução interna de necessidade pública, sem realização de contratação pública, e, em seguida, o instituto contrato de gestão. Já na unidade II estudaremos os convênios, além dos contratos de repasse e termos de execução descentralizada. Na unidade III, por sua vez, aprenderemos sobre os consórcios públicos. 
Pronto para prosseguir na nossa jornada?
Unidade I - Resolução Interna e Contrato de Gestão
Resolução Interna
Na unidade I do módulo anterior abrimos nossa mente para as amplas opções de que dispomos aos analisarmos como atender a uma necessidade pública no caso concreto. Naquela ocasião, focamos em como todo o nosso curso está intimamente interligado. Uma mesma necessidade pública pode ser atendida de várias formas distintas, de acordo com cada módulo que veremos a partir de agora.
Neste momento, focaremos na resolução interna. De fato, é comum o gestor público, ao se deparar com uma necessidade pública, já partir de imediato para pensar qual é a melhor forma de contratação pública para atendê-la. No entanto, é imprescindível sempre, para que tomemos a melhor decisão à ótica do cidadão, nos indagar se não seria possível e mais apropriado:
Este é o momento mais inovador e importante deste curso. Inovador porque o tema não costuma ser objeto de discussão na prática dos gestores públicos e na doutrina e jurisprudência. Importante porque constitui, ousamos dizer, a principal forma de evolução do País.
Deveras, os cidadãos não se sentem satisfeitos com o retorno obtido após o regular pagamento de seus tributos. Cobram, assim, mais entregas e com melhor qualidade em todos os segmentos. Nessa linha, o gestor público, no afã de atender, na medida do possível, a esse anseio, focam seus projetos em realizar contratações públicas para mudar o status quo e oferecer mais entregas e de melhor qualidade. 
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Realizar mais entregas, cada uma com mais qualidade, significa evoluir? 
É aí que muita gente bem-intencionada se engana. Como vimos, o acréscimo de entregas, quantitativa ou qualitativamente, só representa um ganho caso se dê em estrita consonância com a necessidade pública no caso concreto. Caso contrário, representará, na verdade, um desperdício de recursos públicos, que poderiam ser usados para atender outra necessidade ainda não atendida, complementar uma necessidade ainda não atendida na proporção adequada ou até mesmo aplicá-los na amortização da dívida pública ou, temporariamente, em investimentos rentáveis para aumentar a capacidade de realizações públicas do Estado nos exercícios financeiros seguintes.
Esse espírito pode ser demonstrado nos orçamentos públicos de cada ano. Em 2018, por exemplo, as receitas públicas federais previstas foram de 3,5 trilhões de reais e cerca de metade foram provenientes de operações de crédito e refinanciamento da dívida pública. Isso reduz ano a ano a capacidade estatal de implementação de políticas públicas. Mas a pergunta é: como os cidadãos reagiriam caso o País praticamente parasse por 4 anos para quitar esse excesso de endividamento? De fato, a reação seria a pior possível. Essa é uma forma de demonstrar que a cultura dominante entre cidadãos, servidores e políticos de realizar mais entregas, cada uma com mais qualidade, pode ser bem danosa.
Outra forma de demonstrar que realizar mais entregas, cada uma com mais qualidade, pode ser um mau negócio é analisar se a necessidade pública poderia simplesmente não ser realizada, considerado o custo-benefício, ou ser total ou parcialmente atendida com os recursos humanos e materiais disponíveis. Esse será o foco desta unidade. 
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Vamos, então, analisar um caso hipotético para aprendermos a optar pela resolução interna, sempre que a necessidade pública indicar ser a opção mais vantajosa?
	Situação Prática: Você é servidor de um órgão público que recentemente começou a somente produzir documentos e processos em suporte nato digital. Nesse contexto, solicitaram-lhe a instrução de processo de contratação pública para que uma empresa procedesse à digitalização dos documentos e processos em suporte físico, arquivados e em tramitação, inserindo-os no sistema com os metadados correspondentes. O fundamento era que a contratação se justificaria frente ao ganho de eficiência obtido e que o gasto já estava previsto no orçamento do exercício e, caso não utilizado, seria perdido. Como você se posicionaria?
Nesse tipo de situação, é comum os gestores públicos manifestarem favoravelmente. De fato, a não utilização do recurso poderia ensejar sua devolução à conta única do tesouro e a consequente utilização por outra unidade e para outro fim no ano seguinte, passando a impressão de ser algo negativo. Do outro lado, a proposta é usar o dinheiro para ganho de eficiência, o que transmite a ideia de aumento de entregas, com maior qualidade, ou seja, de se tratar de um bom negócio.
No entanto, faz-se necessário uma análise mais analítica, considerando a real necessidade e o contraste entre o custo da contratação e o efetivo benefício que será obtido. Nesse caso, podemos realizar uma contratação pública, ou sua dispensa ou inexigibilidade (módulos III a V), ou optar por uma das soluções sem contratação que veremos neste módulo. 
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No escopo desta unidade, temos que pensar nas seguintes alternativas:
Atendimento Integral à Necessidade Pública por Resolução Interna
Quando se analisa o quantitativo total que se pretende digitalizar pode parecer impossível fazê-lo diretamente, mesmo quando o órgão disponha dos recursos materiais necessários, com scanners que digitalizam frente e verso automaticamente. Contudo, se cada unidade fizer um pouco, pode ser mais viável do que parece. Por exemplo, se 500 pessoas digitalizassem 100 páginas por dia, já teríamos 1 milhão de páginas digitalizadas em apenas 20 dias. Dependendo da realidade da organização, seria possível aproveitar períodos de baixa demanda devido à sazonalidade e fazer 50 pessoas digitalizarem 1000 páginas, obtendo ao fim do período o mesmo quantitativo. É possível, assim, evitar gastar recursos públicos mediante a otimização dos recursos humanos e materiais já disponíveis.
Atendimento Parcial à Necessidade Pública por Resolução Interna
Pode não ser possível atender toda a demanda por resolução interna tempestivamente. Isso não quer dizer, entretanto, que se deva realizar contratação pública para a sua integralidade. Pode-se dividir parte do objeto para ser efetivada internamente e parte para ser alvo da contratação. Poderíamos, por exemplo, separar os documentos e processos potencialmente sigilosos ou pessoais para serem atendidos por resolução interna, realizando a contratação pública para atender ao restante dos documentos e processos. Além da economia decorrente da não contratação do quantitativo atendido por resolução interna, o órgão público teria uma melhor garantia contra a divulgação ou o acesso não autorizado desses documentos e processos bem como conseguiria contratar o mesmo quantitativo por valor inferior, devido à redução do risco do objeto.
Não Atendimento Parcial à Necessidade Pública
Pode ser que, ainda que possível, a melhor opção seja atender apenas a parcela da necessidade pública cujo custo compense o benefício obtido, sacrificando o atendimento da parte residual na qual essa relação seja prejudicial. Seria o caso, por exemplo, de, mesmo podendo, não se atender à demanda quanto aos documentos e processos arquivados, atendendo-se por resoluçãointerna ou contratação pública a demanda quanto aos documentos e processos em tramitação. Isso porque o custo de atender aos arquivados é equivalente (ou até maior) que o de atender aos em tramitação, enquanto que o benefício destes é significativamente superior ao daqueles.
Não Atendimento Integral à Necessidade Pública
É possível que, considerados os custos de se atender à demanda mediante contratação pública ou o ônus da mobilização de recursos humanos e materiais para essa finalidade, constate-se que o benefício a ser obtido não se justifica e, assim, a melhor opção é simplesmente não atender à necessidade pública. Deveras, como todos os novos documentos e processos serão produzidos em suporte digital, a representatividade dos físicos cairia a cada ano. O ganho de eficiência seria insuficiente para justificar o correspondente custo e o problema, na prática, resolver-se-ia por si só.
CONTRATO DE GESTÃO:
Emenda Constitucional nº 19/98 – Art. 37 § 8º - CF/88 – A autonomia Gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da Administração Direta e Indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre:
I – o prazo de duração do contrato;
II – os controles e critérios de avaliação e desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes;
III – a remuneração do pessoal. - 
ex: Ministério da Fazendo firma um contrato de gestão com a Secretaria da Receita Federal do Brasil (Órgão controlado) – subordinada e controlada pela pasta (Ministério – Órgão controlador) – caso bata as metas de desempenho (Arrecadação de tributos) – terá uma ampliação da sua autonomia orçamentária ou Financeira.
Composições dos contratos de Gestão:
1 – Órgão (Controlador – Ministério da Fazendo) + Órgão (Controlado – Receita Federal do Brasil).
2 - Órgão (Controlador) + Autarquia/Fundação Pública – órgão da administração indireta (Controlado).
3 – Órgão + Entidade Privada sem fins lucrativos (ONG) – (100% Autônoma).
Obs: o contrato de gestão nem sempre vai aumentar a autonomia da entidade.
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Para Órgãos e Entidades Públicas
	Constituição Federal
Art. 37 (...)
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§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre:
I - o prazo de duração do contrato;
II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes;
III - a remuneração do pessoal.
A primeira aplicação que veremos para o contrato de gestão é aquela de previsão constitucional, inserida pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998, que, promovendo a denominada reforma administrativa, inseriu o seguinte dispositivo na Carta Magna:
O objetivo desta aplicação do contrato de gestão é ampliar a autonomia do órgão ou entidade em contrapartida à fixação de metas de desempenho. Assim, busca-se conferir os meios para que a unidade consiga aumentar sua eficiência, obtendo melhores resultados a custos inferiores.
O constituinte derivado não foi, contudo, tecnicamente preciso ao denominar o instituto de contrato. De fato, nesse contexto, não seria possível contratar órgãos, já que, por constituírem meras repartições internas de competências, não possuem personalidade jurídica, e, assim, não podem exprimir vontade para encarregar-se de direitos ou contrair obrigações. Do outro lado, no caso de entidades administrativas, o ajuste seria mais uma espécie de convênio do que um contrato propriamente dito, devido ao interesse mútuo – e não divergentes – das partes no objeto da avença.
Ademais, a norma é classificada como de eficácia limitada e, portanto, somente é cabível a adoção do instituto para esse fim após a edição da correspondente lei regulamentadora. Essa lei disporá, dentre outros temas, sobre o prazo de duração do contrato, a remuneração do pessoal e os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes. Assim, somente quando essa lei se encontrar em vigor é que será viável um “contrato” ampliar a autonomia conferida pela lei de regência da unidade, porque, na verdade, aquela prevaleceria sobre esta na vigência do contrato de gestão celebrado.
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Para Agências Executivas
A segunda aplicação está de certa forma contida na primeira, pois trata de contrato de gestão celebrado para ampliar a autonomia de autarquia ou fundação que possua em andamento um plano estratégico para reestruturá-la ou desenvolvê-la. A incoerência que perdura até hoje se deu por a Lei nº 9.649/98 ter sido editada uma semana antes da Emenda Constitucional nº 19. Assim, permanecem válidas as críticas tecidas na análise da primeira aplicação do instituto.
Veja abaixo como o tema foi tratado na norma reguladora:
	Lei nº 9.649/98
Art. 51. O Poder Executivo poderá qualificar como Agência Executiva a autarquia ou fundação que tenha cumprido os seguintes requisitos:
I - ter um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional em andamento;
II - ter celebrado Contrato de Gestão com o respectivo Ministério supervisor.
§ 1º A qualificação como Agência Executiva será feita em ato do Presidente da República.
§ 2º O Poder Executivo editará medidas de organização administrativa específicas para as Agências Executivas, visando assegurar a sua autonomia de gestão, bem como a disponibilidade de recursos orçamentários e financeiros para o cumprimento dos objetivos e metas definidos nos Contratos de Gestão.
Art. 52. Os planos estratégicos de reestruturação e de desenvolvimento institucional definirão diretrizes, políticas e medidas voltadas para a racionalização de estruturas e do quadro de servidores, a revisão dos processos de trabalho, o desenvolvimento dos recursos humanos e o fortalecimento da identidade institucional da Agência Executiva.
§ 1º Os Contratos de Gestão das Agências Executivas serão celebrados com periodicidade mínima de um ano e estabelecerão os objetivos, metas e respectivos indicadores de desempenho da entidade, bem como os recursos necessários e os critérios e instrumentos para a avaliação do seu cumprimento.
§ 2º O Poder Executivo definirá os critérios e procedimentos para a elaboração e o acompanhamento dos Contratos de Gestão e dos programas estratégicos de reestruturação e de desenvolvimento institucional das Agências Executivas.
Vale ressaltar, ainda, uma importante consequência inerente à qualificação de autarquia ou fundação como agência executiva. Trata-se da possibilidade de realização de obras, serviços e compras mediante contratação direta, valendo-se da aplicação em dobro dos percentuais exigidos para a dispensa em razão do valor pelo art. 24, I, II e § 1º, da Lei nº 8.666/93 (20%, referente ao dobro de 10%), ou seja, quando o montante não ultrapassar R$ 66.000,00, no caso de obras e serviços de engenharia, ou R$ 35.200,00, no caso de compras e serviços comuns.
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Para Organizações Sociais
A última aplicação do contrato de gestão foi, na verdade, a pioneira, já que surgiu duas semanas antes da Emenda Constitucional nº 19/98, que vimos na primeira aplicação.  O objetivo, no entanto, é diverso das demais aplicações: limita-se a autonomia de organização privada sem fins lucrativos mediante a fixação de metas a serem atingidas, que usará, em contrapartida, recursos orçamentários, financeiros, materiais ou humanos públicos.
De fato, o contrato de gestão surgiu no contexto histórico de se promover reformas para o Brasil se aproximar mais do modelo de administração gerencial. Nesta aplicação, a ideia era promover a publicização, que, no contexto do Programa Nacional de Publicização,correspondia à transferência de serviços não exclusivos do Estado para a iniciativa privada sem fins lucrativos. Assim, a organização que celebrava o contrato de gestão passava a se chamar Organização Social e absorvia a competência para a prestação de serviço não exclusivo, anteriormente prestado por órgão ou entidade que fora para tanto extinto, de modo a se ganhar maior eficiência no serviço público.
Na prática, essa qualificação não costuma vir acompanhada da anterior extinção de órgão ou entidade e consiste em ato discricionário do Ministério da área pertinente à Organização Social. Para que o contrato de gestão seja assinado, é necessário que a organização de personalidade jurídica de direito privado e sem fins lucrativos destine-se ao ensino, à cultura, à saúde, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico e à preservação do meio ambiente. Clique - LEI Nº 9.637, DE 15 DE  MAIO DE 1998.
	Conversão da MPv nº 1.648-7, de 1998
	Dispõe sobre a qualificação de entidades como organizações sociais, a criação do Programa Nacional de Publicização, a extinção dos órgãos e entidades que menciona e a absorção de suas atividades por organizações sociais, e dá outras providências.
e se familiarize com os requisitos à qualificação das organizações sociais estabelecidos na primeira seção da norma.
A Lei nº 9.637/98 dedica duas seções para tratar do contrato de gestão e sua execução e fiscalização. Clique aqui  para conhecer melhor essas disposições.
Clique na imagem abaixo para "saber mais" sobre o tema.
Há outros institutos de cooperação mais especializados que não veremos para não fugirmos do escopo deste curso – as contratações públicas. É o caso, por exemplo, do termo de parceria, regulado pela Lei nº 9.790/99. Há, outrossim, os termos de colaboração, termos de fomento e acordos de cooperação, regulados pela Lei nº 13.019/14.
Unidade II - Convênio, Contrato de Repasse e Termo de Execução Descentralizada
Neste momento, veremos outras formas de atender à necessidade pública no caso concreto mediante solução sem contratação – o convênio, o contrato de repasse e o termo de execução descentralizada.
No âmbito constitucional e legal, os institutos são geralmente referidos como “convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres”. No entanto, poucos sabem que tanto a Constituição Federal quanto a Lei de Licitações e Contratos dedicam ao fim de suas disposições um artigo para dispor especialmente sobre o tema. Confira:
	Constituição Federal
Art. 241 A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.
	Lei nº 8.666/93º
Art. 116. Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração.
§ 1º A celebração de convênio, acordo ou ajuste pelos órgãos ou entidades da Administração Pública depende de prévia aprovação de competente plano de trabalho proposto pela organização interessada, o qual deverá conter, no mínimo, as seguintes informações:
I - identificação do objeto a ser executado;
II - metas a serem atingidas;
III - etapas ou fases de execução;
IV - plano de aplicação dos recursos financeiros;
V - cronograma de desembolso;
VI - previsão de início e fim da execução do objeto, bem assim da conclusão das etapas ou fases programadas;
VII - se o ajuste compreender obra ou serviço de engenharia, comprovação de que os recursos próprios para complementar a execução do objeto estão devidamente assegurados, salvo se o custo total do empreendimento recair sobre a entidade ou órgão descentralizador.
§ 2º Assinado o convênio, a entidade ou órgão repassador dará ciência do mesmo à Assembléia Legislativa ou à Câmara Municipal respectiva.
§ 3º As parcelas do convênio serão liberadas em estrita conformidade com o plano de aplicação aprovado, exceto nos casos a seguir, em que as mesmas ficarão retidas até o saneamento das impropriedades ocorrentes:
I - quando não tiver havido comprovação da boa e regular aplicação da parcela anteriormente recebida, na forma da legislação aplicável, inclusive mediante procedimentos de fiscalização local, realizados periodicamente pela entidade ou órgão descentralizador dos recursos ou pelo órgão competente do sistema de controle interno da Administração Pública;
II - quando verificado desvio de finalidade na aplicação dos recursos, atrasos não justificados no cumprimento das etapas ou fases programadas, práticas atentatórias aos princípios fundamentais de Administração Pública nas contratações e demais atos praticados na execução do convênio, ou o inadimplemento do executor com relação a outras cláusulas conveniais básicas;
III - quando o executor deixar de adotar as medidas saneadoras apontadas pelo partícipe repassador dos recursos ou por integrantes do respectivo sistema de controle interno.
§ 4º Os saldos de convênio, enquanto não utilizados, serão obrigatoriamente aplicados em cadernetas de poupança de instituição financeira oficial se a previsão de seu uso for igual ou superior a um mês, ou em fundo de aplicação financeira de curto prazo ou operação de mercado aberto lastreada em títulos da dívida pública, quando a utilização dos mesmos verificar-se em prazos menores que um mês.
§ 5º As receitas financeiras auferidas na forma do parágrafo anterior serão obrigatoriamente computadas a crédito do convênio e aplicadas, exclusivamente, no objeto de sua finalidade, devendo constar de demonstrativo específico que integrará as prestações de contas do ajuste.
§ 6º Quando da conclusão, denúncia, rescisão ou extinção do convênio, acordo ou ajuste, os saldos financeiros remanescentes, inclusive os provenientes das receitas obtidas das aplicações financeiras realizadas, serão devolvidos à entidade ou órgão repassador dos recursos, no prazo improrrogável de 30 (trinta) dias do evento, sob pena da imediata instauração de tomada de contas especial do responsável, providenciada pela autoridade competente do órgão ou entidade titular dos recursos.
Vale ressaltar, assim, que aos convênios aplicam-se no que couber as disposições previstas na Lei de Licitações e Contratos. Frise-se, ainda, que é no Decreto nº 6.170/07 e na Portaria Interministerial nº 424/2016 que os institutos são devidamente abordados. De fato, ainda que não houvesse previsão constitucional ou legal específica sobre o tema, os institutos sob análise seriam válidos, tendo em vista a inexistência de vedação em contrário e a diretriz de integração e cooperação que se depreende da leitura sistêmica da Carta Magna e dos diplomas legais.
Animado para aprender sobre convênio, contrato de repasse e termo de execução descentralizada? Então vamos lá!
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Convênio
Dos três ajustes que abordaremos nesta unidade, o convênio é, sem dúvida, o mais conhecido. Um conceito sintético de convênios administrativos é abordado por Carvalho Filho (2017, p. 170), segundo o qual constituem “ajustes firmados por pessoas administrativas entre si, ou entre estas e entidades particulares, com vistas a ser alcançado determinado objetivo de interesse público”. Logo em seguida, flexibiliza essa definição ao afirmar que “tem sido admitida a participação, como pactuantes, de órgãos públicos despidos de personalidade jurídica”.
Deveras, os ajustes convênios e contratos diferenciam-se pelos interesses das partes envolvidas. Nestes o Estado almeja atender à necessidade pública, o particular deseja auferir lucro e o contrato, via de regra precedido de licitação, só pode ser rescindido nas hipóteses previstas na lei. Por sua vez, naqueles as partes cooperam para o alcance dos interesses comuns e o convênio, que não depende de prévia licitação ou autorização legislativa, pode ser denunciado a qualquer tempo,com uma das partes abandonando a cooperação, que permanece em vigor se ainda remanescer ao menos dois integrantes. Os convênios diferenciam-se, outrossim, dos consórcios públicos que veremos na última unidade deste módulo, uma vez que nestes as partes formam uma pessoa jurídica autônoma e naqueles (bem como nos contratos) essa constituição não ocorre.
Podemos agora apresentar o conceito mais analítico do Decreto nº 6.170/07:
	Decreto nº 6.170/07
Art. 1º (...)
§ 1º Para os efeitos deste Decreto, considera-se:
I - convênio - acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento que discipline a transferência de recursos financeiros de dotações consignadas nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União e tenha como partícipe, de um lado, órgão ou entidade da administração pública federal, direta ou indireta, e, de outro lado, órgão ou entidade da administração pública estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, ou ainda, entidades privadas sem fins lucrativos, visando a execução de programa de governo, envolvendo a realização de projeto, atividade, serviço, aquisição de bens ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação;
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Elementos
No convênio, o concedente transfere recursos financeiros para o convenente executar programa, projeto, atividade ou evento pactuado em regime de mútua cooperação. Em alguns casos, há também a figura do interveniente, parte não integrante do ajuste que manifesta consentimento ou assume obrigações em nome próprio.
Em qualquer hipótese:
Nessa linha, o convenente, auxiliado ou não por interveniente, executa o objeto observando o programa de trabalho. Geralmente, durante essa execução, é necessário modificar o convênio por termo aditivo, sem alterar, no entanto, o objeto. Ademais, é indispensável acompanhar concomitantemente a execução integral do objeto e o alcance dos resultados previstos, tanto do ponto de vista técnico quanto financeiro, mediante adequada prestação de contas.
Pode ocorrer de o órgão ou entidade pública celebrar muitos convênios. Nesse caso, o concedente deve proceder à seleção e à padronização dos objetos mais frequentes, prevendo critérios, como custo e características, a serem seguidos no caso de vir a celebrar novo convênio com o mesmo objeto. Além disso, o próprio concedente pode adquirir bens que possam ser padronizados para distribuí-los aos convenentes. 
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Características
A regra é cada organização pública com personalidade jurídica própria atuar em seu próprio âmbito de atuação. Nesse contexto, o convênio pode ser celebrado entre órgãos públicos de um mesmo Ente Político, entre órgãos públicos de uma mesma entidade pública ou entre órgãos ou entidades públicas e entidades privadas sem fins lucrativos. Admite-se, contudo, mediante a celebração de convênio, a execução, sob o regime de mútua cooperação, de programas:
de entidade da Administração Indireta por órgãos da Administração Direta;
de órgãos e entidades de uma Pessoa Política por outro Ente Político.
No caso de convênio celebrado com entidades privadas sem fins lucrativos, o concedente, visando à eficácia do objeto, deve realizar previamente chamamento público para selecionar projetos ou entidades, devendo estabelecer critérios objetivos para aferir a qualificação técnica e capacidade operacional do convenente na gestão do ajuste. Ademais, a publicidade do chamamento público e de seu resultado deve ser garantida, mediante sua divulgação ao menos no Portal dos Convênios e na primeira página do sítio oficial do concedente.
Entretanto, a exigência de chamamento público pode ser dispensada:
Para realizar programas de proteção a pessoas ameaçadas ou em situação que possa comprometer sua segurança;
Se o projeto, atividade ou serviço objeto do ajuste já seja realizado adequadamente mediante parceria com a mesma entidade há pelo menos 5 anos e cujas respectivas prestações de contas tenham sido devidamente aprovadas; ou
Em emergência ou calamidade pública, quando a situação demandar a realização ou manutenção do ajuste por até 180 dias ininterruptos, contados da ocorrência da emergência ou calamidade, vedada a prorrogação da vigência do instrumento.
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Ainda quanto aos convênios celebrados com entidades privadas sem fins lucrativos, deve-se destacar a necessidade de estas se cadastrarem previamente pela internet no SICONV (Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse). Esse registro é imprescindível para a celebração, a liberação de recursos, o acompanhamento da execução e a prestação de contas do ajuste, além de para a publicidade, já que o sistema é aberto ao público pela internet através do Portal dos Convênios. Nele é apresentada, inclusive, a relação das entidades privadas sem fins lucrativos que possuam convênios vigentes com a União ou cujas contas estejam pendentes de aprovação.
Nesse contexto, tem-se a prestação de contas, que se inicia concomitantemente com a liberação da primeira parcela dos recursos financeiros, registrada pelo concedente no SICONV. Apresentada a prestação de contas e a comprovação de resultados pelo convenente, o concedente:
Passo 1
Constatando irregularidade ou inadimplência, pode conceder até 45 dias para o convenente sanar a irregularidade ou cumprir a obrigação;
Passo 2
Dispõe de 1 ano, prorrogável justificadamente por até igual período, para analisá-las e manifestar-se conclusivamente, findo o qual (considerando o período de suspensão para diligência de saneamento de irregularidade ou cumprimento de obrigação) a ausência de decisão sobre a aprovação da prestação de contas pode resultar no registro de restrição contábil do órgão ou entidade pública referente ao exercício em que ocorreu o fato
Passo 3
Vale frisar que no convênio, devido ao regime de mútua cooperação, há contrapartida de ambas as partes. Essa contrapartida, calculada sobre o valor total do objeto, pode ser atendida, alternativa ou cumulativamente, por:
Recursos financeiros, em qualquer caso, depositados:
Na conta bancária específica do convênio, em conformidade com os prazos estabelecidos no cronograma de desembolso; ou
Nos cofres da União, na hipótese de o convênio ser executado por meio do SIAFI (Sistema Integrado de Administração Financeira);
Bens ou serviços economicamente mensuráveis, no caso de entidades privadas sem fins lucrativos, consoante a forma de aferição constante de cláusula do convênio.
Nessa linha, ao celebrar o convênio o concedente deve empenhar o valor total a ser transferido no exercício. Se o convênio tiver vigência plurianual, o concedente também deve proceder ao registro dos valores programados para cada exercício subsequente em conta contábil específica do SIAFI, o que obrigará a consignação de crédito nos orçamentos seguintes para garantir a execução do objeto.
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Vedações
A aplicabilidade do convênio é tão ampla que pode dar ensejo à interpretação de que seria cabível em qualquer hipótese. Por isso, consoante o Decreto nº 6.170/07, art. 2º, c/c a Portaria Interministerial 507/2011, art. 10, é importante termos em mente que não é possível a União celebrar convênios:
Visando à realização de serviços ou obras a serem custeadas, total ou parcialmente, com recursos externos sem a prévia contratação da operação de crédito externo;
Entre órgãos e entidades federais, já que, nesses casos, o instrumento adequado para tanto é o termo de execução descentralizada, que veremos mais adiante;
Com pessoas físicas ou entidades privadas com fins lucrativos;
Com órgão ou entidade pública, ou entidade privada sem fins lucrativos:
Que esteja em mora, inadimplente com outro convênio celebrado com a União, ou desatendendo exigência do referido decreto ou portaria interministerial;
Cujo objeto social não se relacione às características do programa ou que não disponham de condições técnicas para executar o convênio;
Com órgãos ou entidades dos Estados, Distrito Federal e Municípios cujo valor seja inferior a 100 mil reais ou, se obra ou serviço de engenharia (exceto elaboração de projetosde engenharia) a R$ 250 mil reais, permitindo-se, contudo:
O consorciamento entre os órgãos e entidades da administração pública direta e indireta dos Estados, Distrito Federal e Municípios;
A celebração de convênios com objeto que englobe vários programas e ações federais a serem executados de forma descentralizada;
Com entidades privadas sem fins lucrativos que:
Não comprovem ter desenvolvido, nos últimos três anos, atividades referentes à matéria objeto do convênio; e
Tenham como dirigente agente político de Poder ou do Ministério Público, tanto quanto dirigente de órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera governamental, ou respectivo cônjuge ou companheiro, bem como parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o 2º grau; ou
Tenham, em suas relações anteriores com a União, incorrido em pelo menos uma das seguintes condutas:
Omissão no dever de prestar contas;
Descumprimento injustificado do objeto de convênios, contratos de repasse ou termos de parceria;
Desvio de finalidade na aplicação dos recursos transferidos;
Ocorrência de dano ao Erário; ou
Prática de outros atos ilícitos na execução de convênios, contratos de repasse ou termos de parceria.
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Contrato de Repasse
Embora seja tão importante quanto o convênio, o contrato de repasse não costuma ser devidamente abordado pela doutrina. Assim, os poucos estudantes que já ouviram falar sobre o instituto não costumam conseguir precisar ao certo do que se trata.
	Decreto nº 6.170/07
Art. 1º (...)
§ 1º Para os efeitos deste Decreto, considera-se:
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II - contrato de repasse - instrumento administrativo, de interesse recíproco, por meio do qual a transferência dos recursos financeiros se processa por intermédio de instituição ou agente financeiro público federal, que atua como mandatário da União;
Vamos começar a entendê-lo pelo conceito previsto no Decreto nº 6.170/07?
No contrato de repasse, o contratante pactua com o contratado a execução de programa, projeto, atividade ou evento por meio de instituição financeira pertencente ao Ente Federado contratante, denominada mandatária. Em alguns casos, há também a figura do interveniente, parte não integrante do ajuste que manifesta consentimento ou assume obrigações em nome próprio.
Deveras, embora a norma não indique essa possibilidade por ocasião de definição de interveniente, sua leitura sistemática permite essa dedução. Além disso, tal como nos convênios, o contratante pode ser um órgão ou entidade pública e o contratado ou interveniente, entidade privada sem fins lucrativos ou outro órgão ou entidade pública.
Assim, a principal diferença do contrato de repasse para o convênio é essa obrigatória intermediação pela instituição financeira. Por isso, esse instrumento é recomendado para objetos de complexidade e valores superiores, sendo necessário, no mínimo, realizar cotação prévia de preços no mercado antes da celebração do contrato. 
Nessa linha, quando a ideia for executar programa de trabalho para a realização de obra pública, o instrumento adequado será o contrato de repasse. Nesse caso, se tanto o contratante quanto a mandatária não tiverem capacidade técnica para acompanhar a aplicação dos recursos transferidos regularmente, esse acompanhamento deve ser efetivado por outra instituição pública ou privada, na qualidade de interveniente. Do outro lado, quando o órgão ou entidade pública tiver estrutura para acompanhar a execução do objeto, pode ser celebrado convênio.
Por fim, vale destacar que a maior parte do que estudamos para o convênio também se aplica para o contrato de repasse, considerada a similaridade entre os institutos.
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Termo de Execução Descentralizada
O último instituto que veremos nesta unidade é o termo de execução descentralizada. Esse instrumento, entretanto, não foi sempre conhecido por essa nomenclatura. De fato, passou a se chamar dessa forma a partir de 2013, encontrando-se ainda desatualizada a Portaria Interministerial do MP e CGU nº 507/2011, que ainda se refere ao ajuste através da denominação termo de cooperação.
Vamos iniciar novamente pelo conceito contido no Decreto nº 6.170/07?
	Decreto nº 6.170/07
Art. 1º (...)
§ 1º Para os efeitos deste Decreto, considera-se:
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III - termo de execução descentralizada - instrumento por meio do qual é ajustada a descentralização de crédito entre órgãos e/ou entidades integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União, para execução de ações de interesse da unidade orçamentária descentralizadora e consecução do objeto previsto no programa de trabalho, respeitada fielmente a classificação funcional programática;
No termo de execução descentralizada, a unidade descentralizadora transfere dotação orçamentária e recursos financeiros para a unidade descentralizada executar programa, projeto, atividade ou evento pactuado. A característica marcante desse instituto é que ambas as unidades são órgãos ou entidades pertencentes ao mesmo Ente Federado.
Excluem-se, entretanto, da aplicação do instrumento as empresas estatais não dependentes, organizações públicas com personalidade jurídica de direito privado que conseguem se sustentar com a prestação de serviço público ou explorando atividade econômica, em ambos os casos com finalidade lucrativa, e compõem o Orçamento de Investimento das Estatais.
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Nesse contexto, a celebração de termo de execução descentralizada deve atender à execução da descrição da ação orçamentária prevista no programa de trabalho e pode ter as seguintes conotações e finalidades:
Ressarcimento de despesas entre as unidades, admitida a dispensa da formalização do instrumento para essa finalidade; ou
Delegação de competência para a unidade descentralizada promover a execução de programas, atividades ou ações previstas no orçamento da unidade descentralizadora visando à:
Execução de programas, projetos e atividades de interesse recíproco, em regime de mútua colaboração;
Realização de atividades específicas pela unidade descentralizada em benefício da unidade descentralizadora dos recursos; ou
Execução de ações que se encontram organizadas em sistema e que são coordenadas e supervisionadas por um órgão central.
As Instituições Científicas e Tecnológicas (ICTs), incluídas as Instituições Federais de Ensino Superior (IFES), podem celebrar convênios e contratos com fundações de apoio, instituídas com a finalidade de apoiar projetos de ensino, pesquisa, extensão, desenvolvimento institucional, científico e tecnológico e estímulo à inovação, inclusive na gestão administrativa e financeira necessária à execução desses projetos, mediante a dispensa de licitação prevista no art. 24, XIII, da Lei nº 8.666/93, que veremos com melhor profundidade no módulo V (contratação de instituição brasileira incumbida regimental ou estatutariamente da pesquisa, do ensino ou do desenvolvimento institucional, ou de instituição dedicada à recuperação social do preso). Clique aqui para conhecer melhor a Lei nº 8.958/94, que regula a matéria
Unidade III - Consórcio Público
Vimos na unidade anterior que os convênios se diferenciam dos consórcios públicos por as partes destes formarem uma pessoa jurídica autônoma e naqueles essa constituição não ocorrer. Pronto para aprender mais sobre esse último instrumento?
Fundamento, Natureza e Atuação
Os consórcios públicos possuem uma peculiaridade quanto à sua fundamentação constitucional. Isso porque o art. 241, que já estudamos na unidade anterior, afirma que o tema seria disciplinado por lei própria de cada um dos Entes Federados. No entanto, como a constituição de consórcio público se dá por contrato, o Poder Público optou por disciplinar o tema por intermédio da competência privativa da União para legislar sobre normas gerais de licitação e contratação (art. 22, XXVII, da Constituição Federal).Decreto nº 6.017/07
Art. 2º Para os fins deste Decreto, consideram-se:
I - consórcio público: pessoa jurídica formada exclusivamente por entes da Federação, na forma da Lei nº 11.107, de 2005, para estabelecer relações de cooperação federativa, inclusive a realização de objetivos de interesse comum, constituída como associação pública, com personalidade jurídica de direito público e natureza autárquica, ou como pessoa jurídica de direito privado sem fins econômicos;
Nessa linha, foi editada a Lei 11.107/05 para regulamentar o dispositivo constitucional, estabelecendo normas gerais nacionais sobre o tema (isto é, aplicáveis a todos os Entes Federativos). Em seguida, foi editado o Decreto nº 6.017/07 para esmiuçá-la. E é somente nesta que se encontra a definição normativa de consórcio público:
Assim, através do consórcio público se estabelece uma relação de cooperação federativa, como a gestão associada de serviço público ou a realização de objetivos de interesse comum, através da qual é formada uma pessoa jurídica composta apenas por entes da Federação. 
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Essa nova pessoa jurídica pode ter personalidade jurídica:
De Direito Público
Nesse caso, constituirá associação pública de natureza autárquica com a vigência das leis de ratificação do protocolo de intenções (que veremos mais a diante), integrando a Administração Indireta de todos os Entes consorciados.
De Direito Privado
Nesse caso, constituirá sociedade privada sem fins econômicos, não integrante de Administração Pública, com o atendimento dos requisitos da legislação civil, devendo, contudo, observar as normas de direito público quanto à realização de licitação, celebração de contratos, prestação de contas e admissão de seus empregados públicos regidos pela CLT (Consolidação das Leis do Trabalho.
No	 entanto, há algumas limitações para a celebração do consórcio público. De fato, a União não pode consorciar-se apenas com Municípios. Nesse caso, para que possa ser constituído, os Estados nos quais estejam situados também precisam fazer parte do consórcio público. Analogamente, um Estado também não pode consorciar-se somente com Município pertencente a Estado diverso. Entretanto, pode ser constituído consórcio público só formado pelo Distrito Federal e por Municípios, tendo em vista o caráter sui generis desse Ente ao possuir competências reservadas aos Estados e Municípios.
Destarte, figurando ou não a União como consorciada, a área de atuação do consórcio público corresponde à soma dos territórios:
Dos Municípios (ou destes e do Distrito Federal): Quando constituído só por Municípios (ou por estes e o DF) ou por um Estado e Municípios nele compreendidos;
Dos Estados (ou destes e do Distrito Federal): Quando constituído por dois ou mais Estados ou por um ou mais Estados e o DF.
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Objetivos, Prerrogativas e Responsabilidades
Os entes da Federação ao consorciarem-se devem definir os objetivos do consórcio público, observando os limites constitucionais. Para que consiga alcançá-los, o consórcio público pode valer-se das seguintes prerrogativas:
Firmar convênios, contratos, acordos de qualquer natureza, podendo a União com ele celebrar convênios visando viabilizar a descentralização e a prestação de políticas públicas em escalas adequadas;
Receber auxílios, contribuições e subvenções sociais ou econômicas de outras entidades e órgãos do governo;
Ser contratado pela Administração Pública Direta ou Indireta dos Entes consorciados, dispensada a licitação, valendo-se do art. 24, XXVI, da Lei nº 8.666/93, que permite a celebração de contrato de programa (que veremos mais a diante) com outro Ente, mediante licitação dispensável, para prestar serviços públicos de forma associada;
Realizar obras, serviços e compras mediante contratação direta, valendo-se da aplicação em dobro dos percentuais exigidos para a dispensa em razão do valor pelo art. 24, I, II e § 1º, da Lei nº 8.666/93 (20%, referente ao dobro de 10%), ou seja, quando o montante não ultrapassar R$ 66.000,00, no caso de obras e serviços de engenharia, ou R$ 35.200,00, no caso de compras e serviços comuns;
Realizar licitação na modalidade concorrência, tomada de preços ou convite mediante valores diferenciados para determinar o limite máximo correspondente, valendo-se da aplicação em dobro, se formado por até três Entes da Federação, ou em triplo, se formado por número maior, prevista no art. 23, I, II e § 8º, da Lei nº 8.666/93;
Realizar licitação da qual decorra contrato administrativo celebrado por órgãos ou entidades dos Entes consorciados, facultado à entidade interessada o acompanhamento do certame e da execução do contrato, nos termos do art. 112, §§ 1º e 2º, da Lei nº 8.666/93;
Emitir documentos de cobrança ou exercer atividade de arrecadação de tarifas por prestação de serviço ou uso ou outorga de uso de bem público administrado por ele ou, mediante autorização específica, pelo ente da Federação consorciado;
Outorgar concessão, permissão ou autorização de obras ou serviços públicos, desde que autorizado pelo contrato correspondente à sua constituição;
Receber cessão de servidores dos Entes consorciados ou os com eles conveniados, na forma e condições da legislação de cada um;
Celebrar contrato de gestão ou termo de parceria, nas condições previstas no protocolo de intenções (que estudaremos mais para a frente);
Receber doação, destinação ou cessão do uso de bens móveis ou imóveis, ou transferências ou cessões de direitos operadas por força de gestão associada de serviços públicos, sendo nula outro tipo de cláusula do contrato constitutivo que preveja contribuições financeiras ou econômicas de Ente ao consórcio público;
Promover desapropriações e instituir servidões, nos termos de declaração de utilidade ou necessidade pública, ou interesse social, realizada pelo Poder Público e do contrato constitutivo, desde que o consórcio tenha personalidade jurídica de direito público.
Já no que concerne às responsabilidades, vale ressaltar que os Entes da Federação consorciados respondem subsidiariamente pelas obrigações do consórcio público. Nesse caso, a associação pública responde por si e só no caso de ter assumido obrigações maiores que seu patrimônio é que, liquidado primeiro este, a Administração Direta pode ser demandada por obrigações remanescentes. Já quanto aos dirigentes do consórcio público, frise-se que respondem pessoalmente pelas obrigações por ele contraídas quando praticarem atos em desacordo com a lei, os estatutos ou as decisões da assembleia geral.
Ademais, constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário, nos termos do art. 10, XIV e XV, da Lei nº 8.429/92, a celebração de:
Contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestação de serviços públicos por meio da gestão associada sem observar as formalidades previstas na lei;
Contrato de rateio de consórcio público sem suficiente e prévia dotação orçamentária ou sem observar as formalidades previstas na lei.
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Constituição e Protocolo de Intenções
O procedimento de constituição de um consórcio público apresenta, basicamente, duas etapas:
1) Subscrição do Protocolo de Intenções: Cada Ente que pretende compor o consórcio público subscreve o protocolo de intenções e procede à sua publicação na imprensa oficial;
2) Celebração do Contrato (Ratificação Legal do Protocolo de Intenções): Os Entes que subscreveram o protocolo de intenções, ou, caso haja cláusula autorizativa neste sentido, uma parcela deles, procedem à celebração do contrato, materializada pela ratificação, mediante lei, do protocolo de intenções, a qual:
a. É dispensada para o Ente que, antes de subscrever o protocolo de intenções, tenha disciplinado por lei sua participação no consórcio público;
b. Pode ser realizada com reserva, desde que aceita pelos demais Entes subscritores, hipótese em que implicará consorciamento parcial ou condicional;
c. Depende de homologação da assembleia geral do consórcio público quando realizada 2 anos após a subscrição do protocolo de intenções.A organização e funcionamento dos consórcios públicos são disciplinados pela Lei nº 11.107/05 e, no que não a contrariar, pela legislação que rege as associações civis – o Código Civil (Lei nº 10.406/02). Já a organização e o funcionamento de cada um de seus órgãos constitutivos são disciplinados nos estatutos do consórcio público, cujas disposições deverão atender às cláusulas do seu contrato constitutivo, sob pena de nulidade.
O consórcio público possui uma assembleia geral, na qual é assegurado a cada Ente consorciado um voto, admitida a definição pelo protocolo de intenções de quantidade diferenciada de votos entre eles. O consórcio público possui, ainda, um representante legal, eleito entre os Chefes do Poder Executivo dos Entes consorciados, na forma e para o mandato definidos no protocolo de intenções. O consórcio público na área de saúde deve obedecer, outrossim, aos princípios, diretrizes e normas do SUS (Sistema Único de Saúde).
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Contrato de Rateio
Contrato de rateio constitui o compromisso de os Entes consorciados fornecerem os recursos financeiros necessários à realização de despesas do consórcio público. Assim, é o único instrumento hábil para os Entes consorciados entregarem recursos ao consórcio.
Nessa linha, o contrato de rateio deve ser formalizado em cada ano, com prazo de vigência, em regra, até o final do exercício financeiro. No entanto, quando só tiver por objeto projetos consistentes em programas e ações contemplados no PPA (Plano Plurianual) ou a gestão associada de serviços públicos custeados por tarifas, admite-se que a vigência do contrato de rateio exceda ao exercício financeiro.
Nesse contexto, a fiscalização do instrumento é exercida em dois âmbitos distintos:
Exigência de cumprimento das obrigações previstas no contrato de rateio por qualquer uma das partes legítimas – Entes consorciados, isolados ou em conjunto, ou consórcio público –, de modo que o Ente consorciado que não consignar, em sua lei orçamentária ou em créditos adicionais, as dotações suficientes para suportar as despesas assumidas no contrato de rateio pode ser suspenso do consórcio público e, persistindo a situação, excluído.
Obediência da execução de receitas e despesas do consórcio público às normas de direito financeiro aplicáveis às entidades públicas, sem prejuízo da:
Vedação à aplicação dos recursos entregues por contrato de rateio em despesas genéricas, inclusive transferências ou operações de crédito;
Obrigatoriedade de o consórcio público fornecer as informações necessárias à consolidação, nas contas dos Entes consorciados, das despesas realizadas com os recursos entregues pelo contrato de rateio, visando à contabilização nas contas de cada ente da Federação na conformidade dos elementos econômicos e das atividades ou projetos atendidos, atendendo-se, assim, os dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000);
Sujeição do consórcio público à fiscalização contábil, operacional e patrimonial do Tribunal de Contas competente para apreciar as contas do representante legal do consórcio e ao controle externo exercido em razão de cada contrato de rateio.
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Contrato de Programa
O contrato de programa, por sua vez, constitui, no âmbito da prestação de serviços públicos por meio de cooperação federativa, o instrumento que constitui e regula as obrigações entre Entes Políticos ou entre estes e consórcio público. Assim, devem ser constituídas e reguladas pelo instrumento as obrigações que um Ente Político constituir para com outra unidade da Federação ou para com consórcio público no âmbito de gestão associada em que haja a prestação de serviços públicos ou a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal ou de bens necessários à continuidade dos serviços transferidos. Do outro lado, as obrigações cujo descumprimento não acarrete ônus, inclusive financeiro, a Ente Político ou a consórcio público não devem ser objeto de contrato de programa.
Interessante é que o contrato de programa continua vigente mesmo quando extinto o consórcio público ou o convênio que autorizou a gestão associada de serviços públicos. Ademais, o contrato de programapode ser celebrado por entidades de direito público ou privado integrantes da Administração Indireta de Ente consorciado ou conveniados, desde que mediante previsão no contrato de consórcio público ou no convênio de cooperação. Entretanto, o contrato celebrado é automaticamente extinto se o contratado não mais integrar a Administração Indireta do Ente que autorizou a gestão associada de serviços públicos por consórcio público ou convênio.
Dessa forma, o contrato de programa deve atender às seguintes exigências:
Atendimento à legislação de concessões e permissões de serviços públicos (principalmente a Lei nº 8.987/95) e de regulação dos serviços a serem prestados (especialmente quanto ao cálculo das tarifas);
Previsão de procedimentos que garantam a transparência da gestão econômica e financeira de cada serviço em relação a cada um de seus titulares;
Vedação de se atribuir ao contratado o exercício de poderes de planejamento, regulação e fiscalização dos serviços por ele próprio prestados, sendo nula a cláusula nesse sentido;
Quando a gestão associada originar a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos, previsão, sob pena de nulidade, de cláusulas que estabeleçam:
Encargos transferidos e responsabilidade subsidiária da entidade transferidora;
Penalidades aplicáveis na inadimplência relativa aos encargos transferidos;
Momento de transferência dos serviços e deveres quanto a sua continuidade;
Indicação de quem arcará com o ônus e os passivos do pessoal transferido;
Identificação dos bens que terão apenas a sua gestão e administração transferidas e preço dos que sejam efetivamente alienados ao contratado;
Procedimento para o levantamento, cadastro e avaliação dos bens reversíveis que vierem a ser amortizados mediante receitas de tarifas ou outras emergentes da prestação dos serviços.
Módulo II - Soluções Sem Contratação
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Retirada de Ente e Alteração ou Extinção do Consórcio
É possível que um ente da Federação se retire do consórcio público? Sim, mas a retirada depende de ato formal de seu representante na assembleia geral, atendida a forma previamente disciplinada em lei. Nesse caso, os bens que o consorciado em retirada tiver destinado ao consórcio público só lhe serão revertidos ou retrocedidos se houver expressa previsão no contrato constitutivo ou instrumento de transferência ou alienação.
E a alteração ou extinção de contrato de consórcio público, como funciona? Depende de instrumento aprovado pela assembleia geral, ratificado mediante lei por todos os entes consorciados. Diferentemente do que vimos para a hipótese de retirada, nessa situação, os bens, direitos, encargos e obrigações decorrentes da gestão associada de serviços públicos custeados por tarifas são atribuídos aos titulares dos respectivos serviços. Informação importante é que no contexto em análise os Entes consorciados respondem solidariamente pelas obrigações remanescentes até que haja decisão que indique os responsáveis por cada obrigação, sem prejuízo do direito de regresso em face dos Entes beneficiados ou dos que deram causa à obrigação.
Por fim, em ambos os casos, as obrigações já constituídas não são prejudicadas. Nessa linha, os contratos de programa continuam vigentes e só são extintos após o prévio pagamento das indenizações eventualmente devidas.
Módulo III - Contratações por Licitações Ordinárias
Ao final deste Módulo, você será capaz de:
Reconhecer as licitações regidas pelas Leis nos 8.666/93 e 10.520/02 como apenas uma das alternativas disponíveis para atender à necessidade pública no caso concreto;
Identificar hipótese de licitação aplicável e unidade abrangida pela obrigação de licitar;
Descrever as peculiaridades inerentes à comissão de licitação, aos critérios de desempate e habilitação e ao intervalo mínimo