a previdencia social como direito fundamental

Prévia do material em texto

A Previdência Social como Direito Fundamental 
 
 
Fábio Zambitte Ibrahim 
 
 
1. INTRODUÇÃO 
 
O debate sobre a previdência social tem encontrado cada vez mais abertura no meio 
acadêmico. Antes restrito a tecnocratas, esse sistema de proteção social finalmente tem 
guarida na seara jurídica, decorrência natural de sua expressa previsão como direito social 
no art. 6º da Constituição de 1988, aliada ao reconhecimento de sua jusfundamentalidade. 
Tal avanço é perceptível pelo aumento da produção jurídica sobre a matéria nos últimos 
anos, pois o estudo do direito previdenciário era algo limitado a poucos especialistas e de 
escasso desenvolvimento. Um evidente reflexo desse passado inglório é o fato de essa 
disciplina, até os dias de hoje, ainda não se encontrar entre as matérias obrigatórias na 
maioria das faculdades de direito. 
O debate previdenciário, quando limitado a questões puramente econômicas, acaba 
deixando de lado um aspecto relevantíssimo da previdência social, que é sua função 
protetora, capaz de garantir a vida digna dos trabalhadores e seus dependentes. Ademais, a 
fixação de prestações previdenciárias, em razão das necessidades sociais, permite aos seus 
beneficiários uma efetiva atuação no regime democrático, sendo ainda mecanismo concreto 
para a garantia da liberdade real1. 
 
1 Como aponta Peces-Barba Martinez, el primer argumento pues para defender su inclusión en la categoría 
genérica de los derechos fundamentales, pasa por este reconocimiento de la conexión de los derechos 
económicos, sociales y culturales, con la generalización de los derechos políticos. Su objetivo era la 
igualdad a través de la satisfacción de necesidades básicas, sin las cuales muchas personas no podían 
alcanzar los niveles de humanidad necesarios para disfrutar de los derechos individuales, civiles y 
políticos, para participar en plenitud en la vida política y para disfrutar de sus beneficios. (Los derechos 
econômicos, sociales y culturales: su génesis y su concepto. Revista Derechos e Libertades, del Instituto 
Bartolomé de las Casas, p. 25). Também afirma o mesmo autor, em outra obra, que los derechos sociales 
no séran sólo un remedio para la satisfacción de necesidades básicas, serán también un instrumento 
imprescindible para convertir en real ese tenor generalizador, y para que todos puedan gozar de hecho de 
los derechos individuales y civiles y participar, en igualdad de condiciones, en los derechos políticos. 
(Derechos sociales y positivismo jurídico, p. 17). 
Tais questões, por mais óbvias que possam nos parecer hoje, eram frequentemente 
deixadas de lado, dadas as análises puramente econômicas do gasto previdenciário. É certo, 
como se verá, que as questões financeiras e atuariais são relevantes e devem ser 
consideradas, até por expressa previsão constitucional (art. 201, caput), mas o efetivo 
reconhecimento da eficácia normativa da Constituição impõe uma visão mais abrangente. 
De início, é mister uma digressão sobre a previdência social, expondo suas origens e 
principais características, permitindo, assim, a exclusão de pré-compreensões equivocadas 
sobre o tema. 
 
 
2. PREVIDÊNCIA SOCIAL: SURGIMENTO E EVOLUÇÃO 
 
Como usualmente reconhecido, o surgimento da proteção social foi propiciado pela 
sociedade industrial, na qual a classe trabalhadora era dizimada pelos acidentes do trabalho, 
a vulnerabilidade da mão de obra infantil, o alcoolismo, etc. Há uma insegurança 
econômica excepcional pelo fato de a renda desses trabalhadores ser exclusivamente obtida 
pelos seus salários. Ademais, a lei da oferta e da procura mostra-se, neste estágio, perversa, 
haja vista a enorme afluência de pessoas da área rural para as cidades2. 
A previdência social origina-se, então, das lutas por melhores condições de trabalho, as 
quais resultaram em diferentes sistemas protetivos, de acordo com as situações de cada país 
envolvido. Alguns limitaram a proteção ao necessário à sobrevivência, enquanto outros 
foram além, buscando implementar até a substituição plena da remuneração. Tais variações 
colocam em destaque as diferentes estruturas dos sistemas de proteção. Basicamente, todos 
buscavam uma previdência social como garantia, ao menos, do mínimo vital, de modo 
viável financeiramente3. 
Tal sistema de proteção social germina na concepção de socialismo de Estado4, de 
modo a provocar uma linha de resistência às concepções socialistas que cresciam no século 
 
2 Cf. DUPEYROUX, Jean-Jacques. Droit de la sécurité sociale, p. 16-17. Cf., também, BONAVIDES, Paulo. 
Do estado liberal ao estado social, p. 186. 
3 Cf. KORPI, Walter. Contentious institutions: an augmented rational-action analysis of the origins and path 
dependency of welfare state institutions in the western countries. Rationality and Society, p. 3. Disponível 
em http://www.sofi.su.se/4-2000.pdf. Acesso em: 11 maio 2005. 
4 Cf. DURANT, Paul. La política contemporánea de seguridad social, p. 105. 
XIX, mediante a cooperação entre empregados e empregadores. Nesse contexto surgiu, 
inicialmente, o modelo bismarkiano de previdência social, o qual adotara técnicas 
semelhantes aos seguros comerciais e atividades mutualistas, mas com melhoramentos5. 
A reforma de Bismark, na Alemanha, iniciou-se com o famoso projeto enviado ao 
Reichtag em 17 de novembro de 1881, criando uma nova concepção de Estado, o qual 
também passaria a deter a missão de promover positivamente o bem-estar, ainda que de 
modo limitado – inicialmente, os benefícios eram restritos aos trabalhadores da indústria 
que recebiam valores inferiores a determinado piso6. Longe de refletir uma preocupação 
governamental com os mais desprovidos, veio como freio ao crescimento das doutrinas 
socialistas. Sem embargo, aqui, efetivamente, o Estado passou a ter também obrigações 
positivas, exigindo cotizações forçadas dos trabalhadores da indústria e fixando o benefício 
previdenciário como direito subjetivo. No período entre guerras, em razão da diversidade 
de problemas sociais, novas ações foram criadas, como a ampliação das pessoas protegidas, 
maior financiamento e até mesmo maior participação do Estado. 
Posteriormente, surgiu o Social Security Act, em 1935 nos Estados Unidos, com 
abrangência mais ampla que os antigos sistemas de seguro social7, maior cobertura de 
pessoas e necessidades sociais. Logo após há o conhecido Plano Beveridge, na Inglaterra de 
 
5 Cf. NEVES, Ilídio das. Direito da segurança social, p. 150. Como também explica Paul Durant, em maiores 
detalhes, os sistemas de seguro social tiveram como precedente o alemão, criado a partir de 1883. A 
Alemanha iniciou a evolução por diversos motivos, tais como: a ampliação da população com grande 
concentração nos centros urbanos, derivativo da incipiente industrialização. Ademais, há precedentes 
históricos que facilitavam a criação do seguro social, pois a Prússia, desde 1810, já previa o ônus protetivo 
dos empregadores. Por fim, o rápido crescimento do proletariado, com cada vez mais representantes 
comunistas eleitos no Parlamento, produziu razoável inquietação em Bismark, que iniciou o processo de 
criação e expansão dos direitos sociais (La política contemporánea de seguridad social, p. 104). Conforme 
lembra Dupeyroux, o ambiente era favorável na Alemanha ao surgimento do seguro social, em razão de 
motivos econômicos (migração elevada para a área urbana), jurídicos (precedentes prussianos do seguro 
contra acidentes), ideológicos e políticos (Droit de la sécurité sociale, p. 23). 
6 Cf. DUPEYROUX, Jean-Jacques. Droit de la sécurité sociale, p. 23. 
7 No Brasil, as expressões “seguro social” e “previdênciasocial” são usadas comumente como sinônimas, 
muito embora a previdência social seja uma forma de seguro social mais evoluída, em razão da maior 
abrangência de proteção, com maior clientela e mais ampla gama de riscos sociais cobertos, que permitem a 
inclusão de eventos venturosos, como encargos familiares. Todavia, aqui não se fará tal distinção, pois o 
seguro social moderno já demanda essa compreensão alargada. Convém ressaltar, também, que 
mecanismos protetivos mais restritos já existiam desde épocas remotas, como as leis dos pobres (poor laws) 
no Reino Unido e seguros compulsórios na Prússia (cf. HENNOCK, E. P. The origin of the welfare state in 
England and Germany, 1850-1914. New York: Cambridge, 2007, p. 3). Também são frequentemente 
citadas as sociedades mutualistas existentes desde a Antiguidade, como as associações na Grécia e Roma, 
denominadas de collegia ou sadalitia, formadas por pequenos produtores e artesãos livres, com no mínimo 
três indivíduos, os quais contribuíam para um fundo comum, cuja destinação principal estava voltada para 
os custos dos funerais de seus associados (cf. ALMANSA PASTOR, Jose Manuel . Derecho de la 
seguridad social, p. 111-112). 
1942, com a proposta de universalização, integração das prestações de previdência e 
assistência, uniformização das prestações, organização autônoma da saúde, maior 
financiamento, incluindo do Estado, além da criação de regimes complementares8. No 
regime inglês, até pela menor influência da Igreja Católica, houve a preponderância da 
liberdade de mercado e a ênfase na autoproteção, com uma cobertura mínima para todos os 
cidadãos9. 
No Pós-Guerra, surgiu uma tendência universalizadora do seguro social, com base 
nas premissas teóricas do Plano Beveridge10. As maiores taxas de natalidade e crescimento 
econômico geraram a euforia protetora, com a consequente universalização da clientela, 
 
8 Cf. NEVES, Ilídio das. Direito da segurança social, p. 150. Paul Durant, também com relação ao Plano 
Beveridge, parte da premissa de dois defeitos da legislação: insuficiência e complexidade. A realidade 
inglesa, por ocasião do relatório, era que significativa parte da população encontrava-se em dificuldade, em 
especial devido ao desemprego ou incapacidade para o trabalho, e aliado ao fato de ausência de um seguro 
desemprego eficaz e benefícios acidentários adequados. O plano pretendia a extensão da proteção para 
todos, incluindo trabalhadores por conta própria, que eram excluídos do sistema vigente. Visava assim a 
generalização do sistema. Da mesma forma, colimava atender a todos os riscos sociais e a exclusão de toda 
e qualquer carência para benefícios por incapacidade e desemprego. Todavia, como reconhece este Autor, a 
iniciativa estatal não deve suprimir a responsabilidade individual sobre a proteção social (La política 
contemporánea de seguridad social, p. 159). 
9 Cf. KORPI, Walter. Contentious institutions: an augmented rational-action analysis of the origins and path 
dependency of welfare state institutions in the western countries. Rationality and Society, cit., p. 3. 
10 O Plano Beveridge foi elaborado por comissão interministerial de seguro social e serviços afins, nomeada 
em julho de 1941, com o objetivo de trazer alternativas para os problemas da reconstrução no período pós-
guerra. O término do trabalho deu-se em novembro de 1942. O plano teve grande mérito por tratar-se do 
primeiro estudo amplo e minucioso de todo o universo do seguro social e serviços conexos. É nesse 
relatório que se questiona a proteção do seguro social restrita aos empregados, pois todo e qualquer 
trabalhador deve ser objeto de proteção. O trabalho desenvolvido por Beveridge continha alguns princípios, 
sendo os principais: 1. Inovação total do trabalho, com o rompimento de conceitos passados, a partir da 
experiência – o plano deveria deixar de lado os paradigmas existentes e buscar novos horizontes para a 
proteção social. 2. Amplificar a relevância do seguro social como fator de evolução social – para o 
relatório, os avanços tão desejados pela sociedade somente seriam possíveis com a melhoria do sistema 
previdenciário, por ser este verdadeiro arcabouço de todo o sistema protetivo de um Estado. 3. Cooperação 
entre indivíduo e Estado – as pessoas que se utilizam do sistema são as principais interessadas em seu 
perfeito funcionamento e, por isso, devem sempre participar da administração deste e da formulação de 
novas estratégias sociais. 4. Novas idades para a aposentadoria – em virtude do aumento generalizado da 
expectativa de vida, o Estado deveria conceder aposentadorias com idades mais avançadas, de modo a 
manter a estabilidade do sistema. 5. Plano de alcance universal – a rede protetiva formulada pelo Estado 
deveria ser dotada de alcance amplíssimo, isto é, atender toda a sociedade e protegê-la contra todo tipo de 
infortúnio. Daí vem a ideia de proteção from the cradle to the grave, ou seja, do nascimento à morte. 6. 
Assistência social completando as lacunas do seguro social – este princípio vem evidenciar a evolução 
então adotada. A previdência social, por si só mais evoluída que o seguro social, teria ainda mais 
componentes assistenciais, de modo a atender parcelas excluídas da sociedade, como as pessoas carentes e 
desempregadas. Após a exposição de seus princípios, Beveridge explicita as conclusões. Entre as mais 
importantes, pode-se citar a necessidade do seguro social compulsório e a adoção da tríplice fonte de 
custeio, com contribuições de empresas, trabalhadores e governo. (Cf. BEVERIDGE, Lord William. O 
Plano Beveridge: relatório sobre o seguro social e serviços afins. Tradução de Almir de Andrade. Rio de 
Janeiro: José Olympio, 1943) 
sem maiores distinções em razão das atividades econômicas, privilegiando a solidariedade. 
O financiamento distanciou-se da técnica de capitalização, com a repartição simples, 
trazendo evidente enfraquecimento do aspecto atuarial do sistema protetivo11. No sistema 
beveridgiano, as prestações pagas pelo sistema são desvinculadas da real remuneração do 
trabalhador, ao contrário do sistema bismarkiano, no qual a prestação é relacionada à 
cotização. 
Esses são, em apertada síntese, os pressupostos históricos que permitiram a 
formação teórica plena do Welfare State, que se iniciara com Bismarck, e tem íntima 
ligação com a previdência social. Todavia, em razão do excessivo crescimento do sistema, 
é com alguma perplexidade que o mundo assiste um retorno aos modelos bismarckianos de 
seguro social, haja vista seu maior comprometimento com o equilíbrio financeiro e atuarial. 
Ou seja, com a crise do Welfare State12, o que se constata, em âmbito mundial, é 
uma mescla dos sistemas bismarkiano e beveridgiano, com a adoção recíproca de 
características até então estranhas, como a securitização do esquema beveridgiano13, ou 
seja, a fixação de benefícios calculados também em relação às contribuições individuais. 
Tem-se o exemplo da Suécia, que migrou de um sistema original beveridgiano para um 
modelo híbrido, adotando um segundo pilar estatal compulsório, de repartição e 
relacionado às remunerações, reduzindo a importância do primeiro pilar, que se limita, 
desde então, à garantia do mínimo existencial14. 
Isso é de especial importância para que se possa entender o motivo de alguns países 
adotarem um sistema complementar de previdência compulsório – são, em verdade, 
Estados que adotavam o esquema beveridgiano de proteção social, mas acabaram por 
migrar, em parte, para o sistema bismarkiano (que seria o 2º pilar), mantendo o primeiro 
 
11 Cf. NEVES, Ilídio das. Direito da segurança social, p. 150. Ressalte-se que a questão do regime de 
financiamento da previdência pública é problemática, pois há quem entenda,com alguma razão, que o 
Estado, por ser, em regra, um mau alocador de recursos, dificilmente administraria de modo competente um 
sistema capitalizado, justificando a primazia da sistemática de repartição simples, em que há o pacto 
intergeracional – a geração presente contribui e sustenta a geração passada, já aposentada. Nesse sentido, cf. 
http://www.bresserpereira.org.br/papers/1995/98. ReformaAparelhoEstado&Constituicao.pdf. Acesso em: 
em 30 out. 2007. Da mesma forma, os benefícios financiados por repartição simples são de extrema 
relevância para a concessão de benefícios de risco, como incapacidades derivadas de doenças ou acidentes. 
12 Por todos, cf. a clássica obra de Pierre Rosanvallon, A crise do Estado-Providência (Goiânia: UnB, 1997). 
13 HINRICHS, Karl. Ageing and public pension reforms in western Europe and North America: patterns and 
politics. In: CLASEN, Jochens (Org.). What future for social security? Debates and reforms in national and 
cross-national perspective, p. 158. 
14 Sobre o tema cf. SWEDISH SOCIAL INSURANCE AGENCY. Social insurance. Disponível em 
<http://www.forsakringskassan.se/sprak/eng/engelska.pdf> Acesso em: 5 out. 2007.. 
pilar como valor mínimo assegurado a todos. Até mesmo o Reino Unido, berço da 
concepção beveridgiana de proteção social, fez tal mutação, sendo, todavia, dada maior 
ênfase ao sistema privado de previdência complementar15. 
Por isso a análise de um sistema protetivo qualquer deve ser feita de acordo com o 
aspecto histórico que propiciou sua criação e, também, tendo em conta que as alterações 
sempre são feitas de modo extremamente lento, em razão da grande estima desses sistemas 
perante os cidadãos. Daí serem inadequadas e simplórias as meras análises de gastos do 
sistema diante do PIB, já que isso não leva em consideração as origens históricas dos 
diferentes regimes16. Não obstante, são frequentes as análises da questão previdenciária 
sobre quesitos eminentemente financeiros, em especial a proporção do gasto previdenciário 
diante do produto interno bruto do país, como se a questão econômica fosse a única 
envolvida17. 
Países com antiga tradição de seguro social, como o Brasil, encontram, como era de 
se esperar, grande dificuldade em migrar para um sistema capitalizado e individual de 
previdência, especialmente em razão do encargo das gerações passadas, sendo por isso 
impossível aplicar as teorias tão conhecidas do Banco Mundial18. Ademais, tal migração 
não condiz com benefícios cujo evento determinante seja imprevisível, como doenças e 
acidentes, os quais demandam um grau de solidariedade maior do sistema. 
Pela experiência internacional, percebe-se que reformas bem-sucedidas em 
contenção de gastos não se originam de cópias de modelos adotados alhures, mas, sim, de 
acordo com as possibilidades políticas existentes, de acordo com o consenso formado. Esse 
consenso pode ser alcançado por meio de uma comissão de reforma, como feito nos 
 
15 Sobre o tema, cf. THE PENSION SERVICE: a guide to your pension options. Disponível em: 
<www.thepensionservice.gov.uk>. Acesso em: 13 ago. 2005. 
16 Cf. HINRICHS, Karl. Ageing and public pension reforms in western Europe and North America: patterns 
and politics. In: CLASEN, Jochens (Org.). What future for social security? Debates and reforms in national 
and cross-national perspective, p. 161. No mesmo sentido, apontando o necessário cuidado diante dos 
diferentes regimes protetivos, cf. MERRIEN, François-Xavier; PARCHET Raphael; KERNEN, Antoine. 
L’état social: une perspective internacionale. Paris: Dalloz, 2005. p. 254. 
17 Ironicamente, mesmo nessa abordagem restrita e incompleta, os autores não parecem chegar a um acordo, 
ora apontando uma desproporção na relação gasto versus receita, ora visualizando uma situação de 
equilíbrio. Sobre a primeira concepção cf. GIAMBIAGI, Fábio. Reforma da previdência. Rio de Janeiro: 
Campus, 2007. Em sentido diverso, GENTIL, Denise Lobato. A falsa crise do sistema de seguridade social 
no Brasil. 2007. Tese (Doutorado em Economia) – Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), Rio de 
Janeiro, 2007. 
18 As teorias e os diversos textos no BIRD não cabem nesse curto texto. São diversas obras de variados 
autores, em geral defendendo uma participação mínima do Estado. Para uma ideia geral, cf. HOLZMANN, 
Robert; PALMER, Edward (Org.). Pension reform. Washington: The World Bank, 2006. 
Estados Unidos (1983), Alemanha (1992) e Suécia (1990), dentre outros – permitindo o 
debate técnico, e não meramente político da reforma19. Essa é uma das questões usualmente 
mal abordadas nos debates pátrios sobre previdência social, pois qualquer formação 
previdenciária duradoura carece de um consenso formado democraticamente, de modo a 
legitimá-lo. 
Em resumo, na concepção atualmente dominante, pode-se vislumbrar a previdência 
social como um seguro sui generis, pois impõe, em regra, a filiação compulsória, além de 
possuir natureza coletiva e contributiva, equilibrada do ponto de vista financeiro e atuarial, 
amparando seus beneficiários contra as necessidades sociais mediante a repartição dos 
riscos no grupo de segurados, em uma sistemática de solidariedade forçada. 
A previdência social, na acepção bismarkiana, tem uma evidente correlação com a 
técnica do seguro, pois cabe ao interessado, em regra, efetuar o pagamento do prêmio à 
seguradora visando a eventual indenização. Evidentemente, o seguro social apresenta 
algumas especificidades, como a cotização forçada e a existência de riscos previsíveis (e.g., 
idade avançada) entre as necessidades sociais cobertas. 
As necessidades sociais refletem os riscos cobertos pelos regimes protetivos, como as 
incapacidades para o trabalho relacionadas a eventos imprevisíveis (doenças e acidentes); 
ou previsíveis, como a idade avançada. Ademais, ainda abrange outras situações estranhas à 
ideia de infortúnio, como a maternidade, por isso criticável a tradicional concepção de 
riscos sociais, sendo mais abrangente o termo necessidade social20. Outros, como Paul 
Durant, atendo-se à terminologia tradicional, afirmam que o qualificativo de risco pode ser 
utilizado também para acontecimentos venturosos21. 
 
 
 
 
19 A importância do consenso democrático tem sido bem-desenvolvida na doutrina pátria, como se percebe 
em SOUZA NETO, Cláudio Pereira: A teoria constitucional e democracia deliberativa: um estudo sobre o 
papel do direito na garantia das condições para a cooperação na deliberação democrática. Rio de Janeiro: 
Renovar, 2006. No mesmo sentido, HINRICHS, Karl. Ageing and public pension reforms in western 
Europe and North America: patterns and politics. In: CLASEN, Jochens (Org.). What future for social 
security? Debates and reforms in national and cross-national perspective, p. 173-175. 
20 Cf. ASSIS, Armando de Oliveira. Em busca de uma concepção moderna de risco social. Revista de Direito 
Social, São Paulo, n. 14, 2005. 
21 Cf. DURANT, Paul. La política contemporánea de seguridad social, p. 55. 
3. A JUSFUNDAMENTALIDADE DA PREVIDÊNCIA SOCIAL E A RESERVA DO 
POSSÍVEL ATUARIAL 
 
Como se sabe, a questão do alcance dos direitos fundamentais sempre trouxe e ainda 
traz alguma celeuma, seja quanto à inclusão de direitos prestacionais, seja quanto à 
amplitude desses direitos, não somente em razão da possível sinonímia com os direitos 
sociais, mas também, especialmente, das limitações orçamentárias do Estado. 
Nesse debate se situa a previdência social, tradicional mecanismo de proteção diante 
das adversidades da vida. A previdência social, no direito positivo brasileiro, é fixada como 
componente da seguridade social, haja vista a previsão do art. 194 da Constituição. Damesma forma, é tradicionalmente apontada como direito humano de 2ª geração22, 
configurando garantia positiva típica do Estado Social. Ainda, é direito social fixado no art. 
6º da Constituição brasileira, geograficamente localizado no Título Dos Direitos e 
Garantias Fundamentais. 
A fixação constitucional do tema é relevante, pois, não obstante os ideais propalados de 
liberdade, igualdade e fraternidade, a preponderância do primeiro no constitucionalismo 
moderno foi quase que absoluta, até pelo fato de a Revolução Francesa ter sido 
marcadamente burguesa. Por óbvio, pressões sociais determinaram uma mudança na 
concepção vigente, trazendo a necessidade da participação mais ativa do Estado, 
especialmente com o advento da sociedade industrial, na qual o salário passa a ser a 
principal (quando não exclusiva) fonte de subsistência do trabalhador e sua família. A 
previsão normativa é reflexo dessa evolução histórica. 
A devida tutela aos trabalhadores em face dos riscos sociais, como velhice, doenças e 
acidentes, em conjunto com os encargos familiares, ganha corpo. Nesse novo contexto, 
ganham evidência os direitos prestacionais, que se mostram necessários para a efetiva 
 
22 Sabe-se da conhecida a inadequação dessa subdivisão dos direitos fundamentais ou humanos em gerações 
ou dimensões não somente pela necessidade de convivência conjunta destes, mas, especialmente, pelo fato 
de os direitos de solidariedade partirem da premissa de um novo contrato social entre desiguais, visando à 
garantia de igual oportunidades para todos, enquanto os direitos clássicos relativos à liberdade formal são 
oriundos de um contrato social entre iguais. Ademais, no plano internacional, os mal chamados direitos de 
2ª geração foram fixados em primeiro lugar, bastando lembrar a ação da OIT no sentido da implementação 
de direitos sociais desde 1919. (Nesse sentido, cf. TRINDADE, Antônio Augusto Cançado. A proteção 
internacional dos direitos humanos, p. 41; e QUINTANA, Fernando. La ONU y la exégesis de los derechos 
humanos: una discusión teórica de la noción, p. 263). 
implementação da liberdade real. Essa evolução foi indicada supra, na esteira do progresso 
da previdência social. 
Os direitos sociais devem ser necessariamente coligados aos direitos clássicos de 1ª 
geração, visando à isonomia e à própria liberdade. Ninguém teria efetiva liberdade de 
expressão e pensamento se o Estado não patrocinasse a educação básica para todos. 
Igualmente, o direito à vida seria uma fantasia sem um atendimento médico universal 
mínimo. Da mesma forma, a imposição constitucional de amparo aos idosos (art. 230) seria 
uma falácia sem um sistema viável de previdência social. 
No entanto, em posição contrária à jusfundamentalidade dos direitos sociais, há quem 
entenda que esses direitos, não tendo status negativus e dependendo de concretização 
legislativa, se afastariam da noção de direitos fundamentais, não gerando, por si sós, 
direitos a prestações positivas do Estado. Seriam princípios de justiça, normas 
programáticas, dependendo da disponibilidade orçamentária do Estado e encontrando-se 
sob a reserva do possível23. 
Todavia, apesar de a questão do financiamento ser um elemento a ser sopesado na 
aplicabilidade desses direitos, não há como vincular sua jusfundamentalidade à boa vontade 
do Legislador Ordinário, que poderia fixar recursos a seu bel-prazer, com base em uma 
argumentação pseudodemocrática. Como bem aponta J. J. Canotilho, “a reserva dos cofres 
do Estado coloca problemas de financiamento, mas não implica o grau zero de 
vinculatividade jurídica dos preceitos consagradores de direitos fundamentais sociais”.24 
 
23 Nesse sentido, cf. TORRES, Ricardo Lobo (Org.). Legitimação dos direitos humanos, p. 269. O mesmo O 
autor analisa três posicionamentos relativos à fundamentalidade dos direitos sociais: a) a tese do primado 
dos direitos sociais; b) a tese da indivisibilidade dos direitos humanos; c) as teses da redução dos Direitos 
Fundamentais Sociais ao Mínimo Existencial. Para o autor, “a jusfundamentalidade dos direitos sociais se 
reduz ao mínimo existencial, em seu duplo aspecto de proteção negativa contra incidência de tributos sobre 
os direitos sociais mínimos de todas as pessoas e de proteção positiva consubstanciada na entrega de 
prestações estatais materiais em favor dos pobres. Os direitos sociais máximos devem ser obtidos na via do 
exercício da cidadania reivindicatória e da prática orçamentária, a partir do processo democrático.” (A 
jusfundamentalidade dos direitos sociais. Revista de Direito da Associação dos Procuradores do Novo 
Estado do Rio de Janeiro, p. 349-374). 
24 CANOTILHO, J. J. Metodologia “Fuzzy” e “Camaleões Normativos” na problemática actual dos direitos 
econômicos, sociais e culturais. In: _____. Estudos de direitos constitucionais , p. 109. Aponta também 
esse autor a questão sempre omitida dos custos gerados pelos direitos clássicos de liberdade, pretensamente 
negativos. Comentando o assunto, Ingo Sarlet lembra que “a Corte Constitucional alemã firmou 
jurisprudência no sentido de que a prestação reclamada deve responder ao que o indivíduo pode 
razoavelmente exigir da sociedade, de tal sorte que, mesmo em dispondo o Estado dos recursos e tendo o 
poder de disposição não se pode falar em uma obrigação de prestar algo que não se mantenha nos limites do 
razoável. Assim, poder-se-ia sustentar que não haveria como impor ao Estado a prestação de assistência 
social a alguém que efetivamente não faça jus ao benefício, por dispor, ele próprio, de recursos suficientes 
Ademais, todos os direitos trazem encargos ao Estado e por isso já seria discutível tal 
constatação. Ou seja, apesar da limitação orçamentária ser um evidente vetor de 
aplicabilidade dos direitos sociais, o são como em qualquer outro direito, mesmo nos 
direitos pretensamente negativos, que não demandariam financiamento25. Igualmente válida 
é a constatação que os direitos sociais também possuem dimensão de defesa, impedindo, 
por exemplo, a exclusão de direitos já assegurados, dentro da concepção plenamente aceita 
da vedação do retrocesso. 
Por isso Robert Alexy aponta para a diferença estrutural entre os direitos a prestações, 
que consistiriam em mandados, enquanto os direitos de defesa seriam proibições. Estes, 
como direitos negativos, teriam fácil configuração, já que vedam qualquer conduta 
violadora do direito, mas aqueles já seriam mais complexos, haja vista ser impossível 
admitir-se a exigibilidade de toda e qualquer conduta que se atinge o fim proposto26. Ou 
seja, ainda que haja maior margem de manobra política para ação necessária à 
implementação do direito à prestação, isso não significa, por certo, excluir sua 
jusfundamentalidade. Aliás, isso explica o fato de diversos direitos sociais serem 
explicitados por meio de princípios. Negar a jusfundamentalidade dos direitos sociais seria 
o mesmo que recusar a eficácia normativa dos princípios jurídicos. 
Como aponta Felipe Derbli, a necessidade de reconhecimento pelo Legislador dos 
direitos sociais, incluindo a previdência social, não afasta a jusfundamentalidade dos 
mesmos, sob pena de concluir-se pela prerrogativa do Legislador em determinar e delimitar 
as intenções do Constituinte Originário27. A necessidade genérica de regulamentação 
infraconstitucional deve ser reconhecida como dever do Legislador para com o Poder 
Constituinte, e não como delimitador da jusfundamentalidade dos direitos sociais. 
 
para seu sustento. O que, contudo, corresponde ao razoável, também depende– de acordo com a decisão 
referida e boa parte da doutrina alemã - da ponderação por parte do legislador”. (A eficácia dos direitos 
fundamentais, p. 261). 
25 Sobre o tema, cabe menção ao clássico The cost of rights: why liberty depends on taxes de Stephen Holmes 
e Cass R. Sunstein (WW Norton, 1999). Da mesma forma, cf., também, MURPHY Liam; Nagel, Thomas. 
O mito da propriedade. Tradução de Marcelo Brandão Cipolla. São Paulo: Martins Fontes, 2005, e 
GALDINO, Flávio. O custo dos direitos. In: TORRES, Ricardo Lobo (Coord.). Legitimação dos direitos 
humanos, p. 201 et seq. 
26 ALEXY, Robert. Teoría de los derechos, p. 429, 447. 
27 DERBLI, Felipe. O princípio da proibição de retrocesso social na Constituição de 1988, p. 105. Apesar da 
vedação de retrocesso social também aplicar-se a matéria previdenciária, como reconhece o autor, lembra 
este que esse princípio pode ser ponderado com outros, como o da universalidade de cobertura e 
atendimento, haja vista não existir pretensão de definitividade nesse tipo de norma (p. 280). 
Por qualquer setor dogmático, desde o liberalismo libertário até as versões 
comunitaristas da sociedade, passando mesmo pelo procedimentalismo habermasiano, os 
direitos sociais e a previdência social, em particular, ocupam lugar de relevo como 
instrumentos de garantia da liberdade real, da vida ordenada e da democracia. O seguro 
social é meio capaz de materializar a necessária e possível integração entre liberdade e 
igualdade. 
Ademais, cumpre observar a previdência social desempenha sua função protetora em 
superioridade diante dos demais mecanismos protetivos, pois a cotização forçada aqui tem 
sistemática própria e estritamente vinculada ao equilíbrio financeiro e atuarial, atendendo 
ao desiderato da vida digna em respeito às limitações econômicas inerentes ao Estado Pós-
Social. 
Admitir a previdência social como direito fundamental é uma necessidade. Muitos 
criticam o enquadramento, mas poucos conseguiriam viver em uma sociedade sem essa. O 
seguro social é meio necessário e eficaz de garantia da vida digna, firmando sua posição em 
todas as sociedades desenvolvidas. Indo além, pode-se dizer que a previdência social, na 
sua dimensão objetiva, seria uma garantia institucional, pois supera a solidão 
individualista da concepção clássica dos direitos fundamentais, nas palavras de Paulo 
Bonavides28, já que as diretrizes do aparelho previdenciário e sua própria existência são 
também resguardadas de alterações pelo Legislador Ordinário, em uma realidade mais 
abrangente e eficaz na valoração da pessoa humana. 
Assim, não seria correto divisar a existência de um direito fundamental à aposentadoria 
por invalidez, ou um direito fundamental ao salário-maternidade. A jusfundamentalidade é 
da previdência social como garantia institucional. Isso é de extrema importância, pois a 
alteração do rol de prestações é possível, com redução ou mesmo exclusão de algumas, 
desde que o conjunto ainda atenda às necessidades sociais existentes, capaz de assegurar a 
vida digna. Somente com tais garantias é que a sociedade brasileira poderá estabelecer uma 
ativa isonomia e a liberdade real, na qual as pessoas possam, efetivamente, implementar 
seus projetos de vida29. 
 
28 BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional, p. 565-566. 
29 Cf. SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo, p. 185. No mesmo sentido, BOBBIO, 
Norberto. A era dos direitos, p. 21. 
Igualmente, a jusfundamentalidade dos direitos sociais é consequência inequívoca da 
elevação da dignidade da pessoa humana à centralidade do ordenamento. Não haveria como 
o Estado excluir-se da garantia do mínimo existencial sem atuação concreta na seara 
protetiva. É até difícil aceitar que ainda haja tamanha vacilação quanto à aceitação dos 
direitos sociais como direitos fundamentais. Não há motivo para empreendermos vasta 
couraça do cidadão diante do poder político e nada fazer diante do poder econômico30. 
Mais do que um bônus, a garantia necessária da vida digna é um ônus social, já que a 
dignidade da pessoa humana é também um dever de todos para com todos. A dignidade da 
pessoa humana não é somente uma prerrogativa dos particulares perante o Estado, mas 
também um dever daqueles para com o próximo31. As indiscutíveis vantagens trazidas pelo 
reconhecimento da primazia e inviolabilidade da pessoa humana, conquistadas a muito 
custo, trazem também pesados encargos, dentre os quais a cotização forçada para a 
manutenção da malha protetiva. Daí justifica-se a exação coercitivamente aplicada pelo 
Estado para fins de garantia da vida digna, impondo não somente contribuições 
compulsórias da sociedade, mas também o ingresso forçado no sistema protetivo. 
Uma efetiva guarida à dignidade da pessoa humana impõe a aceitação dos encargos daí 
derivados, como a necessidade de amparo aos necessitados e a todos aqueles que estão a 
sucumbir aos revezes da vida. Exige do corpo social os meios necessários à manutenção de 
um padrão mínimo de vida, mesmo para aqueles que não demonstrem a menor simpatia ao 
próximo – esse é o desafio da sociedade atual. A dignidade existe não somente para os que 
atendem aos requisitos de sociabilidade impostos pela maioria, mas é direito de todo aquele 
que possa ser qualificado como ser humano. 
Uma vez que a dogmática dos direitos fundamentais já avança até sobre as relações 
privadas, dada sua natureza também objetiva, discutir a jusfundamentalidade dos direitos 
 
30 Cf. PASSOS, J. J. Calmon de. A constitucionalização dos direitos sociais. Revista Diálogo Jurídico, p. 5. 
Disponível em: <http://www.direitopublico.com.br>. Acesso em: 1° out. 2007. Aduz esse autor que, “assim 
como se limitara o poder político, exigindo-se o seu exercício em termos de competência predeterminada e 
como serviço à coletividade (povo titular da soberania), impunha-se limitar o poder econômico – o reino do 
direito de propriedade, um privilégio também desigualador –, a reclamar disciplina de seu exercício, com 
retorno em termos de serviços, o que se logrou com atribuição de um fim social ao direito de propriedade” 
(p. 5). 
31 Sobre a questão dos deveres fundamentais, inclusive quanto ao custo social para a manutenção dos mesmos 
e o enfoque excessivo somente nos direitos, cf. NABAIS, José Casalta. A face oculta dos direitos 
fundamentais: os deveres e os custos dos direitos. Disponível em < 
https://www.agu.gov.br/publicacoes/Artigos/05042002JoseCasaltaAfaceocultadireitos_01.pdf>. Acesso 
em: 11 out. 2007. 
sociais é insustentável32. Isso é especialmente verdadeiro no que diz respeito à previdência 
social, pois é sistema protetivo que possui grandes vantagens diante dos programas 
assistenciais, já que detém plano de custeio próprio, o qual, devidamente gerido, permite a 
manutenção de uma rede ampla de proteção autossustentável, sem depender tanto de 
incertezas arrecadatórias e da boa vontade do Legislador Ordinário. Da mesma forma, tal 
característica também reduz muito a problemática da atuação do Judiciário na concessão de 
prestações, auxiliando a superação da conhecida dificuldade contramajoritária. 
 
 
4. A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO ESTADO PÓS-SOCIAL 
 
A Crise do Estado Providência, no plano demográfico-financeiro, evoca a derrocada 
do Estado Social em razão da evolução demográfica; no domínio jurídico-administrativo, o 
problema é o excessivo garantismo do sistema. Enfim, os elevados gastos sociais 
demonstram que o modelo atingiu seus limites33. 
A necessidade de melhor competitividade no mercado global impõe não somente 
estruturas mais enxutas e funcionais, mas também mão de obra cada vez mais qualificada, o 
que gera aumentode desemprego, o qual, por sua vez, demanda maiores gastos no sistema 
de proteção social, criando uma verdadeira armadilha de pobreza34. 
 
32 Isso é de especial evidência quando se trata dos direitos sociais negativos, que não exigem a efetiva 
prestação do Estado, no conceito tradicional, como a liberdade sindical e o direito de greve. Sobre o tema, 
cf. ANDRADE, Vieira de. Os direitos fundamentais na Constituição portuguesa de 1976, p. 58. No mesmo 
sentido, cf. Jorge Miranda. Manual de direito constitucional, p. 112. Mesmo J. J. Canotilho, no seu 
multicitado prefácio à 2ª edição da Constituição dirigente e vinculação do legislador: contributo para a 
compreensão das normas constitucionais programáticas (p. 20-21), afirma que a positivação dos direitos 
sociais é uma necessidade ética e jurídica, de modo a assegurar a dignidade da pessoa humana, sem 
naturalmente, gerar a ingovernabilidade. Sobre o tema também cf., do mesmo autor, Metodologia “Fuzzy” 
e “Camaleões Normativos”, p. 97 et seq. Sobre a eficácia objetiva dos direitos sociais, como direitos de 
dupla-face, cf. BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional, p. 540, 585. 
33 Cf. PIERSON. Paul. The new politics of the welfare state. Oxford: Oxford University Press, 2001. O autor 
aponta os “suspeitos de sempre”, em suas palavras: globalização, política interna e mudanças estruturais, 
como o envelhecimento da população. Alia a esses a questão das pressões pós-industriais, com o 
crescimento do setor de serviços, aumento de demanda por mão de obra qualificada e a derrocada do 
modelo fordista de produção. Isso também traz como consequência o comprometimento do modelo 
bismarkiano de custeio previdenciário. Sobre o tema, cf., também, MERRIEN, François-Xavier; 
PARCHET Raphael; KERNEN, Antoine. L’état social: une perspective internacionale, p. 272. 
34 A expressão é de Bill Jordan e Simon James et al. (Cf. Trapped in poverty? Labour market decisions in low 
income households. London: Routledge, 1992) 
Daí observou-se que, de acordo com as medidas adotadas mundialmente, surgiu a 
ideia, supracitada, de desaceleração da influência dos modelos beveridgianos, tendentes à 
universalização da proteção. Por outro lado, torna-se perceptível certo incremento, quase 
em tom de retorno, da influência dos modelos bismarckianos, que adaptam a proteção 
social aos estatutos sócio-profissionais dos interessados e as particularidades das atividades 
econômicas, em articulação com os modelos assistenciais ou solidaristas35. 
É pouco provável que a sociedade venha a abrir mão dos direitos sociais tão 
arduamente erguidos, pois, como se sabe, os direitos humanos são derivados de uma 
construção histórica36, e a volta a uma acepção liberal, com a garantia da mera liberdade 
formal, seria não somente inviável, mas um verdadeiro erro dialético. 
O cenário que se avizinha, do Estado Pós-Social, busca uma situação de equilíbrio, 
não mantendo ampla gama de ações, mas somente aquelas necessárias à manutenção do 
mínimo existencial, aqui entendido, evidentemente, não como o mínimo necessário à 
sobrevivência (mínimo vital), mas, sim, aquele que traga todas as condições necessárias à 
vida digna (mínimo existencial). 
Nesse contexto, a previdência social tem amplas chances de sucesso, pois é o único 
sistema de proteção social que, por definição, deve buscar o equilíbrio financeiro e atuarial, 
tendo, portanto, fonte de custeio inerente ao próprio sistema, usualmente derivada das 
cotizações de empresas e trabalhadores, como verdadeiro salário socialmente diferido. 
O mundo ocidental tem adotado, de modo contundente, a predileção pelo modelo de 
seguro social, estabelecendo um custeio específico, com base nas remunerações e 
benefícios fixados com base naquelas, limitando-se a ação governamental à manutenção da 
vida digna. 
 À medida que aumentam as causas de exclusão social, mais eficaz deve ser a ação 
protetiva, de modo a atingir suas finalidades, especialmente em um Estado que tem como 
diretriz, na área protetiva, a busca pela universalidade de cobertura e atendimento (art. 194, 
parágrafo único, I, CRFB/88), que é, aliás, perfeitamente compatível e adequada ao mundo 
 
35 Cf. NEVES, Ilídio das. Direito da segurança social, p. 166. 
36 Cf. Norberto Bobbio. A era dos direitos. Rio de Janeiro: Campus, 1992. Sem embargo, criticável a posição 
desse autor ao desprezar a necessidade de legitimação desses direitos (p. 24-25), especialmente dados os 
efeitos hermenêuticos desta, que permitem a busca do alcance dos direitos humanos, assim como sua 
validade e eficácia. Sobre o tema, cf. Legitimação dos direitos humanos. TORRES, Ricardo Lobo (Org.). 
Rio de Janeiro: Renovar, 2002. 
atual37. Não há sentido na formação de um Estado subsidiário em um contexto de risco 
crescente. 
 Um sistema previdenciário eficaz, em conjunto com outras ações sociais, não deve 
limitar-se à garantia do mínimo vital, mas atender aos riscos sociais crescentes em uma 
sociedade pós-moderna, com a garantia de uma remuneração compatível e inclusão social 
efetiva. O sistema previdenciário, repita-se, não busca tão somente a manutenção de um 
mínimo de sobrevivência, mas algum valor que permita ao segurado uma vida digna. 
O Welfare State tem, de fato, limitações próprias de sua estrutura grande e onerosa. 
O Estado, em muitos casos, assumiu uma posição demasiadamente paternalista, excluindo 
as necessárias possibilidades de opção entre consumo presente ou futuro, entre poupança e 
dispêndio38. Esta é a crítica correta ao Estado Social, mas frequentemente mal formulada. 
Todo ser humano, como pessoa dotada de dignidade e liberdade, deve ter a seu 
alcance a prerrogativa de optar por despender maiores recursos, hoje, na busca de seus 
projetos de vida ou poupar visando ao consumo futuro. A miopia individual39 somente 
justifica a imposição de cotização necessária para que se garanta o mínimo existencial em 
virtude de incapacidades futuras. 
Esses equívocos são visíveis no sistema brasileiro, que não somente trouxe um 
sistema perdulário, mas também impõe cotização visando a aposentadorias antecipadas, por 
tempo de contribuição, quando a opção pelo retiro precoce deveria ficar ao alvedrio de cada 
um. 
A previdência social deve restringir-se às necessidades sociais, que, em matéria de 
aposentadorias, limitam-se à idade avançada e à invalidez. Se determinado trabalhador 
deseja aposentar-se antecipadamente, é encargo único e exclusivo deste a cotização extra, 
necessária para atingir seu desiderato, seja perante a entidade privada de previdência, seja 
 
37 Cf. GARCÍA, Bonilla; GRUAT, J. V. Social protection: a life cycle continuum investment for social 
justice, poverty reduction and development, p 22. 
38 Até mesmo Lord Beveridge já afirmara que seu famoso relatório não se destinava a criar um Estado 
paternalista, no qual o cidadão obteria do Estado todo o bem-estar social que desejasse, sem nada contribuir 
ou prever por conta própria. Afirmou, ainda, que o Estado deixa ao cidadão a responsabilidade e a liberdade 
de cuidar de si mesmo e dos seus, alicerçado na segurança mínima dada pelo Estado. (Prefácio. In: 
SCHOTTLAND, Charles I. Previdência social e democracia, p. 10). 
39 A miopia individual é apontada como a dificuldade que a pessoa média tem em perceber a importância e a 
necessidade da cotização previdenciária visando à sua proteção futura. Sobre o tema, cf. THOMPSON, 
Lawrence. Mais velha e mais sábia: a economia das aposentadorias públicas. Washington, DC: Ed. do 
Instituto Urbano, 1998 
por opções de investimento individual, como poupança, ações, imóveis, etc. A cotização 
compulsória em um estadodemocrático de direito somente se justifica em razão do mínimo 
existencial. 
Tal paternalismo previdenciário ainda traz sequelas nefastas, pois as pessoas não 
admitem que a previdência social venha a extinguir benefícios precoces, como a conhecida 
aposentadoria por tempo de contribuição. Alega-se, em geral, que se houve contribuição 
durante tantos anos, é correta a percepção do benefício, como se não existissem outros 
riscos a cobrir, como doença e acidentes, que, para alguns, seriam um extra na proteção 
social40, demonstrando evidente desconhecimento e amadorismo no trato do assunto. 
Em verdade, quando esses sistemas perdulários e superdimensionados entram em 
desequilíbrio, dificilmente há uma ação imediata para a sua correção, em decorrência, 
especialmente, do descompromisso com a realidade financeira, já que sempre haverá a 
possibilidade de reduzir ou extinguir justamente os benefícios secundários, gerando o 
descontentamento que não existiria se o plano de benefícios fosse restrito à cobertura das 
necessidades reais, pois qualquer desequilíbrio demandaria ação sem demora. 
 O modelo bismarkiano, direcionado à proteção das necessidades sociais reais, tem 
adequação perfeita às novas imposições do Estado Pós-Social, pois somente admite a 
existência do benefício com o custeio respectivo, o qual é vertido, em regra, por 
trabalhadores e empresas, que são, respectivamente, beneficiários diretos e indiretos do 
sistema protetivo. 
 A previdência social, de acordo com o modelo pós-social, poderá gerenciar ampla 
cobertura aos trabalhadores e atender, mediante rigoroso controle atuarial, às demandas 
sociais necessárias à vida digna, em compasso com a atuação do Estado no sentido de 
incrementar a atividade econômica, premissa necessária para maior inclusão previdenciária, 
pois um sistema contributivo demanda que seus participantes tenham meios de arcar com 
seus custos. 
 Um sistema explicitamente contributivo traz, também, a vantagem de estimular 
maior controle e participação na gestão do sistema, externando melhor acompanhamento do 
 
40 Nesse sentido, apontando os riscos de doença e acidentes como anomalias do sistema (sic), cf. 
GIAMBIAGI, Fábio. Reforma da previdência, p. 120. Ignoram esses autores que o seguro social surgiu 
justamente para atender tais riscos, como o seguro-doença bismarkiano de 1883, que são imprevisíveis e, 
portanto, de difícil administração pelos indivíduos isoladamente. 
gasto previdenciário (accountability), pois o fato de o Estado administrar tais valores não 
significa que sejam recursos públicos, no sentido exato do termo, mas, sim, reservas para 
pagamentos de benefícios em situações cobertas. 
 
 
 
5. PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL – SITUAÇÃO ATUAL E ALGUMAS 
PROPOSTAS DE MUDANÇA 
 
 
5.1 Panorama do sistema vigente 
 
O sistema previdenciário brasileiro é dotado de dois Regimes Básicos, de ingresso 
compulsório [Regime Geral de Previdência Social (RGPS) e Regimes Próprios de 
Previdência de Servidores Públicos e Militares (RPPS)] e dois Regimes Complementares 
de Previdência (privado, aberto ou fechado, no RGPS; e público fechado, nos RPPS). 
O RGPS é o mais amplo, responsável pela proteção da grande massa de 
trabalhadores brasileiros. É organizado pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), 
autarquia vinculada ao Ministério da Previdência Social. Os Regimes Próprios de 
Previdência são os mantidos pela União, pelos Estados e por alguns Municípios em favor 
de seus servidores públicos e militares. Nesses entes federativos, os servidores ocupantes de 
cargos públicos efetivos não são vinculados ao RGPS, mas, sim, a regime próprio de 
previdência, desde que existentes. 
A organização dos regimes próprios de previdência deve seguir as regras gerais da 
Lei n° 9.717/1998, com as alterações da MP n° 2.187-13/2001 e Lei n° 10.887/2004, 
enquanto o funcionamento do regime previdenciário dos militares segue as diretrizes da Lei 
n° 6.880/1980, com as alterações da Lei n° 10.416/2002, e da MP n° 2.215-10/2001. O 
fundamento constitucional dos regimes próprios de servidores está no art. 40 da 
Constituição, enquanto o dos militares é previsto no art. 142, X, da Constituição. O RGPS 
consta do art. 201. 
Acredito que nem seria correto falar em regime previdenciário dos militares, pois 
estes simplesmente seguem a inatividade remunerada, custeada integralmente pelo Tesouro, 
sem perder a condição de militar, salvo quando da reforma. A atividade militar impõe 
requisitos mais gravosos de aptidão física e intelectual que dificilmente seriam adequados a 
um sistema estritamente contributivo. Basta imaginarmos um piloto de caça que venha a 
ficar míope na meia-idade, sem condições de readaptação para outra atividade. 
Também não se mostra adequado, com a nova redação constitucional, concluir-se 
pela necessária criação de RPPS em todos os Entes Federativos, inclusive Municípios. Essa 
constatação seria, a priori, consectário da atual redação do art. 40 da Constituição, que 
assegura ao servidor regime previdenciário contributivo e solidário. Não obstante, a mesma 
Constituição prevê a necessidade de equilíbrio financeiro e atuarial desses regimes, que não 
seria viável sem a massa crítica necessária, isto é, sem um número mínimo de pessoas. A 
mesma necessidade é prevista no art. 1º, IV, da Lei nº 9.717/199841. 
A criação de consórcios previdenciários entre Municípios, com o fim de atender a 
essa meta, é igualmente vedada pela Lei nº 9.717/1998 (art. 1º, V), pois a gestão, 
certamente, seria problemática, haja vista a autonomia constitucional desses entes, que 
dificilmente teriam a capacidade gerencial para compatibilizar e administrar um sistema 
complexo, no qual seria necessária a fixação de critérios legais semelhantes, o que se 
mostraria, muitas vezes, inviável42. Na verdade, a própria manutenção de regimes 
previdenciários diferenciados para servidores se mostra hoje anacrônica43. 
 
41 “Art. 1º Os regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios, dos militares dos Estados e do Distrito Federal deverão ser organizados, 
baseados em normas gerais de contabilidade e atuária, de modo a garantir o seu equilíbrio financeiro e 
atuarial, observados os seguintes critérios: 
[...] 
IV – cobertura de um número mínimo de segurados, de modo que os regimes possam garantir diretamente a 
totalidade dos riscos cobertos no plano de benefícios, preservando o equilíbrio atuarial sem necessidade de 
resseguro, conforme parâmetros gerais; 
[...].” 
42 Exemplo gritante da inépcia administrativo-previdenciária dos municípios é a enésima prorrogação do 
prazo para que seus regimes apresentem dados relativos aos benefícios em manutenção para fins de 
compensação previdenciária (Lei nº 11.531/2007, art. 1º). 
43 A unificação dos regimes básicos de previdência no Brasil (RGPS e RPPS) é algo necessário. Ainda que, 
no passado, tenha existido alguma justificativa para esse tratamento diferenciado, especialmente dada a 
natureza não contributiva dos benefícios devidos aos servidores, essa realidade deixa de existir por 
completo com a Emenda Constitucional nº 41/2003. A previdência social dos servidores submete-se 
igualmente a uma sistemática contributiva e deve, do mesmo modo, perquirir o equilíbrio financeiro e 
atuarial. A proliferação de RPPS, especialmente nos municípios, somente serviu, na maioria das vezes, para 
que estes pudessem excluir-se de suas obrigações previdenciárias presentes, empurrando para as 
O Regime Complementar possui caráter facultativo, já que o ingresso é voluntário; e 
autônomo, pois a obtenção dobenefício complementar independe da concessão da 
prestação pelos regimes básicos (daí sua verdadeira natureza implementar). O regime 
complementar ao RGPS tem natureza privada, regulado em lei complementar (LC n° 108 e 
109, ambas de 2001). Já o regime complementar dos servidores públicos, nos termos do art. 
40, § 15, da Constituição, teria natureza pública. 
O regime complementar ao RGPS possui o segmento aberto e fechado. O segmento 
aberto de previdência complementar é mantido pelas entidades abertas (EAPC), que são 
constituídas sob a forma de sociedades anônimas e têm por objetivo instituir e operar 
planos de benefícios de caráter previdenciário, acessíveis a quaisquer pessoas físicas. Esta é 
a principal característica deste segmento – ser aberto a qualquer pessoa física, 
independentemente de profissão, residência ou idade. 
Tais entidades abertas de previdência complementar também podem ser sociedades 
seguradoras do ramo vida, desde que autorizadas, outrossim, a operar os planos de 
benefícios complementar. Já as entidades fechadas de previdência complementar (EFPC), 
ao contrário das abertas, são somente acessíveis aos empregados de uma empresa ou grupo 
de empresas, ou, ainda, aos associados ou membros de pessoas jurídicas de caráter 
profissional, classista ou setorial. No primeiro caso, relativo aos empregados e servidores, 
as empresas que instituem plano de benefício de caráter previdenciário recebem o nome de 
patrocinadoras, enquanto no segundo caso, referente aos associados de pessoas jurídicas de 
caráter profissional, a denominação é instituidora. A instituidora poderá ser, inclusive, uma 
entidade de classe, como um sindicato. 
Já para os Regimes Próprios de Previdência de Servidores, a previdência 
complementar, quando criada, de acordo com a literalidade da Constituição, teria, como 
visto, natureza pública (em divergência ao RGPS) e seria exclusivamente fechada, já que o 
ingresso, naturalmente, seria restrito a servidores vinculados a determinado RPPS. Aqui, há 
exclusivamente a EFPC de natureza pública. 
Tal previsão relativa aos servidores é problemática, pois traz uma diferenciação de 
tratamento diante do RGPS que não se justifica. Já que tais fundos de pensão serão, em 
 
administrações futuras o custo da manutenção do sistema. O resultado é o que se vê hoje: a maior parte dos 
RPPS em situação deplorável, tendo de manter-se com aportes vultosos que comprometem o investimento 
em outros setores. 
tese, públicos, poderão beneficiar-se da imunidade recíproca, em detrimento das entidades 
privadas? Terão de seguir os ditames da lei de licitação ao terceirizar as atividades de 
investimento? É certo que tal inclusão teve o intuito de tranquilizar os servidores, pois, 
tendo tal entidade natureza pública, não estaria submetida às mesmas intempéries do 
mercado que as privadas, mas flagrantemente viola a isonomia e pretende criar uma 
absurda entidade pública administrando recursos privados, já que a cotização do servidor 
não é receita pública, e a contribuição do ente também se vincula ao patrimônio futuro do 
servidor44. 
De qualquer forma, pela literalidade do texto constitucional vigente, seria 
inadequado falar em previdência pública e privada como sinônimo de regimes básicos e 
complementares de previdência, respectivamente. Ademais, qualificar um regime 
previdenciário pela natureza pública ou privada é impreciso, pois existem regimes básicos 
compulsórios de natureza privada, como no Chile, e regimes complementares públicos 
facultativos, como no Reino Unido45. 
 
5.2 Equilíbrio financeiro e atuarial 
 
 
Dispõe a Constituição (e não poderia ser diferente), que o sistema previdenciário 
brasileiro deve buscar o equilíbrio financeiro e atuarial (art. 201, caput). Infelizmente, a 
realidade das últimas décadas tem sido algo bastante diverso. 
Como se vê nos noticiários, a Administração limita-se a buscar o equilíbrio 
financeiro, na constante tentativa de compatibilizar as receitas com as despesas na 
manutenção do sistema protetivo, em especial o Regime Geral de Previdência Social 
(RGPS). Quase nada se fala do equilíbrio atuarial, até mesmo em razão da ausência de um 
plano de custeio efetivo no sistema brasileiro. Foi-se o tempo em que a previdência 
brasileira possuía efetiva distribuição de custeio específico para a manutenção de 
prestações determinadas. Com isso, simplifica-se a legislação à custa da consciência 
 
44 O Projeto de Lei nº 1.992/2007, do Poder Executivo, que institui o regime de previdência complementar 
para os servidores públicos federais, prevê a criação da Fundação de Previdência Complementar do 
Servidor Público (Funpresp), que teria natureza privada, em contrariedade à literalidade do texto 
constitucional. 
45 Para uma visão mais abrangente, cf. IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de direito previdenciário, 10. ed. 
Niterói: Impetus, 2007. 
atuarial, o que acaba por gerar frequentes alterações no custeio e/ou benefício sem o menor 
pudor de, ao menos, justificá-lo atuarialmente. Quero dizer o seguinte: no equilíbrio 
atuarial, há um delicado balanceamento em longo prazo entre o financiamento 
dimensionado inicialmente e as prestações a serem concedidas, com base na sinistralidade 
esperada. Se o gestor do sistema altera alguma parte dessa equação, seja aumentando e/ou 
diminuindo contribuições e/ou benefícios, a outra parte deveria sofrer consequências. Por 
exemplo, se há aumento de alguma contribuição, deveria haver aumento do benefício 
correlato ou, ao menos, a justificativa atuarial para seu aumento sem elevação das 
prestações, em razão, por exemplo, do aumento da expectativa de vida. Nada disso existe 
na realidade brasileira. 
Por pura ficção, sempre que há aumento de contribuição sem alteração no plano de 
benefícios, somos obrigados a nos utilizar do artifício da presunção de legitimidade da lei, 
partindo da premissa de que se houve aumento contributivo é porque o sistema assim 
demandava, em razão de alguma alteração das premissas atuariais iniciais. Se assim não 
fosse, chegaríamos à impraticável conclusão de rotular como inconstitucionais todos os 
incrementos contributivos das últimas décadas. 
Lamentavelmente, mesmo o equilíbrio financeiro é extremamente mal 
dimensionado, pois a maioria dos benefícios da previdência social, que são fixados no valor 
de um salário mínimo, tem sofrido reajustes em índices superiores à inflação. Em uma 
abordagem leiga, afirma-se que tal correção é justíssima, especialmente em razão do valor 
precário do salário mínimo no Brasil, que não chega nem perto de atender a todas as 
necessidades constitucionais. 
Mas é aí que há a grande falha desse discurso panfletário e incongruente, típico de 
quem desconhece a lógica previdenciária. Na criação de qualquer regime previdenciário, o 
atuário responsável irá dimensionar um plano de custeio que deve ser compatível com o 
plano de benefícios previamente definido. Assim, algumas premissas serão estabelecidas e 
o custeio dimensionado. Nesse contexto, puramente matemático, se uma pessoa cotizou 
sobre um valor baixo, seu benefício fatalmente será baixo. Se o administrador do sistema 
concede benefícios superiores ou mesmo fornece correções muito acima das expectativas 
inflacionárias (como ocorre), é evidente que o equilíbrio atuarial torna-se insustentável. 
Nada impede que a Administração, com o aval do Legislador Ordinário, venha a 
conceder benefícios a priori previdenciários em valores superiores à base contributiva, 
mas, primeiro, isso demanda expressa fonte decusteio (art. 195, § 5°, CRFB/88), haja vista 
a evidente inexistência de recursos do plano previdenciário original. Segundo, há de se 
evidenciar que parcela desse benefício passa a ter, também, natureza assistencial, tornando-
se um híbrido, que deve possuir contabilização específica. 
Para desespero dos especialistas, o que se vê é uma gestão que ignora o equilíbrio 
atuarial e, no que diz respeito ao equilíbrio financeiro, aponta um déficit enorme que é 
derivado, em verdade, de benefícios parcialmente previdenciários, que são majorados em 
percentuais superiores à inflação (com verdadeira natureza assistencial, e deveriam ter 
cotização específica), mas cotejados somente com as contribuições sociais sobre a folha 
(art. 195, I, ”a”, e II, CRFB/88), como se fossem benefícios previdenciários puros. 
Ademais, ainda com relação à fonte de custeio, a Administração Pública, quando da 
fixação de índices de correção, no máximo, ocupa-se da existência de recursos 
orçamentários naquele determinado exercício, sem a preocupação da criação da fonte de 
custeio e da necessária manutenção da prestação majorada em exercícios futuros, já que a 
previdência social é preponderantemente composta de benefícios de prestação continuada, 
como aposentadorias e pensões. 
Uma elevação das prestações previdenciárias passa, necessariamente, por uma 
elevação da base exacional, a qual, por sua vez, demanda maior potencial contributivo dos 
segurados e empresas, o qual somente poderia tomar lugar com um crescimento econômico 
compatível. A previdência social, não obstante as reformas desejáveis e necessárias, nunca 
alcançará o ponto ideal por si mesma. Sem um incremento da atividade produtiva que traga 
melhoria da renda nacional, os benefícios previdenciários do futuro serão sempre o mesmo 
reflexo da baixa remuneração do presente. Nesse aspecto, mais do que a velha discussão 
sobre regimes públicos e privados, o que é preciso é uma atividade econômica sólida46. 
 
46 De acordo com o Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos (DIEESE), em 
outubro de 2007, o salário mínimo necessário para atender o necessário à vida digna foi fixado em R$ 
1.797,56, bem acima dos atuais R$ 380,00 (Salário mínimo nominal e necessário. Disponível em: 
http://www.dieese.org.br/rel/rac/salminnov07.xml). De acordo com o Instituto Brasileiro de Geografia e 
Estatística (IBGE), as políticas assistenciais governamentais retiraram da miséria 881 mil brasileiros, que 
representa, todavia, somente 15% daqueles que cruzaram a linha da pobreza (Disponível em: 
http://oglobo.globo.com/pais/mat/2007/10/(29/326943431.asp). Ou seja, o crescimento econômico, 
Alie-se a isso o fato de parcela considerável das demais contribuições sociais não 
ser direcionada à manutenção da seguridade social, em flagrante desrespeito à Constituição 
(art. 195, § 2º, in fine). Se houvesse uma vinculação efetiva das receitas das contribuições 
sociais com os gastos da seguridade (previdência social, assistência social e saúde), o 
sistema seria superavitário, o que, todavia, não exclui as necessárias mudanças. Aí está 
parte do confuso e impreciso debate sobre previdência social no Brasil. 
O contexto pós-social, que reconhece a jusfundamentalidade do seguro social, mas 
impõe o sopesamento das limitações financeiras47, expõe a necessidade de a previdência 
social ater-se ao que se pode chamar de reserva do possível atuarial, não somente por 
expresso mandamento constitucional, no caso brasileiro (art. 201, caput), mas como meio 
de superar as críticas supramencionadas. Por isso, no contexto do seguro social, a discussão 
sobre a reserva do possível assume aspecto próprio, tridimensional, pois, além das clássicas 
acepções fática ou financeira (recursos efetivamente existentes) e jurídica (previsão em 
orçamento), deve-se aliar a percepção atuarial. Em um sistema equilibrado, o plano de 
benefícios deve ater-se, rigorosamente, ao plano de custeio, o qual carece de revisões 
periodicamente, com base nas premissas atuariais vigentes. 
Na saúde, por exemplo, as questões relativas à reserva do possível são 
problemáticas, pois demandam a análise da razoabilidade do gasto, o que, não obstante o 
avanço da dogmática em estabelecer critérios sólidos e reduzir o voluntarismo judicial, 
ainda trazem razoável incerteza48. No aspecto previdenciário, a questão acaba por ter 
solução mais robusta, pois a visão tridimensional da reserva do possível, com o aspecto 
atuarial aliado ao financeiro e orçamentário, impõe uma estrita vinculação entre custeio e 
benefício. Paradoxalmente, a maior complexidade inicial da reserva do possível em matéria 
 
indubitavelmente, é requisito elementar para qualquer país que almeja a garantia da vida digna. O Estado, 
por meio de políticas previdenciárias e assistenciais, não tem como produzir esse resultado por si só. 
47 Como também já afirmara Robert Alexy, direitos sociais não podem ser definidos no esquema tudo ou 
nada. Como aponta esse autor, o principal argumento dos direitos sociais é a liberdade. Ou seja, a liberdade 
jurídica para fazer algo deve ser acompanhada da liberdade fática para fazê-lo. A esse argumento, que 
considera correto (mas insuficiente), aduz como real objetivo dos direitos sociais, como direitos 
fundamentais, o desenvolvimento livre da personalidade humana. Acaba por concluir que os direitos sociais 
efetivamente devidos dependem de ponderação entre princípios. (Teoría de los derechos fundamentales, p. 
486-489). 
48 Como coloca Gustavo Amaral, a escassez é inerente às pretensões positivas e, de modo ainda mais 
acentuado, quanto à saúde. Ante a escassez, torna-se imperiosa a adoção de mecanismos alocativos. A 
alocação, notadamente no que tange à saúde, tem natureza ética dupla: é a escolha de quem salvar, mas 
também a escolha de quem danar. (Direito, escassez & escolha, p.180-181). 
 
previdenciária acaba por trazer elevada segurança no estabelecimento de seus parâmetros. 
O maior problema, novamente, é o adequado dimensionamento do sistema, e não de sua 
jusfundamentalidade. 
Ainda há grande divergência sobre a amplitude adequada do sistema previdenciário, e é 
nesse ponto que reside o atual debate internacional sobre a matéria. Como visto, há 
modelos que buscam a proteção ampla com substituição plena dos rendimentos, até aqueles 
que buscam garantir somente o mínimo vital. Naturalmente, a experiência internacional tem 
se situado em padrões intermediários, com base nos clássicos exemplos alemão e inglês. 
A opção adotada, seja lá qual for, em um regime democrático, deve ser feita mediante a 
deliberação coletiva da população, em um contexto adequado, mediante a prestação das 
informações necessárias para que se faça a escolha, sempre em uma conjunção que obedeça 
à reserva do possível tridimensional. A seguir, alguns itens são desenvolvidos como 
subsídios a essa escolha. 
 
 
 
5.3. Desemprego e incapacidade laborativa – Riscos semelhantes? 
 
Ainda quanto à questão da malversação dos recursos securitários, há uma evidente 
inconstitucionalidade na legislação vigente que delega o patrocínio do seguro-desemprego 
ao Ministério do Trabalho (art. 9º, § 1º, Lei nº 8.213/1991), em flagrante desrespeito à 
Constituição, que o prevê como típico benefício previdenciário (art. 201, III), o que acaba 
por gerar o desvio dos recursos oriundos do PIS/PASEP (art. 239, CRFB/88), que não 
alcançam a previdência social. 
Isso pode parecer mera questão administrativa, pois o importante seria a concessão 
do benefício. Em verdade, além da natural deficiênciagerada pelo fato de um benefício 
previdenciário ficar alheio ao sistema, esconde-se uma passagem que já deveria ter sido 
abordada no Brasil – um sistema previdenciário ideal não deveria fazer distinções entre 
benefícios por incapacidade laborativa ou desemprego49. Em ambas as hipóteses, a 
 
49 Cf. BOLDERSON, Helen; MABBET, Deborah. Non-discriminating social policy? Policy scenarios for 
meeting needs without categorization. In: CLASEN, Jochens (Org.) What future for social security? 
Debates and reforms in national and cross-national perspective, p. 55. 
prestação deveria ser concedida sem distinção. Se o trabalhador não ingressa no mercado de 
trabalho pela dificuldade em obter ocupação ou por incapacidade, pouco importa, para fins 
de beneficio. 
A avaliação de incapacidade deveria ser menos individual e mais social, não 
somente adiante da análise tradicional de perda de função da pessoa, mas levando também 
em consideração outros elementos de supressão do mercado de trabalho. Nesse contexto, 
mais abrangente, a incapacidade pode ser vista, também, como um problema de exclusão50. 
Evidentemente, a averiguação da situação concreta é relevante para fixar diretrizes 
de atuação ao gestor do sistema, mas não para a concessão do benefício. Isso elimina as 
célebres discussões judiciais e administrativas e a burocracia inerente às perícias médicas, 
que muitas vezes consideram apto um indivíduo que, não obstante a aparente aptidão 
laboral, é um inválido funcional, dada a idade já adiantada e a formação educacional 
deficiente. 
 
5.4. Inclusão previdenciária 
 
Por fim, em qualquer debate que envolva a previdência social brasileira, não se pode 
deixar de lado a questão da inclusão previdenciária, tema tão relevante que mereceu 
atenção do Constituinte Derivado, ao inserir regramento sobre a matéria na Constituição 
(art. 201, §§ 12 e 13). 
A última Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), edição 2006, traz 
dados relevantes51. Como se afirma no texto, entre os ocupados restritos do setor privado, 
43% não contribuem para a previdência social, sendo que as maiores taxas de não 
contribuição são dos trabalhadores por conta própria (78,5%) e dos empregados sem 
carteira assinada (92%). Por isso, a agricultura e a construção civil são os setores de 
atividade que possuem justamente as maiores taxa de evasão da previdência (68% e 66%, 
 
50 Cf. BOLDERSON, Helen; MABBET, Deborah. Non-discriminating social policy? Policy scenarios for 
meeting needs without categorization. In: CLASEN, Jochens (Org.) What future for social security? 
Debates and reforms in national and cross-national perspective, p. 55. 
51 PESQUISA NACIONAL POR AMOSTRA DE DOMICÍLIOS (PNAD), 2006, p. 28-30. Disponível em: 
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/trabalhoerendimento/pnad2006/comentarios2006.pdf. 
Acesso em: 15 out. 2007. 
respectivamente), haja vista esses setores concentrarem grande parte dos empregados na 
informalidade. 
No outro extremo, com maior grau de vinculação efetiva à previdência social, 
encontram-se os trabalhadores com carteira assinada e os empregadores. O grupo 
intermediário é constituído pelos empregados agrícolas e pelos empregados domésticos, 
cujas taxas de não contribuição são, respectivamente, 55% e 61% (cerca de 30% acima da 
média). 
O estudo mostra a importância da educação previdenciária como sinônimo de 
inclusão, pois a pesquisa conclui que, quanto maior o nível educacional, menor é a taxa de 
não contribuição. Entre os trabalhadores com menos de quatro anos de estudo completos, a 
taxa de evasão é, em média, 60%, enquanto no nível educacional acima de 12 anos 
completos de estudo essa estatística corresponde a 23%. A matéria previdenciária deveria 
ser de ensino obrigatório nas escolas, formando a consciência necessária para o futuro. 
O estudo mostra ainda que, na indústria – o setor que concentra empregados formais 
em maior parte –, a não contribuição é baixa (29% e 25%, respectivamente). O setor 
serviços está em uma posição intermediária, cuja taxa de evasão é 42%. Geograficamente, a 
não contribuição é maior na Região Norte, onde 64% da população ocupada não contribui 
para a previdência. Em seguida, em ordem de não contribuição, vêm as Regiões Nordeste e 
Centro-Oeste, 58% e 56%, respectivamente. As Regiões Sul e Sudeste possuem as menores 
taxas de evasão para a previdência (38% e 37%, respectivamente). 
Entre as possíveis causas para tamanha evasão, apontadas pelo IBGE, encontram-se 
as alíquotas de contribuição elevadas; o fato de o empregado não perceber o liame entre a 
contribuição presente e benefícios a serem auferidos no futuro (o que pode ser resolvido 
com a educação previdenciária); e o fato de os direitos trabalhistas serem, na prática, 
independentes da formalização da relação de trabalho, pois o empregado poderia socorrer-
se da Justiça do Trabalho, o que nem sempre gera efeitos automáticos para fins 
previdenciários, especialmente pela necessidade de prova material para essa finalidade (art. 
55, § 3º da Lei nº 8.213/1991). Conclui o IBGE que a informalidade e a evasão 
previdenciária vão permanecer altas no Brasil enquanto as leis trabalhistas continuarem 
ambíguas e inexistirem programas de seguridade social equilibrados com relações estreitas 
entre a magnitude dos benefícios e de contribuições percebidas, questão essa já abordada 
supra. 
A inclusão previdenciária depende, também, de fatores muitas vezes externos ao 
sistema protetivo. Em um distante primeiro lugar, o trabalhador somente poderá abrir mão 
de parcela de sua remuneração em prol da previdência quando atingir determinado patamar 
mínimo de rendimento. Isto é, a melhor maneira de incluir o trabalhador de baixa renda na 
previdência social é retirá-lo da situação de baixa renda. 
Qualquer outra opção distinta da melhoria do status econômico dos trabalhadores é 
fictícia, podendo, no máximo, acaçapar um beneficio assistencial como previdenciário, à 
semelhança do que foi feito com a maioria dos benefícios da área rural concedidos antes da 
Constituição de 1988. Tais expedientes somente têm o efeito de macular a credibilidade da 
previdência, forçando um déficit que não existe, em razão da enorme massa de benefícios 
claramente assistenciais pagos pelo caixa previdenciário. 
Também não deve ser esquecida a completa reformulação da estrutura 
administrativa do INSS, com a necessária melhoria do atendimento, de modo que os 
beneficiários sejam efetivamente tratados como merecem. 
Assim, basicamente, a inclusão previdenciária depende intimamente da melhoria 
econômica dos trabalhadores, urgente aprimoramento da estrutura de atendimento à 
população e, por fim, o ensino obrigatório, se possível já durante o período fundamental, da 
importância da previdência social e seu papel na sociedade brasileira. 
 
6. A NECESSÁRIA BUSCA DA EFICIÊNCIA E DA EQUIDADE NOS SISTEMAS 
PREVIDENCIÁRIOS – ADEQUAÇÃO AO ESTADO PÓS-SOCIAL 
 
Muito já foi dito sobre a importância do equilíbrio financeiro e atuarial do sistema 
previdenciário, especialmente no Estado Pós-Social. Todavia, algumas palavras são 
igualmente necessárias no que diz respeito à redução das desigualdades. De nada adianta 
possuirmos um sistema equilibrado que proporcione a ampliação das disparidades 
econômicas em nosso país. 
Algumas reformas na previdência social da América Latina têm apresentado claro 
ganho no que diz respeito ao crescimento econômico, proporcionando ao Estado maior 
possibilidade de atuação em infraestrutura. Todavia, as reformas pouco têm contribuído 
para reduzir as desigualdades. 
Isso é especialmente observado