Direito Adm I Apostila Verbo Jurídico

D I R E I T O A D M I N I S T R A T I V O 1 D I R E I T O A D M I N I S T R A T I V O 2 SUMÁRIO 1. Princípio s do Dire ito Ad ministrat ivo e Prin cípios Cons tituc ionais da Ad ministra ção Púb lica (Direito Cons titucio nal Adm inistrativo) ............................................................................................ 03 2. Estrutura Ad minis trativa ................................................................................................................ 20 4. Adminis tração Púb lica e Pro bidade Ad minis trativa \u2013 a Lei 8. 429/92 ......................................... 30 5. Regime Jur ídico-Ad ministra tivo .................................................................................................... 42 6. Poderes Ad minis trativos ............................................................................................................... 56 7. Atos Ad ministrat ivos ..................................................................................................................... 67 8. Processo e Procedi mento Adm inistrat ivo .................................................................................... 85 9. Agentes Púb licos ........................................................................................................................... 98 10. Responsa bilidade Extracontratual do Es tado ........................................................................... 110 11. Licitação ................................ ...................................................................................................... 1 19 12. Regime j urídico dos se rvido res públicos F ederai s (Lei nº 8.112/90) ....................................... 138 D I R E I T O A D M I N I S T R A T I V O 3 PRINCÍPIOS DO DIREIT O DMINISTRATIVO E PRIN CÍPIOS CONSTITUCIONA IS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLIC A (DIREITO CONSTITUCIONA L ADMIN ISTRATIVO) Em termos c onceituais, o Dir eito Administrativo pode ser entendido como o conjunto d e princípios e normas escritas d e Direito Público, destinadas a regulamentar a instituição e o funci o- namento da Ad ministração Pública, norteando, ta mbém, seu consequente controle jurisd icional. Nesse sentido , o termo Administr ação Pública abrang e não apenas o Poder Exe cutivo , mas ta m- bém os Podere s Legislativ o e Judiciário , quando pra ticam at os próprio s de adminis tração , tais quais reali z ar contr ataçã o por meio de proced iment o licit at ório, contra tar ou dispensar pessoal atr a vés do provi m ent o ou da v acância de car gos, e a ssim por dian te. Nas pala vras de Celso Ant ônio Bandeir a de Mello 1 , o Direit o Adminis trati vo é \u201c o ramo do direito públic o que disciplina a função adminis trativ a, bem c omo pessoas e órgãos que o ex ercem\u201d . Maria S ylvia Zanella Di Piet ro 2 defin e o Dir eito A dminis trativ o como sendo o \u201cra mo do direi to públic o que tem por objet o os órgãos, agentes e pe ssoas jurídic as administr ativ as que int egr am a A dministr ação Pública, a atividade jurídica não cont enciosa que ex erce e os bens de que se utiliza par a a consecuçã o de seus fins, de natu reza púb lica\u201d . Por outro lado, o concei to de Direit o Ad ministra tivo Br asileiro, par a Hely Lopes Meir elles 3 , sint etiz a-se no \u201ccon junt o ha rmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agent es e as atividade s públicas tenden tes a realiz ar concr eta, direta e imediat amente os fins desejados pelo Estado\u201d . Par a bem compr eender o conceit o de Hely Lopes Meir elles, important e que dissequ emos sua lição e analise m os separ adamen te seus elementos: Por \u201cConjunt o harmônic o de princípios juríd icos... \u201d d evemos entender que o Dir eito Adminis trati vo é a sistema tização de normas jurídic as \u2013 e não campo de atuação da política ou da ação social; Seguin do, a expressã o \u201c ... que rege m o s órgãos, os agent es... \u201d in dica que o Direit o Adminis trati vo ordena e regu la a estrutur a ins titucional e o pessoal do serviço público; Por \u201c ...e as atividade s públic as.. . \u201d devemos entender que isso r ef ere que o Direit o Ad ministra tivo regula , também, os at os pratic ad os pela Administr ação Púb lica, ne ssa qualid ade; Já no que se ref er e a \u201c ... tendent es a realiz ar concret a, diret a e ime diata mente os fins desejados pelo Est ado \u201d , te m os que aí est ão a carac teriz ação e a deli mitaç ão do o bjet o do D ir eito Adminis trati vo. Este tre cho ainda afa sta a ingerênci a desse ram o do Direit o na atividade est ata l 1 MELLO , Celso Ant ônio Bandeira de . Curso de Direito Admin istrati vo . 24ª ed. São P aulo: Mal heir os, 2007, p. 3 7. 2 DI PIETRO , Maria Syl via Zanella. Di reito A dministr ativo . 2 7ª ed. São Paul o: A tla s, 2014, p. 48. 3 MEIRELLES, Hel y Lope s. Direito A dminist r ativo Br asi leiro . 35ª ed. São Paul o: Malheiros, 2009. D I R E I T O A D M I N I S T R A T I V O 4 abstr ata \u2013 que se consubs tancia na legislativa \u2013 , na atividade indir eta, que é a judicial, e, por fim, na ativida de me diata, que se tr aduz na ação social do Est ado. As últimas exp ress ões da definição \u201c ... fins desejados pelo Estado\u201d est ão a ind icar que ao Direit o Ad m inistr ativo não compete diz er quais são os fins do Estad o. Outr as ciência s se incumbirã o dist o, den tre as quais a Ciência P olítica e o Dir eito Cons titucional. Os princípios podem ser conceituad os como normas imediat amente finalística s, primariamen te prospectiv as e com pret ensão de comple mentari dad e e de par cialidade, par a cuja aplicaç ão se demanda uma av aliaçã o da correlaçã o entre o esta do de coisa s a ser promovid o e os ef eitos decorren tes da condut a havida como nece ssária à sua promoçã o 4 . De o utro lad o, as regra s são normas imedia tamen te descritiv as , primariament e r etrospec tiva s e com pret ensão de decidibilidade e abran gência, par a cuja aplicaç ão se exig e a av aliação da corre spondência, sempre centr ada na finalidade q ue lhes dá suport e o u nos princípios que lhe s são axiol o gicamen te sobrejacen tes, entre a cons trução conceitual da descriç ão normati va e a cons trução concei tual dos fa tos 5 . No que tang e à aplicabilidad e prátic a, tem-se que os princípios funcionam como mandament o nuclear do sis tema. A violação de um princípio , nesse aspect o, torna-se mais gr ave do que a tr ansgre ssão de uma no rma. Car acteriz a-se como a mai s gra ve f orma de ileg alidade ou incons titucionalida de, conf o rme o esc alão do princípio atingido , porque r epresen ta insur gência contr a todo o sis tema, subversão de seus v alor es fun damentais 6 . Em sua c orrelação específic a com o Dir eito A dminis tra tivo, tem-se que os princípios s ão regr as ger ais de observância permanent e e o brig atória para o bom adminis trad or . V erifica -se que exist em algumas cont rovér sias entre o s doutrinad ores no que tange aos aspect os quantita tivo s e qualita tivos dos princípios \u2013 isto é, em termos mais pr átic os, quant os e quais são o s princípios aplicá veis. No entant o, tamb ém pode ser percebido algum cons enso quant o àqueles que pa ssarão a ser aborda dos adiant e. De acord o com Hely Lopes Meirelle s 7 , os princípios básicos da Ad ministr ação Pública são aqueles expr essa ment e de scritos na Constituição Fed eral de 1988, em seu art. 37 e na Lei 9.784 / 99, em seu art. 2º. Assim, temos que os princípios clássicos tr adicionalmen te atribuídos à regência da Adminis traçã o Pública e st ão e xplícitos no caput do art. 37, CF / 88 ( legalida de , impessoalida de , mora lidade , publicidade , eficiência ), no dispositivo responsá vel por firmar as ba ses constituci o nais da Adminis traçã o Pública, na seguinte r edação: Art. 37 . A adm inistração pública direta e i ndireta de qualquer dos Po deres da União, dos Estados, d o Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legal idade , i m- pessoalidade , mo ralid ade , p ublicidade e eficiênc ia e, também , ao seguinte (...). Al ém dess es, outro s prin cíp ios vêm est ab el eci dos no art. 2º, da Lei 9. 784 /9 9, que vem assi m red igi do: 4 ÁVILA, Humberto Bergmann. T eoria dos princípios \u2013 da definição à aplicação dos princípios jurídicos. 13ª ed., revis ta e ampliada. São Paulo: Mal heiros, 2012, p. 85. 5 ÁVILA, Humb ert o Bergmann. T eoria dos princípios \u2013 da definição à aplicação dos princípios jurídicos . 13ª ed., revis ta e ampliada. São Paulo: Mal heiros, 2012, p. 85. 6 MELLO , Celso Ant ônio Bandeira de . Curso de Direito Admin istrati vo , 4ª ed., São P aulo: Malhe iros, 1993, p. 408-409. 7 MEIRELLES, Hel y Lope s. Direito A dminist r ativo Br asi leiro . 35ª ed. São Paul o: Malheiros, 2009. D I R E I T O A D M I N I S T R A T I V O 5 Art. 2 o A Administração Pública obedecerá, dentre out ros, aos princ ípios da legal idade , f i- nalidade , motivação , razoabilidade , propo rcional id ade , mo ralidade , ampla defesa , contraditório , segurança jurídica , interess e público e efici ência . Existem ainda princípios aplicáveis à Administração P ública. Um princípi o pode se expressar explicita ou implicitamente. Os explícit os já estão i ncorporados textualmente ao o rdenamento jurídico. Os implícitos , apesar de nã o expressos textualmente, sã o reconhecid os pela doutrina e pela jurisprudência como extraídos da lógica do sistema jurídico. Saliente-se que tanto os princípios explícitos quanto o s i mplícitos estã o expresso s no ordenamento, daí a sua força normativa. A dif e- rença é que o s explícitos estão expressos textualmente, ao passo que os implícitos não aparecem literalmente no texto, mas d ele se extraem p o r interpretaçã o do sistema jurídico. A partir disso, passaremos a abordar brevemente as nuances de cada princípio, conforme s e- gue: PRINCÍPIOS FUNDAME NTAIS DE DIREIT O ADMINIS TRATIVO O r egime jurídico de direito administrativo constrói-se so bre dois pressupostos básicos: ( i ) a supremacia do interesse público sobre o particular e ( ii ) a indisponibilidade do i nteresse público pela Administração Pública . Esse s d ois pressupostos revelam-se como v erdadeiros axiomas d o Direito Administrati vo, a partir dos quais decorrem todos os demais princípios que lhes são subo r- dinados. Analisare m os brevement e esses dois princíp ios citados : A SUPREMACIA DO I NTERESSE PÚBLICO SOBRE O INTERESSE PRIV ADO O princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado é a norma básica que leva o Poder Público a adotar medidas impositivas de sujeições aos particular es em favor de toda a coletividade. Não obstante a possibilidade dessas m edidas, a Constituição Federal não fez menção expressa a esse princípio , embora possam ser encontradas diversas manifestações concr e- tas dele no texto constitucional, a exemplo dos institutos da desapropriação e da requisição da propriedade parti cular (art. 5.º, XXIV e XXV, CF). Com efeito, com isso, é poss ível afirmar que o princípio da s upremacia do i nteresse público s obre o particular encontra-se implícito na Const i- tui çã o Fede ral 8 . Todo e qualquer condicionamento das liberdades individuais encontra nesse princípio o seu fundamento originário, extraído implicitamente do sistema constitucional pátrio. Nesse sentido, a Constituição previu alguns valores, tais como a função social da propri edade, a proteção do meio ambiente, a interv enção na ordem econômica, dentre outros. Assim, ainda que submetida a no rmas jurídicas, cumprindo com uma das características fu n- damentais do Estado de Direito, a Administra ção goza de cert o s poderes e prerrogativas que a c o- locam numa posição de superioridade em relação aos particulares. A única justificativa aceitável para esse tratamento desigual respaldado na lei está no fato de que a atuaçã o da Administração tem por finalidade precípua a satisfação d o interesse públi co, pois é exatamente isso que autoriza o Estado a algumas condutas, como desapropriar bens privados, proibir condutas socialmente noc i- 8 DEUS, Ricar do Alex andre João de. Direit o Admi nistr ativo Esquemat i zado . São Paulo: Mét odo, 2015, p. 171. D I R E I T O A D M I N I S T R A T I V O 6 vas, adotar políticas de controle da ordem econômica, rest ringir o uso da propriedade privada, e assim por diante. Não se pode esquecer que esse tipo de situação, embora demonstre a su premacia do int e- resse público enseja concomitantemente o estabelecimento de direitos e garantias fundamentais que protegem inter esses individuais em face da a tuação do Estado. Assim, em síntese, o axi oma da supremacia do intere sse público pode ser caract e rizado p e- los seguintes asp ectos centrai s 9 : - princípio implíc ito na Constituição Federal; - conhecido também po r princípio da finalida de pública ; - co nsiste na primazia do interesse público primário (coletivo) sobre o interesse privado (i n- dividual); - inspira o legislad or e vinc ula a autoridade ad ministrativa em toda a sua atuação; - dá origem a cer tas prerrog ativas da Administra ção Pública; - dela decorre o carát er instrumental da Admin istração Pública; - não constitui princípio absoluto, devendo conviver harmonicamente com os demais princ í- pios constitucionais e com as gar antias e direit os fundamentai s; - não se aplica às rela ções da Administração regid as pelo direito privado. A INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PÚBLICO Esse princípio traduz-se no m andament o de que a finalidade primária da função administr a- tiva deverá estar sempre na satisfação dos interesses primários da sociedade, em todos os setores em que a Administraçã o venha a atuar. Essa é uma finalidade v inculada , não se admitindo desvi o, pois o administrador não cuida de interesse patrimon ial próprio ou da pessoa do Estado, mas sim, do interesse público, que possui caráter transindividual. O princípio da indisponibilidade do intere s- se público está i mplícito na Con stituição Fe deral . Qualquer transigência ou renúncia envolvendo assuntos da administração pública somente é possível se com fulcro na Constituição o u na lei , sempre com vistas a alcançar o interesse público . Ao administrador cabe adotar todas as medidas adequadas e necessárias à proteção da co isa públ i- ca. Com efeito, a Administr ação não pode abrir mão da busca incessante da satisfa çã o do interesse público primá rio ( bem c omum ) nem da conserva çã o do patrimônio público ( interesse público secundário ) 10 . Em síntese, o pressuposto da indisponibilidade do interesse público é carac terizado pelos aspectos centrais que se guem 11 : 9 DEUS, Ricar do Alex andre João de. Direit o Admi nistr ativo Esquemat izad o . São Paulo: Mét odo, 2015, p. 1 72. 10 DEUS, Ricar do Alex andre João de. Direit o Admi nistr ativo Esquemat i zado . São Paulo: Mét odo, 2015, p. 173. 11 DEUS, Ricar do Alex andre João de. Direit o Admi nistr ativo Esquemat i zado . São Paulo: Mét odo, 2015, p. 175. D I R E I T O A D M I N I S T R A T I V O 7 - princípio implíc ito na Constituição Federal; - impõe uma série de restrições (sujeições) à conduta administrativa; - c onteúdo : a Administraçã o Pública não pode abrir mão de alcançar o bem comum ( intere s- se público primário ) nem de conservar o patrimôn io púb lico ( interesse públi co secundário ); - consequências práticas : proibição de alienar bens públicos enquanto afetado s a finalidade pública, restrições à alienação de bens públicos, necessidade de concurso público para admissão de pessoal; necessidade de licitação para celebração de contratos administrativos; proibição de renú n- cia de receita, sal v o autorização legal , etc; - a indisponibilidade do interesse público aplica-se à Administração Pública \u2013 e não ao Parl a- mento no exercí cio da funç ão legislativa ; - a indisponibilidad e do interesse público gera como consequênci a lógica a submissão da Administração P ública a uma série de outros princípios ( legalidade , c ontinuida de do serviço públ i- co , iguald ade dos ad ministrado s , controle da atuação administrativa , publicidade , etc). PRINCÍPIOS ESPECÍFIC OS DA ADMINISTR AÇÃO PÚBLI CA Tendo po r base os dois axiomas já explicitados que respaldam o regime jurídico de Direito Administrativo, o ordenamento brasileiro consagra o utras normas-princípio com forte conteúdo normativo. Algumas delas estão expressas na Constituição de 1988 e o utras em texto infraconstit u- cional. Passaremos a análise dos 5 clássicos princípios da Administração Pública explícitos no art. 37, caput , CF e, em seguida , aqueles explícitos em diplomas infral egais e i mplícitos no ordenamento jurídico brasileir o: PRINCÍPIO DA LEGALI DADE A acepção do Princípio da legalidade no âm bito do Direito Administrativ o tem estrita lig a- ção com a subordinação da Administração Pública à lei . Só existe atuação estatal se houver prev i- são legal para sua atuação . Nesse sentido, aplica- se a máxima \u201c à Administração P ública só é dado fazer o que estiver expressamente previsto ou autorizado por lei \u201d. Diferenteme nte do regrament o direcionado ao particular, que poderá atuar livremente no âmbito de sua autonomia privada, com exceção nos cas os em que h ouver expressa vedaçã o legal para tant o . Essa diferencia ção é fundamental para o entendimento do regime jurídico- ad ministrativo. Isso porque, conforme destacado, enquanto a particulares é permitido fazer tudo o que a Lei não proíbe, na Adminis tração Pública só é possível fazer aquilo que a Lei expressam ente prevê ou pe r- mite. De acordo com essa prem issa, não existirá qu alquer tipo de ação estatal sem uma determin a- ção ou autorizaçã o legal. Nesse sentido, o princípio da legalidade não traz reflexos apenas no âmbit o int erno da A d- ministração Pública, no que tange à o rganização do serviço púbico e dos servidores públicos, m as também em relação aos particulares. Nesse ponto em específico, tem-se a exigência de que dire i- tos, deveres, proibições ou restrições somente poderão ser criados por meio de lei. Em outras pal a- vras, o particular deve observância à lei e pode ter seu âmbi to de atuação restringido por ela. Essa premissa encontra-se expressa no o art. 5º, II, da CF/88, ao elencar como garantia fundamental do D I R E I T O A D M I N I S T R A T I V O 8 cidadão a premissa de que ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer nada senão em virtude de lei. A título exemplificativo, como regra geral, um direito, como a concessão de novo benefício previdenciário, ou um dever, como a criação de um novo imposto, ou uma proibição o u restrição serão criados por meio de ato administrativo. Esse tipo de interferência na esfe ra privada do part i- cular só é admitida ordinariamente por meio de lei. Nesse sentid o, inclusive, o E. STF já editou, i n- clusive, súmulas de jurisprudência determinando a aplicação direta do princípio da legalidade em relação a algu mas situações: Súmula 339/STF : Não c abe ao Poder Jud iciário, que não tem função legislat iva, aumentar vencimentos de serv idores públicos sob fun damento de ison omia. Súmula 686/STF : Só por lei se pode sujeitar a exame ps icotécnico a habilitação de cand i- dato a cargo público. Aliás, o ato administrativo normativo (a exemplo dos decretos) que, de alguma forma, i n- fringir o princípio da legali dade, poderá ser sustado (suspenso) pela mesa diretora do Congresso Nacional por mei o de decreto legisl ativo, confor m e dispost o no art. 49, V, da Constituição Federal. Embora a observância ao princípio da legalidade constitua a regra geral, segundo Celso A n- tônio Bandeira de Mello 12 , esse mandamento admite 3 exceções , ou seja, três situações em que a exigência de legis l ação pode rá ser relativizad a . São elas: - Medidas Provisórias : c onforme disposto no art. 62, da Constituiçã o Federal, trata -se a m e- dida provisória de providência ex cepcional colocada à disposição do Presidente da República para disciplinar cert os assuntos em condições espe cíficas; - Estado de Defesa : estabelecido pelo art. 136 da Constituição Federal, pode ser decretado pelo Presidente da República para preservar o u restabelecer, em locais restritos e determinados, a ordem pública ou a paz so cial ameaçados por grave e iminente instabilidade institucional o u ating i- das por calamidades de grandes proporções na natureza. Entre as medidas possív eis de serem ad o- tadas no estado de defesa, constam na CF as de restrição aos direitos de: ( i ) reun ião, ainda que exercida no seio das associações; ( ii ) sigilo de correspondência; ( iii ) sigilo de comunicação telegráf i- ca e telefônica ; - Estado de Sítio : previsto pelo art. 137 da Co nstituiç ão Federal, o Estado de Sítio poderá ser decretado em função de comoçã o grave de repercussão nacional ou ocorrência de fa tos que co m- provem a ineficácia de medida tomada durante o estado de defesa, ou ainda quando da declaração de estado de guerra ou resposta a agressão armada estrangeira. No estado de sítio podem ser ad o- tadas, entre o utras, as seguintes medidas restritivas d e direitos individuais: ( i ) obrigação de perm a- nência em localidade determinada; ( ii ) detenção em edifício não destinado a acusados o u conden a- dos po r crimes comuns; ( iii ) rest rições relativas à inviolabilidad e da correspondência, ao sigilo das comunicações, à prestação de informações e à liberdad e de imprensa , radiodifusão e tele v isão, na forma da lei; ( iv ) suspensã o da liberdade de reunião, e tc. 12 MELLO , Celso Ant ônio Bandeira de . Curso de Direito Admin istrati vo . 25. ed. São P aulo: Mal heir os, 2008, p. 106. D I R E I T O A D M I N I S T R A T I V O 9 PRINCÍPIO DA IMPESSO ALIDADE O princípio da impessoalid ade co nta com três acepções distintas: ( i ) a final idade pública ; ( ii ) a isonomia ; ( iii ) a imputação ao órgão ou entidade administrativa dos atos praticados pelos seus servidores 13 . Hely Lopes Meirelles 14 já entende ser esse o clássico princípio da finalidade pública , em ref e- rência à primeira acepção, sendo, inclusive, reconhecido como corresponden te àquele previsto no art. 2º, da Lei 9.7 84/99. No que se refere a essa faceta, referid o princípio impõe ao administrador que somente pr a- tique o ato para o seu fim legal, qual seja, o atingimento do interesse público pr evisto em lei, de forma expressa ou implícita, excluindo-se, então, a possibilidade do exercício de qualquer atividade administrativa motivada por interesses pessoais ou individuais. A verificação de um ato administr a- tivo praticado sem interesse público, visando unicam ente a satisfazer inter esse privado, é macul a- do pelo desvio de fina lidade , que fere gravemente sua v alidade. Já para Celso Antonio Bandeira de Mello 15 nada mais é que o princípio da ison omia ou i gua l- dade , em homenagem à segunda acepção destacad a. Po r decorrência do princípio da impessoal i- dade, proíbe-se qualquer forma de discriminação em relação aos administrad os. A atuação será a mesma, independentemente de quem for o destinatário. O desempenho da atividade estatal em relação aos particular es d everá ocorrer com base e m critérios objetivos. Nesse sentido, a doutrina costuma reconhecer o princípio da impessoalidade como hom e- nagem à is onomia em 3 exemplos de mandamentos constitucionais aplicáveis à Administração Pública, quais sejam: ( i ) aq uela descrita pelo art. 37, II, da CF/88, que traz a exigência de realização de co ncursos para o provimento de cargos e empregos públicos ; ( ii ) a constante no art. 3 7, XXI, da CF/88, que determina a obrigatoriedade da realização de licitaçã o para a contratação de obras, produtos e serviços; e ( iii ) aquela determin ada pelo art. 100, CF/88, que impõe o pagam ento de credores judiciais p o r meio de preca tó rios, e m ordem cronol ógica. Outrossim, no plano infraconstitucional, pertinente referir o disposto no art. 2 º, § ún ico, III, Lei 9.784/99, segundo o qual nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de objetividade no atend imento do in teresse público, v edada a promoção pessoal de agentes ou autoridad es. Ainda no intento de exemplificar a aplicação prática desse princípio, temos a vedação ao nepotismo , ex plicitada pela súmula vi nculante 13, do STF , nos seguintes termos: \u201c A nomeação de cônjuge, companh eiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinid ade, até o tercei ro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investid o em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confian ça ou, ai n- da, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qua lquer dos poderes da União, dos Estados, do D istrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante design a- ções recíprocas, viola a Constituiçã o Federal.\u201d 13 DEUS, Ricar do Alex andre João de. Direit o Admi nistr ativo Esquemat i zado . São Paul o: Mét odo, 2015, p. 181. 14 MEIRELLES, Hel y Lope s. Direito A dminist r ativo Br asi leiro . 35ª ed. São Paul o: Malheiros, 2009, p . 93. 15 MELLO , Celso Ant ônio Bandeira de . Curso de Direito Admin istrati vo . 25ª ed. São P aulo: Mal heir os, 2008, p. 114. D I R E I T O A D M I N I S T R A T I V O 10 Finalmente, a interpretação do princípio da impessoali dade sob a terceira acepção referid a importa em reconhecer que, quanto à aplicabilid ade, referido princípio pode se dar tanto em rel a- ção aos administrados como em relação à própria Administraçã o . José Afonso da Silva 16 atenta que, no que se refere à primeir a fo rma de impessoalidade, ela se dá no sentido de não discriminação da atividade pública, independentemente do seu o bjeto e de seus destinatários. Já a segunda forma destina-se à óptica do agente, significando que a responsabilidade pelos atos praticad os não deve ser direcionada ao agente que o praticou, mas sim à pessoa jurídica a que ele pertence, por força da denominada \u201c Teo ria do Órgão \u201d. Assim, sob a óptica do agente público, não se considera a pessoa do agente público atuando, mas sim, o Estado agind o por meio del e, seja em seu benefício (em termos práticos, cita-se o reg i- me de responsabilidad e civil objetiva do Estado, que só permite acionar o agente público nos casos em que se verifique a presença do elemento subjetivo \u2013 dolo ou culpa) ou prejuízo (consistente, por exemplo, na vedação de o polític o se valer de o bra públi ca para promoçã o pessoal). Além disso, o princípio da i mpessoalidade veda a promoção pess o al de agentes e au toridades realizados com base em feitos, obras ou serviços públicos. Neste sentido, importante mencionar o disposto no art. 37, § 1º, da CF/88, que dispõe: Art. 37 (...) § 1º A publicidade dos atos , pro gram as, obras, serv iços e cam panhas dos ó r- gãos públicos deverá ter c aráter e ducativo, inf ormativo ou de orientaç ão social, dela não podendo constar nomes , sím bolos ou i magens que caracteri zem promoção pessoal de a u- toridades ou servid ores públicos. Outra consequência do reconheciment o desse princípio refere-se ao reconhec im ento da validade dos atos praticados por funcionário irregularmente investido em cargo ou funçã o. Isso porque, ao adotar a impessoalidade, tem-se que, quem pratica o ato, em verdade, é o ó r- gão/entidade a o qual o sujeito está vinculado \u2013 e não a pessoa do agent e. PRINCÍPIO DA MORALI DADE O princípio da moralidade est á diretamente relacionado à mo ralidade jurídica. Tem ligação com os conceitos de honestidade, de ética, de boa-fé de conduta, com a vedação à co rrupção e com lealdade no trat o para com as institu ições pú blicas. Referido princípio é de difícil conceituação, mas guard a grandes intersecções com a relação entre direito e moral. Cumprir a lei na frieza de seu texto não basta. De acordo com o entendime n- to prevalecente na doutrina moderna e na jurisprudência, a imoralidad e é v ista como uma forma de ilegalidade, e, portanto, sujeita, portanto, ao controle do Poder Judiciário. O controle jurisdicional, como se sabe, se restringe ao exame da legalidade do ato admini s- trativo \u2013 excluindo daí a análise do mérito, caso ele esteja incluído na zona de razoabilidade, não perpetrando evidentes abusos o u gr aves v iolações \u2013 , abrangendo análise não apenas da co nform a- ção do ato com os termos da lei, em sentido estrito, m as também com os prin cípios regentes, a moral administrati va e o interesse coletivo. 16 SIL VA, José A fons o da. Curso d e Direito Co nstitucional Po sitivo . 21. e d. São Paulo: Malhei ros, 200 2, p. 648.

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